31.3.2009   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 77/143

1.1

El CESE acoge favorablemente la iniciativa del Parlamento Europeo en favor de la gobernanza y las asociaciones a nivel europeo, nacional y regional en el ámbito de la política regional.

1.2

Para el CESE, una gobernanza adecuada implica el «gobierno a varios niveles» y asociaciones con representantes de la sociedad civil organizada a nivel regional.

1.3

En consecuencia, el CESE coincide con el Consejo y la Comisión sobre el carácter oportuno del «gobierno a varios niveles» y de una mejor gobernanza en la aplicación de los fondos de la UE y en la puesta en práctica de las políticas de la UE. La cuestión no es «si» sino «cómo». Se trata de ajustar iniciativas de abajo arriba y condiciones marco de arriba abajo.

1.4

El CESE apoya la propuesta del Parlamento de constituir un Consejo formal de Desarrollo Territorial, que pondría de relieve el «gobierno a varios niveles» y aumentaría la obligatoriedad de debates y acuerdos.

1.5

En opinión del CESE, el «gobierno a varios niveles» constituye una estructura de relaciones flexible entre la Comisión, los gobiernos y los entes regionales y locales que, más que a un marco jerárquico de competencias entre niveles de gobierno, se adapta a situaciones concretas y a consideraciones temáticas. Una gobernanza adecuada se caracteriza por comportar relaciones abiertas y una aplicación menos estricta del principio de subsidiariedad.

1.6

Europa necesita regiones y ciudades seguras de sí mismas, sólidas y sostenibles. Como muestra una serie de ejemplos, de la dinámica de la internacionalización económica se derivan a menudo impulsos positivos para las regiones y las ciudades, que hallan nuevas maneras de emplazarse a sí mismas con éxito en el panorama general.

1.7

A pesar de la gran y a menudo compleja diversidad de estructuras administrativas en los Estados miembros, el CESE pide encarecidamente procedimientos y métodos de trabajo para el futuro que refuercen la responsabilidad y la obligación de rendir cuentas de las regiones y las ciudades (1).

1.8

La experiencia nos muestra que la responsabilidad y la obligación de rendir cuentas de manera descentralizada favorecen el liderazgo y el sentido de la visión. En general, forman una base sólida para las asociaciones público-públicas así como para las asociaciones públicas, con una serie de partes interesadas como los interlocutores sociales, las cámaras de comercio, las empresas, las agencias de desarrollo, los organismos de vivienda, los «quangos» (organismos no gubernamentales semiautónomos), las agencias medioambientales, las organizaciones sociales, los centros de formación en todos los niveles, los arquitectos y los artistas.

1.9

En consecuencia, se debería conceder a la sociedad civil organizada representativa a nivel regional la oportunidad de participar de manera responsable y transparente a la hora de definir y llevar a cabo programas regionales de la UE. El hecho de tener en cuenta los puntos de vista locales y regionales (no gubernamentales) contribuirá a que los ciudadanos acepten los valores de la Unión Europea.

1.10

El CESE considera que las consultas bien estructuradas pueden dar lugar a asociaciones exitosas con partes interesadas no gubernamentales en toda la cadena de definición, control y evaluación de la política regional (2).

1.11

Un gobierno flexible «a varios niveles» junto a una gobernanza adecuada y las correspondientes sinergias centradas en soluciones adaptadas pueden ser de la máxima utilidad para responder al objetivo último de la política de la UE y las políticas nacional y regional, esto es, activar las actuales fuerzas y los potenciales ocultos de las regiones y ciudades.

1.12

Se puede desarrollar un programa de intercambio europeo para funcionarios en regiones y ciudades, así como un sistema bien estructurado de intercambios de experiencias y de difusión de buenas prácticas. Las universidades y los centros de investigación especializados pueden respaldar un proyecto de esta naturaleza.

2.1

Desde 2001, la «gobernanza» se ha convertido con toda justicia en un tema de primer orden debido a la necesidad cada vez mayor de interrelacionar las políticas de la UE de manera más directa con su cumplimiento por los Estados miembros y su aplicación en dichos Estados (3).

2.2

Desde un mismo punto de vista, el CESE acoge favorablemente el próximo informe del Parlamento Europeo sobre la gobernanza y asociación a nivel nacional y regional (4). El interés creciente del PE como institución europea en la manera concreta en que la política regional se configura en los Estados miembros constituye una señal positiva.

2.3

De manera más general, el documento del PE demuestra que la dinámica de la evolución, que ejemplifican la internacionalización económica y el cambio continuo, requieren inevitablemente ajustes a la hora de aplicar de manera estricta el principio de «subsidiariedad». Se necesita una interacción más flexible y sinergias entre los diferentes niveles de gobierno para adecuarse a la evolución mundial y aplicar con éxito las políticas europeas aprobadas de común acuerdo. Los procedimientos modificados para la realización de la Estrategia de Lisboa, en los que la Comisión, el Consejo y los Estados miembros comparten responsabilidades, constituyen un ejemplo gráfico de esa interacción y aplicación.

2.4

«El gobierno a varios niveles», en el que la Comisión, las administraciones nacionales y los gobiernos, las entidades regionales y locales tienen todos ellos su función y también comparten responsabilidades en un marco común, es la prueba de esta misma dinámica.

2.5

Las políticas y proyectos regionales se configuran en el marco de prácticas administrativas nacionales y regionales que por lo general son extremadamente complicadas y variadas. Evidentemente, las políticas y proyectos se llevan a cabo de manera correcta y coherente en toda Europa en interés de los ciudadanos y las empresas.

2.6

La atención que el PE dedica a este tema así como los numerosos interrogantes que se han de responder para fomentar la convergencia de prácticas en toda la UE con miras a optimizar éxitos en las políticas regionales se corresponden con las reflexiones realizadas en los documentos de la Comisión y el Consejo.

2.7

Algunas de estas reflexiones y de sus correspondientes principios se estudian en el documento de trabajo de la Comisión «Innovación y política regional» (5) para preparar la reunión ministerial informal sobre la cohesión territorial y la política regional en las Azores (6). Ya se aplicaron y, hasta cierto punto, se pusieron en práctica en el periodo 2000-2006. De manera reiterada, la Comisión alega que «los Estados miembros o las regiones no pueden lograr por sí solos el refuerzo de la competitividad: se requiere la colaboración estrecha de todas las autoridades públicas, empresas, ciudadanos y asociaciones sociales interesadas en un proyecto de asociación común con la Comisión Europea y las instituciones europeas» (7). Además, una evaluación con éxito requiere capacidad institucional y administrativa actualizada.

2.8

La Comisión señala que el progreso sólo es posible si se desarrollan sistemas de múltiples niveles para un gobierno innovador, lo que pasa por una coordinación estratégica y una combinación adecuada de estrategias para cada región —no existe una única «estrategia milagrosa»— en la que se definan para su selección las redes, los «clústers», los polos de excelencia, a los que eventualmente apoyan las agencias regionales.

2.9

Para el periodo de programación 2007-2013 la Comisión profundizó sus objetivos en las directrices estratégicas de la Comisión sobre la cohesión, dedicando una atención especial a la competitividad, el crecimiento y los recursos humanos. Desarrolló un objetivo territorial europeo que se centra en la «cooperación transfronteriza a través de metas e iniciativas locales y regionales conjuntas, en la cooperación transnacional en favor del desarrollo territorial, en la cooperación interregional y el intercambio de experiencias» (8).

2.10

Los ministros de Cohesión Territorial y Política Regional definieron una Agenda para las regiones y ciudades en la Carta de Leipzig y la Agenda Territorial (9). En las Azores, la reunión informal de ministros dio el siguiente paso adelante definiendo la manera en que debe llevarse a cabo la Agenda para las regiones y ciudades. Los ministros destacaron expresamente en el Primer Programa de Acción (10) su convicción de que la gobernanza a varios niveles es una herramienta fundamental para un desarrollo territorial de la UE equilibrado y se propusieron acordar con algunas partes interesadas escogidas y los entes locales y regionales la aplicación de las prioridades de la Agenda Territorial.

2.11

En este programa, los ministros destacaron que la mejor manera de perseguir los objetivos de la Agenda Territorial es ajustándose a las disposiciones institucionales en cada Estado miembro, gracias a una fuerte participación de los entes y partes interesadas nacionales, regionales y locales y un diálogo con la Comisión Europea y otras instituciones europeas (11). De nuevo, se constata aquí el énfasis dado a la necesidad de un debate, apoyo y acción mutuos en el conjunto de la cadena de la gobernanza, desde los agentes locales de toda Europa hasta la Comisión, y viceversa.

2.12

En las cinco líneas de acción los ministros subrayaron la necesidad de reforzar la gobernanza territorial a múltiples niveles, las nuevas formas de asociaciones y de gobernanza territorial así como de acordar una dimensión territorial y urbana a las políticas sectoriales.

2.13

Con todo, es decepcionante —y quizás también típico— el hecho de que en el Programa de Acción la responsabilidad de la aplicación concreta, al menos en su definición, siga correspondiendo casi exclusivamente a los Estados miembros, y que apenas se mencione a los entes regionales y locales y otras partes interesadas como partes indispensables de este proceso. El concepto tradicional de «subsidiariedad» sigue prevaleciendo.

3.1

Existen obstáculos a la transparencia, coherencia y eficiencia a la hora de planificar y aplicar la política regional, que se deben en parte a los métodos de organización y de trabajo de las Direcciones Generales y los Fondos Europeos a nivel de la UE, y de interacción entre ellos. Sin embargo, en gran parte se derivan de fallas y lagunas en el funcionamiento del «gobierno a varios niveles» y en la aplicación de políticas y programas.

3.2

En el proyecto de informe del PE se demuestra con razón que se ha adoptado una serie de iniciativas positivas para mejorar la gobernanza a nivel de la UE como, por ejemplo, URBAN I y II, Leader y Urbact.

3.3

En opinión del CESE, algunas de las iniciativas, como la Agenda Territorial, son, no obstante, bastante imprecisas. Además, no existe evidencia práctica de hasta qué punto el «gobierno a varios niveles» es un factor de éxito en los programas antes mencionados.

3.4

Aunque el «gobierno a varios niveles» se está convirtiendo en una práctica más aceptada en toda la Unión, aún se carece de métodos de trabajo y de una comunicación transparentes y coherentes. Esto es en gran parte debido al hecho de que la UE no funciona de la misma manera que un Estado unitario.

3.5

Además, la manera en que las partes interesadas, como los entes descentralizados, y los gobiernos nacionales perciben el lugar de la UE en el concepto de «gobierno a varios niveles» difiere en gran medida en función de los intereses nacionales y de las tradiciones culturales.

3.6

Una tercera reflexión respecto a los posibles problemas con el «gobierno a varios niveles» se deriva de la gran variedad de conceptos administrativos y políticos que existen en los propios Estados miembros, profundamente enraizados y por lo general no aptos al cambio.

3.7

Estas reflexiones demuestran que un enfoque único a nivel de la UE en la planificación y programación regional es prácticamente imposible. Las estructuras, enfoques y actitudes nacionales y, a menudo también, regionales, siguen siendo determinantes. Sin embargo, las circunstancias de orden práctico como la actual evolución financiera y socioeconómica internacional obligan a reevaluar los procedimientos a fin de hacer a las regiones resistentes y preparadas para el cambio.

3.8

La política regional de la UE debería ser un proceso de abajo arriba, así como de arriba abajo. De abajo arriba porque las regiones tienen que definir y mejorar sus condiciones sociales y económicas, medioambientales y competitivas, y porque la política regional europea (y nacional) tiene que aplicarse forzosamente sobre el terreno. De arriba abajo debido a los recursos financieros y a las condiciones marco que se ofrecen y se definen a nivel de la UE y nacional. Nunca se trata de un proceso en sentido único.

3.9

Hay que juzgar de manera positiva las iniciativas adoptadas a nivel de la UE y las buenas intenciones de los Estados miembros de fomentar enfoques más eficaces y administrativamente convergentes en toda Europa. La buena gobernanza en la política regional, no obstante, requiere ante todo y de manera prioritaria ajustes en las formas rígidas de «gobierno a varios niveles», lo que equivale a ajustes en el estilo y la mentalidad del gobierno.

3.10

Los documentos mencionados en el epígrafe 2 demuestran que el Consejo comparte en gran medida este punto de vista, lo que sin duda representa un gran paso adelante. Pero de las palabras a la aplicación práctica suele haber un gran trecho.

3.11

La aplicación eficaz es más fácil de lograr en países y regiones con una tradición descentralizada que en sistemas administrativamente centralizados. Surgen complicaciones adicionales en algunos Estados miembros donde no existe una política regional perfeccionada y los entes regionales aún no están totalmente establecidos.

3.12

El CESE insiste en la necesidad de contar con estadísticas europeas precisas y mejores como condición básica para una política regional eficaz.

3.13

El CESE apoya todos los esfuerzos por mejorar la gobernanza europea, que deberían traducirse en un vínculo mejor y más transparente entre las «políticas» y su aplicación. Para que ésta tenga lugar correctamente, es indispensable la participación de las partes interesadas regionales y locales, públicas y privadas, que deben tenerse en cuenta de manera más visible. Por lo general, la participación lleva a compartir el compromiso y la responsabilidad. Para el CESE, esto es crucial.

4.1

En el nivel de la Comisión, la presentación de los diferentes fondos comunitarios relacionados con la política regional debería hacerse más coherente. La visión general de principios, objetivos y metas de las políticas comunitarias en este ámbito es bastante confusa desde una perspectiva exterior.

4.2

Es necesario un enfoque consensuado entre las Direcciones Generales de la Comisión. A este respecto, el Grupo Interservicios sobre Asuntos Urbanos (12) puede ser de gran utilidad.

4.3

Una presentación más cohesiva y la visibilidad de un enfoque común a nivel de la UE podrían asimismo servir de ejemplo a los gobiernos y ministerios para lograr planteamientos integrados respecto a las regiones y ciudades en aquellos casos en que estos no existan normalmente a nivel nacional. En todo caso, será útil hasta cierto punto para colmar la brecha entre el nivel de la UE y las regiones y ciudades.

4.4

Una aplicación flexible del «gobierno a varios niveles» y las sinergias correspondientes puede ser un incentivo que hay que acoger favorablemente para ajustar las prácticas administrativas en los Estados miembros. Dado que el objetivo último de la política regional es activar en la mayor medida posible los potenciales (ocultos) de las regiones y ciudades, las estructuras gubernamentales deben organizarse en consecuencia de manera transparente y coherente.

4.5

En coordinación estrecha con los programas nacionales, los fondos de la UE han de ofrecer unos incentivos estimulantes que favorezcan estos potenciales.

4.6

La Comisión también tiene un papel más amplio a la hora de asociar regiones y ciudades a Europa y de apoyar a unas regiones y ciudades seguras de sí mismas, fuertes y sostenibles explicando, también a nivel descentralizado, la importancia de la Agenda de Lisboa (que hasta la fecha aún no se comprende muy bien), contribuyendo a la sensibilización sobre el papel futuro de las ciudades y las áreas metropolitanas, y difundiendo enfoques con éxito en Europa. (13) Las universidades y los centros de investigación especializados pueden aportar su contribución a este respecto.

4.7

Desde el punto de vista del CESE, esto no significa ciertamente nuevos procedimientos burocráticos, sino menos burocracia y trámites y una descentralización orientada y coherente.

4.8

El CESE estima que la descentralización resulta muy prometedora en la medida en que pone de relieve la responsabilidad de los entes locales y regionales y favorece la capacidad de rendir cuentas.

4.9

La responsabilidad y la capacidad de rendir cuentas son cruciales, ya que son las condiciones esenciales de cualquier evolución regional, esto es, el liderazgo, el sentido de la visión y la coherencia. En Europa existen ejemplos sobresalientes de estas cualidades (14).

4.10

La UE y los gobiernos nacionales deberían tener en cuenta los mecanismos y métodos de trabajo en las regiones y ciudades con éxito, incluidas las áreas metropolitanas. No se trata de «estados» pequeños. Tienen una naturaleza diferente, y su gestión difiere en lo esencial de la gestión de nivel estatal.

4.11

Su planteamiento se inspira a menudo en objetivos concretos que constituyen fuerzas motrices para el desarrollo global (15); la mayor parte del tiempo su imagen está condicionada por la mejora de condiciones para la inversión (extranjera), «clusters» y recursos humanos. Al mismo tiempo, en la actualidad el desarrollo sostenible, al igual que la inserción social, la calidad del trabajo y las condiciones de vida, es prioritario.

4.12

Se puede desarrollar un programa de intercambio europeo para los funcionarios en las regiones y ciudades. El mutuo conocimiento transfronterizo de enfoques y estrategias, por ejemplo respecto a la ordenación territorial, al fomento del atractivo económico y a la vivienda social, será muy beneficioso.

4.13

El CESE sugiere crear programas hermanados entre regiones y ciudades de toda Europa, ya que éstos ya existen en una serie de otros ámbitos políticos, a fin de acostumbrar a sus regiones a los programas y procedimientos descentralizados.

4.14

Tales intercambios bien estructurados en Europa pueden favorecer un cambio de mentalidad y actitud para fomentar la acción expresiva y la solidez de las regiones y áreas metropolitanas. Como muestra una serie de ejemplos, de la dinámica de la internacionalización económica se derivan a menudo impulsos positivos para las regiones y las áreas metropolitanas, que hallan nuevas maneras de emplazarse a sí mismas con éxito en el panorama general.

4.15

Los programas comunitarios pueden apoyar esta sensibilización, ya sea mediante proyectos cofinanciados por los fondos o mediante una comunicación orientada y un asesoramiento prestado por funcionarios de la Comisión. Órganos consultivos especializados que operan entre fronteras pueden prestarles su ayuda. El apoyo del PE que favorece la estructuración de este proceso, ya en vías de realización, también sería de gran ayuda.

4.16

El CESE apoya la propuesta del PE de constituir un Consejo formal de Desarrollo Territorial de la UE. Esto pondría de relieve la importancia del «gobierno a varios niveles», sería una buena plataforma para desarrollar ideas sobre un enfoque holístico para las regiones y ciudades, y aumentaría la obligatoriedad de debates y acuerdos en el Consejo.

4.17

A partir del Primer Programa de Acción (2007) (16) se podría iniciar un debate europeo sobre la modernización de las prácticas y los sistemas administrativos en cuanto a la relación entre el Estado, las regiones y las ciudades. Sus objetivos deberían ser los siguientes: la reducción de los procedimientos burocráticos, la generación de confianza, la promoción de regiones sólidas y sostenibles y de la transparencia de las ciudades, el acortamiento de distancias entre los niveles descentralizados y el nivel de la UE.

4.18

Estas propuestas han de considerarse parte de una mejor «gobernanza» de las relaciones entre las autoridades públicas a todos los niveles. No deberían verse, o deberían dejar de verse, en el marco de una jerarquía de competencias entre niveles gubernamentales. Por el contrario: el CESE considera que el «gobierno a varios niveles» es un modelo flexible de relaciones entre la Comisión, los gobiernos nacionales y los entes regionales y locales, adaptado a situaciones específicas y a particularidades de orden temático.

5.1

En opinión del CESE, la gestión local y regional actualizada requiere una participación activa de los distintos sectores de las comunidades locales y regionales, que pueden aportar competencias y puntos de vista diversos, y responder a necesidades específicas. En una serie de reflexiones del Consejo se ha reconocido esto de manera explícita o implícita (17).

5.2

La referencia fundamental en cuanto a la 'asociación' es el artículo 11 del Reglamento general sobre los Fondos Estructurales, donde se apela al principio de asociación, esto es, a la consulta y la participación de la sociedad civil organizada y de los agentes socioeconómicos (18).

5.3

El CESE considera que una gobernanza adecuada en la política regional implica la participación responsable y transparente de la sociedad civil representativa y legítima, que consta de actores bien definidos a nivel regional. Debería hacerse uso de la consulta y la participación a la hora de definir, programar y evaluar proyectos regionales. En el caso de proyectos interregionales y transfronterizos, entre otros en el marco de la Agrupación europea de cooperación territorial, esta cooperación también debería tener lugar (19).

5.4

En términos más generales, el CESE estima que la descentralización es positiva para fomentar la responsabilidad y la capacidad de rendir cuentas de los entes locales y regionales, que también movilizarán a las partes interesadas no gubernamentales como los interlocutores sociales, las cámaras de comercio, las empresas, las agencias de desarrollo, los organismos de vivienda, los «quangos» (organismos no gubernamentales semiautónomos), las agencias medioambientales, las organizaciones sociales, los centros de formación a todos los niveles, la asistencia sanitaria, los arquitectos y los artistas.

5.5

A pesar de las intenciones formuladas por el Consejo y del diálogo continuo entre la Comisión, los Estados miembros y las regiones para fomentar dichas asociaciones, éstas son una realidad solamente en un número limitado de casos (20). Con frecuencia, no existen en absoluto. Deberían publicarse buenos ejemplos.

5.6

Por su parte, la sociedad civil representativa también tiene que organizarse de manera satisfactoria a nivel regional, y debe disponer de las competencias adecuadas. Estas condiciones no son fáciles de obtener en los casos en que la sociedad civil se ha desarrollado poco o en que reúne una amplia diversidad de intereses a veces opuestos.

5.7

Se debería conceder a la Comisión la oportunidad de actuar como catalizador y promotor de las curvas de aprendizaje en la gobernanza descentralizada.

5.8

Además, la concienciación y el sentido de la anticipación sobre la necesidad de cambios y ajustes en las regiones y ciudades puede favorecer más y mejores asociaciones. La experiencia demuestra que una visión de futuro coherente entre las autoridades públicas deja lugar para reforzar la cooperación con otras partes interesadas. En este mismo sentido, se debería tener en cuenta el artículo 11 sobre asociación en las disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales.

5.9

Las oportunidades son numerosas. Una mejor gobernanza a nivel descentralizado hará a las sociedades en su conjunto más resistentes y aptas para el futuro.

5.10

Habida cuenta de que la Comisión Europea se propone publicar a finales de año un documento sobre el tema de la asociación en el marco de la política de cohesión de la UE, el CESE sugiere volver a la cuestión de manera más detallada en un dictamen separado.