52006PC0628

[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 24.10.2006

COM(2006) 628 final

2004/0220 (COD)

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO con arreglo al artículo 251, apartado 2, párrafo segundo, del Tratado CE con relación a la

posición común del Consejo sobre la adopción de un Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo

2004/0220 (COD)

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO con arreglo al artículo 251, apartado 2, párrafo segundo, del Tratado CE con relación a la

posición común del Consejo sobre la adopción de un Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo

1. ANTECEDENTES

Fecha de transmisión de la propuesta al PE y al Consejo (documento COM(2004)629-2004/0220(COD), modificado por COM(2004)629final/2): | 1 de octubre de 2004 |

Fecha del dictamen del Parlamento Europeo en primera lectura | 18 de mayo de 2006 |

Fecha de transmisión de la propuesta modificada | 24 de mayo de 2006 |

Fecha de adopción de la Posición Común | 16 de octubre de 2006 |

2. OBJETO DE LA PROPUESTA DE LA COMISIÓN

La propuesta inicial de la Comisión en relación con un Instrumento de cooperación al desarrollo y de cooperación económica (ICDCE), que englobaba aspectos geográficos y temáticos de la cooperación con los países en vías de desarrollo, incluidos los países ACP, y los países industrializados, no resultaba aceptable para el Parlamento, que adoptó un gran número de enmiendas en primera lectura en mayo de 2006. Tras la votación en primera lectura, tuvieron lugar intensos debates entre las tres instituciones con vistas a alcanzar una solución lo antes posible.

Un canje de notas entre el Presidente Barroso y el Presidente Borrell que tuvo lugar en junio de 2006 allanó el camino para que se alcanzase un acuerdo global sobre el paquete de instrumentos externos: acuerdo en primera lectura sobre el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA), el Instrumento para la Estabilidad (IfS) y un acuerdo sobre el Instrumento de Ayuda a la Preadhesión (IPA) a condición de que se cree un Instrumento específico para los derechos humanos y una nueva estructura que englobe a un máximo de tres instrumentos del ICDCE (el Instrumento para los Países Industrializados (IPI), un Instrumento geográfico de Cooperación al Desarrollo (ICD) y posiblemente un ICD temático). La carta del Presidente Barroso dejó claro que la Comisión estaba dispuesta a aceptar la división del ICDCE, siempre que se definiese cooperación al desarrollo en sentido amplio.

La Presidencia propuso que el Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece un Instrumento de Financiación de la Cooperación al Desarrollo (ICD) cubriera tanto la cooperación geográfica con los países en vías de desarrollo como los programas temáticos y se basara en un solo fundamento jurídico (art. 179 TCE). A diferencia de la propuesta inicial, el ICD incluiría un desglose financiero indicativo así como un mayor contenido político en relación con los programas geográficos y temáticos con objeto de dar respuesta a la preocupación principal del Parlamento de que se respetasen plenamente sus facultades como colegislador. La Comisión podría aceptar los cambios relacionados con la estructura del ICD para lograr un compromiso global sobre la arquitectura general de los instrumentos de acción exterior.

Tras nuevos e intensos debates a tres bandas entre el equipo negociador de la Comisión de Desarrollo del Parlamento Europeo, la Presidencia y la Comisión, celebrados en agosto y septiembre de 2006, se alcanzó un acuerdo sobre una posición común negociada. En particular, se alcanzó un compromiso sobre los asuntos pendientes, que habían sido definidos previamente por el Parlamento como “puntos de ruptura” y se refieren a la elegibilidad de la ayuda como ayuda oficial al desarrollo (AOD), los objetivos sectoriales de gasto, la estructura de los programas temáticos y el diálogo con el Parlamento sobre el proyecto de documentos de programación (véase más adelante en el punto 3.3).

Esta posición común negociada, adoptada por el Consejo el 16 de octubre de 2006, fue aprobada el 3 de octubre por la Comisión de Desarrollo del Parlamento. Esta confirmó que apoyaría la adopción por parte del Parlamento de la posición común negociada sin nuevas enmiendas en segunda lectura.

Este planteamiento permitirá la entrada en vigor del ICD en enero de 2007, con lo que se evitaría cualquier quiebra del marco legal para la entrega de ayuda.

3. OBSERVACIONES SOBRE LA POSICIÓN COMÚN

3.1. Observaciones generales sobre la posición común

La Comisión apoya la posición común negociada, resultado de intensas negociaciones entre las tres instituciones, ya que coincide con los objetivos esenciales y el planteamiento subyacente de su propuesta inicial. La Presidencia de la Comisión de Desarrollo ya ha confirmado en una carta que recomendará a los miembros de la Comisión y al pleno que se apruebe en segunda lectura en el Parlamento la posición común actualizada sin modificaciones antes de que finalice 2006.

3.2. Principales características de la posición común negociada

La posición común negociada consta de los siguientes elementos clave:

- Un instrumento específico para la democracia y los derechos humanos : el programa temático sobre los derechos humanos y la democracia ya no está incluido en el ICD. El 26 de junio de 2006 la Comisión adoptó (COM (2006)354) una nueva propuesta de Reglamento de la Comisión por el que se establece un instrumento financiero para la promoción de la democracia y de los derechos humanos.

- Un instrumento específico para la cooperación con los países industrializados : la propuesta de Reglamento, presentada por la Presidencia, relativo a la cooperación con los países industrializados se presentó por primera vez el 19 de julio de 2006 en el grupo de trabajo COASI del Consejo y se ha remitido al Parlamento para que emita su dictamen.

- Un único fundamento jurídico, el artículo 179 : aunque la Comisión considera que un doble fundamento jurídico, el artículo 179 y el artículo 181A, garantizaría la seguridad jurídica, puede aceptar un ICD basado en un único fundamento jurídico, el artículo 179 TCE, dado que en la posición común se recoge una definición amplia de cooperación al desarrollo y un vasto abanico de posibles actuaciones al amparo de los programas geográficos y temáticos, que se mantendrán en la versión definitiva del Reglamento. Todo ello está en consonancia con el denominado principio del “centro de gravedad" desarrollado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.

- Considerandos : se ha añadido una serie de considerandos para ofrecer explicaciones adicionales en relación con el contenido del ICD.

- Prestar una atención creciente al desarrollo de objetivos y principios : el artículo 2 establece los objetivos generales de la cooperación al desarrollo en consonancia con el título XX del Tratado por el que se establece la Comunidad Europea y el Consenso Europeo sobre el Desarrollo. El artículo 3 se refiere a los principios generales en los que se fundamenta la Comunidad así como la integración de las cuestiones transversales y la coherencia en el ámbito de la toma de decisiones y refleja los compromisos más recientes sobre eficacia de la ayuda, tales como la coordinación de los donantes. El artículo 3, apartados 9 y 10, establece que la Comisión deberá informar al Parlamento e intercambiar puntos de vista con esta institución y que también deberá intercambiar opiniones con la sociedad civil. Estos dos artículos constituyen el marco general para la cooperación geográfica y los programas temáticos.

- Artículos 5 - 10, cooperación geográfica : se han incluido estos artículos para añadir contenido político a la cooperación geográfica en respuesta a la solicitud del Parlamento de reglamentos que fijen orientaciones políticas. En especial, el artículo horizontal 5 se aplica a todos los artículos geográficos y esboza actuaciones en ámbitos de cooperación que corresponden a los ámbitos de acción comunitaria en el Consenso Europeo sobre el Desarrollo. Los demás artículos sobre la cooperación geográfica se centran en la situación específica del país o la región de que se trate. Las diversas regiones/los países son: América Latina (artículo 6) , Asia (artículo 7 ), Asia Central (artículo 8 ), Oriente Medio (artículo 9 ) y Sudáfrica (artículo 10 ). Cada artículo sobre la cooperación específica remite al artículo horizontal 5, aclarando que las acciones mencionadas en el artículo 5 se aplican a todas las regiones, mientras que otras mencionadas en los artículos 6 a 10 son adicionales.

- Artículos 11 - 16, programas temáticos : se han incorporado estos artículos para añadir contenido político en respuesta a la solicitud del Parlamento de que se fijen unas prioridades políticas mejor definidas en forma de reglamentos que formulen orientaciones políticas. El artículo horizontal 11 define la relación entre los programas temáticos y la cooperación geográfica y describe el ámbito de actuación en que los programas temáticos añaden valor a la cooperación geográfica. Los programas temáticos se han elaborado sobre la base de las comunicaciones correspondientes de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo y se han concebido para responder a los desafíos futuros. Están basados en los reglamentos temáticos existentes, pero van más allá de ellos, con el fin de abordar las nuevas prioridades que se han desarrollado durante los últimos años, y que se han establecido en el “Consenso Europeo sobre el Desarrollo”. Los diversos programas temáticos son: artículo 12, invertir en los ciudadanos ; artículo 13, medio ambiente y gestión sostenible de los recursos naturales, incluida la energía; artículo 14, agentes no estatales y autoridades locales ; artículo 15, seguridad alimentaria y artículo 16, migración y asilo .

- Artículo 17, países ACP del Protocolo del Azúcar : este artículo refleja el Reglamento existente 266/2006 por el que se establecen medidas complementarias para los países signatarios del Protocolo del Azúcar afectados por la reforma del régimen comunitario del azúcar. Va acompañado de una declaración de la Comisión que subraya al carácter transitorio de las medidas de acompañamiento, que expirarán en 2013 (véase la declaración sobre el artículo 17 en el Anexo).

- Artículos 18 – 33 : estos artículos incluyen disposiciones detalladas con respecto a la programación y la asignación de fondos.

- Artículos 33 y 34, información y evaluación : la evaluación y la información prestarán una atención prioritaria a los sectores sociales y a los avances realizados en pos de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). La ejecución de los programas geográficos y temáticos se evaluará en su caso mediante evaluaciones externas independientes. Por lo que se refiere a estas últimas, en el artículo 33 se declara que se tendrán debidamente en cuenta las propuestas del Parlamento o del Consejo para las evaluaciones externas independientes.

- Cláusulas de vencimiento y revisión : el artículo 40 contiene una cláusula de revisión, que abarca el desglose financiero, y el artículo 41 incluye una cláusula de vencimiento.

- Importe de referencia financiera : el artículo 38, en combinación con el Anexo 4 de la posición común del Consejo, establece un desglose financiero indicativo. Se ha tenido en cuenta la resolución del Consejo Europeo de 16 de diciembre de 2005 de mantener un Fondo Europeo de Desarrollo intergubernamental (FED), que financiará la cooperación geográfica con los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP), excepto Sudáfrica. Los artículos pertinentes se han modificado convenientemente mediante la propuesta modificada de 24.05.2006 (COM(2004)629 final/2). Por lo tanto, el importe de referencia financiera para el ICD, durante el período 2007-2013, es de 16.897 millones de euros, como se indica en la posición común, que corresponde a la cuantía para el anterior ICDCE (17.053 millones de euros) de la que se han deducido los importes de referencia para el nuevo Instrumento para los derechos humanos (449 millones de euros) y para el nuevo Instrumento de cooperación con los países industrializados (172 millones de euros) y el importe indicativo de 465 millones de euros, que en la propuesta inicial estaba incluido en el IEVA, se ha añadido ahora al total destinado a los programas temáticos para financiar actividades en beneficio de los países del IEVA. Las cantidades orientativas asignadas a cada región geográfica y a cada programa temático se establecen en el anexo 4, que forma parte integrante del Reglamento (véase también la declaración de la Comisión sobre el artículo 38).

3.3. Cuestiones específicas

Las siguientes cuestiones fueron objeto de prolongadas negociaciones que concluyeron en compromisos equilibrados entre las tres instituciones:

- Estructura y ámbito de aplicación de los programas temáticos : al tiempo que se mantenía el enfoque integrado de los programas temáticos (PT) “Invertir en los ciudadanos” y “Agentes no estatales y autoridades locales”, se modificó el PT "invertir en los ciudadanos" en consonancia con los epígrafes propuestos por el Parlamento (“buena salud para todos”; “enseñanza, conocimiento y habilidades”, “igualdad entre los sexos”, y “otros aspectos del desarrollo humano y social"). Se introdujo un porcentaje en el PT “agentes no estatales y autoridades locales”, por el que “ al menos el 85% de la financiación prevista para este programa temático se asignará a agentes no estatales ”. Se acordó no incluir porcentajes en el PT “invertir en los ciudadanos”, puesto que la Comisión introdujo una referencia sobre salud y educación en su declaración relativa al artículo 5 (véase más adelante en el punto “objetivos de gasto/evaluación comparativa”).

- Objetivos de gasto/evaluación comparativa : a lo largo de las negociaciones sobre el ICD, el Consejo y la Comisión dejaron claro que no podían aceptar objetivos de gasto (por ser contrarios al principio de apropiación y a la coordinación de los donantes). La Comisión de Desarrollo del Parlamento está a favor de que los objetivos de gasto fomenten asignaciones cada vez mayores para los sectores sociales, prestando especial atención a la sanidad y la educación básicas. Se acordó que el Parlamento ya no insistiría en fijar objetivos de gasto en el texto legal, si la Comisión proponía en una declaración una referencia indicativa del 20% para la educación primaria y secundaria y la sanidad básica en relación con programas destinados a países cubiertos por el ICD en su conjunto. Se debería eliminar la referencia del 35% para infraestructura y servicios sociales. En la declaración la Comisión también da prioridad a la sanidad y la educación básicas, y a la cohesión social en su conjunto en su papel de programación y de ejecución en los programas por país. Asimismo en el documento de programación incluirá un perfil ODM, e instará a que los países socios den prioridad a los sectores sociales en sus estrategias de desarrollo. Por último, la Comisión velará por que se lleve a cabo el seguimiento, la evaluación de estos objetivos y la información con respecto a los mismos, con especial atención a los sectores sociales y los ODM (véase la declaración sobre el artículo 5 en el Anexo).

- Elegibilidad de la AOD y países IEVA que no sean países en vías de desarrollo : se acordó que el artículo 2, apartado 4, debía especificar el porcentaje de los programas temáticos que se han de notificar como ayuda oficial al desarrollo (AOD), a saber, el 90%. Quedarán excluidos ex oficio los países IEVA que no sean países en vía de desarrollo (Rusia e Israel), es decir, la ayuda financiera a estos países no se verá afectada por el 10% que no sea AOD. El margen del 10% ofrece a la Comisión la flexibilidad necesaria para ejecutar los PT en materia de migración y medio ambiente, que prevén acciones que no son notificables como AOD. Por lo tanto, el texto actual logra un equilibrio razonable entre la elegibilidad total de la AOD y el margen de flexibilidad necesario. En una declaración aneja al Reglamento, la Comisión confirmará su compromiso de que todas las medidas geográficas y la inmensa mayoría de las acciones temáticas financiadas al amparo del ICD serán elegibles en concepto de AOD y de que no tiene intención de apartarse de esta práctica (véase la declaración sobre el artículo 2, apartado 4 en el Anexo).

- Diálogo con el Parlamento sobre los proyectos de documentos de programación : algunas enmiendas se referían a la participación del Parlamento en el proceso de programación, y no eran compatibles con la Decisión de la comitología (Decisión 1999/468 del Consejo, de 28 de junio de 1999, modificada mediante la Decisión 2006/512 del Consejo de 17 de julio de 2006), por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión. Se acordó que se remitiría una carta conjunta de los comisarios Michel y Ferrero-Waldner al Sr. Mitchell y a la Sra. Morgantini, en la que la Comisión confirmaría su compromiso de entablar un diálogo periódico con el Parlamento según lo establecido en las declaraciones sobre el control democrático anejas al Acuerdo Interinstitucional. Además, en el artículo 3 se ha incluido un nuevo apartado 9, según el cual la Comisión informará y llevará a cabo intercambios periódicos de puntos de vista con el Parlamento.

4. CONCLUSIÓN

Según lo explicado anteriormente, la posición común negociada refleja en gran medida las solicitudes y las enmiendas del Parlamento en primera lectura, así como los acuerdos logrados entre las instituciones en sus intensos debates.

Por tanto, la Comisión puede apoyar la posición común negociada.

5. DECLARACIONES DE LA COMISIÓN

Las siguientes declaraciones se incluyeron en las actas del Consejo por las que se adopta formalmente la posición común del Consejo (véase el anexo).

ANEXO

Declaración de la Comisión sobre la elegibilidad como AOD – artículo 2.4

La elegibilidad como ayuda oficial al desarrollo tal como la ha definido el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE seguirá siendo la regla general para las medidas de la Comunidad que financian los programas geográficos con los países en vías de desarrollo y los programas temáticos. Para los programas geográficos, la Comisión se compromete a respetar la obligación de medios que figura en el artículo 2, apartado 4, primer párrafo, del proyecto de Reglamento. En cuanto a los programas temáticos, hasta ahora la inmensa mayoría de las medidas ha sido elegible como ayuda oficial al desarrollo y la Comisión confirma su compromiso de proseguir esta tendencia.

Declaración de la Comisión referente al artículo 5 ICD

La Comisión reitera que la erradicación de la pobreza y el logro de los objetivos de desarrollo del milenio son el núcleo del objetivo principal de su asistencia para el desarrollo.

Recuerda que llegó a un entendimiento con el Parlamento Europeo para que se asignara un porcentaje de referencia del 35% de la asistencia destinada a los países en desarrollo a los servicios y la infraestructura sociales, reconociendo que la contribución de la UE debe contemplarse como parte del apoyo global de los donantes a los sectores sociales y que como norma general debe aplicarse cierto grado de flexibilidad.

Desde entonces, al traducirse la política de desarrollo en programas por país y posteriormente en compromisos, el apoyo a la infraestructura social se ha incrementado hasta superar el 35%, habiendo sido el Parlamento Europeo plenamente informado de esta evolución. Pese al rebasamiento de dicho porcentaje de referencia específico, la Comisión seguirá informando sobre dichas cifras.

De conformidad con la solicitud del Parlamento Europeo, ahora la Comisión se compromete con los siguientes objetivos, al tiempo que pone de relieve que tienen que perseguirse al fijarse los principios de la eficacia de la ayuda, en particular la colaboración con los países beneficiarios, su implicación y la complementariedad con otros donantes, tal como se recoge en el "Consenso Europeo sobre el Desarrollo", adoptado conjuntamente por el Consejo y los representantes de los gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión el 20 de diciembre de 2005.

En primer lugar la Comisión se compromete a dar la prioridad a la enseñanza y a la sanidad básicas, así como a la cohesión social en su conjunto, en su papel de programación y de ejecución de los programas por país cubiertos por el ICD y a incluir un perfil ODM en los documentos de programación. En el diálogo con los países socios, la Comisión los alentará también a conceder prioridad a los sectores sociales en sus propias estrategias de desarrollo.

Además, la Comisión se esforzará en asegurar que, a más tardar en 2009, se asigne un porcentaje de referencia del 20% de su asistencia en los programas por país al amparo del ICD, a la enseñanza primaria y media y a la sanidad básica, mediante apoyo presupuestario, por programas o por proyectos ligado a dichos sectores, tomando un valor medio a través de todas las zonas geográficas y reconociendo que como norma general deberá aplicarse cierto grado de flexibilidad, como por ejemplo la ayuda excepcional.

Por último, para garantizar la responsabilidad de la Comisión respecto de dichos objetivos, se compromete a aumentar el control, la evaluación y la información, prestando una atención particular a los sectores sociales y a los avances en la realización de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Declaración de la Comisión sobre el azúcar – artículo 17

Se ha decidido ayudar a los países signatarios del Protocolo del Azúcar a adaptarse a las nuevas condiciones que creará la reforma de la política agrícola común de la UE en cuanto al azúcar.

Como los países signatarios del Protocolo del Azúcar se encuentran en situaciones muy distintas, el plan apoyará estrategias de adaptación específicas para cada país.

El calendario de los compromisos y los gastos irá siguiendo el logro de esas estrategias y será consecuente con el carácter transitorio del sistema, que caducará en 2013.

Declaración conjunta del Consejo y la Comisión respecto del artículo 28.2 sobre la delegación de funciones de ejecución

En relación con las funciones de ejecución presupuestaria, la Comisión ha elaborado una propuesta de revisión del Reglamento (CE) nº 1605/2002 del Consejo que será adoptada por éste, en la cual se establecen las condiciones para que la Comisión encomiende las citadas funciones de ejecución presupuestaria a los organismos e instituciones a que se refiere el artículo 27.1.a), b) y c) del presente Reglamento.

Declaración de la Comisión sobre los comités a que se refiere el artículo 35

Las reuniones se organizarán de forma que los dictámenes que haya que emitir y los intercambios de pareceres se recaben atendiendo a cada programa geográfico (América Latina, Asia, Oriente Próximo, Asia Central y Sudáfrica) y temático (migración, agentes no estatales, medio ambiente, invertir en los ciudadanos y seguridad alimentaria).

Declaración de la Comisión sobre el importe indicativo para los programas temáticos del IEVA – artículo 38.4

La Comisión se compromete, cuando elabore los programas temáticos, a tener en cuenta el desglose geográfico que ella misma propuso inicialmente entre países que pueden acogerse al Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA), por un lado, y los que pueden hacerlo al Instrumento de Cooperación al Desarrollo (ICD), por otro.