Dictamen del Comité Europeo de las Regiones – Retos de la democracia local en los Balcanes Occidentales

(2020/C 440/12)

Ponente: Nikola DOBROSLAVIĆ (HR/PPE), presidente de la Provincia de Dubrovnik-Neretva Documento de referencia: Carta de la Presidencia croata del Consejo de la UE (de Grlić Radman, ministro de Asuntos Exteriores y Europeos de la República de Croacia, al presidente del CDR, Karl-Heinz Lambertz), A/00028

IRECOMENDACIONES POLÍTICAS

EL COMITÉ EUROPEO DE LAS REGIONES

Observaciones generales

1.

felicita a la Presidencia croata del Consejo de la UE por tomar la iniciativa que ha conducido a la elaboración de este Dictamen. Es la primera vez que el Comité Europeo de las Regiones (CDR) elabora un dictamen centrado exclusivamente en los retos que afronta la democracia en los Balcanes Occidentales y, en particular, en el fenómeno —que se extiende mucho más allá de los Balcanes Occidentales— de la llamada «captura del Estado» local (local state capture), es decir, la «captura», captación o apropiación de estructuras de gobierno local para intereses particulares;

2.

recuerda que el CDR examinó el paquete de ampliación de la Comisión Europea en varios dictámenes de 2018, 2019 y 2020, en los que prestó especial atención a los retos y el funcionamiento de la democracia local en los Balcanes Occidentales;

3.

sigue de cerca los informes de situación de los países candidatos y acoge con satisfacción el compromiso constante de la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo con la política de ampliación de la UE respecto de los Balcanes Occidentales; reitera su posición de que esta ampliación reviste un interés político, económico y de seguridad tanto para los Balcanes Occidentales como para la Unión Europea, y constituye una inversión geoestratégica en la paz, la estabilidad, la seguridad y el crecimiento económico de toda Europa; subraya que todos los países candidatos han de cumplir todos los criterios de adhesión;

4.

lamenta que la Comisión Europea, en sus relaciones con los países socios de los Balcanes Occidentales y, en particular, en su proceso de integración en la Unión Europea (UE), no preste suficiente atención a las cuestiones de la democracia local, el Estado de Derecho y la buena gobernanza a nivel local;

5.

acoge con satisfacción los progresos que están realizando muchos países de los Balcanes Occidentales en materia de reformas, pero observa con preocupación los limitados progresos y, en ciertos casos, los retrocesos que se producen en algunos países de la región en los ámbitos de la lucha contra la corrupción, la protección de los derechos humanos, la libertad de los medios de comunicación y la justicia, y constata que hay un debilitamiento general del Estado de Derecho;

6.

señala que la democracia local en los Balcanes Occidentales se enfrenta a innumerables retos, que a menudo existen de forma similar e incluso idéntica en los Estados miembros de la UE, pero que se dan de forma mucho más pronunciada en los Balcanes Occidentales. Estos problemas se ven exacerbados por una serie de factores que en la UE desempeñan un papel menor o nulo: las consecuencias de anteriores conflictos armados, las disputas no resueltas en torno a problemas territoriales y de soberanía, la falta de libertad de los medios de comunicación, el no reconocimiento del genocidio y los crímenes de guerra, las aspiraciones expansionistas, la incitación al odio, las cuestiones constitucionales no resueltas, la falta de igualdad de las poblaciones y las leyes electorales inconstitucionales, los déficits en materia de buena gobernanza y las tendencias autoritarias de los titulares de cargos y de los partidos de gobierno en todos los niveles del gobierno y la administración, el nivel relativamente bajo de desarrollo socioeconómico, la evolución demográfica predominantemente negativa y una sociedad civil poco desarrollada, con una escasa cultura democrática y política;

7.

subraya su convicción de que la situación de la democracia a nivel local está indisolublemente ligada a la situación a nivel nacional y de que los fenómenos negativos a nivel local son a menudo reflejo de los fenómenos existentes a nivel nacional;

8.

señala que el Comité Europeo de las Regiones, a través de sus órganos, ha participado continuamente en los Balcanes Occidentales, en particular a través de su Grupo de Trabajo sobre los Balcanes Occidentales (que se ocupa de Albania, Bosnia y Herzegovina y Kosovo (*1)) y de los tres comités consultivos mixtos (CCM) que trabajan de modo paritario con los entes locales y regionales de algunos países de los Balcanes Occidentales (Montenegro, Macedonia del Norte y Serbia); señala asimismo que estos órganos han demostrado su utilidad en cuanto al intercambio de buenas prácticas y de tomas de posición entre los representantes de los entes locales y regionales de la UE y sus socios de los Balcanes. Este intercambio tiene lugar en el contexto de los debates sobre una amplia gama de cuestiones de interés mutuo, como el Estado de Derecho y la buena gobernanza, que revisten una gran importancia en el contexto de las negociaciones de adhesión a la UE; lamenta, sin embargo, que no siempre se garantice la pluralidad política dentro de estos CCM en los respectivos países balcánicos;

9.

acoge con satisfacción los esfuerzos del Congreso de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa (CPLR) para promover la democracia local en los Balcanes Occidentales. La labor del Congreso y la del CDR se complementan y, por lo tanto, el CDR desea intensificar la cooperación con el CPLR en este ámbito;

10.

señala que la Estrategia de la UE para la Región del Danubio (EUSDR), una de las cuatro estrategias macrorregionales de la Unión Europea, también abarca a tres países de los Balcanes Occidentales. El objetivo principal de la citada estrategia es que la cooperación entre países y regiones se extienda cada vez más a los agentes locales y regionales. Esto incluye apoyar y ayudar a las partes interesadas en el marco de los pertinentes procesos —democráticos— y a la sociedad civil. Por consiguiente, se propone reforzar la cooperación en el contexto de la Estrategia de la UE para la Región del Danubio;

11.

considera que uno de los retos para la democracia local es el fenómeno de la «captura del Estado» a nivel local, al que la Comisión Europea también hizo referencia en su Estrategia de Ampliación de 2018. Por tal fenómeno hay que entender una administración local que se ve total o parcialmente «capturada» o sometida a servidumbre por personas o grupos que detentan poder y que la ponen al servicio de sus intereses particulares;

12.

destaca los aspectos más importantes de este fenómeno a nivel local: concesiones de contratos públicos manipuladas y en ocasiones ilegales; nombramientos, empleos y promociones inmerecidas de funcionarios, directivos y empleados de empresas del sector público; presiones sobre el poder judicial; apoyo a organizaciones de la sociedad civil falto de transparencia por parte de las autoridades locales; actividades realizadas sin transparencia por los entes territoriales y sus administraciones, a menudo acompañadas del control de los medios de comunicación locales a través de la propiedad o la publicidad, así como el uso indebido de los partidos políticos para el enriquecimiento personal y para la servidumbre de los entes locales mediante la creación y mantenimiento de redes clientelares; subraya que esos aspectos suelen contribuir a sembrar la desilusión entre los ciudadanos y conducen a una baja participación de los votantes en las elecciones locales y, por ende, a un ulterior déficit democrático a nivel local;

13.

advierte también del nivel insuficiente de cumplimiento de la ley y del funcionamiento lento, ineficaz, a menudo parcial y a veces corrupto del sistema judicial, de la corrupción extendida y profundamente arraigada, que es percibida por muchos ciudadanos como algo normal o incluso inevitable —en especial en el ámbito del empleo a nivel municipal y de la relación con el personal médico y la policía de tráfico—, del extremismo violento provocado por motivos de orden étnico o religioso, así como la falta de soluciones adecuadas a nivel legislativo e institucional para los entes regionales y locales, incluida la deficiente descentralización funcional y fiscal;

14.

señala que la falta de pluralidad política y la supresión e intimidación de cargos electos a nivel local pertenecientes a partidos de la oposición en algunos de los países de los Balcanes Occidentales constituyen importantes desafíos para la democracia local de esos países;

15.

afirma, a este respecto, que los contratos públicos en los entes locales que se ven sometidos a tal servidumbre a nivel local tienen por objeto, en general, reforzar la posición de los grupos de poder que ejercen el control en ellos o que dominan las redes clientelares. El procedimiento suele ser el siguiente: se eluden las licitaciones públicas y se adjudican directamente los contratos públicos, se anuncian las convocatorias en publicaciones de muy poca difusión en un momento determinado y con plazos muy cortos, y se ajustan las condiciones de la licitación a las de un licitador concreto. Tras la adjudicación del contrato, el licitador elegido expresa su agradecimiento al grupo de poder local o a sus representantes mediante una simple comisión en forma de porcentaje del valor del contrato, que por regla general ya está incluido en el precio de la presentación de la oferta para que no disminuya el beneficio del adjudicatario;

16.

señala que para quienes han sometido a servidumbre las estructuras de gobierno local la política de recursos humanos constituye un instrumento muy poderoso, especialmente cuando escasean los puestos de trabajo de calidad, cosa que ocurre con mucha frecuencia en las zonas en cuestión. El personal recién contratado en las administraciones locales y los empleados de las empresas públicas locales suelen provenir de su propio clan familiar o de familias de amigos políticos o empresariales. A veces esto también incluye a miembros de la oposición en los órganos de representación, a sus cónyuges y parientes cercanos, e incluso se llegan a efectuar restructuraciones ilegales de la administración para recompensar a los seguidores fieles por el «buen trabajo»;

17.

observa con gran preocupación que los grupos de poder locales y los miembros de las redes clientelares, con el fin de acceder a los recursos locales, recurren a menudo a entablar y mantener estrechos contactos con jueces y otros funcionarios judiciales a nivel nacional y local, al tiempo que procuran beneficios económicos a las personas influyentes dentro del sistema judicial utilizando los recursos del gobierno local. Como contrapartida, los funcionarios judiciales obstruyen los procesos de investigación y los procedimientos judiciales contra dichos grupos de poder locales;

18.

señala que en los entes locales la situación se ve agravada por la disminución de recursos humanos. Muchos de sus habitantes emigran, especialmente personas jóvenes y con un nivel de educación, lo que constituye un grave problema para el desarrollo de los municipios en cuestión;

19.

hace hincapié en que, habida cuenta de que la igualdad de género constituye un principio básico de la Unión, las medidas destinadas a reforzar los derechos de la mujer y aumentar su participación política deben tenerse seriamente en cuenta y aplicarse;

20.

es plenamente consciente de que la migración irregular también supone una carga importante para los entes locales que se encuentran a lo largo de la denominada «ruta de los Balcanes», ya que exacerba el sentimiento de desamparo y de déficit institucional entre los ciudadanos, pero también entre las autoridades;

21.

destaca que la delincuencia organizada constituye una amenaza para la seguridad y la prosperidad de los entes locales;

22.

muestra asimismo su preocupación, en este contexto, por el control de los medios de comunicación y las estructuras locales de las instituciones nacionales que ejercen los grupos de poder locales;

23.

señala que, aunque las organizaciones de la sociedad civil y los medios de comunicación en los Balcanes Occidentales son fundamentalmente críticos con las autoridades a todos los niveles, a menudo dependen de ellas, así como de sus subvenciones y desgravaciones fiscales y de los locales que ponen a su disposición. Conceder o denegar arbitrariamente apoyo financiero o espacio de oficinas es una potente herramienta para los «usurpadores» de las autoridades locales, que pueden así silenciar las críticas y desarrollar el clientelismo en las filas de la sociedad civil;

24.

hace hincapié en que liberar a los Balcanes Occidentales de la «captura del Estado», tanto a nivel nacional como a nivel local, beneficiaría inmensamente a sus habitantes, contribuiría a fortalecer la economía y a democratizar la sociedad, reduciría las tendencias demográficas negativas, en particular en lo que respecta a la despoblación, y favorecería el proceso de adhesión de esos países a la Unión Europea;

25.

acoge con satisfacción que la Comisión Europea haya adoptado, el 6 de febrero de 2020, un nuevo enfoque para el proceso de adhesión de los países de los Balcanes Occidentales, y espera que se sigan estrechando las relaciones entre las delegaciones de la UE y los representantes de los Balcanes Occidentales en los ámbitos del Estado de Derecho, la reforma de la administración pública, la transparencia, la protección del medio ambiente, la competitividad y las políticas sectoriales;

26.

considera, en este contexto, que podría haber una nueva oportunidad para acercar a los países candidatos potenciales a la Unión Europea, a cambio de lo cual estos países tendrían que mostrar una mayor disposición a luchar contra la corrupción y consolidar el Estado de Derecho y la gestión transparente de los fondos públicos;

27.

destaca, en particular, a la luz del nuevo enfoque de las negociaciones de adhesión, el fortalecimiento del Estado de Derecho como medio de abordar eficazmente las causas y consecuencias del fenómeno de la «captura» de las estructuras de gobierno local;

28.

señala que la persistencia de este fenómeno, gracias al cual se lleva detentando el poder político y económico durante años o décadas, también repercute en las elecciones, ya que disuade a los ciudadanos de ejercer su participación política, por lo que la concurrencia a las elecciones locales suele ser inferior a la de las elecciones nacionales. Así, por ejemplo, se ha dado el caso de elecciones totalmente boicoteadas por los partidos de la oposición (Mostar), o de no celebración de elecciones locales durante un período de once años, lo que es inaceptable en una democracia y ha dado lugar a una sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos («Baralija contra Bosnia y Herzegovina», asunto 30100/18); insta a la UE a que, en ese contexto, preste especial atención a la observación de los procesos electorales;

29.

lamenta que algunos ciudadanos, en particular los que tienen mayor nivel de educación e independencia financiera, tengan un mayor sentimiento de desapego y desencanto con la política, mientras que otros están vinculados por lazos de clientelismo a los grupos de poder, que les proporcionan empleos, pensiones complementarias, plazas de guardería, nuevos caminos asfaltados de acceso a su casa, etc. Esta situación resulta muy conveniente para quienes han sometido a servidumbre las estructuras de gobierno local y les permite permanecer en el poder, además de agravar ulteriormente la situación de la democracia local;

Contexto general

30.

recuerda que en 1999 la UE inició el Proceso de Estabilización y Asociación como marco para las relaciones entre la UE y los países de la región. Al mismo tiempo, se puso en marcha el Pacto de Estabilidad como iniciativa más amplia. En 2008, el Pacto de Estabilidad fue sustituido por el Consejo de Cooperación Regional (CCR). En 2003, el Consejo Europeo de Salónica confirmó que todos los países del Proceso de Estabilización y Asociación eran candidatos potenciales a la adhesión a la UE;

31.

subraya que esta perspectiva de la UE se reafirmó en la Estrategia de los Balcanes Occidentales de la Comisión Europea de febrero de 2018 y en la Declaración de Sofía adoptada en la Cumbre UE-Balcanes Occidentales del 17 de mayo de 2018, y será también el tema de la próxima Cumbre UE-Balcanes Occidentales, que se celebrará en Zagreb (Croacia) el 7 de mayo de 2020;

32.

señala que la red de delegaciones de la UE, como parte del Servicio Europeo de Acción Exterior, tiene un papel esencial que desempeñar en el seguimiento y la notificación de la evolución de la «captura» de las estructuras de gobierno local, en particular por lo que respecta a la corrupción y a los obstáculos a la celebración de elecciones libres y justas a nivel local y nacional;

33.

destaca que el Comité Europeo de las Regiones, como agente importante en la cooperación con los países socios de los Balcanes Occidentales y más allá, ha alentado los esfuerzos por fortalecer la democracia local, el Estado de Derecho y la buena gobernanza, en particular mediante su compromiso en favor de las reformas de la administración local y el desarrollo económico local;

Recomendaciones políticas

34.

está convencido de que los tres comités consultivos mixtos creados por el Comité Europeo de las Regiones con Montenegro, Macedonia del Norte y Serbia, así como su Grupo de Trabajo sobre los Balcanes Occidentales, son los principales instrumentos para materializar este compromiso, y deben seguir utilizándose para apoyar el desarrollo positivo de la democracia local en los Balcanes Occidentales;

35.

recomienda que la Comisión Europea apoye activamente los esfuerzos por abordar el problema de la «captura» de las estructuras de gobierno local en los Balcanes Occidentales, en estrecha cooperación con el Comité Europeo de las Regiones y el Parlamento Europeo;

36.

sugiere a las instituciones de la UE que presten un apoyo adicional a las partes interesadas que están firmemente comprometidas con el fomento de la democracia local y el Estado de Derecho, tales como las organizaciones sin ánimo de lucro independientes que supervisan la situación de los derechos humanos, la transparencia o la corrupción en la administración pública (las llamadas «organizaciones de vigilancia» o watch-dog organisations); Del mismo modo, las asociaciones de municipios de los países de los Balcanes Occidentales son agentes importantes en la lucha contra la corrupción y el fortalecimiento de la democracia a nivel local, y pueden ser socios colaboradores estratégicos;

37.

anima a cooperar con otras organizaciones internacionales activas a nivel local (OIM, PNUD, UNICEF, etc.) para fortalecer el Estado de Derecho, proteger los derechos humanos y capacitar a los ciudadanos;

38.

insta a todas las instituciones de la UE a que intensifiquen la comunicación y los contactos con los ciudadanos de los países de los Balcanes Occidentales a fin de desarrollar asociaciones y sinergias con el objetivo común de aplicar efectivamente las reformas necesarias, fortalecer el Estado de Derecho y construir una sociedad democrática. La prestación de los servicios municipales constituye un área donde los ciudadanos reconocen los beneficios que reportan la democracia local y la cercanía de la UE. Se trata de una esfera que rara vez es objeto de corrupción o de apoderamiento del Estado («state capture») a escala local. Así pues, es necesario imprimir una mayor apertura y transparencia a este ámbito, así como organizar más consultas públicas con los ciudadanos en torno a la prestación de servicios centrados en las necesidades y demandas de los ciudadanos;

39.

pide a la Comisión Europea que, en este contexto, preste aún más atención a las mencionadas deficiencias a nivel nacional, regional y local en las negociaciones de adhesión de la UE y en las relaciones con los Balcanes Occidentales. Para ello deben examinarse minuciosamente los casos de «captura» de las estructuras de gobierno local, vigilar la aplicación de soluciones legislativas e institucionales para limitar la discrecionalidad política en el ámbito de los recursos humanos y financieros, y fomentar la libertad de los medios de comunicación a través de incentivos financieros y políticas educativas;

40.

considera que al establecer los criterios que aplica en sus relaciones con los Balcanes Occidentales, la UE debe tener en cuenta las realidades a nivel nacional y local y no solo supervisar el cumplimiento formal de los criterios, en particular en lo que se refiere a la aproximación de las legislaciones nacionales al acervo de la UE. Se trata de un enfoque ambicioso, pero que claramente podría conducir a mejores resultados;

41.

considera que las delegaciones de la Unión en los Balcanes Occidentales, el Comité Europeo de las Regiones y, en su caso, el Comité Económico y Social Europeo deben desempeñar un papel más importante en la revisión de la situación real de la democracia local, el Estado de Derecho y la buena gobernanza en los Balcanes Occidentales, para lo cual puede recurrirse a contactos directos con los entes locales y regionales y los representantes de la oposición, las empresas, el mundo académico y la sociedad civil, así como a la organización y el fomento de diálogos con los ciudadanos.

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(*1)  La denominación «Kosovo» se entiende sin perjuicio de las posiciones sobre su estatuto y está en consonancia con la Resolución 1244 (1999) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y con la opinión de la Corte Internacional de Justicia sobre la declaración de independencia de Kosovo.