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Document 52011DC0900
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS A Quality Framework for Services of General Interest in Europe
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Un marco de calidad para los servicios de interés general en Europa
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Un marco de calidad para los servicios de interés general en Europa
/* COM/2011/0900 final */
COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES Un marco de calidad para los servicios de interés general en Europa /* COM/2011/0900 final */
1.
Introducción
La situación
económica y financiera actual ha puesto de manifiesto más que nunca el papel
fundamental de los servicios de interés general (SIG) en la Unión Europea (UE).
En ámbitos como la asistencia sanitaria, la asistencia infantil, los cuidados
para los mayores, la asistencia a las personas discapacitadas o la vivienda
social, los SIG ofrecen una red de seguridad esencial para los ciudadanos y
contribuyen a promover la cohesión social[1].
Los servicios de interés general en el ámbito de los servicios de educación,
formación y empleo desempeñan un papel clave en la agenda de crecimiento y
empleo. En la economía del conocimiento, las escuelas, los centros de formación
y las universidades deben ser de la mejor calidad para garantizar que los jóvenes
cuenten con nuevas cualificaciones para nuevos empleos. Al mismo tiempo, las
limitaciones presupuestarias a las que se enfrentan actualmente las
administraciones públicas y la necesidad de saneamiento presupuestario hacen que
sea necesario garantizar que se prestan servicios de alta calidad de la forma
más eficiente y rentable posible. Las Directrices
políticas de 2009[2]
del Presidente ya se referían a la modernización del sector de los servicios
como una manera de fomentar nuevas fuentes de crecimiento y cohesión social,
afirmando «necesitamos dar un nuevo impulso al desarrollo general del sector de
los servicios sociales y sanitarios, por ejemplo, mediante la creación de un
marco de calidad para los servicios públicos y sociales, reconociendo de este modo
su importancia para el modelo europeo de sociedad»[3]. La
Estrategia Europa 2020[4]
corroboró la necesidad de desarrollar nuevos servicios, prestados tanto
físicamente como en línea, que generen crecimiento y creen puestos de trabajo».
Cabe incluir entre ellos los servicios innovadores de interés general. Si bien el
Tratado ha velado siempre por que los Estados miembros dispongan de
flexibilidad para prestar servicios de calidad de este tipo, el Tratado de
Lisboa ha introducido nuevas disposiciones: el artículo 14 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y el Protocolo nº 26 sobre los
servicios de interés general. Además, ha conferido al artículo 36 de la Carta
de Derechos Fundamentales el mismo valor jurídico que los Tratados. En este
nuevo contexto, la Comisión ha decidido reunir en un único marco de calidad el
conjunto de medidas que está aplicando en el ámbito de los servicios de interés
general. De este modo se garantiza que en años venideros el marco reglamentario
a escala de la UE siga consolidando la dimensión social del mercado único para
tener mejor en cuenta la naturaleza específica de estos servicios y hacer
frente al reto de prestarlos de tal manera que incorpore los valores de
calidad, seguridad y asequibilidad, igualdad de trato, acceso universal y
derechos de los usuarios reconocidos en el Protocolo. El objetivo
de la presente Comunicación, que es también continuación del Acta del Mercado Único[5], consiste en presentar el marco
de calidad que consta de tres líneas de acción complementarias: –
Aumentar la claridad y la seguridad jurídica de
la manera en que se aplican las normas de la UE a los servicios de interés
económico general (SIEG) y revisar las normas en caso necesario para garantizar
que se tienen en cuenta las necesidades concretas. Esta revisión permanente es
esencial dada la naturaleza cambiante de estos servicios. Junto con la presente
Comunicación, la Comisión presenta las reformas de dos conjuntos fundamentales
de normas – las de ayudas estatales a los servicios económicos de interés
general y las de contratación pública – que aportarán a los Estados miembros,
cuando presten estos servicios, una mayor flexibilidad y simplificación. Estas
reformas pretenden también incrementar la consistencia entre ambas políticas y
ofrecer a los interesados que cumplan plenamente las normas sobre contratación
pública una mayor garantía de que, en determinadas condiciones, se también ajustan
al requisito pertinente de la sentencia Altmark relativo a la ayuda estatal.
Esto debe aportar a las autoridades públicas y las empresas más seguridad jurídica
y simplificación. –
Garantizar el acceso a servicios esenciales: la
Comisión asumirá su compromiso de garantizar el acceso de todos los ciudadanos
a los servicios esenciales en sectores específicos, basándose en las últimas
medidas en los ámbitos de los servicios bancarios básicos, los servicios
postales y las telecomunicaciones. –
Fomentar la calidad: la Comisión reforzará su
compromiso de fomentar la calidad en el ámbito de los servicios sociales y utilizará
los logros en este ámbito como modelo para otros servicios de interés general. Conceptos
básicos El debate sobre los servicios de interés
general adolece de falta de claridad terminológica. Los conceptos se utilizan de
forma indistinta y errónea. Los interesados han pedido a la Comisión que introduzca
mayor claridad. Para ello, sin embargo, la Comisión esta vinculada por el
Derecho primario de la UE y la jurisprudencia del Tribunal. Además, los
conceptos son dinámicos y evolucionan. Servicio de interés general (SIG): los servicios de interés general son aquellos que las autoridades
públicas de los Estados miembros clasifican como de interés general y que, por
lo tanto, están sujetos a obligaciones específicas de servicio público (OSP).
El término engloba tanto las actividades económicas (véase más adelante la
definición de SIEG) como los servicios no económicos. Estos últimos no están
sujetos a una legislación específica de la UE y no están cubiertos por el
mercado interior ni por las normas sobre competencia del Tratado. Algunos
aspectos de la forma en que estos servicios están organizados, tales como el
principio de no discriminación, pueden estar cubiertos por otras normas
generales del Tratado. Servicio de interés económico general
(SIEG): los SIEG son actividades económicas
que producen resultados en aras del bien público general y que el mercado no realizaría
(o lo haría en condiciones distintas por lo que respecta a la calidad,
seguridad, asequibilidad, igualdad de trato y acceso universal) sin una
intervención pública. La OSP se impone al prestador mediante una atribución y
sobre la base de un criterio de interés general que garantice que el servicio
se presta en condiciones que le permiten desempeñar su misión. Servicios sociales de interés general
(SSIG): incluyen los regímenes de seguridad
social que cubren los riesgos principales de vida y una gama de otros servicios
esenciales prestados directamente a las personas que desempeñan un cometido
preventivo y de cohesión e inclusión social[6].
Si bien el Tribunal de Justicia considera que algunos servicios sociales no son
actividades económicas (tales como los regímenes legales de seguridad social),
la jurisprudencia establece claramente que el carácter social de un servicio no
es suficiente en sí mismo para clasificarlo como no económico[7]. Por consiguiente, el término «servicios
sociales de interés general» abarca actividades tanto económicas como no
económicas. Obligación de servicio universal (OSU): es un tipo de OSP que establece requisitos que garantizan que
determinados servicios están a disposición de todos los consumidores y usuarios
de un Estado miembro, independientemente de su situación geográfica, con una
calidad determinada y, habida cuenta de las condiciones nacionales específicas,
a un precio asequible. La definición de las OSU concretas se determina a nivel
europeo ya que es un elemento esencial de la liberalización del mercado de los
sectores de servicios, como las comunicaciones electrónicas, los servicios
postales y el transporte. Servicio público: este concepto se utiliza en el artículo 93 del Tratado TFUE en el
ámbito del transporte. No obstante, fuera de este campo, el término a veces se
utiliza de manera ambigua: puede referirse a la oferta de un servicio al
público en general y/o en interés del público, o puede utilizarse para la
actividad de entidades de titularidad pública. Para evitar la ambigüedad, la
presente Comunicación no utiliza este término, sino que emplea la terminología
«servicio de interés general» y «servicios de interés económico general».
2.
Marco institucional: Cambios introducidos por el
Tratado de Lisboa
El Tratado de
Lisboa, el Protocolo nº 26 sobre los servicios de interés general y el artículo
36 de la Carta de los Derechos Fundamentales subrayan claramente la importancia
de los servicios de interés general en la UE y establecen los principios rectores
del enfoque de la UE para estos servicios. Ofrecen una base sólida para seguir
un planteamiento flexible y pragmático que es esencial en este ámbito, dadas las
diferentes necesidades y preferencias que son fruto de las diferentes
situaciones geográficas, sociales y culturales. El Protocolo
establece por primera vez a escala del Derecho primario los principios
fundamentales que se aplican a los servicios de interés general. Deja claro que
los principios deben adaptarse a los diferentes servicios en cuestión y que,
por lo tanto, no cabe un enfoque universal. También confirma que las
disposiciones de los Tratados no afectarán a la competencia de los Estados miembros
para prestar, encargar y organizar servicios no económicos de interés general. Sin
embargo, sigue existiendo la necesidad de distinguir entre actividades
económicas y no económicas y sigue siendo necesario analizar cada caso dado que
el carácter de estas actividades evoluciona constantemente. Por esta razón, la
Comisión examina constantemente la situación, tal como se explica en la sección
III. Con arreglo
al artículo 14 del TFUE «la Unión y los Estados miembros, con arreglo a sus
competencias respectivas y en el ámbito de aplicación de los Tratados, velarán
por que dichos servicios actúen con arreglo a principios y condiciones, en
particular económicas y financieras, que les permitan cumplir su cometido».
Este artículo crea la posibilidad de que la Unión legisle en el ámbito de los
servicios de interés económico general estableciendo los principios y
condiciones, en particular económicas y financieras, que les permitan cumplir
su cometido, mediante reglamentos y con arreglo al procedimiento legislativo ordinario.
Deja claro que cualquier reglamento de este tipo debe ser «sin perjuicio de la
competencia de los Estados miembros, dentro del respeto a los Tratados, para
prestar, encargar y financiar dichos servicios». Con ello se reconoce que la
decisión sobre la organización, la prestación y la financiación de estos
servicios corresponde en primer lugar a los Estados miembros a escala nacional,
regional o local. Varias consultas públicas y un diálogo permanente con las
partes interesadas seguirán explorando la necesidad de una normativa basada en
el artículo 14 del TFUE. En el momento actual parece existir un consenso de que
no es una prioridad inmediata[8].
La Comisión opina que en la fase actual es más adecuado un enfoque sectorial,
que permita encontrar soluciones «a medida» para problemas concretos y específicos
en sectores diferentes[9].
La Comisión
seguirá examinando la necesidad de revisar la legislación sectorial vigente que
incluya obligaciones de servicio universal y la posible necesidad de crear
nuevas obligaciones de servicio universal en otros sectores. Asimismo, la
Comisión analizará la conveniencia de establecer los principios y condiciones
que facultan a servicios públicos concretos para cumplir sus misiones con
arreglo al artículo 14 del TFUE. El respeto de la diversidad de servicios y
situaciones existentes en la UE seguirá siendo un principio rector de la
evaluación de la Comisión.
3.
Un marco de calidad para los servicios de interés
general en Europa
Con los años,
la demanda de servicios de interés general y la forma en que se prestan han
cambiado significativamente. Las autoridades nacionales, regionales y locales
externalizan cada vez más ciertos servicios que prestaba tradicionalmente el
Estado de forma directa y, en la actualidad, suele ser el sector privado quien
los presta (con o sin ánimo de lucro). Este cambio de enfoque se ve impulsado
por los procesos de liberalización, los cambios de las políticas
gubernamentales y los cambios en las necesidades y expectativas de los
usuarios. Dado que muchos de estos servicios son de naturaleza económica, se
les aplican las normas sobre mercado interior y competencia en la medida en que
la aplicación de dichas normas no se opone a la ejecución, de derecho o de
hecho, de las tareas concretas que tienen atribuidas. En efecto, el acceso a
una gama de ofertas de precios y de calidad de los servicios puede ofrecer a
las autoridades públicas importantes beneficios y posibilidades de elección. Si
bien algunos interesados están preocupados por el impacto de estas normas en
los servicios, en particular en los servicios sociales, la Comisión está
convencida de que pueden aplicarse de tal modo que tengan en cuenta las
necesidades específicas y mejoren la prestación de los servicios. Evidentemente,
las normas deben revisarse permanentemente para velar por que puedan seguir ofreciendo
a las autoridades públicas la flexibilidad necesaria para responder a las
necesidades cambiantes de la sociedad y seguir los cambios tecnológicos. El
planteamiento de la Comisión de proporcionar un marco de calidad se basa en
tres líneas de acción: en primer lugar, aumentar la claridad y la seguridad
jurídica de las normas de la UE aplicables a estos servicios; en segundo lugar,
proporcionar las herramientas que permitan a los Estados miembros garantizar
que los ciudadanos tienen acceso a servicios esenciales y revisar la situación
periódicamente; y, en tercer lugar, fomentar iniciativas de calidad, en
particular, para los servicios sociales que cubran necesidades especialmente
importantes. 1. Línea
de acción 1: aumentar la claridad y la seguridad jurídica La Comisión pretende
garantizar que el marco normativo de la UE que tenga un impacto significativo
en la manera en que los servicios de interés económico general se organizan,
financian y prestan, les permita llevar a cabo su misión de servicio público.
Para ello, la Comisión mantiene abierto un diálogo con las partes interesadas
de todos los sectores para identificar los ámbitos en los que puede ser
necesario aclarar o modificar el marco jurídico. Dos ejemplos de este
compromiso son las revisiones de las normas sobre ayudas estatales a los
servicios de interés económico general y de las normas sobre contratación
pública que acompañan a la presente Comunicación. Con estas
reformas, la Comisión ha pretendido lograr una mayor consistencia entre las
políticas en materia de ayudas estatales y de contratación pública en beneficio
de los interesados. En la medida de lo posible, la Comisión ha establecido un
marco más coherente. La Comisión considera que el pleno cumplimiento de los
procedimientos de contratación pública abiertos o restringidos, adjudicados ya
sea sobre la base del precio más bajo o, en determinadas condiciones, de la
oferta más ventajosa económicamente, significa que el contrato se adjudica al
«menor coste para la colectividad» tal como exige el Tribunal como una de las
condiciones para excluir la existencia de ayuda estatal. 1.1. Revisión
de las normas sobre ayudas estatales a los servicios de interés económico
general Las normas de
la UE aplicables a la financiación pública de servicios de interés económico
general adoptadas por la Comisión en 2005 han resultado eficaces. Sin embargo,
la Comisión y las partes interesadas están de acuerdo en que pueden hacerse más
claras, más sencillas y más proporcionales para garantizar una aplicación más
fácil y, por lo tanto, promover una mayor eficacia en la prestación de
servicios de alta calidad, en beneficio de los ciudadanos. La reforma tiene
tres objetivos: aclarar los conceptos básicos pertinentes para los SIEG,
simplificar las normas relativas a las ayudas estatales para los pequeños
servicios organizados a nivel local y que tienen un efecto limitado en el
comercio entre Estados miembros, e introducir un tratamiento más específico de
otros servicios, a fin de diferenciar mejor los servicios de tamaño medio y los
servicios sociales, por una parte, y, por otra, las actividades a gran escala cuya
dimensión abarque toda la UE, que estarán sujetas a un control más efectivo
desde el punto de vista de la competencia. Basándose en
estos objetivos, la Comisión ha adoptado o propuesto una serie de cambios
importantes: ·
En primer lugar, una nueva Comunicación que aborda
una serie de aspectos que han suscitado problemas de interpretación a escala
nacional, regional y local, ·
En segundo lugar, en el futuro un mayor número
de servicios sociales estará exento (independientemente de la cuantía de la
compensación) del procedimiento de notificación previa y evaluación por parte
de la Comisión, cuando se cumplan algunas condiciones básicas relativas a la
transparencia, la definición correcta y a que no exista una compensación
excesiva. Estos servicios incluyen ahora, además de los hospitales y viviendas
sociales, los servicios de interés económico general que cubran necesidades
sociales en lo que se refiere a la asistencia sanitaria y de larga duración, la
asistencia infantil, el acceso a y la reintegración en el mercado de trabajo y
la atención sanitaria y la inclusión social de los grupos vulnerables. ·
En tercer lugar, habrá un control mayor y
mejor centrado de las grandes medidas de ayuda, por ejemplo, en el ámbito de
las industrias de red, que pueden tener un impacto significativo en el
funcionamiento del mercado interior. En estos casos, los Estados miembros deberán
incluir en el mecanismo de compensación incentivos de incrementos de eficiencia
durante la vigencia del contrato, adaptados a las necesidades de los sectores
específicos. ·
Por último, la Comisión propone una nueva
norma de minimis destinada específicamente a los servicios de interés
económico general que excluirá la existencia de ayuda y, por consiguiente, la
necesidad del control de la Comisión para importes de ayuda de hasta
500 000 EUR durante un periodo de tres años. Para determinados sectores,
en particular, el transporte y la radiodifusión pública, se siguen aplicando
normas sectoriales especiales. 1.2. Reforma
de las normas sobre contratación pública y concesiones La Comisión propone
también una importante reforma de las normas en materia de contratación pública
y concesiones que redundará en una mayor calidad de la prestación de los
servicios de interés económico general. En primer
lugar, la reforma prevé un tratamiento específico de los servicios sociales y
sanitarios. Estos estarán sujetos a un régimen más sencillo que tendrá en
cuenta sus características y funciones específicas. Se les aplicarán unos
umbrales más elevados y solo tendrán que cumplir las obligaciones de
transparencia y de igualdad de trato. Además, con el fin de fomentar un planteamiento
de calidad, la reforma promueve el uso del criterio de la oferta «más ventajosa
económicamente», que significa que los Estados miembros no tienen que adjudicar
estos servicios basándose únicamente en el precio más bajo. En segundo
lugar, existe ahora una mayor seguridad jurídica sobre la manera en que se
aplican las normas de contratación pública de la UE a las relaciones entre las
autoridades públicas. La «cooperación entre entidades públicas» se aplica a
situaciones en las que entidades públicas como las autoridades locales cooperan
para desempeñar funciones públicas. Aunque la condición pública/naturaleza
jurídica de las partes de un contrato público no basta en sí misma para excluir
los contratos correspondientes del ámbito de aplicación de las Directivas de la
UE sobre contratación pública, la reforma aclara, en consonancia con la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los casos en que dichos contratos no
están cubiertos por las normas de contratación pública de la UE. Las nuevas
normas garantizarán que la aplicación de las normas de contratación pública no
afectará a la libertad de las autoridades públicas a la hora de decidir cómo
organizan y desempeñan sus tareas de servicio público. A su vez, existen
disposiciones que garantizan que la cooperación entre entidades públicas no
provoque falseamientos de la competencia que afecten a operadores económicos
privados. En tercer
lugar, la reforma reconoce la importancia, en determinadas circunstancias, de
un procedimiento con negociación y publicación previas de cara a la
adjudicación de contratos para la prestación de servicios de interés económico
general y ha velado por que esto forme parte de la panoplia de instrumentos
disponibles para las autoridades contratantes. Del mismo modo, la Comisión ha
propuesto permitir que las autoridades públicas tengan en cuenta como criterio
de adjudicación el ciclo de vida de los productos, servicios u obras
solicitados. Esta reforma contribuirá asimismo a garantizar que los contratos
no se adjudiquen únicamente basándose en el precio más bajo, sino que reflejen
adecuadamente las grandes preocupaciones de carácter medioambiental y social. Finalmente,
la reforma introducirá un nuevo régimen separado para las concesiones. Esto es
particularmente importante para los servicios de interés económico general, ya
que los contratos de concesión se utilizan tradicionalmente para prestar
servicios públicos o desempeñar obligaciones de servicio público. Las
características clave de la reforma de los contratos públicos se aplicarán
también a las concesiones y, en el caso de los contratos públicos, habrá nuevas
normas sobre la modificación de los contratos existentes. En algunos sectores, las
concesiones se pueden otorgar por un periodo de 20 a 100 años y, en
consecuencia, es más probable que sea necesario revisarlas durante su vigencia.
Basándose en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión propone
introducir nuevas disposiciones que especifiquen las condiciones para permitir una
modificación de los términos de un contrato de concesión sin una nueva convocatoria
de licitación y disposiciones que garanticen el cumplimiento de los principios
de igualdad de trato y no discriminación. La reforma de
las normas sobre contratación pública es una de las doce prioridades del Acta
del Mercado Único que hay que agilizar, según ha confirmado la Comisión en el
Estudio Prospectivo Anual sobre el Crecimiento de 2012. Así pues, la Comisión
insta al Parlamento Europeo y a los Estados miembros a llegar a un acuerdo
sobre estas propuestas a más tardar a finales de 2012. 1.3. Acciones
de información y de comunicación sobre cómo aplicar las normas de la UE La Comisión
se ha comprometido a ayudar a las autoridades públicas, prestadores de
servicios, usuarios y otros interesados a comprender y aplicar mejor las normas
de la UE a los servicios de interés económico general en respuesta a las
preguntas y peticiones de explicación procedentes de los interesados. La
Comisión ha emprendido una serie de acciones en este ámbito. A finales de
2010, la Comisión publicó una nueva Guía que abarca tres aspectos clave[10]: –
cómo pueden los Estados miembros financiar
estos servicios cumpliendo las normas sobre ayudas estatales; –
cómo pueden las autoridades públicas utilizar
las normas sobre contratación pública y, al mismo tiempo, garantizar la
calidad, innovación, continuidad y universalidad de los servicios sociales; –
cómo se aplican las normas del mercado
interior y, en particular, la Directiva de servicios, a los servicios sociales,
sin impedir que los Estados miembros los regulen para garantizar la calidad y
accesibilidad. Esta Guía ha sustituido al documento sobre preguntas más
frecuentes y tiene en cuenta la evolución de la jurisprudencia, las decisiones
de la Comisión, las modificaciones del marco legislativo, los debates en el
seno del Comité de Protección Social (CPS)[11]
y las preguntas de los interesados recibidas a través del Servicio de Información
Interactivo (SII)[12].
El SII es un servicio en línea que proporciona información a los ciudadanos,
prestadores de servicios, autoridades públicas y otras partes interesadas, y
les permite plantear preguntas sobre el Derecho de la UE y los servicios de
interés económico general. Desde que empezó a funcionar
en enero de 2008, los servicios de la Comisión han respondido a cerca de 200
preguntas mediante este servicio. La Comisión
también ha elaborado una Guía sobre «Adquisiciones sociales»[13], que es una herramienta para
ayudar a las autoridades públicas a la hora de adquirir bienes y servicios de
forma socialmente responsable, en línea con las normas de la UE. Esta Guía pone
de relieve la contribución que la contratación pública puede aportar a la política
social. Además, contiene ejemplos prácticos sobre una amplia gama de aspectos
sociales, como la promoción de la igualdad de oportunidades y las oportunidades
de empleo, la mejora de las condiciones laborales, la inclusión social de las
personas vulnerables, tales como las personas discapacitadas, y el cumplimiento
en lo sustancial de las disposiciones de los convenios fundamentales de la OIT.
En octubre de 2011 se publicó una nueva edición de «¡Compras ecológicas! Contratación
pública ecológica en Europa»[14].
Este manual proporciona orientación sobre cómo reducir el impacto ambiental del
consumo del sector público y cómo utilizar la contratación pública ecológica
para fomentar la innovación en tecnologías, productos y servicios
medioambientales. El documento
de trabajo de la Comisión sobre cooperación dentro del sector público[15] resume y explica la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo sobre la forma en que se
aplican las normas de contratación pública a las situaciones en las que
entidades públicas como los municipios cooperan para desempeñar las misiones de
servicio público que tienen atribuidas (véase la sección 1.2). Este documento debe
contribuir a una mejor comprensión de las disposiciones jurídicas con objeto de
reducir los riesgos jurídicos que rodean esta forma de cooperación entre
autoridades públicas. La Comisión
presta una especial atención al sector de los servicios sociales. Los informes
bienales sobre los servicios sociales de interés general[16], publicados en 2008 y 2010, realizaron
un seguimiento de la evolución en el sector de los servicios sociales y fomentaron
el diálogo a escala europea. La Comisión también ha colaborado con sucesivas
Presidencias del Consejo en la organización de foros sobre SSIG que han sido
esenciales para compartir información y promover el diálogo y una mejor
comprensión de las normas por las partes implicadas. La Comisión se ha
comprometido a apoyar a las futuras Presidencias rotatorias del Consejo en la
organización del Cuarto Foro sobre los servicios sociales de interés general
dentro de aproximadamente doce meses. La Comisión
seguirá trabajando con el Comité de Protección Social que, en colaboración con
todos los interesados institucionales y de la sociedad civil pertinentes,
elaborará antes de que concluya 2013 un informe relativo a la aplicación de las
normas de la UE a los SSIG. 2. Línea
de acción 2: garantizar el acceso a los servicios esenciales La
legislación sectorial adoptada a nivel de la UE siempre ha velado
cuidadosamente por un equilibrio entre, por una parte, la necesidad de aumentar
la competencia y la utilización de los mecanismos del mercado y, por otra, la
necesidad de garantizar que todos los ciudadanos sigan teniendo acceso a los
servicios esenciales de alta calidad a precios asequibles. Esto ha ocurrido,
por ejemplo, con las industrias de red, desde las telecomunicaciones y los
servicios postales, al transporte y la energía. Además, el Cuadro de
Indicadores de los Mercados de Consumo publicado anualmente por la Comisión vigila
el rendimiento de cerca de 30 mercados de servicios en lo que respecta a la
comparabilidad, la confianza, los problemas y reclamaciones, la satisfacción
general, los cambios y la oferta[17].
Dado que las
necesidades de los usuarios y las tecnologías evolucionan constantemente, es
necesario revisar periódicamente tanto las obligaciones de servicio universal
existentes como la necesidad de introducir otras nuevas. Los ejemplos que
figuran a continuación reflejan el enfoque proactivo de la Comisión en este
ámbito. Los Estados miembros siguen teniendo libertad para ampliar las
obligaciones de servicio universal existentes o introducir otras nuevas, siempre
que las medidas se ajusten a la legislación de la UE. 2.1. Servicios postales La Tercera
Directiva Postal constituye un hito en la reforma de los mercados postales en
Europa, iniciada en 1992[18]. Esta Directiva ha producido para los ciudadanos muchos
beneficios, que incluyen mejoras en la calidad del servicio y servicios
postales nuevos e innovadores. La Directiva define los requisitos mínimos del
alcance de la obligación de servicio universal: debe prestarse un servicio
postal de gran calidad (al menos) cinco días laborables por semana, en todo el
territorio, a precios asequibles para todos los usuarios para cartas simples y
paquetes de determinado peso y para envíos certificados y asegurados. Además, contiene
disposiciones para garantizar la alta calidad del servicio postal universal y
la Comisión controla cómo se está aplicando. Se ha creado recientemente un Grupo
de Entidades Reguladoras Europeas de los Servicios Postales[19] que se ocupa de temas como la
financiación de la obligación de servicio universal y el seguimiento de los
resultados del mercado[20].
La Comisión ha creado asimismo un Foro de usuarios postales, que celebró su
primera reunión en diciembre de 2011, en el que participaron los usuarios
finales, tanto particulares como empresas, y otras partes interesadas,
incluidos los operadores y sindicatos, para estudiar la evolución de las
necesidades de los usuarios en un entorno cambiante de la comunicación y con
vistas al desarrollo sostenible del sector. En el
contexto de sus trabajos sobre el comercio electrónico, en 2012 la Comisión
presentará un Libro Verde relativo al reparto transfronterizo de paquetería. El
Libro se centrará en aspectos tales como la calidad y los precios de los
servicios de reparto postal transfronterizo, con objeto de encontrar soluciones
a los obstáculos a que se enfrentan los consumidores y las empresas. La
Comisión también tiene intención de presentar los resultados de dos estudios
sobre la política de precios de los operadores postales y sus efectos en los
mercados, y sobre los principios para calcular el coste neto de la obligación
de servicio postal universal. Antes de que finalice el año 2013 presentará el
cuarto informe sobre la aplicación de la Directiva de servicios postales. 2.2. Servicios
bancarios básicos El acceso a
los servicios básicos de pago en condiciones justas es importante para la
inclusión económica y social y para que los consumidores se beneficien
plenamente del mercado único. A principios de 2011, la Comisión hizo una
evaluación de impacto para examinar si era necesaria una normativa de la UE en
este ámbito. Tras considerar todas las opciones, la Comisión Europea decidió,
en ese momento, proponer una Recomendación[21].
Su objetivo es garantizar que se ofrezcan servicios básicos de pago y una tarjeta
de pago a todos los ciudadanos de la UE y a los residentes en ella que no tengan
todavía una cuenta de pago en los Estados miembros cuando intenten abrir una.
Los proveedores de servicios de pago deben ofrecer esta cuenta de pago básica gratuitamente
o a un coste razonable. La Recomendación envía un mensaje claro a los Estados
miembros y a los proveedores sobre lo que se espera, al tiempo que deja
flexibilidad a escala nacional sobre la manera de conseguirlo. La
Recomendación ofrece también criterios para evaluar cómo la han aplicado los
Estados miembros y considerar si es preciso emprender otras acciones. Basándose
en una revisión y una evaluación de impacto que llevará a cabo en 2012, la
Comisión decidirá si se necesitan nuevas medidas en este ámbito. 2.3. Transporte Las obligaciones
de servicio público en el sector de los transportes se establecen en textos
legislativos específicos relativos a los servicios aéreos, el transporte terrestre
y el transporte marítimo[22].
La presente legislación sectorial específica establece los principios que los
Estados miembros deben respetar al definir las obligaciones de servicio público
para cada modo de transporte. El Libro
Blanco de 2011[23]
sobre transporte afirma que una proporción mayor de desplazamientos realizados
con transporte colectivo, combinada con unas obligaciones de servicios mínimos,
permitirá incrementar la densidad y frecuencia del servicio, generando con ello
un círculo virtuoso para los modos de transporte público. La atribución
de contratos de servicio público que definen las obligaciones de servicio
público en los distintos modos de transporte deberá respetar los principios de
transparencia, no discriminación y adjudicación mediante una convocatoria de
licitación. La mejor manera de lograr esto son los procedimientos abiertos de
licitación pública. La calidad de los servicios de transporte de pasajeros tendrá
en los próximos años cada vez más importancia, habida cuenta del envejecimiento
de la población y de la necesidad de garantizar que el transporte (colectivo) público
constituya una alternativa atractiva al transporte individual que contribuya a
lograr los objetivos de sostenibilidad y seguridad de abastecimiento de
combustible. La creación de un mercado ferroviario dinámico y abierto debería
aportar importantes beneficios para los viajeros en términos de calidad,
eficiencia y volumen de los servicios ofrecidos y para las autoridades públicas
y los contribuyentes al reducir la financiación pública para los contratos de
servicio público. En 2012 la
Comisión prevé presentar una propuesta sobre la apertura del mercado de los
servicios nacionales de transporte de pasajeros, tras haber abierto el mercado
de los servicios de transporte de mercancías y los servicios internacionales de
transporte de pasajeros. En 2012 la Comisión estudiará también la revisión del
Reglamento de servicio público para el transporte terrestre con objeto de generalizar
los procedimientos de licitación para la adjudicación de los contratos de
servicio público en el sector ferroviario. Si bien los Estados miembros
disponen de un amplio margen discrecional a la hora de determinar los ámbitos
en los que es necesario imponer obligaciones de servicio público a los
servicios de transporte de pasajeros, para que estos servicios sean sostenibles
es necesario que sean eficientes, de gran calidad y que se presten en un
contexto de estabilidad financiera. La obligación de realizar una licitación
debería contribuir a garantizarlo. 2.4.
Energía El tercer
paquete de medidas en el sector de la energía entró en vigor el 3 de marzo de
2011. Define las obligaciones de servicio universal, contiene disposiciones
claras sobre las obligaciones de servicio público y la protección de los
consumidores para las redes de electricidad y de gas natural, y prevé la
protección de los clientes vulnerables contra la pobreza energética[24]. Las medidas adoptadas sobre
la base de las Directivas del paquete deben redundar en el interés general,
definirse claramente, ser transparentes, no discriminatorias y controlables, y
garantizar la igualdad de acceso de las empresas de gas y electricidad de la UE
a los consumidores nacionales de la UE y viceversa. Para promover la implantación de unos mercados minoristas
de la energía competitivos, sostenibles y equitativos, la Comisión creó en 2008
el Foro de los Ciudadanos y la Energía[25], una plataforma de reglamentación basada en la
experiencia adquirida en anteriores foros. El documento
de trabajo de los servicios de la Comisión «Una política energética para los
consumidores»[26]
da cuenta de los beneficios para el consumidor que son fruto de las medidas
vigentes de política energética. Asimismo, presenta una serie de iniciativas
legislativas y políticas de la UE que contribuyen directa o indirectamente a
mejorar el bienestar de los consumidores en el sector de la energía. En
consonancia con las conclusiones del Consejo Europeo de diciembre de 2011, los
Estados miembros deben aplicar el tercer paquete de medidas en el sector de la
energía íntegramente y cuanto antes. La Comisión subraya la importancia, en
este contexto, de que los Estados miembros definan claramente el concepto de
consumidor vulnerable. La Comisión prevé organizar en noviembre de 2012 una
quinta reunión del Foro de los Ciudadanos y la Energía con objeto de seguir
fomentando el diálogo entre los interesados sobre cuestiones clave como, por
ejemplo, la protección de los consumidores vulnerables, el mejor modelo de
mercado minorista, la transparencia de los precios y las posibles ventajas de los
contadores inteligentes para la gestión de la demanda de energía. 2.5.
Comunicaciones electrónicas La Directiva
de servicio universal en el sector de las comunicaciones electrónicas[27] establece una red de
protección social cuando las fuerzas del mercado por sí solas no pueden ofrecer
un acceso asequible a los servicios básicos para los consumidores,
especialmente los que vivan en zonas en las que es difícil o costoso prestar el
servicio o tengan rentas bajas o alguna discapacidad. El concepto de red de protección
incluye tres objetivos específicos: disponibilidad, asequibilidad y
accesibilidad. La Comisión ha adoptado recientemente una Comunicación sobre el
servicio universal en las comunicaciones electrónicas[28] en la que se informa sobre los
resultados de la consulta pública de 2010 y de la tercera revisión del alcance
de la obligación de servicio universal en las comunicaciones electrónicas. Una
de las cuestiones esenciales examinadas es el papel que las obligaciones de
servicio universal deben desempeñar en la consecución del objetivo de «banda
ancha para todos». La Comisión concluye de este análisis que actualmente no hay
necesidad de modificar el alcance de la obligación de servicio universal a
escala de la UE. El análisis llega también a la conclusión de que es necesaria
una mayor orientación sobre cómo aplicar las normas de servicio universal
habida cuenta del riesgo de divergencias en los enfoques nacionales y de las
posibles implicaciones financieras para el sector. En 2012 la Comisión
presentará esta orientación que contribuirá a luchar contra el riesgo de
exclusión social, al tiempo que permitirá, de acuerdo con el principio de
subsidiariedad, tener en cuenta las distintas circunstancias nacionales, la necesidad
de reducir al mínimo los falseamientos del mercado y evitar una carga
desproporcionada para el sector[29]. 3. Línea
de acción 3: fomentar la calidad – el ejemplo de los servicios sociales de
interés general Los servicios sociales de interés general desempeñan un papel
fundamental en las sociedades europeas contribuyendo a la protección y la
inclusión sociales. Al mismo tiempo, la demanda de esos servicios aumenta,
mientras que la capacidad para financiarlos es más limitada, como consecuencia,
actualmente, de la crisis económica y, a más largo plazo, del envejecimiento
demográfico. La Comisión, los Estados miembros y las partes interesadas que
representan a usuarios y proveedores de servicios han emprendido una serie de
iniciativas recientes en el ámbito de la calidad de los servicios sociales. En 2007[30],
la Comisión anunció una estrategia para apoyar la calidad de los servicios
sociales en toda la UE. A raíz de ello, la Comisión ha financiado, a través del
programa PROGRESS[31],
unas iniciativas europeas destinadas a desarrollar herramientas para definir y
medir la calidad y ha apoyado el desarrollo, en el seno del Comité de Protección
Social, de un marco europeo voluntario de calidad de los servicios sociales. 3.1. Proyectos
apoyados por el programa PROGRESS De 2008 a 2010, el programa PROGRESS financió ocho proyectos
destinados a desarrollar herramientas para definir, medir, evaluar y mejorar la
calidad de los servicios sociales con especial énfasis en los cuidados de larga
duración. Todos los proyectos contaban con las asociaciones transnacionales y se
intercambiaron buenas prácticas entre las autoridades públicas, los proveedores
de servicios y otros agentes de diferentes entornos culturales, en contextos
jurídicos y administrativos diferentes y con distintas condiciones
socioeconómicas. Prácticamente todos los proyectos destacaron la importancia de
implicar a los usuarios en la definición y evaluación de la calidad de los
servicios sociales[32].
En 2012 la Comisión apoyará mediante el programa PROGRESS varios
nuevos proyectos transnacionales con objeto de implementar el marco europeo voluntario
de calidad en distintos Estados miembros y en una gama de sectores. 3.2. El
Comité de Protección Social: un marco europeo voluntario de calidad de los
servicios sociales En octubre de 2010, el Comité de Protección Social adoptó un marco
europeo voluntario de calidad de los servicios sociales. Su objetivo es
desarrollar una comprensión común de la calidad de estos servicios en la UE. Está
concebido para ser lo suficientemente flexible como para poder aplicarse a una gama
de servicios sociales en el contexto nacional, regional y local en todos los Estados
miembros y para ser compatible con los actuales enfoques nacionales de la calidad.
Identifica los principios y criterios que debe cumplir un servicio social a la
hora de satisfacer las necesidades y expectativas del usuario del servicio. El
marco también incluye elementos de una metodología que debería ayudar a las
autoridades públicas a desarrollar herramientas de calidad en el nivel adecuado
(normas o indicadores) para definir, medir, y evaluar la calidad de los
servicios sociales. El marco incluye un enfoque basado en los derechos y puede contribuir,
por ejemplo, a aumentar la protección de los derechos de la infancia cuando pasen
de la atención institucional a los sistemas de atención alternativos. 3.3. Estatuto de la Fundación Europea Las fundaciones cuya misión consiste en realizar actividades de
utilidad pública desempeñan un papel cada vez mayor en la prestación y
financiación de servicios sociales de interés general en la UE. No obstante,
aún tienen dificultades para establecerse en otros Estados miembros o aunar sus
activos a escala transfronteriza. Hay que hacer posible que las fundaciones de
interés general puedan crearse, funcionar y financiarse a escala
transfronteriza, estando sujetas a una adecuada supervisión. Esto les
permitiría reducir las cargas administrativas derivadas de la complejidad de realizar
operaciones en varios Estados miembros. En último término, un mayor número de
sus recursos estaría disponible para fomentar el bienestar de los ciudadanos de
la UE. Para lograr estos beneficios, la Comisión presentará en 2012 una
propuesta de creación de un estatuto de la Fundación Europea que coexistirá con
las modalidades nacionales y será optativo.
4.
Conclusiones
La actual
crisis económica y financiera es un recordatorio del papel central que desempeñan
los servicios de interés general a la hora de garantizar la cohesión social y
territorial. Al mismo tiempo, la crisis tiene un impacto significativo sobre el
sector público ya que la financiación se contrae y es fundamental hacer todo lo
posible para mantener la prestación de estos servicios y mejorar su calidad. La
presente Comunicación muestra que los Tratados ofrecen a las Instituciones
europeas y a los Estados miembros los instrumentos jurídicos necesarios para
ello. La Comisión Europea está plenamente comprometida con su función en la instauración
de un marco de calidad para estos servicios tal como se aprecia en las dos
propuestas de revisión de las normas relativas a las ayudas estatales
aplicables a los servicios de interés económico general y en materia de
contratación pública y concesiones que se han presentado en paralelo a la
presente Comunicación. Asimismo, en los meses venideros presentará una serie de
medidas que, en su conjunto, dotarán a la UE de un marco sólido de calidad de
los servicios de interés general para los próximos años. La Comisión proseguirá
esta tarea como parte de su compromiso más amplio de situar la economía social
y la innovación social en el centro de sus iniciativas en el marco de la Estrategia
Europa 2020, como puede verse más recientemente en su Iniciativa en favor del
emprendimiento social[33],
que apoya el desarrollo de formas nuevas y socialmente innovadoras de
desarrollar la actividad empresarial y prestar servicios. [1] Existen normas de la UE, en particular en el ámbito de
la migración, que garantizan que, con ciertas condiciones, algunas categorías
de nacionales de terceros países que residan legalmente se benefician de la
igualdad de trato con los nacionales en lo que se refiere al acceso al
suministro de bienes y servicios a disposición del público. [2] «Directrices políticas para la próxima Comisión».
Bruselas, 3 de septiembre de 2009. [3] Directrices políticas para la próxima Comisión, página
24. [4] «Europa 2020: una estrategia para un crecimiento
inteligente, sostenible e integrador», COM(2010) 2020. [5] «Acta del Mercado Único: Doce prioridades para estimular
el crecimiento y reforzar la confianza – Juntos por un nuevo crecimiento»
(COM(2011) 206). [6] «Aplicación del programa comunitario de Lisboa —
Servicios sociales de interés general en la Unión Europea» (COM(2006) 177 final
de 26 de abril de 2006). [7] Asuntos acumulados C-180/98 a C-184/98, Pavlov y otros,
Rec. 2000, I-6451, apartado 118; asunto C-218/00, Cisal e INAIL, Rec. 2002, p.
I-691, apartado 37; y asunto C-355/00, Freskot, Rec. 2003, p. I-5263. [8] Un ejemplo reciente es la Resolución del Parlamento
Europeo de 5 de julio de 2011, sobre el futuro de los servicios sociales de
interés general (2009/2222 (INI)), punto 48: «Considera que un reglamento marco
de la UE sobre los SEIG, admisible de conformidad con el artículo 14 del TFUE,
no constituye la cuestión central en esta ocasión». [9] Conviene señalar que el artículo 14 del TFUE deja claro
que su aplicación se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos
93, 106 y 107 del TFUE, que establecen el papel de la Comisión Europea en el
control de las ayudas estatales y las condiciones en las que pueden concederse
a los SIEG excepciones a la aplicación de este control. Esto se explica con más
detalle en la Comunicación relativa a la aplicación de las normas de la Unión
Europea en materia de ayudas estatales a las compensaciones concedidas por la
prestación de servicios de interés es general (C(2011) 9404), adoptada junto
con la presente Comunicación. [10] Guía relativa a la aplicación a los servicios de interés
económico general y, en particular, a los servicios sociales de interés
general, de las normas de la Unión Europea en materia de ayudas estatales, de
contratos públicos y de Mercado Interior (SEC(2010) 1545). [11] «Informe del Comité de Protección Social sobre la
aplicación del Derecho comunitario a los servicios sociales de interés
general», noviembre de 2008. [12] Véase: http://ec.europa.eu/services_general_interest/index_en.htm [13] http://ec.europa.eu/social/BlobServlet? docId = 6457 &
langId = es [14] Disponible en: http://ec.europa.eu/environment/gpp./buying_handbook_en.htm [15] Documento de trabajo de los servicios de la Comisión
relativo a la aplicación de la normativa sobre contratación pública de la UE a
las relaciones entre poderes adjudicadores (cooperación dentro del sector
público) SEC(2011) 1169 final de 4 de octubre de 2011. [16] Documento de trabajo de la Comisión – Primer y segundo
informes bienales sobre los servicios sociales de interés general SEC(2008)
2179 y SEC (2010) 1284. [17] http://ec.europa.eu/consumers/consumer_research/editions/docs/6th_edition_scoreboard_en.pdf.
Para algunos de estos servicios, tales como la electricidad o las cuentas
bancarias, la Comisión ha realizado estudios de mercado detallados (disponibles
en el mismo sitio web). [18] Directiva 2008/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 20 de febrero de 2008, por la que se modifica la Directiva 97/67/CE, en
relación con la plena realización del mercado interior de servicios postales
comunitarios. [19] Decisión de la Comisión de 10 de agosto de 2010 por la que
se establece el Grupo de Entidades Reguladoras Europeas de los Servicios
Postales, DO C 217. [20] Documentos disponibles en el sitio web del GREP:
http://ec.europa.eu/internal_market/ergp/index_en.htm [21] Recomendación de la Comisión sobre el acceso a una cuenta
de pago básica (C (2011) 4977). [22] Reglamento (CE) nº 1008/2008 del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre normas comunes para la explotación
de servicios aéreos en la Comunidad (refundición), y Reglamento (CE) nº
1107/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, sobre
los derechos de las personas con discapacidad o movilidad reducida en el
transporte aéreo; Reglamento (CE) nº 1370/2007 del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte
de viajeros por ferrocarril y carretera y por el que se derogan los Reglamentos
(CEE) nº 1191/69 y 1107/70; Reglamento (CEE) nº 3577/92 del Consejo, de 7 de
diciembre de 1992, por el que se aplica el principio de libre prestación de servicios
a los transportes marítimos dentro de los Estados miembros (cabotaje marítimo). [23] Libro Blanco - Hoja de ruta hacia un espacio único europeo
de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible,
COM(2011) 144. [24] Directiva 2009/72/CE, relativa a la electricidad y
Directiva 2009/73/CE, relativa al gas natural. [25] http://ec.europa.eu/energy/gas_electricity/forum_citizen_energy_en.htm. [26] SEC(2010) 1407 final de 11 de noviembre de 2010. [27] Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los derechos de los
usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones
electrónicas (Directiva servicio universal), modificada por la Directiva
2009/136/CE. [28] «El servicio universal en el ámbito de las comunicaciones
electrónicas: informe sobre el resultado de la consulta pública y de la tercera
revisión periódica del alcance de ese servicio conforme al artículo 15 de la
Directiva 2002/22/CE» (COM(2011) 795 final de 23 de noviembre de 2001). [29] Téngase en cuenta que los apartados 20 a 30 de las
Directrices comunitarias para la aplicación de las normas sobre ayudas
estatales al despliegue rápido de redes de banda ancha (DO C 235 de 30 de
septiembre de 2009, p. 7), contienen una referencia específica a la definición
de SIEG en el sector de las comunicaciones electrónicas. [30] «Servicios de interés general, incluidos los sociales: un
nuevo compromiso europeo» (COM(2007) 725 final de 20 de noviembre de 2007). [31] PROGRESS es el programa de la UE para el empleo y la
solidaridad social, que prevé apoyo financiero para la consecución de los
objetivos de la Agenda Social de la Unión Europea. [32] Documento de trabajo de los servicios de la Comisión
«Segundo informe bienal sobre los servicios sociales de interés general»
(SEC(2010) 1284 final, de 22 de octubre, p. 59 a 66. [33] «Iniciativa en favor del emprendimiento social - Construir
un ecosistema para promover las empresas sociales en el centro de la economía y
la innovación sociales» (COM(2011) 682 final de 25 de octubre de 2011).