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Document 52012SC0381R(01)
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS A Blueprint to Safeguard Europe's Water Resources
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Plan para salvaguardar los recursos hídricos de Europa
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Plan para salvaguardar los recursos hídricos de Europa
/* SWD/2012/0381 final/2 */
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO que acompaña al documento COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Plan para salvaguardar los recursos hídricos de Europa /* SWD/2012/0381 final/2 */
Introducción A lo largo de algunos años, la UE ha
puesto a punto una política de aguas global que ha pasado gradualmente de
abordar principalmente aspectos sanitarios a ocuparse también del impacto
medioambiental de los principales sectores utilizadores de agua. Desde el año
2000, con la aprobación de la Directiva Marco sobre el Agua (DMA), la política
de aguas ha registrado otro importante cambio de orientación, adoptando un
enfoque integrado de gestión del agua basado en el concepto de «gestión de cuencas
hidrográficas», con el objetivo de lograr un «buen estado» de las aguas de la
UE para 2015. La evaluación de impacto de la
Comunicación «Plan para salvaguardar los recursos hídricos de Europa» (el
«Plan») recoge varias evaluaciones, determina los principales retos para la
gestión de los recursos hídricos y evalúa diferentes opciones estratégicas de
actuación a nivel de la UE. El presente resumen pone de relieve los mensajes
esenciales del documento principal. 1. Cuestiones de
procedimiento y consulta de las partes interesadas El Plan está incluido en el programa de
trabajo para 2012 de la Comisión con la referencia 2012/ENV/005. La
elaboración de la evaluación de impacto ha sido el resultado de un amplio
proceso de consulta a nivel interno y externo. Esta evaluación ha recibido las
aportaciones de un grupo interservicios y las recomendaciones del Comité de
evaluación de impacto. Las partes interesadas han participado en
el proceso de la evaluación de impacto desde una fase temprana a través de la
estrategia común de aplicación para la Directiva Marco sobre el Agua, que
asocia a los Estados miembros, la Comisión, los países en vías de adhesión, los
países candidatos (potenciales) y los países del EEE así como a las partes
interesadas y a organizaciones no gubernamentales. Los días 24 y 25 de mayo de
2012 se celebró una conferencia entre las partes interesadas (Tercera
conferencia de la UE sobre el agua) en la que se discutieron diferentes
opciones estratégicas. Se han organizado dos consultas públicas de 12 semanas:
la primera, que tuvo lugar del 6.12.2011 al 27.2.2012, estuvo dedicada a la
verificación de la idoneidad de la política de aguas, y la segunda, del
16.3.2012 al 8.6.2012, abordó las opciones estratégicas. Globalmente, las partes interesadas apoyaron
una acción no legislativa de la UE para abordar los problemas relacionados con
el agua, en particular, el suministro de una asistencia y de instrumentos en
materia de balances hidrológicos, la definición de objetivos y la recuperación
de costes, así como medidas tendentes a mejorar la información y la eficacia en
materia de notificación. También se han apoyado algunas opciones legislativas,
como, por ejemplo, un nuevo Reglamento sobre las normas de reutilización del
agua. Se han expresado puntos de vista muy divergentes en lo que se refiere a
la introducción de una condicionalidad adicional para la concesión de
financiación de la Unión Europea, especialmente en el marco de la política
agrícola común, aunque en cada caso la mayoría era favorable a una condicionalidad
reforzada. También se manifestó un fuerte apoyo a la utilización de diferentes
Fondos de la UE para facilitar la aplicación de las medidas. 2. Contexto
político, definición del problema y principio de subsidiariedad La DMA estableció un marco jurídico para
una gestión sostenible del agua en la UE. Esta Directiva se aplica en ciclos
recurrentes de seis años. Los Estados miembros tuvieron que presentar sus
primeros planes hidrológicos de cuenca para finales del año 2009 y deberán
revisar estos planes cada seis años. Los programas de medidas elaborados en el
marco de los planes deben estar operativos al final de 2012. El segundo ciclo
de planes hidrológicos de cuenca debe haberse establecido de aquí al final de
2015. De aquí a 2019 deberá revisarse la Directiva Marco sobre el Agua y, en su
caso, modificarse. Las aguas europeas afrontan varios retos,
que se describen en el informe sobre el estado de las aguas: ·
La información presentada en el primer plan
hidrológico de cuenca indica que más de la mitad de las masas de agua
superficiales de Europa no alcanzan un buen estado ecológico y serán
necesarias medidas adicionales a las establecidas en el marco de otras
Directivas (sobre nitratos, aguas residuales urbanas y emisiones industriales)
para cumplir los objetivos de la DMA. ·
El problema de la escasez de agua se
está extendiendo en Europa. Amplias zonas, en particular en el sur de Europa,
se ven afectadas por la escasez de agua, mientras que utilizaciones del agua
alternativas aumentan la demanda en todo el continente. ·
En los últimos 30 años ha aumentado la
frecuencia e intensidad de las inundaciones y sequías y los daños
medioambientales y económicos que las mismas provocan. Esto puede atribuirse al
cambio climático y a otras presiones antropogénicas (por ejemplo, cambios en la
utilización del suelo). Las aguas de la UE sufren presiones
considerables derivadas de la descarga de sustancias contaminantes, de
alteraciones hidromorfológicas y de la captación de agua, que se deben
principalmente al crecimiento demográfico, a la utilización del suelo y a la
actividad económica. Para hacer frente a estas presiones, es necesario
proseguir la aplicación de medidas de gestión de los recursos hídricos
encaminadas a mejorar su eficacia y sostenibilidad, en particular: ·
medidas de retención natural de agua, para salvaguardar y fomentar el potencial de almacenamiento de
agua del suelo y los ecosistemas, que ofrecen ventajas asociadas, tales como la
protección de la biodiversidad, la prevención de las catástrofes naturales y la
mitigación del cambio climático y la adaptación al mismo; ·
medidas de eficiencia hídrica, que a menudo constituyen un método sostenible y rentable para
abordar las situaciones de estrés hídrico, ya que ofrecen, por ejemplo en los
edificios, un potencial significativo de ahorro de energía y asimismo, un
ahorro de agua; ·
fuentes alternativas de abastecimiento de
agua, tales como la reutilización del agua o la
desalinización. De conformidad con el principio de
subsidiariedad, el Plan se centra en los problemas y los instrumentos
estratégicos útiles para la gestión del agua a escala de la UE, teniendo
igualmente en cuenta la evaluación realizada en el marco de la verificación de
la idoneidad de la política de aguas, la evaluación de los planes hidrológicos
de cuenca y la revisión de la política relativa a la escasez de agua y las
sequías. Se ha establecido una lista de 12 problemas clave, agrupados en cuatro
categorías. ·
En primer lugar, hay una utilización
insuficiente de instrumentos económicos que permitan corregir las deficiencias
del mercado, lo que impide la aplicación de las
medidas mencionadas; en particular: (1)
los sistemas de tarificación aplicados
actualmente en Europa con frecuencia no combinan los objetivos de eficacia y
equidad, y no permiten alcanzar un nivel de recuperación de costes suficiente
para garantizar la financiación de las medidas; (2)
la medición del consumo de agua es
insuficiente, a pesar de que la misma es una condición indispensable para la
aplicación de políticas de precios incentivadoras; (3)
los consumidores y las empresas no están
suficientemente concienciados con el problema que plantea el agua virtual (agua
utilizada como insumo) y no existen sistemas de etiquetado adecuados,
especialmente para los bienes intercambiados en el comercio mundial. ·
En segundo lugar, existe el riesgo de que los objetivos de la DMA no se alcancen
debido a una falta de integración y coherencia con otras políticas, por
ejemplo, en el ámbito de la agricultura, la cohesión, la industria y la
ordenación del territorio. En cuanto a la PAC y a la política de cohesión, es
posible que se asista a una mejor integración de las políticas tras la
aplicación del marco financiero plurianual de la UE propuesto. Sin embargo, se
requiere una ayuda adicional en lo que se refiere a: (4)
la integración de las medidas relativas a
la utilización del suelo, (5)
la utilización racional del agua en los
edificios y en los aparatos, (6)
el problema de las fugas en las
infraestructuras en el sector del agua, y (7)
la adopción del principio de reutilización
del agua sobre la base de normas comunes para la UE. ·
En tercer lugar, es necesario mejorar la gobernanza, que actualmente es
ineficaz: (8)
abordando las ineficiencias en materia de planificación
y gestión del agua a fin de resolver los problemas de coordinación, ya que
esto puede influir en la fijación de los objetivos generales relativos a las
captaciones de agua así como en la rentabilidad de la aplicación de medidas e
instrumentos particulares; (9)
elaborando una serie de datos adecuados y un
método coherente para el cálculo de los balances hidrológicos y los
objetivos y caudales ecológicos; (10)
mejorando la planificación de la gestión
del riesgo de sequía en algunos Estados miembros para superar el reto que
representa la protección de la sociedad y de las economías contra los efectos
de las sequías. ·
En cuarto lugar, es necesario colmar las lagunas de conocimiento: (11)
existen grandes lagunas en materia de
información, particularmente en lo que se refiere a un método coherente para
calcular los costes y los beneficios de los programas de medidas
o de la ausencia de medidas; (12)
cuando se dispone de información, también hay
problemas relacionados con la coherencia, la difusión y la accesibilidad
al nivel decisorio adecuado. Es posible mejorar la eficacia de las exigencias
actuales en materia de estadísticas y notificación. Los problemas
asociados a la gestión del agua a escala de la Unión Europea impiden lograr un
buen estado de las aguas y reducir el estrés hídrico y la vulnerabilidad del
agua frente a fenómenos extremos. Esta situación tiene efectos negativos sobre
el medio acuático y, por consiguiente, sobre la biodiversidad y los
ecosistemas. También tiene importantes efectos socioeconómicos: varios sectores
económicos (producción alimentaria y energética, transporte, turismo y
servicios de ocio) dependen directamente de la disponibilidad de un agua que
cumpla normas de calidad específicas y de servicios ecosistémicos relacionados
con el agua. Fenómenos extremos tales como inundaciones y sequías también
provocan daños muy substanciales a los sectores económicos y a la población en
general. Los efectos se concentran a menudo en países de baja renta y en
regiones de bajo nivel de desarrollo, particularmente en las zonas rurales,
debido a una tasa inferior de aplicación de la normativa relativa al agua
potable y al tratamiento de las aguas residuales, a la aplicación poco rigurosa
de la planificación de la utilización del suelo o a la ausencia de esta
planificación en las zonas propensas a sufrir inundaciones, y a un acceso más
limitado a las tecnologías y los conocimientos especializados que permiten el
ahorro de agua. Por otra parte, el acceso al agua potable y al saneamiento debe
considerarse en el marco de los derechos humanos. 3. Objetivos El Plan presenta la reacción frente a los
problemas descritos más arriba, con la finalidad a largo plazo de garantizar
la disponibilidad de un agua de buena calidad con vistas a una utilización
sostenible y equitativa del agua, tomando en consideración las tres
dimensiones de la Estrategia Europa 2020 (crecimiento inteligente, sostenible y
integrador). Para alcanzar este objetivo, es necesario aplicar, a nivel de la
UE, un enfoque equilibrado, centrado en: ·
lograr un buen estado de las aguas de la UE de aquí a 2015 de forma general, o a más
tardar de aquí a 2027 para determinadas masas de agua cubiertas por excepciones
a la DMA; ·
la reducción del estrés hídrico teniendo
en cuenta la necesidad de mantener los caudales ecológicos a un nivel
compatible con la realización de los objetivos de la DMA; ·
la reducción de la vulnerabilidad
frente al cambio climático y a los fenómenos extremos. En cuanto al estrés hídrico y a la
vulnerabilidad, han de establecerse objetivos concretos por cuenca hidrográfica
e integrarlos en el segundo ciclo de planes hidrológicos de cuenca. Se han establecido cuatro series de objetivos
específicos que reflejan las cuatro categorías de problemas asociados a la
gestión del agua mencionadas más arriba, a saber: –
aumentar la utilización de instrumentos
económicos para una mejor asignación de los recursos y una mejor
internalización de los costes externos; –
promover la integración del agua en las
políticas sectoriales para garantizar una mejor asimilación de las medidas
de retención natural del agua, de las medidas de utilización racional del
agua en los edificios y los aparatos, de la reutilización del
agua y de los instrumentos necesarios para reducir las fugas en las
infraestructuras de abastecimiento de agua; –
lograr una gobernanza más eficiente
en el sector del agua y unas relaciones de colaboración eficaces entre las
instituciones, e integrar plenamente en la gestión del agua las cuestiones
relativas a la calidad y la cantidad de agua y a la hidromorfología; –
mejorar los conocimientos y los
instrumentos de que disponen los responsables de
la gestión del agua para permitir una adopción de decisiones eficaz y reducir
las cargas administrativas. 4. Opciones
estratégicas Las opciones estratégicas evaluadas que
figuran en el Plan ofrecen a los Estados miembros una serie de instrumentos
para apoyar la aplicación de las medidas más pertinentes; pueden agruparse en
cuatro enfoques diferentes: –
Una primera serie de opciones se enmarca en un
enfoque voluntario, que comprende la puesta a punto de una serie de
instrumentos diferentes y la elaboración de orientaciones en apoyo de una
gestión práctica del agua a la escala de la UE y de las cuencas hidrográficas. –
Una segunda serie de opciones corresponde al enfoque
reglamentario, que pretende el logro de muchos de los mismos objetivos para
sostener la gestión práctica del agua, pero por vía legislativa. –
Otras opciones tienden a explotar plenamente
la posible condicionalidad aplicada a los Fondos del marco comunitario
de apoyo (FEDER, Fondo de Cohesión, FEADER) para el periodo posterior a 2013 y
para la financiación del primer pilar de la PAC, de conformidad con las
propuestas de la Comisión sobre la reforma de la PAC y sobre el marco
financiero plurianual. –
Por último, otras opciones tienden dar prioridad
a una gestión sostenible del agua en los gastos de los Fondos del marco
comunitario de apoyo y los préstamos del BEI. Esta opción no implica ningún
cambio de la política actual del marco financiero plurianual propuesto por la
Comisión, pero solo se podrá concretar si las prioridades en el sector del agua
son integradas por los Estados miembros en la programación y planificación de
los gastos. Se
han determinado 37 opciones estratégicas para las cuatro categorías de
problemas y los 12 problemas clave mencionados más arriba. Esta lista
preliminar de opciones ha sido objeto de consulta al público y a las partes
interesadas y de un examen más a fondo para determinar la serie de opciones
preferidas. A continuación se presentan las 37 opciones, clasificadas según el
objetivo específico que persiguen y el enfoque político en el que se integran. Cuadro 1: Lista de opciones consideradas en la evaluación de
impacto – las opciones que figuran en rojo y
subrayadas son las seleccionadas || Enfoques Objetivo específico || a) Voluntario || b) Reglamento || c) Condicionalidad || d) Financiación prioritaria 1. Tarificación || Orientación para los regímenes de intercambio de derechos || No procede || Inclusión en las normas de condicionalidad del primer pilar de la PAC || No procede 2. Medición || Utilización del programa GMES || Modificación de la DMA || Inclusión en las normas de condicionalidad del primer pilar de la PAC || No procede 3. Etiquetado de los bienes intercambiados en el mercado mundial || Etiquetado voluntario || Etiquetado obligatorio || No procede || No procede 4. Medidas de retención natural del agua || Orientación en el marco de la estrategia común de aplicación || Modificación de la DMA || Conforme a las normas de aplicación del marco comunitario de apoyo || Fondos del marco comunitario de apoyo y préstamos del BEI 5.1. Aparatos y productos relacionados con el agua || Etiquetado voluntario || Etiquetado obligatorio Inclusión en el programa de trabajo sobre el diseño ecológico[1] || No procede || No procede 5.2. Edificios || Calificación facultativa || Calificación obligatoria Exigencias mínima Directiva || No procede || No procede 6. Fugas || Orientación || No procede || No procede || Fondos del marco comunitario de apoyo y préstamos del BEI 7. Reutilización del agua || Orientación en el marco de la estrategia común de aplicación Norma del CEN || Reglamento || No procede || Fondos del marco comunitario de apoyo y préstamos del BEI 8. Gobernanza || Revisión inter pares || Modificación de la DMA Modificación de la Directiva EAE || No procede || No procede 9. Fijación de objetivos || Orientación en el marco de la estrategia común de aplicación || Modificación de la DMA || No procede || No procede 10. Planificación de sequías || Recomendación || Modificación de la DMA Directiva relativa a las sequías || No procede || No procede 11. Costes y beneficios || Orientación en el marco de la estrategia común de aplicación || Modificación de la DMA || No procede || No procede 12. Difusión de conocimientos || Continuación del desarrollo del sistema WISE || Revisión de las exigencias legales en materia de estadísticas y de notificación || No procede || No procede 5. Determinación
de la serie de opciones preferidas y sus efectos La evaluación de
las opciones puede considerarse como un examen a fondo de los diversos enfoques
para cada uno de los 12 problemas detectados. Sobre la base de la evaluación
realizada, se observa que, en la mayoría de los casos, las opciones más
apropiadas entran en el marco de un enfoque de orientación. El enfoque
reglamentario se recomienda para tres problemas solamente (utilización racional
del agua en los productos y aparatos relacionados con el agua, reutilización
del agua y difusión de conocimientos), dado que el contexto actual,
especialmente en lo que se refiere a la aplicación de la DMA y del marco
financiero plurianual, tiende a aplazar la mayoría de las opciones estratégicas
en materia de reglamentación y de condicionalidad. Las opciones preferidas son
las que figuran en rojo y subrayadas en el cuadro 1. Ha de señalarse que los elementos que
implicarían modificaciones legislativas no se propondrán junto con el Plan,
sino que serán objeto de un análisis más a fondo y solo se propondrán sobre la
base de una evaluación de impacto específica del elemento considerado. Las orientaciones y los instrumentos
propuestos permitirían examinar la interacción con instrumentos económicos
específicos y la forma de integrar estos instrumentos en los planes de gestión
de las cuencas hidrográficas, de las inundaciones y de las sequías, y
proporcionarían informaciones en apoyo de una mayor utilización de estos
instrumentos. No obstante, las medidas propuestas no son vinculantes y la
adopción de ese tipo de instrumentos no está garantizada. La serie de medidas propuestas tiende a
promover una mayor integración del agua en las políticas sectoriales por
medio de orientaciones, de una mejor planificación y de instrumentos de
fijación de objetivos que abarquen los diferentes aspectos de la integración
sectorial. Estas medidas permitirán tener mejor en cuenta los problemas
asociados a la gestión del agua en la selección de proyectos que recibirán
financiación de la PAC y de la política de cohesión. Sin embargo, no existe
ninguna garantía de que se aplicarán las medidas, ya que la aplicación sigue
siendo voluntaria. Las orientaciones incluidas en la serie
de medidas propuestas, especialmente en relación con los sistemas de
intercambio de derechos de agua y con los balances y objetivos en el sector del
agua, así como el sistema de revisión inter pares previsto permitirían
abordar la eficacia de la gobernanza en la planificación de los recursos
hídricos con vistas a mejorar la transparencia y la eficacia del proceso de
adopción de decisiones. Se suprimirían las cargas innecesarias derivadas de las
actuales exigencias de notificación contempladas en la legislación europea
sobre el agua. La serie de medidas propuestas comprende
un amplio abanico de orientaciones y nuevos instrumentos para responder a las
necesidades más urgentes que deben satisfacer los responsables de la gestión
del agua. La información sobre equilibrios hidrológicos y caudales ecológicos
permitiría colmar las lagunas más importantes de conocimiento de los
responsables de la gestión del agua. Una mejora de las plataformas de
información y del suministro de información a nivel de la UE facilitaría el
acceso a datos actualizados y más interoperables, a fin de permitir tomar
decisiones en materia de gestión del agua y elaborar políticas de manera más
eficaz a escala de la UE, a nivel nacional y a nivel de las cuencas
hidrográficas. Sin embargo, se trata de medidas voluntarias. La serie de medidas propuestas mejora la eficacia
de la política de la UE en el sector del agua colmando las lagunas de
conocimiento, mejorando la gobernanza y concentrando las exigencias de
notificación en la reducción de las cargas administrativas. Las medidas dejan
libertad para adaptar los instrumentos a las situaciones que presenten una
rentabilidad elevada. Las posibles propuestas de modificación de las exigencias
legales en materia de notificación en el ámbito del agua permitirían eliminar
los problemas actuales de coherencia. La serie de medidas propuestas aumentaría
la coherencia entre las políticas de la UE pertinentes (particularmente la PAC,
la política de cohesión, la política sanitaria y la política energética). La serie de medidas propuestas
contribuirá a resolver los problemas relacionados con el estado ecológico de
las aguas de la UE, el estrés hídrico y la vulnerabilidad frente a fenómenos
extremos. Los trabajos de modernización emprendidos por el Plan, así como la
evaluación de las diferentes medidas, proporcionan elementos que permiten
evaluar los efectos económicos, medioambientales y sociales de la
aplicación a nivel de la UE de las diversas categorías de medidas,
especialmente los aumentos de eficacia en la economía en su conjunto gracias a
las medidas de gestión de la utilización del suelo, a una utilización más racional
del agua y a la garantía de la disponibilidad de agua limpia. Sin embargo, los
efectos reales de las medidas solo serán perceptibles al nivel de cada una de
las 110 cuencas hidrográficas de la UE, que constituyen el nivel de análisis
pertinente. Los instrumentos puestos a punto en el marco del Plan (balances
hidrológicos, modelización hidroeconómica, base de datos de las mediciones)
ayudarán a los Estados miembros a realizar este análisis al elaborar los
próximos planes hidrológicos de cuenca y a elegir la combinación de medidas más
adecuada. 6. Seguimiento y
evaluación La aplicación y el seguimiento del Plan
se basarán en la plataforma que representa la estrategia común de aplicación
de la DMA[2]. La aplicación se efectuará en dos
fases que corresponden a los dos próximos periodos de la estrategia común de
aplicación: ·
Durante la primera fase (2013-2015), el
objetivo será influir en la elaboración de los próximos planes hidrológicos
de cuenca, que deberán presentar los Estados miembros de aquí a finales de 2015,
y reforzar la base de conocimiento y los instrumentos que respaldarán la
evaluación de estos planes y la revisión de la Directiva Marco sobre el Agua. ·
La segunda fase (2016-2018) estará dedicada a
la evaluación de estos planes y a la preparación de la revisión de la
Directiva Marco sobre el Agua. Se establecerá un cuadro de
indicadores del Plan a fin de controlar la aplicación de las
propuestas del Plan y de evaluar los progresos alcanzados. Será examinado cada
año por el grupo de coordinación estratégica de la estrategia común de
aplicación y por los responsables de la gestión del agua. [1] La inclusión de dispositivos que utilizan agua se está
debatiendo en el contexto del plan de trabajo de la Directiva sobre el diseño
ecológico 2012-2014. [2] http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/implementation_en.htm