COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 20.3.2023
COM(2023) 144 final
2023/0075(NLE)
Propuesta de
DECISIÓN DEL CONSEJO
sobre la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en el Grupo de expertos sobre el Acuerdo europeo sobre el trabajo de las tripulaciones de vehículos que efectúen transportes internacionales por carretera (AETR) y en el Grupo de Trabajo de Transporte por Carretera de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas y, según proceda, en relación con la notificación por el Secretario General de las Naciones Unidas en virtud del artículo 21, apartado 1, del AETR
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
1.Objeto de la propuesta
La presente propuesta se refiere a la Decisión por la que se establece la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión, en el Grupo de expertos sobre el Acuerdo europeo sobre el trabajo de las tripulaciones de vehículos que efectúen transportes internacionales por carretera (AETR) de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE) y en el Grupo de Trabajo de Transporte por Carretera de la CEPE (SC.1), en relación con la adopción prevista de una modificación del AETR, con vistas a la introducción de una cláusula de «fuerza mayor».
2.Contexto de la propuesta
2.1.El Acuerdo europeo sobre el trabajo de las tripulaciones de vehículos que efectúen transportes internacionales por carretera (AETR)
El AETR tiene por objeto armonizar el marco legislativo de las Partes Contratantes del AETR en lo que respecta a los tiempos de conducción y descanso de los conductores profesionales, así como a los requisitos técnicos correspondientes para la construcción y la instalación del aparato de control utilizado en los vehículos (tacógrafo). El AETR entró en vigor el 5 de enero de 1976. Ha sido modificado posteriormente, la última vez el 20 de septiembre de 2010.
Todos los Estados miembros son Partes en el AETR.
2.2.El Grupo de expertos sobre el AETR y el Grupo de Trabajo de Transporte por Carretera
El Grupo de expertos sobre el AETR es un grupo técnico creado por el Comité de Transportes Interiores de la CEPE cuyo objetivo es elaborar propuestas para modificar el AETR. De conformidad con la Decisión por la que se crea el Grupo de expertos sobre el AETR, la Unión Europea puede participar en dicho Grupo.
El Grupo de Trabajo de Transporte por Carretera (SC.1) es un grupo creado por el Comité de Transportes Interiores para promover el desarrollo y la facilitación del transporte internacional por carretera, lo cual incluye la armonización y la simplificación de las normas y los requisitos relacionados con el transporte por carretera.
Por lo general, las propuestas de modificación del AETR son debatidas en primer lugar por los miembros del Grupo de expertos y, a continuación, son presentadas al Grupo de Trabajo de Transporte por Carretera de la CEPE (SC.1) para su aprobación. Si se alcanza un consenso en ambos grupos, una Parte Contratante del AETR presenta formalmente la modificación al Secretario General de las Naciones Unidas, de conformidad con el artículo 21 del AETR. Los organismos creados en la CEPE (el Grupo de expertos sobre el AETR y el Grupo de Trabajo de Transporte por Carretera) constituyen un foro para el debate y la aprobación, a fin de preparar la presentación formal de una modificación con arreglo al AETR y evitar objeciones una vez que se presente formalmente una modificación al Secretario General de las Naciones Unidas. Por tanto, es pertinente establecer también las posiciones de la Unión en estos grupos, de modo que las Partes Contratantes no pertenecientes a la UE que presenten propuestas a los organismos pertinentes de la CEPE conozcan la posición de la Unión lo antes posible.
No obstante, de conformidad con el artículo 21, apartado 1, del AETR, las Partes Contratantes también pueden comunicar directamente el texto de una propuesta de modificación al Secretario General de las Naciones Unidas, que a continuación lo comunicará a todas las Partes Contratantes. Una vez notificada la propuesta formal de modificación del AETR, las Partes Contratantes disponen de un plazo de seis meses para formular objeciones a la propuesta. Esta se considerará adoptada si ninguna Parte Contratante se opone a la modificación dentro de dicho plazo.
2.3.El acto previsto que deben considerar el Grupo de expertos sobre el AETR y el Grupo de Trabajo de Transporte por Carretera
El 20 de febrero de 2023, durante su 31.ª sesión, el Grupo de expertos sobre el AETR debe decidir si presenta al Grupo de Trabajo de Transporte por Carretera (SC.1) una propuesta del Gobierno de Bielorrusia para modificar el artículo 4 del AETR en relación con la introducción de una cláusula de «fuerza mayor» («el acto previsto»). Dicho acto previsto figura tanto en el documento ECE/TRANS/SC.1/GE.21/2023/2, presentado por Bielorrusia, como en el documento ECE/TRANS/SC.1/GE.21.2023.1, presentado por la Federación de Rusia.
El objetivo del acto previsto es permitir que, durante un período máximo de dos años, los conductores de una Parte Contratante que efectúen transportes internacionales utilicen hojas de registro cumplimentadas a mano, en lugar de una tarjeta de tacógrafo digital, en caso de que esa dicha Parte Contratante se enfrente a circunstancias de «fuerza mayor».
En caso de que se adopte, el acto previsto pasaría a ser vinculante para las Partes de conformidad con el artículo 21, apartado 6, del AETR, que establece que «las enmiendas que se consideren aceptadas entrarán en vigor a los tres meses siguientes a la fecha en que hayan adquirido tal consideración».
3.Posición que debe adoptarse en nombre de la Unión
Desde el inicio de la guerra ilegal de agresión de la Federación de Rusia contra Ucrania, el 24 de febrero de 2022, en la que la República de Bielorrusia desempeña un papel cómplice, la Unión Europea ha adoptado sanciones tanto contra Rusia como contra Bielorrusia.
Entre otras consecuencias, estas sanciones han hecho que determinadas empresas de la UE suspendan sus operaciones en Bielorrusia y Rusia o en relación con dichos países. Entre ellas se encuentran las empresas que normalmente suministran tarjetas y chips de tacógrafos digitales a las autoridades expedidoras de tarjetas de estos dos países. Como consecuencia de ello, Bielorrusia y Rusia se encuentran, en efecto, en una situación en la que afirman no poder entregar tarjetas de tacógrafo a sus conductores, quienes, por tanto, no pueden cumplir el AETR cuando realizan operaciones de transporte internacional por carretera que entran dentro de su ámbito de aplicación.
En consecuencia, ambos Gobiernos han propuesto introducir en el AETR una cláusula de «fuerza mayor» que permita que los conductores que deben tener una tarjeta de tacógrafo digital expedida por estos países queden exentos del uso de dicha tarjeta y que utilicen métodos de registro alternativos, como hojas de registro. Esta alternativa permitiría a estos países seguir realizando legalmente sus operaciones de transporte internacional y resolver un problema que probablemente sea consecuencia de la guerra ilegal de agresión de Rusia contra Ucrania, en la que Bielorrusia desempeña un papel cómplice, que ha dado lugar a la aplicación de sanciones de la UE contra Rusia y Bielorrusia. Por consiguiente, la posición de la Unión debe ser contraria a la adopción de dicha propuesta de modificación, ya que iría en contra de los objetivos perseguidos por el régimen de sanciones de la UE.
La posición propuesta también está en consonancia con la política de la UE de no aceptar ninguna modificación rusa o bielorrusa de los acuerdos internacionales, dada la guerra ilegal de agresión de Rusia contra Ucrania.
Además, en cuanto al fondo, y con independencia del contexto geopolítico en el que se ha presentado, la modificación propuesta también debilitaría significativamente el AETR. En efecto, con arreglo a la propuesta de modificación, cualquier Parte Contratante, mediante una simple notificación al Grupo de Trabajo de Transporte por Carretera de la CEPE —al que simplemente se le informaría, sin que se le permitiera evaluar ninguna justificación de la «fuerza mayor» invocada por dicha Parte Contratante— estaría autorizada a eludir uno de los objetivos principales del Acuerdo, a saber, la instalación y utilización de un aparato de control armonizado (tacógrafo digital y tarjeta de tacógrafo digital) para las operaciones de transporte internacional. Durante un máximo de dos años, los conductores que debían tener una tarjeta de conductor expedida por esa Parte Contratante ya no estarían obligados a utilizar una tarjeta de tacógrafo digital en el transporte internacional.
Como consecuencia de ello, sería mucho más difícil hacer que los conductores cumplieran los tiempos de conducción y descanso establecidos en el AETR, sobre todo porque esto tendría lugar en el territorio de una Parte Contratante del AETR distinta de la del conductor. En la práctica, esta modificación crearía, por tanto, un vacío que probablemente pondría en peligro la totalidad del objetivo del Acuerdo.
Es necesario que la Unión adopte una posición, dado que, en caso de ser aceptada, la modificación presentada por la República de Bielorrusia será vinculante para todas las Partes Contratantes del AETR, que incluye a todos los Estados miembros. En su sentencia de 31 de marzo de 1971, en el asunto 22/70, AETR, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea reconoció que el ámbito del trabajo de tripulaciones de vehículos que efectúen transportes por carretera es una competencia externa exclusiva de la Unión. Desde entonces, esta competencia se ha ejercido en numerosos actos legislativos adoptados por los colegisladores de la Unión, incluidos el Reglamento (CE) n.º 561/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (UE) n.º 165/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo. El acto previsto tiene repercusiones directas en el Derecho de la UE, incluidos los Reglamentos (CE) n.º 561/2006 y (UE) n.º 165/2014. Dado que el objeto del AETR entra dentro del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n.º 561/2006, la competencia para negociar y celebrar el Acuerdo en la materia y sus modificaciones corresponde exclusivamente a la Unión, en virtud del artículo 3, apartado 2, del TFUE.
4.Base jurídica
4.1.Base jurídica procedimental
4.1.1.Principios
El artículo 218, apartado 9, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en lo sucesivo, «TFUE») contempla la adopción de decisiones por las que se establezcan «las posiciones que deban adoptarse en nombre de la Unión en un organismo creado por un acuerdo, cuando dicho organismo deba adoptar actos que surtan efectos jurídicos, con excepción de los actos que completen o modifiquen el marco institucional del acuerdo».
El artículo 218, apartado 9, del TFUE es aplicable con independencia de que la Unión sea miembro del organismo o Parte en el acuerdo.
El concepto de «actos que surtan efectos jurídicos» incluye los actos que surtan efectos jurídicos en virtud de las normas de Derecho internacional por las que se rija el organismo de que se trate. Incluye asimismo aquellos instrumentos que no tengan fuerza vinculante con arreglo al Derecho internacional, pero que «influyen de manera determinante en el contenido de la normativa adoptada por el legislador de la Unión».
4.1.2.Aplicación al presente caso
El Grupo de expertos sobre el AETR y el Grupo de Trabajo de Transporte por Carretera (SC.1) son organismos creados por el Comité de Transportes Interiores de la CEPE.
La modificación propuesta constituye un acto que surte efectos jurídicos. La modificación prevista, en caso de ser adoptada, sería vinculante con arreglo al Derecho internacional de conformidad con el artículo 21, apartado 6, del AETR y podría influir de manera determinante en el contenido de la legislación de la Unión, a saber, los Reglamentos (CE) n.º 561/2006 y (UE) n.º 165/2014, que cubren el objeto del AETR y hacen referencia expresa a dicho acuerdo.
El acto previsto no completa ni modifica el marco institucional del AETR.
Por consiguiente, la base jurídica procedimental de la Decisión propuesta es el artículo 218, apartado 9, del TFUE.
4.2.Base jurídica sustantiva
4.2.1.Principios
La base jurídica sustantiva de las decisiones adoptadas con arreglo al artículo 218, apartado 9, del TFUE depende principalmente del objetivo y del contenido del acto previsto respecto del cual se adopta una posición en nombre de la Unión. Si el acto previsto persigue un doble objetivo o tiene un componente doble, y si uno de dichos objetivos o componentes puede calificarse de principal, mientras que el otro solamente es accesorio, la Decisión adoptada con arreglo al artículo 218, apartado 9, del TFUE debe fundarse en una única base jurídica sustantiva, a saber, la que exija el objetivo o componente principal o preponderante.
4.2.2.Aplicación al presente caso
El objetivo y el contenido del acto previsto se refieren principalmente a la política de transporte.
Por lo tanto, la base jurídica sustantiva de la Decisión propuesta es el artículo 91 del TFUE.
4.3.Conclusión
La base jurídica de la Decisión propuesta debe ser el artículo 91 del TFUE, en relación con su artículo 218, apartado 9.
2023/0075 (NLE)
Propuesta de
DECISIÓN DEL CONSEJO
sobre la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en el Grupo de expertos sobre el Acuerdo europeo sobre el trabajo de las tripulaciones de vehículos que efectúen transportes internacionales por carretera (AETR) y en el Grupo de Trabajo de Transporte por Carretera de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas y, según proceda, en relación con la notificación por el Secretario General de las Naciones Unidas en virtud del artículo 21, apartado 1, del AETR
EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,
Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su artículo 91, en relación con su artículo 218, apartado 9,
Vista la propuesta de la Comisión Europea,
Considerando lo siguiente:
(1)El Acuerdo europeo sobre el trabajo de las tripulaciones de vehículos que efectúen transportes internacionales por carretera (AETR) entró en vigor el 5 de enero de 1976.
(2)La Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas ha creado un Grupo de expertos en el marco del AETR. Se trata de un organismo facultado para elaborar y presentar propuestas de modificación del AETR al Grupo de Trabajo de Transporte por Carretera.
(3)El Grupo de expertos sobre el AETR, en su 31.ª sesión, celebrada el 20 de febrero de 2023, debe debatir una propuesta de los Gobiernos de Bielorrusia y de la Federación de Rusia para modificar el artículo 4 del Acuerdo introduciendo una cláusula de «fuerza mayor», que se establece en los documentos ECE/TRANS/SC.1/GE.21/2023/2 y ECE/TRANS/SC.1/GE.21/2023/1.
(4)Procede establecer la posición que debe adoptarse en nombre de la Unión en el Grupo de expertos sobre el AETR y, posiblemente, en el Grupo de Trabajo de Transporte por Carretera, ya que la modificación del Acuerdo que deben considerar y aprobar sería vinculante con arreglo al Derecho internacional de conformidad con el artículo 21, apartado 6, del AETR y puede influir de manera determinante en el contenido de la legislación de la UE, a saber, los Reglamentos (CE) n.º 561/2006 y (UE) n.º 165/2014.
(5)En su sentencia de 31 de marzo de 1971, en el asunto 22/70, AETR, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea reconoció que el ámbito del trabajo de tripulaciones de vehículos que efectúen transportes por carretera es una competencia externa exclusiva de la Unión. Esta competencia se ha ejercido desde entonces en numerosos actos legislativos adoptados por los colegisladores de la Unión, incluidos el Reglamento (CE) n.º 561/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (UE) n.º 165/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo. Dado que el objeto del AETR entra dentro del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) n.º 561/2006, la competencia para negociar y celebrar el AETR y sus modificaciones corresponde exclusivamente a la Unión, en virtud del artículo 3, apartado 2, del TFUE.
(6)Con la presente propuesta se pretende resolver un problema práctico que probablemente sea consecuencia de la guerra ilegal de agresión de Rusia contra Ucrania, en la que Bielorrusia desempeña un papel cómplice, que ha dado lugar a la aplicación de sanciones de la UE contra Rusia y Bielorrusia. Permitiría a una Parte Contratante notificar unilateralmente que podría dejar de cumplir uno de los objetivos principales del AETR, a saber, la utilización de un aparato de control armonizado para los vehículos que efectúan transportes internacionales (el tacógrafo digital), por motivos de «fuerza mayor» que no estarían sujetos a ningún tipo de validación o evaluación.
(7)El acto previsto permitiría, tras tal declaración de una Parte Contratante en el AETR, no exigir el uso de tacógrafos digitales y tarjetas de tacógrafos digitales a los vehículos matriculados en esa Parte Contratante cuando realicen operaciones de transporte internacional por carretera. De este modo, sería mucho más difícil hacer que los conductores cumplieran los tiempos de conducción y descanso establecidos en el AETR y se crearía un vacío que probablemente pondría en peligro la totalidad del objetivo del Acuerdo.
(8)La posición de la Unión que debe adoptarse en el Grupo de expertos sobre el AETR y en el Grupo de Trabajo de Transporte por Carretera debe ser no apoyar la enmienda propuesta, a fin de evitar un debilitamiento significativo del cumplimiento de las normas sobre tiempos de conducción y descanso establecidas en el AETR y garantizar el pleno efecto del régimen de sanciones de la UE.
(9)No puede excluirse que la Federación de Rusia o la República de Bielorrusia presenten formalmente la propuesta de modificación del AETR con arreglo al artículo 21, apartado 1, del AETR, haciendo caso omiso de los debates en los organismos de la CEPE. En ese caso, los Estados miembros deberán oponerse a la propuesta con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 21, apartado 2, letra b), del AETR.
(10)La posición de la Unión debe ser expresada por sus Estados miembros que sean miembros del Grupo de expertos sobre el AETR y del Grupo de Trabajo de Transporte por Carretera de la CEPE, actuando conjuntamente en interés de la Unión.
HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:
Artículo 1
La posición de la Unión en la 31.ª sesión del Grupo de expertos sobre el Acuerdo europeo sobre el trabajo de las tripulaciones de los vehículos que efectúen transportes internacionales por carretera (AETR) y, en su caso, en la próxima sesión del Grupo de Trabajo de Transporte por Carretera de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE), o en cualquier otra sesión posterior, será la de no apoyar la modificación del AETR propuesta, tal como figura en los documentos ECE/TRANS/SC.1/GE.21/2023/2 y ECE/TRANS/SC.1/GE.21/2023/1, de incluir una cláusula «de fuerza mayor», así como no apoyar ninguna modificación similar en cuanto al fondo que presenten la Federación de Rusia o la República de Bielorrusia.
Artículo 2
La posición de la Unión a que se refiere el artículo 1 debe ser expresada por sus Estados miembros que sean miembros del Grupo de expertos sobre el AETR y del Grupo de Trabajo de Transporte por Carretera de la CEPE, actuando conjuntamente en interés de la Unión.
Artículo 3
En caso de que los Estados miembros reciban una notificación en virtud del artículo 21, apartado 1, del AETR de que la Federación de Rusia o la República de Bielorrusia, haciendo caso omiso de los debates en los órganos de la CEPE, han propuesto formalmente la modificación establecida en el documento ECE/TRANS/SC.1/GE.21/2023/2 o cualquier modificación similar en cuanto al fondo, los Estados miembros se opondrán a la propuesta de conformidad con el artículo 21, apartado 2, letra a), del AETR.
Artículo 4
Los destinatarios de la presente Decisión son los Estados miembros.
Hecho en Bruselas, el
Por el Consejo
El Presidente / La Presidenta
