El Convenio de La Haya de 25 de octubre de 1980 sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores (en lo sucesivo, «Convenio de La Haya de 1980»), ratificado hasta la fecha por 101 países, incluidos todos los Estados miembros de la UE, tiene por objeto restablecer el statu quo mediante la restitución inmediata de los menores trasladados o retenidos ilícitamente, a través de un sistema de cooperación entre las autoridades centrales designadas por las Partes Contratantes.

Dado que la prevención de la sustracción de menores es parte esencial de la política de la UE para fomentar los derechos del niño, la Unión Europea se esfuerza a nivel internacional para mejorar la aplicación del Convenio de La Haya de 1980 y anima a otros Estados a adherirse al mismo.

Túnez depositó el instrumento de adhesión al Convenio de 1980 el 10 de julio de 2017. El Convenio entró en vigor en Túnez el 1 de octubre de 2017.

El artículo 38, párrafo cuarto, del Convenio de La Haya de 1980 dispone que este entrará en vigor entre el Estado que se adhiera y el Estado que haya declarado que acepta la adhesión.

La existencia de la competencia exclusiva de la UE en cuanto a la aceptación de la adhesión de un tercer Estado al Convenio de La Haya de 1980 fue confirmada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, consultado por iniciativa de la Comisión.

El 14 de octubre de 2014, el dictamen 1/13 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea confirmó que la competencia exclusiva de la UE abarca la aceptación de la adhesión de un tercer Estado al Convenio de La Haya de 1980 sobre los aspectos civiles de la sustracción internacional de menores.

El Tribunal de Justicia insistió en la necesidad de uniformidad en la materia a nivel de la UE, evitando una geometría variable entre Estados miembros.

Dado que el tema de la sustracción internacional de menores es una competencia externa exclusiva de la Unión Europea, la decisión de aceptar la adhesión de Túnez tiene que ser adoptada a nivel de la UE por medio de una decisión del Consejo. Por consiguiente, los Estados miembros de la Unión Europea deben depositar la declaración de aceptación de la adhesión de Túnez en interés de la Unión Europea.

La aceptación de los Estados miembros de la Unión Europea haría aplicable el Convenio de La Haya de 1980 entre Túnez y los Estados miembros de la UE, excepto Dinamarca.

Por lo que respecta a la sustracción de menores por sus progenitores, el Convenio de La Haya de 1980 es el equivalente internacional del Reglamento n.º 2201/2003 del Consejo (conocido como «Reglamento Bruselas II bis»), que constituye la piedra angular de la cooperación judicial en cuestiones matrimoniales y de responsabilidad parental.

Uno de los principales objetivos del Reglamento es impedir la sustracción de menores entre Estados miembros, estableciendo procedimientos para garantizar la restitución inmediata del menor al Estado miembro de su residencia habitual. A tal fin, el Reglamento Bruselas II bis recoge en su artículo 11 el procedimiento previsto en el Convenio de La Haya de 1980 y lo complementa aclarando algunos de sus aspectos, en particular la audiencia del menor, los plazos para adoptar una decisión después de que la solicitud de restitución haya sido presentada y los motivos para no restituir al menor. También introduce disposiciones que rigen las restituciones conflictivas y las órdenes de no restitución emitidas por diferentes Estados miembros.

A nivel internacional, la Unión Europea apoya la adhesión de terceros Estados al Convenio de La Haya de 1980, con el fin de que sus Estados miembros se basen en un marco jurídico común para hacer frente a las sustracciones internacionales de menores.

Entre junio de 2015 y febrero de 2019 ya se adoptaron dieciocho Decisiones del Consejo con vistas a la aceptación de la adhesión al Convenio de La Haya de 1980 sobre la sustracción internacional de menores de veintiséis terceros países (Marruecos, Singapur, Federación de Rusia, Albania, Andorra, Seychelles, Armenia, República de Corea, Kazajistán, Perú, Georgia, Sudáfrica, Chile, Islandia, Bahamas, Panamá, Uruguay, Colombia, El Salvador, San Marino, República Dominicana, Bielorrusia, Uzbekistán, Honduras, Ecuador y Ucrania) 1 .

La presente propuesta está evidentemente ligada al objetivo general establecido en el artículo 3 del Tratado de la Unión Europea de proteger los derechos del niño. El Convenio de La Haya de 1980 está concebido para proteger a los menores de los efectos nocivos de la sustracción parental y velar por que los niños puedan mantener contacto con ambos progenitores, por ejemplo garantizando el ejercicio efectivo de los derechos de visita.

También conviene mencionar el vínculo con la promoción del uso de la mediación en la resolución de los conflictos familiares de alcance transfronterizo. La Directiva sobre determinados aspectos de la mediación en materia civil y mercantil 2 se aplica también al Derecho de familia en el espacio judicial europeo común. El Convenio de La Haya de 1980 también propugna la solución amistosa de los conflictos familiares. Una de las guías de buenas prácticas en virtud del Convenio de La Haya de 1980 publicada por la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado trata sobre el uso de la mediación para la resolución de los conflictos familiares internacionales relativos a los niños que entran en el ámbito de aplicación del Convenio. A iniciativa de la Comisión Europea, dicha guía ha sido traducida a todas las lenguas de la UE distintas del inglés y del francés, así como al árabe, para apoyar el diálogo con los Estados que aún no han ratificado el Convenio, o se han adherido a este, y ayudar a encontrar vías concretas para abordar los problemas planteados por la sustracción internacional de menores 3 .

La UE también ha fomentado la cooperación regional, especialmente en el ámbito del Derecho de familia, financiando varias actividades del proyecto EuroMed Justicia. El componente del proyecto denominado «resolución de disputas familiares transfronterizas» ha prestado especial atención a los matrimonios mixtos y, más específicamente, a la resolución de los conflictos sobre custodia y derechos de visita mediante la mediación y la facilitación de los derechos de visita (por ejemplo, mediante comisiones de conciliación y centros de contacto). Túnez, junto con otros países mediterráneos, se ha beneficiado de varias ediciones del proyecto.

El artículo 38 del Convenio de La Haya de 1980 establece que «[l]a adhesión [de nuevos Estados] tendrá efecto sólo para las relaciones entre el Estado que se adhiera y aquellos Estados contratantes que hayan declarado aceptar esta adhesión». Dado que la decisión se refiere a la aceptación expresa, por parte de los Estados miembros en interés de la Unión, de la adhesión de un Estado al Convenio de La Haya de 1980, la base jurídica aplicable es el artículo 218, apartado 6, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. La base jurídica sustantiva es el artículo 81, apartado 3, del TFUE, por lo que el Consejo se pronunciará por unanimidad previa consulta al Parlamento Europeo.

Irlanda está vinculada por el Reglamento (CE) n.º 2201/2003 y participa, por lo tanto, en la adopción y aplicación de la presente Decisión.

De conformidad con los artículos 1 y 2 del Protocolo n.º 22 sobre la posición de Dinamarca, anejo al Tratado de la Unión Europea y al Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Dinamarca no participa en la adopción de la presente Decisión y no queda vinculada por este ni sujeta a su aplicación.

La presente propuesta se ha redactado siguiendo el modelo de las Decisiones ya adoptadas por el Consejo sobre el mismo asunto y no va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de una acción coherente de la UE en materia de sustracción internacional de menores, asegurando que los Estados miembros de la Unión Europea acepten la adhesión de Túnez al Convenio de La Haya de 1980 en un plazo determinado.

La abrumadora mayoría de los Estados miembros de la Unión Europea, consultados por la Comisión acerca de su disposición a aceptar la adhesión de Túnez al Convenio de La Haya de 1980, se pronunció a favor.

Los debates mantenidos en la reunión de expertos del 2 de julio de 2019 pusieron de manifiesto que, con una sola excepción, no existen objeciones por parte de los Estados miembros a la aceptación de la adhesión de Túnez al Convenio de 1980.

La Comisión confía en que los próximos debates a nivel técnico en el Grupo «Derecho Civil» del Consejo propiciarán la unanimidad necesaria para la adopción de la Decisión del Consejo.

Para preparar la reunión de expertos del 2 de julio de 2019 y las actuaciones posteriores, la Comisión estuvo en contacto directo y frecuente con la Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado, la Delegación de la UE en Túnez y el abogado general del Estado adscrito al Ministerio de Justicia, que es el responsable de la cooperación judicial en materia civil y la persona designada como punto de contacto en la autoridad central.

Por lo que se refiere a las dieciocho Decisiones del Consejo ya adoptadas entre 2015 y 2019 relativas a la aceptación de la adhesión de varios terceros Estados al Convenio de La Haya de 1980, no se ha efectuado ninguna evaluación de impacto específica debido a la naturaleza de este instrumento normativo. Sin embargo, la aplicación del Convenio por Túnez se examinó en la reunión de expertos del 2 de julio de 2019, en la que estuvieron representados todos los Estados miembros de la UE. Tras la reunión y de acuerdo con la línea de actuación marcada en esta, la Comisión ha seguido de cerca la evolución de la situación en Túnez.

En un primer momento, las autoridades tunecinas aseveraron que no era estrictamente necesaria una norma específica para la aplicación del Convenio de La Haya de 1980, ya que los convenios internacionales son directamente aplicables en el sistema judicial tunecino. Sin embargo, las diversas actividades y seminarios de formación que se llevaron a cabo, también en el contexto del proyecto EuroMed Justicia y la IRZ (Fundación alemana para la cooperación jurídica internacional), mostraron que, en opinión de funcionarios, jueces y magistrados, la legislación nacional actualmente en vigor no es suficiente para cumplir los requisitos del Convenio de La Haya.

En particular, el procedimiento de restitución del menor a su lugar de residencia habitual tras una sustracción parental debe introducirse claramente en el ordenamiento jurídico tunecino. A tal fin, se ha creado una comisión en el Ministerio de Justicia tunecino encargada de preparar dicha ley de aplicación, que se presentará al Gobierno. Posteriormente, la ley debe ser aprobada por el Parlamento. 

UNICEF apoyará a la nueva Unidad de «Justicia para los menores» del Ministerio de Justicia, encargada de revisar la legislación y proponer políticas acordes con los convenios internacionales sobre los derechos del niño y la formación de los profesionales de la justicia. UNICEF organizará con la École Nationale de la Magistrature un curso específico dirigido a los jueces y magistrados que tendrán que aplicar el Convenio.

Aunque es evidente que Túnez aún tiene que poner en vigor normativa de aplicación adecuada, la experiencia de algunos Estados miembros (por ejemplo, Francia) es positiva en la medida en que cuentan con un marco jurídico en vigor que puede servir de referencia. De hecho, las autoridades tunecinas consideran que poder relacionarse con los Estados miembros de la UE con base en un tratado internacional es muy importante y se han referido a acuerdos bilaterales preexistentes (las denominadas comisiones mixtas) en vigor con Francia, Bélgica, Suecia y Noruega. Un marco jurídico común para todos los Estados miembros de la UE, representado por el Convenio de La Haya de 1980, contribuirá a la tramitación y resolución de asuntos transfronterizos, incluso mientras se espera la adopción de la legislación de aplicación.

Túnez también ha expresado el deseo de que se lleven a cabo nuevas acciones de formación en los Estados miembros de la UE, en francés de ser posible. La autoridad central francesa ya celebró un seminario de este tipo en noviembre de 2018.

La adhesión de Túnez al Convenio de La Haya de 1980 ha sido aceptada por once Partes Contratantes, entre ellas Suiza.

La Decisión propuesta no tiene ninguna incidencia presupuestaria.

Como la propuesta se refiere únicamente a la autorización a los Estados miembros de la Unión Europea para que acepten la adhesión de Túnez al Convenio de 1980, el seguimiento de su aplicación se limita al respeto por parte de los Estados miembros del texto de la declaración, del plazo para depositarlo y de la comunicación de su depósito a la Comisión conforme a lo establecido en la Decisión del Consejo.