1.1.

En virtud del artículo 248 del Tratado CE, el Tribunal de Cuentas presenta al Parlamento Europeo y al Consejo una declaración de fiabilidad de las cuentas, así como de la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes (DAS). El Tratado también ofrece al Tribunal la facultad de completar esta declaración mediante observaciones específicas para cada ámbito principal de la actividad comunitaria.

1.2.

Los trabajos relativos a la fiabilidad de las cuentas de las Comunidades Europeas han tenido por objeto obtener pruebas suficientes que permitan establecer en qué medida se han contabilizado correctamente los ingresos, los gastos y el patrimonio, y si las cuentas anuales reflejan fielmente, en todos sus aspectos significativos, la situación financiera a 31 de diciembre de 2006, y los resultados de sus operaciones y flujos de tesorería respecto del ejercicio que finalizó entonces (véanse los apartados 1.6 a 1.37).

1.3.

Los trabajos relativos a la legalidad y a la regularidad de las operaciones subyacentes han tenido por objeto obtener suficientes pruebas, directas o indirectas, que permitan emitir una opinión sobre si las operaciones son conformes a la normativa o a las disposiciones contractuales aplicables y si su importe se ha calculado correctamente (véanse los apartados 1.38 a 1.42 del presente capítulo para las cuestiones de carácter horizontal y los capítulos 2 y 4 a 10 para los detalles).

1.4.

Una vez más, el Tribunal prestó especial atención a los esfuerzos efectuados por la Comisión para consolidar su sistema de control interno y el seguimiento dado a los planes de acción adoptados en el contexto del programa operativo para la realización de un marco de control interno integrado o adjuntos a los informes anuales de actividad y sus síntesis relativos al ejercicio 2006 y anteriores (véase el capítulo 2).

1.5.

Por otro lado, al no presentar la Comisión indicadores durante varios ejercicios (8), el Tribunal facilita algunos para evaluar los avances realizados en la mejora de los controles internos, tanto en su conjunto como en cada ámbito de ingresos y gastos (véanse los anexos a este capítulo y a los capítulos 2 y 4 a 10).

1.5.

La Comisión, además de evaluar el cumplimiento de las normas de control interno, animó por primera vez en 2006 a que en los informes anuales de actividad de 2006 se incluyera una sección sobre «indicadores clave que garantizaran una razonable fiabilidad» (sección 2.4); y, en el caso de los Fondos Estructurales, los mencionados informes contienen, además de las evaluaciones de los sistemas de los Estados miembros, las recursos iniciales, los logros, los resultados y el impacto de las acciones de la Comisión para obtener una declaración de fiabilidad sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones.

1.6.

Las observaciones del Tribunal afectan a las cuentas anuales definitivas relativas al ejercicio 2006, tal y como fueron elaboradas por el contable de la Comisión y aprobadas por esta institución de conformidad con el artículo 129 del Reglamento Financiero de 25 de junio de 2002 y remitidas al Tribunal el 31 de julio de 2007. Las cuentas engloban los «estados financieros consolidados», en los que se incluye, en particular, el balance que muestra el patrimonio al final del ejercicio y los «informes consolidados sobre la ejecución presupuestaria», en los que figuran los ingresos y gastos del ejercicio.

1.7.

Las cuentas anuales de 2006 constituyen las segundas cuentas elaboradas conforme a las normas de la contabilidad de ejercicio (o de devengo), introducidas por las Comunidades Europeas en 2005 basándose en las disposiciones del Reglamento financiero (en particular, los artículos 123 a 138) (9). En comparación con las cuentas anuales de 2005, pueden constatarse los principales cambios siguientes:

—

se habían consolidado las cuentas de 24 organismos, frente a 16 en 2005,

—

las cuentas contienen más información pormenorizada sobre las diferentes formas de recuperación de los gastos de la Comisión,

—

el contable de cada institución y organismo consolidado en las cuentas consolidadas definitivas firmó sus propias cuentas y el contable de la Comisión declaró que había obtenido garantías razonables de que las cuentas consolidadas reflejan fielmente, en todos sus aspectos significativos, la situación financiera de las Comunidades Europeas.

1.8.

A petición del Tribunal, el contable de la Comisión le remitió una carta de manifestaciones confirmando que, con algunas limitaciones, las cuentas definitivas son completas y fiables (véanse los apartados 1.30 y 2.23 a 2.25).

1.9.

El Tribunal prosiguió su fiscalización de la modernización del sistema contable de las Comunidades (10), centrándose, en la tercera fase de dicha fiscalización (11), en los elementos siguientes:

—

valorar si las medidas adoptadas en la Comisión para remediar las debilidades constatadas en el nuevo marco de información financiera y los sistemas contables de determinadas direcciones generales (12), contribuyen a obtener garantías razonables de que las cuentas ofrecen una imagen fidedigna de la situación (véanse los apartados 1.13 a 1.21),

—

verificar la fiabilidad de las cuentas de 2006, concentrándose en los elementos detectados por primera vez en las cuentas de 2005 y que fueron objeto de reservas (13) (prefinanciaciones y garantías correspondientes, facturas y declaraciones de gastos y cierre del ejercicio) (véanse los apartados 1.22 a 1.37).

1.9.

La Comisión publicó el 21 de junio de 2007 un informe sobre la situación a 31 de marzo de 2007 de la modernización del plan contable [COM(2007) 343 final], en el que se indica inter alia que la mayor parte del proyecto se ejecutó con arreglo al plan proyectado 2006-2007 y en el que se actualiza y amplia a 2008 el plan de mejora de los sistemas informáticos. En todas las Direcciones Generales se han logrado mejoras importantes en el entorno de control y en la calidad de los datos contables. Cabe señalar avances significativos en el desarrollo del sistema informático ABAC, que también empezó a ser utilizado a lo largo del año por dos instituciones y seis agencias. Se ha preparado el traslado a ABAC de las cuentas de los Fondos Europeos de Desarrollo (FED) y los servicios de la Comisión están esforzándose por «iniciar las operaciones» en 2008.

1.10.

El contable de la Comisión introdujo una serie de medidas destinadas a consolidar la transición a la contabilidad de ejercicio, como la realización de controles mensuales para detectar incoherencias en la consignación de las prefinanciaciones.

1.10.

Estas medidas serán objeto de continuas mejoras en el contexto de los proyectos en curso tendentes a mejorar la calidad de la información contable.

1.11.

Estas medidas contribuyeron a reforzar el marco de la información financiera y los sistemas contables. No obstante, aún persisten algunas debilidades que suponen un riesgo para la calidad de los datos contables (véanse los apartados 1.13 a 1.21). El cuadro 1.1 contiene un seguimiento de las reservas referentes a la fiabilidad de las cuentas que formuló el Tribunal en la declaración de fiabilidad relativa al ejercicio 2005, así como otras cuestiones señaladas por esta institución que fueron resueltas o que aún deben ser abordadas en el contexto de las medidas adoptadas por la Comisión para consolidar la transición a la contabilidad de ejercicio.

1.11.

La Comisión continúa mejorando el marco contable y los sistemas contables. Considera que los riesgos subsistentes son gestionados adecuadamente y no tienen ningún impacto importante en la fiabilidad de las cuentas de 2006.

1.12.

Ante los resultados de la fiscalización efectuada por el Tribunal en relación con las cuentas de 2005, el contable de la Comisión, tras pedir asesoramiento al Comité consultivo de las normas contables, modificó las normas no 1, 2 y 12 en lo que respeta al ámbito de la consolidación, la estructura y la presentación del balance, así como al tratamiento de los derechos de pensión con cargo a las Comunidades (14). Las cuentas de 2006 fueron elaboradas aplicando estas normas contables.

1.13.

Actualmente, 19 direcciones generales utilizan sus propios sistemas informáticos para cuestiones de gestión financiera y para la introducción de operaciones que son enviadas al sistema contable central (ABAC) mediante una interfaz.

1.14.

En lo que se refiere al ejercicio 2006, los servicios del contable de la Comisión realizaron un seguimiento de las constataciones relativas al ejercicio anterior (15). Por otro lado, otros nueve servicios (16) fueron objeto de controles en profundidad como parte de un enfoque cíclico destinado a cubrir el total de los servicios de la Comisión a medio plazo.

1.15.

El contable de la Comisión no pudo validar los sistemas locales de la Oficina de Cooperación EuropeAid (17) y las direcciones generales de Educación y Cultura (18) y de Relaciones Exteriores (19), en relación con el ejercicio 2006. Además, el número y la importancia de los problemas y las cuestiones que requieren un examen complementario siguen siendo prácticamente iguales a los que figuran en el informe de validación relativo al ejercicio 2005 (20).

1.15.

El plazo necesario para las nuevas aplicaciones y la resolución de problemas en los sistemas locales puede ser muy grande, especialmente si se producen cambios en los sistemas informáticos. Además, hay que formar al personal en su utilización para asegurarse de la obtención de los beneficios previstos.

1.16.

Tres (21) de los nueve servicios sometidos a controles en profundidad por los servicios del contable de la Comisión presentaban riesgos significativos en relación con sus procedimientos de cierre del ejercicio, lo que condujo a una validación condicional de los sistemas locales en el informe final de validación relativo al ejercicio 2006. No obstante, tras el control de los procedimientos de cierre del ejercicio y una vez finalizados los informes de validación respecto de las tres Direcciones Generales (Sociedad de la Información y Medios de Comunicación, Energía y Transportes y el Centro Común de Investigación), el contable emitió validaciones libres de objeciones con una reserva de carácter no contable relativa al Centro Común de Investigación.

1.17.

La fiscalización del Tribunal permitió confirmar el fundamento de las decisiones del contable de la Comisión: los problemas y las cuestiones pendientes eran importantes. El Tribunal considera que, a la luz de estos problemas persistentes, debería haberse formulado una reserva específica al respecto.

1.17.

En el informe anual de actividad de 2005 se incluyó una reserva general en un momento en que la Comisión no había establecido aún la primera serie de cuentas provisionales basadas en los principios de la contabilidad de ejercicio. También se tuvo en cuenta los importantes retos a los que se enfrentan los servicios de la Comisión en la aplicación de las nuevas normas contables y las dificultades encontradas en el proceso de validación de los sistemas locales.

1.18.

Habida cuenta de que 2005 era la primera vez en que se procedía a un cierre del ejercicio, no se dispone de métodos de referencia para controlar si las técnicas utilizadas eran adecuadas. Teniendo en cuenta esta dificultad, los servicios del contable proporcionaron a las direcciones generales un procedimiento para controlar a posteriori la información relativa al cierre del ejercicio y un primer informe con datos procedentes de fuentes presupuestarias y de la contabilidad general. Se trataba, en particular, de asegurar la coherencia de los métodos y procedimientos del cierre del ejercicio. Con todo, algunas Direcciones Generales no llevaron a cabo controles a posteriori de estas metodologías (22), lo que tuvo un impacto negativo en la fiabilidad de los datos contables incluidos en las cuentas provisionales. Ahora bien, una vez realizadas las correcciones correspondientes, las cuentas definitivas no se vieron afectadas (véase el apartado 1.32).

1.18.

La Comisión hizo un esfuerzo significativo en 2006 para mejorar la valoración de las cantidades relativas a la separación de los ejercicios según se detalla en el apartado 1.32. Sin embargo, en relación con las operaciones aún en curso cuya duración puede alcanzar hasta 7 años, ante la falta de información de los beneficiarios de fondos de la CE sobre los trabajos en curso y ante la inexistencia de medios legales coercitivos para obtenerla, algunos servicios tuvieron enormes dificultades para probar la metodología de separación de ejercicios.

1.19.

La fiscalización efectuada por el Tribunal en relación con el ejercicio 2005 confirmó la reserva general del Director General de Educación y Cultura en relación con el carácter exacto y completo de las cuentas de esta dirección general. La frecuencia de las omisiones e inscripciones dobles o erróneas impidieron cuantificar las sobreestimaciones o subestimaciones en su parte del activo y pasivo (23).

1.19.

En 2006, la Dirección General de Educación y Cultura mejoró sustancialmente la calidad de la información financiera. Los gastos de esta Dirección General y los de la agencia ejecutiva «Educación, sector audiovisual y cultura» rondan en total el 1,5 % del presupuesto de la CE.

1.20.

Con el fin de remediar las debilidades identificadas en relación con las cuentas de 2005, los servicios del contable de la Comisión mejoraron su supervisión con respecto a la Dirección General de Educación y Cultura y la nueva Agencia Ejecutiva en el Ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural (en lo sucesivo, «la Agencia ejecutiva»). Además, se creó un grupo de trabajo que incluía un grupo contable, destinado a efectuar un examen pormenorizado de todas las facturas y declaraciones de gastos abiertas en 2006 y obtener garantías del carácter correcto de las operaciones iniciadas en las unidades operativas. Por otra parte, se contrató a un consultor externo para que prestara asistencia en la identificación de los errores detectados en las cuentas finales de 2005 y en el cierre de las cuentas de 2006.

1.20.

La Dirección General de Educación y Cultura y la agencia ejecutiva «Educación, sector audiovisual y cultura» han tomado medidas en diversos ámbitos, entre los que se cuentan los siguientes:

—

se ha mejorado el sistema local para prevenir que una misma factura se asiente más de una vez en ABAC,

—

en 2006 un grupo de trabajo examinó minuciosamente todas las facturas anteriores para determinar y corregir todo asiento duplicado,

—

se ha afinado la metodología de separación de ejercicios,

—

el riesgo asociado con la ausencia parcial de reconciliación entre los sistemas locales y centrales se ha atenuado gracias a la utilización de datos del plan contable central, que han servido de base para los cálculos relativos a la separación de ejercicios e informar sobre la prefinanciación y los compromisos pendientes de liquidación (RAL).

1.21.

Las medidas condujeron a mejorar la calidad de la información contable. No obstante, una auditoría (24) reveló que varios datos financieros no estaban bien asignados entre los centros de costes de la Dirección General de Educación y Cultura y la Agencia Ejecutiva. Además, deberían documentarse mejor los controles realizados y las correcciones realizadas, en el contexto del cierre de las cuentas de 2006.

1.21.

Como este no es un problema que afecte a la imagen fiel y veraz de las cuentas de la Comisión, los servicios contables aconsejaron a la Dirección General de Educación y Cultura y a la agencia ejecutiva «Educación, sector audiovisual y cultura» que no se centraran este año en el desglose de las operaciones, sino que hicieran todo lo posible por mejorar la calidad de sus datos contables globales.

1.22.

Durante 2006, los servicios de la Comisión se esforzaron de manera significativa por asegurar un registro exhaustivo y correcto de los pagos relativos a nuevas prefinanciaciones, así como nuevas facturas o declaraciones de gastos abiertas, y el cierre del ejercicio.

1.23.

La fiscalización efectuada por el Tribunal sobre el inmovilizado material e inmaterial, las existencias, el pasivo financiero y otros, las provisiones para riesgos y gastos y las reservas no detectó anomalías significativas. No obstante, el Tribunal identificó ciertos errores en otros lugares, que se describen a continuación.

1.24.

La fiscalización del Tribunal permitió concluir que los procedimientos de fin de ejercicio debían reforzarse en algunas de las entidades consolidadas (como por ejemplo, el Parlamento Europeo, el Comité de las Regiones) y la Comisión, con el fin de evitar la necesidad de efectuar correcciones una vez presentadas las cuentas provisionales.

1.24.

Aun cuando las cuestiones a que se refiere esta observación no afecten a la imagen fiel y veraz de las cuentas consolidadas, la Comisión no obstante se esforzará en continuar mejorando sus procedimientos contables de cierre del ejercicio.

1.25.

Por otra parte, el Tribunal observó diferencias en el trato dado a algunas cuestiones entre las entidades consolidadas y entre las direcciones generales de la Comisión (por ejemplo, gastos devengados por vacaciones no tomadas que son registrados por algunos organismos e instituciones, pero no por la Comisión y el Parlamento Europeo; contratos plurianuales diferentes de los arrendamientos operativos que son recogidos por primera vez bajo la rúbrica de pasivos contingentes por el Consejo, y no por las demás entidades consolidadas; ausencia de separación sistemática del valor de los terrenos y las construcciones, así como de pasivo contingente para el caso en el que fuera necesario reclasificar en un grado más elevado a un número importante de agentes contratados en un grado inferior al de la oposición que aprobaron, a la espera del resultado de un asunto en curso ante el Tribunal Europeo de Primera Instancia).

1.25.

Las cuestiones mencionadas por el Tribunal no afectan a la imagen fiel y veraz de las cuentas consolidadas. No obstante, la Comisión va a examinar las cuestiones de los días de vacaciones no utilizados y las de los contratos plurianuales. Las diferencias subsistentes, observadas por el Tribunal, se deben a que los diferentes organismos consolidados tienen que tener en cuenta distintos grados de dignificación al tomar las decisiones contables. Además, los limitados casos en que no es posible desglosar el valor de los terrenos y los edificios (en ciertas delegaciones de la Comisión y algunos otros organismos consolidados) constituyen sin duda alguna un caso de falta de información por parte de un organismo concreto y no un tratamiento contable incoherente entre organismos consolidados.

1.26.

En los estados financieros consolidados de las Comunidades Europeas, las operaciones de capital de riesgo (211 millones de euros a 31 de diciembre de 2006) están clasificadas en el balance bajo «inversiones» (inversiones disponibles para la venta), que se contabilizan a su coste histórico menos las provisiones para pérdida de valor, ya que su valor razonable no puede determinarse actualmente de manera fiable. Si bien este método de valoración es aceptable dadas las circunstancias, no se aplica con coherencia. El Tribunal constató algunos casos en los que las estimaciones provisionales de pérdida de valor de que disponía el gestor de las operaciones (Banco Europeo de Inversiones), que representaban un total de 21 millones de euros, no se habían comunicado a la Comisión (véanse los apartados 11.10 y 11.11).

1.26.

Las normas de contabilidad y de información han evolucionado perceptiblemente durante el período de los mandatos MEDA (que cubren estas operaciones de capital riesgo). El Banco Europeo de Inversiones (BEI) y la Comisión han seguido la evolución y están revisando ahora la situación conjuntamente, están buscando la solución más efectiva y están teniendo en cuenta también la información disponible con arreglo a los contratos firmados hace muchos años con beneficiarios finales (no se incluyen, pues, las normas de información actuales).

1.27.

La fiscalización de una muestra representativa de 150 prefinanciaciones extraída de la población de prefinanciaciones registrada en el sistema contable permitió identificar un nivel significativo de errores, en términos de frecuencia y de impacto financiero en relación con esta partida, aunque no con respecto al conjunto del balance. Los tipos de errores más comunes son los siguientes:

—

prefinanciaciones consignadas por un importe incorrecto,

—

importes relativos a las prefinanciaciones consignados pese a haber sido liquidados antes de finalizar el ejercicio.

1.28.

Además, los trabajos de auditoría suplementarios de identificación y validación de las prefinanciaciones registradas revelaron los problemas siguientes en materia de exhaustividad y exactitud del balance de cierre:

1.28.

—

deberían revisarse las instrucciones sobre el trato contable de las facturas impagadas definitivas y la liquidación correspondiente de las prefinanciaciones, a efectos de garantizar un enfoque armonizado entre los servicios de la Comisión,

—

Estas instrucciones se han revisado cuidadosamente en el mes de julio de 2007. Dado el reducido número de facturas afectadas, se llega a la conclusión de que el tratamiento contable utilizado por los servicios de la Comisión en el cierre de 2006 es el más conveniente de todos. El mismo tratamiento se aplicará al próximo cierre de 2007.

—

no se emiten sistemáticamente órdenes de ingreso cuando la liquidación de las prefinanciaciones revela que deberían recuperarse fondos del beneficiario, con lo que tiene lugar una sobreestimación de las prefinanciaciones y una subestimación de los derechos de crédito por un importe que no puede cuantificarse con precisión,

—

En principio, las cantidades de prefinanciación no deben ser objeto de recuperación, sino que deben ser utilizadas por los beneficiarios para la ejecución de los contratos. Se procede a recuperaciones en casos excepcionales en los que los beneficiarios incumplen sus obligaciones o en los que existen diferencias marginales entre las cantidades pagadas y los gastos subvencionables finales.

—

los controles de la pérdida de valor realizados para ajustar el valor de las prefinanciaciones a su valor recuperable no fueron suficientes, lo que pudo dar lugar a una sobreestimación de estas y a la correspondiente subestimación de los gastos relativos a su disminución de valor (25).

—

Los controles de la pérdida de valor no se consideraron prioritarios en la mayor parte de las Direcciones Generales que tratan con organismos públicos, debido a la existencia de garantías bancarias y al reducido porcentaje de órdenes de ingreso emitidas anteriormente. En el futuro se prestará más atención a esta cuestión para confirmar este supuesto.

1.29.

El caso de los gastos relativos al Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola, la Comisión introdujo un nuevo procedimiento de recuperación (26) que incluye cuadros para la presentación de las cuentas de deudores. Los trabajos efectuados por el Tribunal en relación con estas cuentas ponen en entredicho el carácter exhaustivo de dichos cuadros (27) (véanse los apartados 5.61 y 5.62).

1.29.

Hay un claro nexo entre estos cuadros y el libro mayor de deudores de los organismos pagadores, y las nuevas directrices de la Comisión aplicables desde 2007 exigen que los organismos certificadores reconcilien el libro mayor de deudores con los cuadros y expliquen cualquier discrepancia constatada.

1.30.

En el caso de los diputados del Parlamento Europeo procedentes de países cuyas autoridades nacionales no ofrecen un régimen de pensiones, la Mesa del Parlamento Europeo aprobó un régimen provisional de pensiones a la espera de crearse un régimen de pensiones comunitario con carácter definitivo para todos los diputados (28). Ahora bien, el pasivo correspondiente a estos derechos de pensión no está reconocido en el balance consolidado. Al no disponerse de una evaluación actuarial de dichos derechos, el impacto financiero en (las provisiones para) «Prestaciones a los empleados» y en la cuenta de resultado económico no puede cuantificarse.

1.30.

Se está reconsiderando actualmente el futuro de este régimen de pensiones provisional. Teniendo en cuenta las incertidumbres del futuro y la inexistencia de una evaluación actuarial, no puede efectuarse ninguna provisión significativa en las cuentas.

1.31.

La auditoría de una muestra representativa de 150 facturas y declaraciones de costes extraída de la población de cuentas a pagar registradas en el sistema contable permitió identificar un nivel significativo de errores en términos de frecuencia y de impacto financiero en relación con esta partida, aunque no con respecto al conjunto del balance. La mayoría de los errores se refieren a facturas o declaraciones de gastos consignadas por importes incorrectos.

1.31.

El nivel de errores encontrados por el Tribunal fue limitado.

1.32.

Las debilidades observadas en los procedimientos de cierre del ejercicio (véase el apartado 1.18) llevaron a las deficiencias en las cuentas provisionales, que fueron corregidas en las cuentas definitivas.

1.32.

En 2006, la Comisión mejoró la previsión de las cantidades relativas a la separación de ejercicios mediante las siguientes medidas:

—

se creó un nuevo informe en materia de relativas a la separación de ejercicios,

—

se afinaron más las técnicas relativas a la separación de ejercicios,

—

se facilitó a los servicios un procedimiento y lista de control nuevos,

—

se elaboró un documento general sobre la metodología relativa a la separación de ejercicios por las Direcciones Generales y se organizaron talleres por grupos afines de Direcciones Generales,

—

la Dirección General de Presupuestos llevó a cabo controles in situ en Direcciones Generales seleccionadas,

—

varios fueron los servicios de la estructura de auditoría interna que desempeñaron un papel en la evaluación relativa a la separación de ejercicios.

1.33.

El total del activo aumentó de 58 700 millones de euros en 2005 a 67 000 millones de euros, y el total del pasivo pasó de 120 900 millones de euros a 131 800 millones de euros. La diferencia será financiada mediante importes presupuestarios ya aprobados o tendrá que ser cubierta con los presupuestos futuros. Como ya se indicó anteriormente (29), habría que desglosar de manera más detallada las diferencias que presenta el pasivo que debe ser cubierto por los importes que han solicitarse a los Estados miembros, en particular mencionando los ejercicios en los que son exigibles.

1.33.

El desglose actual de cantidades que deben solicitarse a los Estados miembros entre cantidades a largo plazo y a cantidades a corto plazo es suficiente, especialmente cuando se combina con el desglose a largo plazo y a corto plazo del activo y del pasivo del balance.

1.34.

En comparación con 2005, las notas explicativas que acompañan las cuentas anuales contienen información suplementaria sobre el hecho de que los servicios de la Comisión o los Estados miembros puedan corregir posteriormente algunas operaciones. No obstante, al igual que en el pasado, las notas continúan sin identificar, en relación con cada ejercicio, los importes (y ámbitos) de gastos que son aceptados por la Comisión y los importes que pueden ser objeto de procedimientos suplementarios de verificación y liquidación de cuentas (30).

1.34.

Conforme al Reglamento financiero y a los reglamentos sectoriales de agricultura y de los Fondos Estructurales la Comisión tiene derecho a efectuar controles de los gastos muchos años después de la contracción de los mismos. Sin embargo, no hay que presuponer, precisamente por la existencia de este derecho, que los gastos concernidos se consideren aceptados desde el punto de vista contable. Si las cantidades recuperables son cuantificables, se citan en las notas 5.3 y 5.4 de las cuentas consolidadas.

1.35.

En respuesta a una solicitud específica del Tribunal, las notas explicativas que acompañan la cuenta de resultado económico relativa al ejercicio 2006 (31), concretamente, contienen más información sobre los importes recuperados como consecuencia de operaciones ilegales o irregulares, especialmente en el nivel de los beneficiarios o receptores finales, donde se constatan más del 90 % de los errores. Con todo, se necesitan medidas suplementarias, a efectos de garantizar el carácter completo y fiable de los datos contables y de la información presentada en las notas explicativas (véanse los apartados 2.23 a 2.52).

1.35.

Se está adaptando el plan contable ABAC para acoger mayor cantidad de datos acerca de las recuperaciones. Se prevé que estas mejoras sean efectivas en las cuentas de 2008.

1.36.

Es indispensable proceder a una conciliación detallada entre el resultado presupuestario y el resultado económico si se desea obtener una garantía razonable sobre la fiabilidad de las cuentas. Sin embargo, en la conciliación transmitida al Tribunal en junio de 2007 aún persisten diferencias menores carentes de explicación. Además, la comprensión de las cuentas mejoraría incluyendo en las cuentas anuales un cuadro que recogiera dicha conciliación.

1.36.

La Comisión admite que hay que mejorar el procedimiento de reconciliación. Se tomarán medidas para resolver las deficiencias constatadas. Además, la Comisión considerará la inclusión de una reconciliación completa en las cuentas anuales.

1.37.

El importe de órdenes de ingreso «Pendientes» en los cuadros presupuestarios relativos al ejercicio 2005 (6 175 millones de euros) (32) no coincide con el importe correspondiente de «Derechos devengados» y prorrogados del ejercicio anterior en las cuentas anuales correspondientes a 2006 (6 180 millones de euros) (33). Puesto que esta situación es contraria al principio de continuidad, debería haber sido aclarada antes de la elaboración de las cuentas.

1.37.

La diferencia de 5 millones de euros se refiere a un ajuste anual anterior en las cuentas presupuestarias de un organismo consolidado.

1.38.

Ante la rápida evolución del entorno de fiscalización y habida cuenta de la experiencia obtenida a lo largo de más de doce años, fue preciso desarrollar una metodología en la que sustentar la DAS. La esencia del nuevo enfoque DAS reside en un modelo de garantía, basado en dos fuentes principales de pruebas de auditoría:

a)

un examen del funcionamiento de los sistemas de control y supervisión aplicados en la recaudación y el desembolso de fondos comunitarios por las instituciones europeas, los Estados miembros y terceros países; el fin es obtener datos representativos sobre la aplicación y el funcionamiento de controles clave en relación con su capacidad de prevenir o detectar y corregir errores;

b)

los controles basados en muestras representativas, efectuados hasta el nivel del beneficiario final, de las operaciones relativas a los ingresos y los gastos, con el fin de obtener pruebas directas sobre la legalidad y la regularidad de los pagos.

1.39.

Estas fuentes principales pueden complementarse con otras dos:

a)

un análisis de los informes anuales de actividad y las declaraciones de los directores generales de la Comisión, así como sus síntesis que indican si la Comisión tiene garantías razonables de que los sistemas existentes aseguran la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes;

b)

un examen de los trabajos realizados por otros auditores, definidos como independientes del proceso de gestión y control comunitario (por ejemplo, las entidades fiscalizadoras superiores de los Estados miembros o de terceros países) (34).

1.38-1.39.

La declaración de fiabilidad anual del Tribunal y otras tareas fiscalizadoras, así como las recomendaciones son una fuente inestimable de información para la Comisión, la cual procura seguirlas diligentemente.

1.40.

Al igual que en años anteriores, las conclusiones extraídas de varias observaciones específicas muestran que en aquellos ámbitos en los que los sistemas de supervisión y control, se aplican globalmente de forma correcta y debida, las pruebas de confirmación del Tribunal revelaron que el riesgo de errores materiales en la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes era limitado (véanse los apartados 4.28 y 5.65 respecto del SIGC, 8.31 para las delegaciones, 9.23 con excepción de Sapard y 10.6). Por lo que respecta a estos ámbitos, el Tribunal considera que los errores tienen, en valor, un impacto financiero inferior al 2 % de la población en cuestión (véase el cuadro 1.2 ). Además, la valoración por el Tribunal de las declaraciones de los directores generales y los ordenadores delegados confirmó que no había reservas importantes que formular o estas eran de importancia menor (véanse los apartados 2.11 y 2.12).

1.40.

La Comisión considera que se han hecho progresos en la aplicación de los sistemas de control y supervisión en 2006, pero reconoce que hay que adoptar medidas suplementarias. La aplicación del plan de acción hacia un marco integrado de control interno y el impacto positivo que probablemente tendrá en años venideros en la obtención de garantías de los sistemas constituyen otros signos indicativos de la voluntad de la Comisión de realizar mejoras más profundas aún.

1.41.

En los ámbitos en que la fiscalización del Tribunal indicó que los sistemas de control y supervisión son, en el mejor de los casos, solo parcialmente satisfactorios, las pruebas de confirmación continúan detectando niveles significativos de error (véanse los apartados 5.65 a 5.78 en relación con los casos no cubiertos por el SIGC, 6.37 a 6.39, 7.30 y 7.31, 8.31 y 8.32 en relación con los organismos de ejecución y 9.23 respecto de Sapard). El Tribunal considera que, en estos ámbitos, los errores tienen, en valor, un impacto financiero superior al 2 % de la población en cuestión (véase el cuadro 1.2 ). Por otra parte, la evaluación por el Tribunal de las declaraciones de los directores generales confirmó que, con respecto a los ámbitos en cuestión, se formularan reservas importantes o, en su opinión, deberían haberse formulado (véanse los apartados 2.11 y 2.12 y 2.13 a 2.17).

1.41.

Los gastos con cargo a los fondos comunitarios de estas líneas presupuestarias están sujetos a una serie de controles, algunos de los cuales se realizan antes de la certificación de gastos ante la Comisión y otros después de la misma. Por ejemplo, en las políticas internas, el riesgo inherente del reembolso de costes sobrestimados se ha reducido gracias al aumento sustancial de las auditorías a posteriori, mientras que en relación con las organizaciones que ejecutan la ayuda exterior la Comisión se asegura de que los controles de las demandas de pago por parte de los beneficiarios se efectúen en fases clave de la ejecución del proyecto, con lo que de esta manera los errores en el pago de anticipos pueden descubrirse y solucionarse. Las conclusiones presentadas por el Tribunal de Cuentas muestran la situación en una fase concreta de la ejecución de estos controles. La mayor parte de los errores acabará corrigiéndose probablemente a través de los sistemas correctores plurianuales.

1.42.

Las observaciones específicas relativas a los gastos realizados en el marco de la política agrícola común, las acciones estructurales y las políticas internas muestran que unos criterios de subvencionabilidad complicados o poco claros o unas complejas obligaciones jurídicas pueden tener un impacto considerable sobre la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes (véanse los apartados 5.44 en relación con el gasto de desarrollo rural, 6.29 para lo que se refiere a las operaciones estructurales, 7.11 con respecto a las políticas internas). Por ejemplo, la auditoría de sistemas efectuada por el Tribunal indica que las medidas de desarrollo rural están expuestas a un nivel elevado de errores debido a la frecuente complicación de las condiciones de subvencionabilidad (38). Por otro lado, la concepción y el desarrollo del régimen de pago único limitan el riesgo de pagos irregulares. Con todo, el porcentaje global de errores en el ámbito de los gastos agrícolas continúan excediendo el umbral de materialidad.

1.42.

Aunque a veces la consecución de objetivos políticos requiere una reglamentación detallada, la Comisión es consciente de que es necesario simplificar las normas en la medida en que la consecución de dichos objetivos lo permita. En los casos en que los requisitos legales son complejos, la Comisión da una serie de orientaciones para simplificar y aclarar la aplicación de los mismos. La evitación de errores depende también en amplia medida de las orientaciones que las autoridades de los Estados miembros faciliten a los organismos de ejecución y a los beneficiarios, de la eficacia de los controles y de la concienciación de los beneficiarios de que el incumplimiento de la normativa puede acarrear la pérdida de la subvención. La Comisión exhorta a los Estados miembros a intensificar sus actividades en estos sectores dentro del plan de acción hacia un marco integrado de control interno.

2.1.

El presente capítulo trata de los esfuerzos realizados por la Comisión en 2006 para mejorar la eficacia de los sistemas de control y supervisión en sus direcciones generales, con el fin de garantizar la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes al presupuesto de la UE. Así, se examina en particular:

—

en qué medida las tomas de posición que figuran en los informes anuales de actividades y en las declaraciones de los directores generales, así como en la síntesis de la Comisión, se ven confirmadas por los resultados de la fiscalización del Tribunal (véanse los apartados 2.3 a 2.18),

—

la información relativa a las recuperaciones y a las correcciones financieras (véanse los apartados 2.23 a 2.30).

2.1.

Entre las medidas tomadas en 2006 se incluía la puesta en marcha del plan de acción sobre un marco de control interno integrado, cuyo primer informe provisional de marzo de 2007 recogía los avances realizados. Se introdujeron mejoras en las orientaciones de los informes anuales de actividades, incluyendo la presentación de las estrategias de control de los servicios y sus resultados, así como — lo que no era obligatorio en 2006 — de indicadores de legalidad y regularidad.

2.2.

Este capítulo también contiene observaciones sobre el plan de acción de la Comisión para un marco de control integrado (véanse los apartados 2.19 a 2.22) y analiza el funcionamiento de los sistemas de control y supervisión de la Comisión (véanse los apartados 2.31 a 2.34).

2.3.

Además del informe sobre los resultados de las políticas (1), la Comisión adoptó el informe de síntesis de 2006 (2) sobre los resultados de la gestión, en el que considera que «los sistemas de control interno existentes, con las limitaciones descritas en los informes anuales de actividades, ofrecen garantías razonables sobre la legalidad y regularidad de las operaciones, cuya responsabilidad global incumbe a la Comisión de conformidad con el artículo 274 del Tratado CE. Sin embargo, reconoce que son necesarios otros esfuerzos para solucionar varias deficiencias, en especial las destacadas en las reservas de los ordenadores delegados».

2.4.

La valoración por la Comisión de ciertas cuestiones transversales corresponde al análisis del Tribunal en lo que respecta a las conclusiones relativas a la gestión centralizada directa en el ámbito de la investigación (véase el apartado 2.12), la necesidad de simplificación (véase el apartado 1.42), de proseguir el desarrollo de los indicadores de la legalidad y regularidad (véase el apartado 2.18) y de continuar mejorando la calidad de los informes anuales de actividades (véanse los apartados 2.7 y 2.9). Sin embargo, en ciertos ámbitos de la política agrícola común, en las acciones estructurales y en ciertos ámbitos de las acciones exteriores, la fiscalización del Tribunal revela debilidades significativas en los sistemas de control y supervisión que sobrepasan las indicadas como reservas por los directores generales en las declaraciones que acompañan a los informes anuales de actividades (véanse los apartados 2.13 a 2.17). Además, el análisis de la Comisión sobre la persistencia de problemas en materia de fiabilidad de las cuentas, en particular a nivel de los sistemas auxiliares locales, no estaba completo (véanse los apartados 1.13 a 1.17).

2.4.

Los directores generales emiten reservas en aquellas declaraciones en las que la información obtenida por sí mismos o por las auditorías de los Estados miembros sobre el funcionamiento de los sistemas señala deficiencias que pueden representar un riesgo material para el presupuesto comunitario sin que tal riesgo pueda ser gestionado adecuadamente a través de los mecanismos correctores normales del sistema de control. Además de estos casos, los directores generales podían optar por formular una reserva cuando existía un alto riesgo previsible para las instituciones comunitarias. Por lo tanto, los directores generales mencionados por el Tribunal no formularon reservas cuando consideraron que el riesgo estaba adecuadamente gestionado y explicaron las razones de su evaluación en los informes anuales de actividades.

2.5.

En su informe de síntesis, la Comisión declara que «en ciertos casos» la diferencia entre la evaluación del Tribunal de la garantía que debe obtenerse de los sistemas de control interno y la garantía otorgada por el director general responsable reside fundamentalmente en diferencias de interpretación en cuanto a la tipología y al impacto de los errores o en cuanto a la evaluación de deficiencias de los sistemas. El Tribunal estima que estas divergencias se deben principalmente al hecho de que la valoración por la Comisión de las realizaciones en materia de gestión no toman en consideración adecuadamente el impacto de las debilidades de control existentes, pese a que sean evocadas, en su mayor parte, en los distintos planes de acción e informes anuales de actividades (véanse los apartados 2.11 y 2.19 a 2.22).

2.5.

La Comisión indicó en el informe de síntesis que la evaluación de fiabilidad del marco de control interno tiene en cuenta también su carácter plurianual, lo que permite efectuar correcciones después del desembolso de los fondos, y las medidas correctoras para solventar las deficiencias de control constatadas.

2.6.

Por ejemplo, como ya se indicó en el Informe Anual relativo al ejercicio 2005 (3), las fiscalizaciones del Tribunal muestran que, en ciertos ámbitos, los sistemas de control y supervisión existentes no garantizan la previsión, o la identificación y corrección de errores a su debido tiempo [véanse los apartados 5.76, 6.39, 7.30, 8.31 (4) y 9.23]. La Comisión observa que sus servicios aplican un sistema plurianual en el que los errores de un año pueden detectarse y corregirse en años posteriores. Al margen de estos argumentos, la Comisión no dispone de información adecuada y fiable relativa a las correcciones realizadas a nivel de los beneficiarios finales (véanse los apartados 2.23 a 2.30).

2.6.

En materia de gastos agrícolas, los resultados de los controles a los beneficiarios finales, según la comunicación de los Estados miembros a la Comisión recogida en el correspondiente informe anual de actividades, proporcionan una indicación del grado de pagos irregulares por gastos agrícolas. Para mejorar aún más la fiabilidad que puede obtenerse de esta información, la Comisión está aplicando desde 2007 la recomendación del Tribunal de que los organismos de certificación deberían esforzarse más por verificar y validar las estadísticas de inspección y los controles posteriores al pago.

2.7.

Las orientaciones (5) relativas a los informes anuales de actividades de 2006, así como al ejercicio de revisión paritaria (6), indican los esfuerzos continuados que realizaron los servicios centrales de la Comisión para precisar el vínculo entre la eficacia de los sistemas de control interno y el fundamento de las declaraciones (7), así como para proporcionar información general sobre cómo presentar los indicadores fundamentales relativos a la legalidad y regularidad (8).

2.8.

En sus declaraciones anexas a los informes anuales de actividades, los directores generales deben indicar si los recursos afectados a las actividades han sido utilizados conforme a los principios de buena gestión financiera y si los controles internos llevados a cabo en sus servicios aportan una garantía razonable de la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. En caso de debilidades del control interno o de irregularidades significativas, deben formular reservas en las declaraciones (9) y elaborar planes de acción para solventarlas.

2.8.

La combinación de estos dos principios (fiabilidad razonable de una buena gestión financiera, y legalidad y regularidad) lleva a un cierto «equilibrio» de los riesgos y de los controles, considerados como aceptables por los responsables de la gestión, pese a que no es posible alcanzar una «fiabilidad completa» ni una «legalidad y regularidad completas».

2.9.

El análisis del Tribunal de los informes anuales de actividades y las declaraciones de los directores generales relativas al ejercicio 2006 muestran que los criterios de materialidad, así como la definición de las reservas y su impacto en las garantías obtenidas eran, en general (10), claros. La fiscalización del Tribunal también revela que los informes anuales de actividades presentan generalmente una mejor valoración de los puntos fuertes y de las debilidades de los sistemas de control y supervisión (11).

2.9.

La Comisión espera nuevas mejoras para 2007, gracias especialmente a la generalización de la utilización, en los informes anuales de actividades, del modelo de control interno, que establece un vínculo más claro entre sistemas de control y fiabilidad. La Comisión también proseguirá sus esfuerzos por mejorar los criterios de materialidad y por consolidar la base de la fiabilidad en caso de necesidad.

2.10.

Todos los directores generales afirmaron contar con garantías razonables de que los recursos que les habían sido asignados se habían empleado para los fines previstos y que los controles internos que habían establecido garantizaban la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes.

2.11.

El Tribunal observa que 15 de las 40 declaraciones contenían una o más reservas. El número total de reservas disminuyó entre 2005 (31) y 2006 (20) (12), y la mayor parte de las mismas se refería a debilidades ya señaladas en años anteriores (13) que afectan principalmente a la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. En el cuadro 2.1 se exponen las reservas más importantes en el contexto de la DAS.

2.12.

En el caso de los recursos propios, de las políticas internas (incluida la investigación), de la estrategia de preadhesión (19) y de los gastos administrativos (véase el cuadro 2.1 , así como los apartados 4.28, 7.30, 9.23, 10.15, 10.16 y 10.25), los informes anuales de actividades corresponden globalmente a las conclusiones de las diferentes apreciaciones específicas formuladas en el marco de la DAS.

2.13.

Por otro lado, con respecto a partes significativas del presupuesto comunitario, los directores generales presentan una visión más positiva de la legalidad y regularidad del gasto comunitario que la expresada por el Tribunal en el marco de su fiscalización.

2.13.

La auditoría del Tribunal se refiere a la legalidad y la regularidad de las operaciones asentadas un determinado año. Los directores generales ofrecen garantías sobre los sistemas de control plurianuales durante ese año. La Comisión no subestima las deficiencias del sistema, lo que puede acarrear que el gasto no se ajuste a las condiciones requeridas, sino que fortalece su fiabilidad con el paso de los años y tiene en cuenta las medidas tomadas para corregir tales deficiencias y la capacidad del sistema plurianual para corregir errores tiempo después del desembolso de los fondos.

2.14.

En cuanto a la política agrícola común, la garantía aportada por la declaración del director general de Agricultura y Desarrollo Rural (véase el cuadro 2.1 ) no resulta compatible con las observaciones del Tribunal en varios puntos significativos. La Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural utiliza un modelo de garantía para fundamentar la declaración. Los elementos de este modelo se precisan en el informe anual de actividades (20). Los resultados de la fiscalización del Tribunal muestran debilidades que tienen una repercusión en cada uno de estos elementos y que limitan la garantía que es posible extraer de la declaración. En concreto, la obtención de garantías de elementos que no atañen al gasto de 2006 (21), la utilización de estimaciones de las correcciones futuras (activo contingente) relativas al año en curso y la consideración de que el impacto de las correcciones financieras se imputa a los Estados miembros y no a los beneficiarios de la ayuda indebidamente abonada (véanse los apartados 5.63 y 5.64).

2.14.

La Comisión observa que el volumen total de errores ha disminuido notablemente y que, en lo que respecta a los gastos del FEOGA-Garantía no destinados a desarrollo rural (lo que supone más del 85 % de los gastos totales), es inferior al nivel de importancia relativa. Por lo que se refiere al desarrollo rural, las medidas agroambientales se prestan a una elevada incidencia de errores materiales.

2.15.

Por lo que respecta a las políticas estructurales, las declaraciones de los directores generales de Política Regional, así como de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades, subestiman las debilidades significativas de los sistemas de gestión y control en los Estados miembros (véase el apartado 6.38), así como el nivel significativo de errores en lo que respecta a los proyectos (véase el apartado 6.39), constatados en las fiscalizaciones del Tribunal (véase el cuadro 2.1 ).

2.15.

Los informes anuales de actividades de los directores generales establecen la base de evaluación de la eficacia del sistema de gestión y control en los Estados miembros y las medidas correctoras en curso tendentes a alcanzar las mejoras requeridas y a determinar los niveles de riesgo de los fondos comunitarios. Las evaluaciones están basadas en un amplio trabajo de auditoría y coinciden en gran medida con las indicadas por el Tribunal. Tal y como se recoge en la respuesta al apartado 2.6, las evaluaciones indican que un 10 % de los sistemas de control tienen graves deficiencias, presentando por lo tanto un alto riesgo. En estos casos, los pagos a los Estados miembros pueden ser suspendidos, pudiendo imponerse correcciones financieras si los Estados miembros no proceden a efectuarlas por sí mismos. La Comisión sostiene que una gran parte de los errores encontrados se corregirá probablemente a través de los mecanismos correctores plurianuales del sistema.

2.16.

El Tribunal también se plantea si la valoración global del director general de Política Regional en cuanto al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y al Fondo de Cohesión resulta compatible con las reservas formuladas sobre el funcionamiento de los sistemas de gestión y control, en 19 Estados miembros respectivamente (22). La misma situación se produce en la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades (23). Por otro lado, el Tribunal observa que, según el informe anual de actividades de esta dirección, no se formuló ninguna «opinión de auditoría» sobre el 17,5 % del gasto relativo al período de programación 2000-2006 en el caso del Fondo Social Europeo (FSE); el director general basó su garantía en las tomas de posición de los responsables.

2.16.

Aunque los servicios de gestión y de auditoría de la Dirección General de Política Regional emitieron dictámenes cualificados sobre los sistemas en determinados Estados miembros en relación con las deficiencias materiales que afectaban a elementos clave de sus sistemas, se concluyó, sobre la base de las medidas correctoras en curso y teniendo en cuenta la operación plurianual sobre disposiciones de control, que las deficiencias no eran tan significativas como para emitir una reserva formal a la declaración del director general. Por lo que se refiere al Fondo Social Europeo, la Comisión considera que la evaluación general de los sistemas efectuada por el director general de la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Igualdad de Oportunidades es compatible con las reservas a programas en siete Estados miembros. Los responsables de la gestión deben recuperar el retraso en las operaciones no auditadas, sencillamente porque no es posible alcanzar una cobertura auditora del 100 % cada año.

2.17.

El informe anual de actividades y la declaración de la Oficina de Cooperación EuropeAid (véase el cuadro 2.1 ) no reflejan lo suficiente el nivel significativo de errores y las debilidades en los sistemas de control y supervisión destinados a garantizar la legalidad y regularidad de las operaciones a nivel de los organismos encargados de la ejecución de los proyectos en el ámbito de las acciones exteriores (véanse los apartados 8.31 y 8.32), que han sido constatados por el Tribunal.

2.17.

El sistema de control interno de la Comisión busca un equilibrio entre los costes y los beneficios de los controles, habiéndose concebido para tener en cuenta el carácter plurianual de los gastos de la ayuda exterior, de modo que se garantice que los controles de las demandas de pago de los beneficiarios se efectúen en etapas clave de la ejecución del proyecto, y se posibilite así la detección y resolución de los errores en los pagos anticipados.

2.18.

Tres cuartas partes (24) de las Direcciones Generales presentan indicadores de la legalidad y regularidad en sus informes anuales de actividades relativos a 2006. El Tribunal observa que no todos los indicadores en cuestión corresponden a los tipos generales (indicadores de resultado o de impacto) que figuran en las orientaciones elaboradas por los servicios centrales de la Comisión. El Tribunal considera que todavía se precisan esfuerzos suplementarios en las direcciones generales con el fin de evaluar la eficacia de los sistemas de control y supervisión, así como la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes (véanse los apartados 2.31 a 2.34).

2.18.

Aunque los directores generales no venían obligados a proporcionar indicadores de legalidad y de regularidad en sus respectivos informes anuales de actividades de 2006 de acuerdo con los tipos generales recomendados en las instrucciones permanentes [D(2006) 12058], el informe de síntesis de 2006 prevé esfuerzos continuados para desarrollar estos indicadores de legalidad y de regularidad garantizando al mismo tiempo un planteamiento coherente por grupos afines de servicios. A partir del informe anual de actividades de 2007 será obligatorio utilizar estos indicadores.

2.19.

El 7 de marzo de 2007, la Comisión presentó un informe (25) sobre el avance del plan de acción (26) para un marco de control interno integrado, cuya conclusión es positiva en términos generales, y en el que afirma haber logrado progresos concretos en la aplicación del plan de acción, pero también la conveniencia de abordar los retos pendientes. Aunque se han producido algunos retrasos, esta institución considera que antes de finales de 2007 podrá lograrse el objetivo de que se hayan «sentado las bases» para gestionar adecuadamente el riesgo de errores y ofrecer mayores garantías de que las operaciones son legales y regulares.

2.20.

En el análisis detallado que acompaña su informe sobre los avances (véase el cuadro 2.2 ), la Comisión estima que, de las 35 subacciones, 10 habían finalizado, 5 estaban a punto de finalizarse, 13 se encontraban en curso, 4 todavía no habían empezado y 3 se habían retirado. También introdujo 6 nuevas subacciones que debían ponerse en práctica al final de 2007 a más tardar.

2.21.

Como expone en su Informe Anual relativo al ejercicio 2005 (28), el Tribunal evaluará los resultados del plan de acción cuando se pueda apreciar su impacto. Sin embargo, esta institución observa que el calendario para el plan de acción previsto por la Comisión es optimista (véase el apartado 2.19) e indica que es probable que la mayor parte de las acciones en cuestión tengan un impacto real en el funcionamiento de los sistemas de control y supervisión de la Comisión a medio/largo plazo únicamente.

2.21.

La propia Comisión señaló en el informe provisional sobre el plan de acción de la Comisión hacia un marco de control interno integrado (29) que las nuevas acciones secundarias se realizarán conforme al calendario original del plan de acción (finales de 2007) y garantizarán, conjuntamente con las acciones en curso, que el citado marco de control interno integrado sea operativo en esa fecha, de modo que comience a tener los efectos previstos sobre la fiabilidad.

2.22.

El cuadro 2.2 presenta una visión de conjunto de la evaluación preliminar, por el Tribunal, de la aplicación de las medidas que figuran en el plan de acción para un marco de control interno integrado. Al final de 2006, este análisis muestra que 4 acciones todavía no habían comenzado, 16 seguían todavía en curso (de realización), 15 (30) precisaban un seguimiento (el objetivo no se alcanzó plenamente, o el impacto todavía no comenzaba a sentirse) y 6 son nuevas acciones. El Tribunal considera que varias de estas medidas constituyen el seguimiento de (o están vinculadas a) acciones anteriores, que figuran en el informe de síntesis de 2005 o en informes anteriores (véase el apartado 2.29) (31).

2.22.

La ejecución del plan de acción está ateniéndose en gran medida al calendario fijado por la Comisión, que abarca los años 2006 y 2007. La Comisión presentará un informe definitivo sobre la ejecución del plan de acción en la primavera de 2008. Sus efectos se estudiarán durante un período más amplio. La Comisión supervisará estos efectos sobre la fiabilidad, pasará revista por vez primera en el informe de 2008 a las repercusiones de las diferentes acciones y extraerá conclusiones para la futura consolidación del marco de control interno integrado [véase el documento COM(2007) 86].

2.23.

El objetivo principal de los sistemas de control y supervisión consiste en evitar, o en detectar y corregir, los errores que afectan a las operaciones del presupuesto comunitario. Como en ejercicios anteriores, a raíz de su fiscalización el Tribunal ha constatado pruebas de errores significativos en importantes ámbitos de gastos de la UE, así como que la mayor parte de los errores se producen a nivel de los beneficiarios finales; conviene, pues, que la corrección de errores en los gastos con cargo al presupuesto comunitario comience esencialmente en este nivel (32).

2.23.

En los casos en que los sistemas de supervisión y de control se evalúen como ineficaces y en los que las deficiencias constatadas constituyan un riesgo para el presupuesto de la CE, la Comisión aplicará los mecanismos establecidos para el ejercicio de sus competencias de supervisión, al objeto de recuperar las cantidades correspondientes del Estado miembro en cuestión. Los Estados miembros tienen de esta manera un incentivo para asegurar controles adecuados que eviten posibles correcciones financieras.

2.24.

Sin embargo, los elementos probatorios sobre las correcciones efectuadas no son suficientes. La información relativa a las recuperaciones y a las correcciones financieras presentada en los informes anuales de actividades y en las diferentes secciones de las cuentas anuales consolidadas definitivas relativas a 2006 no aporta explicaciones suficientes que permitan revelar el riesgo de solapamiento de los diferentes elementos. Además, no permite realizar una distinción entre las recuperaciones de los gastos ilegales/irregulares a nivel de los beneficiarios/destinatarios finales y las correcciones aplicadas a los Estados miembros por las debilidades que afectan a los sistemas.

2.24.

Aunque la información sobre recuperaciones y correcciones financieras en el sector agrícola es generalmente adecuada, es necesario mejorarla en otros sectores. La acción 11N del plan de acción tiene por objeto, entre otras cosas, establecer «si los regímenes de recuperación y compensación están funcionando eficazmente», mediante la determinación de las cantidades recuperadas en 2005 y 2006 y de su coherencia con los errores constatados durante los controles y por lo que se refiere a la gestión compartida examinará la fiabilidad de los sistemas nacionales de supervisión e información.

2.25.

Por otro lado, la información proporcionada está incompleta ya que no refleja el alcance total de las correcciones aplicadas a los gastos comunitarios, ni en qué medida los importes corresponden a gastos efectuados en 2006 (véanse los apartados 5.61 y 5.62). En particular, así sucede en el ámbito de las acciones estructurales, pese al hecho de que se han implantado mecanismos específicos, tanto a nivel de la Comisión como de los Estados miembros, para garantizar la recuperación de las ayudas pagadas indebidamente (por ejemplo, al intercambiar gastos no subvencionables por gastos subvencionables y al efectuar una compensación de las recuperaciones con los gastos o una reducción de las futuras declaraciones de gastos).

2.25.

En el informe anual de actividades de la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural se enumeran las decisiones sobre correcciones financieras en agricultura tomadas en 2006, indicándose por cada decisión las cantidades totales excluidas de la financiación comunitaria.

2.26.

Con el fin de poder garantizar la disponibilidad, exhaustividad y fiabilidad de la información relativa a la corrección de errores, la Comisión tomó en 2006 varias iniciativas.

2.27.

Además de la medida adoptada en el marco del FEOGA-Garantía (véanse los apartados 5.52 y 5.61), la Comisión modificó el Reglamento (CE) no 448/2001, en diciembre de 2006 (33), y difundió una nota orientativa sobre la información necesaria con relación a las correcciones aplicadas y a los importes que los Estados miembros deberán recuperar en el ámbito de las acciones estructurales.

2.27.

En enero de 2007, la Comisión escribió también a todos los Estados miembros para solicitar información de 2006 y de modo agregado para el período 2000-2006 en su conjunto sobre las recuperaciones y cancelaciones, así como sobre la situación de las recuperaciones pendientes a finales de 2006.

2.28.

En marzo de 2007, se introdujo una «nueva medida (11N)» en el plan de acción para un marco de control interno integrado (véanse el apartado 2.20 y el cuadro 2.2 ). La Comisión utilizó esta base para determinar si los sistemas de recuperación y compensación funcionan de forma eficaz, precisando los importes recuperados en 2005 y 2006, y su coherencia con los errores constatados durante los controles. En este contexto, y con respecto a los gastos en gestión directa, definirá una tipología de errores y se esforzará por establecer un vínculo entre los mismos y las recuperaciones, las correcciones financieras y los ajustes de pagos. En el caso de los gastos en gestión compartida, examinará la fiabilidad de los sistemas de seguimiento nacionales.

2.29.

No obstante, esta medida 11N constituye en realidad una prolongación de (o tiene algún tipo de vínculo con) anteriores planes de acción horizontales de la Comisión (34) (véase el apartado 2.22), que esta institución había considerado finalizados.

2.29.

La acción 11N es más extensa que las acciones previas a que se refiere el Tribunal, pues se relaciona con los resultados de controles.

2.30.

En varios de sus anteriores informes anuales (35), el Tribunal ha señalado a la Comisión la existencia de deficiencias a la hora de obtener información fiable sobre la corrección de los errores. Debido a la complejidad de las cuestiones, nada indica que estas deficiencias ya hayan sido subsanadas o que sea posible subsanarlas a corto plazo.

2.30.

Según se indica en la respuesta al apartado 2.6, la Comisión se asegurará de que los futuros informes anuales de actividades incluyan más información sobre las correcciones previstas, en curso o impuestas durante el año de que se trate. La Comisión presta un interés especial a la adopción de medidas preventivas, basadas en un análisis de las causas que llevan a la imposición de correcciones. Estas medidas pueden ser generales, tales como la definición del marco legislativo, o más específicas, como los controles financieros individuales.

2.31.

El Tribunal examinó la aplicación de las normas de control interno (36) por varios (37) servicios de la Comisión, no solo con el objetivo de apreciar el grado de aplicación de las exigencias mínimas, sino también de valorar la eficacia de los sistemas destinados a garantizar la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes (38).

2.32.

La visión de conjunto de la situación del control interno en los servicios de la Comisión en 2006, presentada por la Dirección General de Presupuestos, muestra que, en relación con ese ejercicio, las direcciones generales cumplen, por término medio, el 95 % de las exigencias mínimas. Como dichas exigencias permanecieron esencialmente invariables (39), el Tribunal observa que el cumplimiento de las normas de control interno se mantiene estable, frente a 2005. Su evaluación de la aplicación de estas normas (que concuerda generalmente con el análisis de la Comisión) se expone en el cuadro 2.3 .

2.32.

Incluso si la media del 95 % en 2006 parece estable y sin cambios, las Direcciones Generales se enfrentaron a nuevas exigencias en materia de ICS 11 (particularmente en la preparación de planes de seguridad informática basados en un análisis de riesgo de los sistemas informáticos) y de ICS 15 (dos nuevas exigencias en materia de planificación de la continuidad de las actividades).

2.33.

Pese al elevado porcentaje de cumplimiento de las exigencias mínimas, los sistemas de control y supervisión a nivel de la Comisión no atenúan suficientemente el riesgo de error, especialmente en ciertos ámbitos de la agricultura, de las políticas estructurales, de las políticas internas, de las acciones exteriores y de la ayuda a la preadhesión (véanse los apartados 5.77, 6.38, 7.30, 8.32, 9.23 y el cuadro 2.4 ). Este análisis corrobora una de las conclusiones (40) del informe anual de 2006 del Servicio de Auditoría Interna (SAI) de la Comisión (41).

2.33.

Esto es posible, ya que las normas del control interno se refieren principalmente a operaciones dentro de la Comisión, mientras que la mayor parte de los errores se produce en los gastos gestionados por los Estados miembros o por los organismos de ejecución.

2.34.

Del examen de la calidad llevado a cabo por el Servicio de Auditoría Interna (SAI) de la Comisión sobre las estructuras de auditoría interna de las direcciones generales se infiere que la mayor parte de estas estructuras (45) respetaban total o parcialmente las normas (profesionales), pero que los esfuerzos para mejorar los trabajos de auditoría interna debían proseguirse (46). El Tribunal toma nota de las constataciones que figuran en este examen y acoge favorablemente las propuestas de mejora correspondientes, en particular la que recomienda, por un lado, que las estructuras de auditoría interna proporcionen una valoración global de los sistemas de control interno de las direcciones generales al final del período de tres años que finalizará en 2009 y, por otro, que esta misma exigencia se aplique también al SAI a nivel de la Comisión (47).

2.34.

La función de la estructura de auditoría interna (EAI) no es emitir un dictamen sobre los informes anuales de actividades (IAA) de los directores generales, sino aconsejar sobre el procedimiento IAA, y la EAI, de conformidad con la naturaleza y objeto de su tarea durante el año de que se trate, debe emitir un dictamen sobre la situación de los controles como contribución a la preparación del IAA [véase el documento SEC(2003) 0059].

2.35.

En el ejercicio 2006, el Tribunal constata nuevos progresos en los sistemas de control y supervisión de la Comisión, entre los cuales destaca la mejora del proceso de elaboración de los informes anuales de actividades y de las declaraciones (apartado 2.7), y la evaluación del funcionamiento de los sistemas de control y supervisión y del impacto de las reservas pertinentes en la garantía proporcionada en las declaraciones de los directores generales (véanse los apartados 2.9 y 2.12).

2.36.

Sin embargo, las fiscalizaciones del Tribunal pusieron de relieve que seguían existiendo debilidades relativas a las evaluaciones de los informes anuales de actividades y de las declaraciones de algunos directores generales (véanse los apartados 2.13 a 2.18) y al funcionamiento de los sistemas de control y supervisión (véanse los apartados 2.33 y 2.34).

2.36.

En líneas generales, en los informes anuales de actividades se evalúa claramente la eficacia del sistema de gestión y control de los Estados miembros y se determinan las medidas correctoras en curso para realizar las mejoras necesarias. Las evaluaciones de los directores generales difieren de las del Tribunal, por ejemplo en lo que se refiere a la necesidad de formular reservas sobre la fiabilidad, en gran parte a causa del carácter plurianual de los sistemas de control establecidos en cada política.

2.37.

El Tribunal recomienda a la Comisión que prosiga sus esfuerzos destinados a reforzar los sistemas de control y supervisión de sus direcciones generales centrándose en los ámbitos siguientes:

2.37.

a)

velar por que los informes anuales de actividades y las declaraciones presenten una evaluación coherente y rigurosa de los sistemas de control y supervisión, que abarque unos indicadores de legalidad y regularidad adecuados, lo cual es compatible con las reservas (véanse los apartados 2.13 a 2.18);

a)

La Comisión se comprometió en el informe de síntesis de 2006 a supervisar la ejecución de acciones correctoras puestas en marcha por los ordenadores delegados para resolver las deficiencias de control subyacentes.

b)

realizar un seguimiento apropiado de las medidas correspondientes del plan de acción para un marco de control interno integrado con el fin de garantizar un impacto real en los sistemas de control y supervisión, en particular el establecimiento de información adecuada y fiable sobre la corrección de errores a nivel de los beneficiarios finales (véanse los apartados 2.19 a 2.30);

b)

La Comisión presentará un informe definitivo sobre la aplicación del plan de acción en la primavera de 2008. Este informe pasará revista por vez primera a las repercusiones de las diferentes acciones y extraerá conclusiones para la futura consolidación del marco de control interno integrado.

c)

mejorar la eficacia de los sistemas de control y supervisión con el fin de atenuar suficientemente el riesgo de error (véanse los apartados 2.33 y 2.34).

c)

No obstante, la Comisión está de acuerdo con la recomendación y está dispuesta a garantizar que los recursos de control se utilizan de forma rentable y que los gastos de control se justifican por el índice de errores observado, los efectos disuasorios y otros beneficios cualitativos.

La Comisión continuará sus esfuerzos por aumentar los sistemas de supervisión y de control, especialmente con vistas a reducir más aún el riesgo de errores en los programas ejecutados por los Estados miembros en gestión compartida. El plan de acción de la Comisión sobre un marco de control interno integrado tiene por objeto optimizar la cooperación con los Estados miembros y la eficacia del marco general de control. Los nuevos elementos introducidos en el marco regulador en el período 2007-2013 potenciarán también dicha eficacia.

3.1.

El presente capítulo analiza las cuestiones derivadas de la ejecución del presupuesto general de la UE en 2006, último ejercicio del período 2000-2006 de las perspectivas financieras, centrándose particularmente en el elevado porcentaje de ejecución presupuestaria, los presupuestos rectificativos, el creciente nivel de compromisos presupuestarios pendientes y el efecto de una utilización inferior a la prevista en el Fondo de Cohesión.

3.2.

Para obtener información más detallada sobre la estructura y el funcionamiento del presupuesto, en particular el significado y la relación entre los pagos y compromisos, véase el anexo I del presente Informe Anual.

3.3.

En 2006, el total de créditos para compromisos (122 800 millones de euros) y para pagos (111 200 millones de euros) fueron, respectivamente, un 4,1 % y un 1,6 % superiores a los del ejercicio 2005. Globalmente, los créditos para compromisos y pagos siguieron siendo inferiores a los límites de las perspectivas financieras en 700 millones de euros y 7 900 millones de euros, respectivamente.

3.4.

Los seis presupuestos rectificativos votados durante el ejercicio trajeron como resultado un descenso global de 600 millones de euros en créditos para compromisos y una reducción de 4 600millones de euros en créditos para pagos. Esto último se debe, sobre todo, a que los pagos del ámbito de la agricultura (900 millones de euros) y de las acciones estructurales (3 300 millones de euros) resultaron inferiores a lo previsto. Una reducción semejante de los créditos para pagos es señal de una buena gestión presupuestaria, pues disminuye el excedente presupuestario en el mismo importe (1) (permitiendo, a su vez, la devolución de recursos propios a los Estados miembros).

3.4.

La Comisión está tomando medidas para reducir la infrautilización al mínimo mediante una gestión presupuestaria activa. El sistema de alerta de las previsiones presupuestarias detecta los potenciales problemas en un estadio inicial y los imprevistos son tratados mediante presupuestos rectificativos, según lo recomendado por el Tribunal. Como resultado de este planteamiento, el porcentaje de ejecución de los pagos finales se ha incrementado constantemente hasta aproximarse al 100 %.

3.5.

El resultado de la ejecución presupuestaria en 2006 se refleja en los diagramas III y IV del anexo I y muestra los aspectos siguientes:

3.5.

—

los porcentajes de ejecución tanto en lo que respecta a los compromisos como a los pagos (99 % y 96 % respectivamente) fueron idénticos a los de 2005,

—

en relación con las acciones estructurales, la reducción de 3 300 millones de euros en los créditos de pago (superior al incremento del presupuesto previsto para este ámbito en el ejercicio) resultó en un porcentaje final de utilización del 99 %, que hubiera sido del 90 % sin el presupuesto rectificativo. Esta reducción se debió principalmente a la suspensión de las solicitudes de pago en España y de pagos a favor del Reino Unido como consecuencia de las debilidades existentes en el sistema de gestión y control,

—

A este respecto, y de acuerdo con las estimaciones de la Comisión, se habrían utilizado completamente los créditos de pago inicialmente disponibles, con unos pagos en la UE-10 inferiores a los previstos.

—

2 700 millones de euros de créditos de pago sin utilizar no se anularon sino que se prorrogaron de 2006 a 2007, el mismo nivel que se prorrogó de 2005 a 2006,

—

el excedente presupuestario del ejercicio supuso un total de 1 900 millones de euros, es decir, menos que en 2005 (2 400 millones de euros).

3.6.

En el documento de la Comisión titulado «Report on budgetary and financial management — Financial year 2006» (Informe sobre la gestión presupuestaria y financiera — Ejercicio 2006) se puede hallar información pormenorizada acerca de la ejecución presupuestaria en 2006 (2) (véase el apartado 3.15).

3.7.

Los compromisos presupuestarios pendientes, es decir, los compromisos sin utilizar que fueron prorrogados con el fin de utilizarse en ejercicios futuros, principalmente en el caso de los programas plurianuales, aumentaron en 12 600 millones de euros (10,6 %) hasta alcanzar la cifra de 131 600 millones de euros (véase el cuadro 3.1 ). Alrededor de un 90 % de este aumento (y un 71 % del total) concernía las acciones estructurales, 23 % de las cuales (2 900 millones de euros) correspondían al Fondo de Cohesión, (véase el apartado 3.12).

3.7.

Como el Tribunal indica en el apartado 3.10, la acumulación de compromisos pendientes durante un período determinado de perspectiva financiera es la consecuencia natural de gastos diferenciados, es decir, los compromisos son alcanzados en el período pero los pagos pueden continuar una vez finalizado dicho período.

3.8.

El ejercicio 2006 constituyó el último del período de programación 2000-2006 y al final del mismo se habían contraído todos los compromisos relativos a este período. Por tanto, los compromisos presupuestarios pendientes al final de 2006 representan el total de los pagos pendientes que deberán ejecutarse en los próximos ejercicios (3) y corresponden al 28 % de los importes totales de las rúbricas de las perspectivas financieras del conjunto del período.

3.9.

Al final de 2006, el saldo de los compromisos presupuestarios pendientes representaba el valor de los pagos de 2,6 ejercicios y de los compromisos de 2,0 ejercicios al ritmo de ejecución de 2006. Estos valores son, respectivamente, un 30 % y un 38 % más elevados que en el momento correspondiente del ciclo anterior (es decir, 1999, que fue el último ejercicio del período 1994-1999), lo cual indica un incremento relativo del nivel de dichos compromisos.

3.10.

Los compromisos presupuestarios pendientes surgen como consecuencia lógica de los gastos disociados, en los que la ejecución de los programas de gastos requiere varios años y los compromisos se contraen, a veces, con años de antelación a los pagos correspondientes. En caso de infrautilización — como sucedió de forma significativa entre 1999 y 2003 (4) y como sucede actualmente con los gastos relativos a las acciones estructurales en los nuevos Estados miembros (véase el apartado 3.12) — los créditos de pago infrautilizados son objeto de anulación, pero los compromisos contraídos y no ejecutados son prorrogados durante un tiempo determinado antes de ser liberados (véase el apartado 3.13). Desde 1994, los compromisos han excedido los pagos en un promedio de un 21 % (véase el gráfico 3.1 ), con el resultado de una acumulación de compromisos pendientes mayor de lo previsto y una situación que se repite de un ejercicio para otro.

3.9-3.10.

La Comisión también utiliza el coeficiente entre compromisos pendientes y compromisos anuales medios, que está menos influenciado por los anticipos y los pagos únicos. Este coeficiente fue de aproximadamente 2 años de compromisos (2,1 en 2006), lo que es normal dada la norma n + 2.

3.11.

Como ya se mencionó en el apartado 3.7, las acciones estructurales, es decir los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión, representan la parte más importante de los compromisos pendientes. En el caso de los Fondos Estructurales, los compromisos pendientes de los programas relativos al período 2000-2006 ascendieron a 76 900 millones de euros, lo que representa 2,6 años de pagos al ritmo de ejecución de 2006 (véase el gráfico 3.2 ) y constituye una reducción proporcional en comparación con los 3,6 años de pagos al final de 2005. Los beneficiarios de los fondos han de efectuar pagos hasta el final de 2008 (5). Ahora bien, la experiencia muestra que el gasto tiende, de forma natural, a reducirse a medida que se acerca el cierre, lo que indica el riesgo de que los compromisos deban ser liberados en virtud de la norma del ejercicio N + 2 (véase el apartado 3.13). Efectivamente, la ejecución del gasto resultó en 2006 ligeramente inferior a la de 2005 pese a la existencia de un presupuesto más elevado (6).

3.11.

La leve caída en 2006 de los pagos en relación con 2005 no guardó relación con el fin del período del programa. Las pruebas disponibles sobre las tendencias de ejecución de los programas del período 2000-2006 no sugieren ninguna desaceleración significativa subyacente.

3.12.

El porcentaje de ejecución relativo al Fondo de Cohesión fue inferior a lo esperado en los nuevos Estados miembros, debido a las dificultades de absorción de los gastos. Un presupuesto rectificativo redujo los créditos de pago en 500 millones de euros y los compromisos presupuestarios pendientes aumentaron de 12 500 millones de euros en 2005 a 15 400 millones de euros al final de 2006 (véase el gráfico 3.3 ), lo que representa 5,1 años de pagos al ritmo de ejecución de 2006. Así pues, es muy probable que los gastos correspondientes se adentren en gran medida en el período 2007-2013, cuando los Estados miembros deban iniciar nuevos programas y absorber los correspondientes gastos adicionales.

3.12.

La Comisión se remite a sus comentarios al apartado 3.9 sobre el coeficiente entre el nivel de compromisos pendientes y los compromisos anuales medios. Para el Fondo de Cohesión, este coeficiente era de 3,9 a finales de 2006.

3.13.

Los compromisos pendientes de los Fondos Estructurales (pero no del Fondo de Cohesión) están sujetos a la norma del ejercicio N + 2, que prevé la anulación de los compromisos cuando no se ha efectuado ningún pago en los dos años siguientes al ejercicio en el que se contrajo el compromiso. Los Estados miembros conocen el riesgo de anulación, lo que les puede ayudar a prestar atención a los casos de lenta ejecución. El importe total liberado en virtud de la norma del ejercicio N + 2 en 2006 se elevó a 217 millones de euros (286 millones de euros en 2005). Las liberaciones siguen sin revestir demasiada importancia en comparación con el promedio de compromisos anuales (aproximadamente un 0,7 %).

3.13.

El objetivo de la norma n + 2 es impulsar la ejecución. Un índice bajo de cancelación indica que la norma funciona según lo previsto.