8.8.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 185/24

1.1

Poco antes de asumir la Presidencia de la Unión Europea, el Gobierno austríaco presentó una solicitud formal a la Comisión Consultiva de las Transformaciones Industriales (CCMI) para la elaboración de un dictamen exploratorio sobre el tema «Los cambios industriales y la ampliación de la UE: perspectivas y repercusiones en las regiones transfronterizas». Por definición, un dictamen exploratorio se emite previamente a la adopción de una propuesta o decisión política por parte de un órgano decisorio de la UE.

1.2

La transición a una economía de mercado y la transposición de las normas comunitarias relativas al mercado interior y a la competencia ha creado una nueva dinámica en muchas regiones de Europa Central y Oriental. La adhesión a la UE de nuevos Estados miembros ha acercado más a las regiones fronterizas, haciendo revivir, en muchos casos, antiguos vínculos comerciales y de negocios. No obstante, esta nueva dinámica también ha creado nuevos problemas, sobre todo en la política del mercado laboral, y ha puesto de relieve los déficit estructurales de las regiones transfronterizas que colaboran entre sí.

1.3

A fin de examinar más de cerca los cambios industriales que se están produciendo en las regiones transfronterizas de la UE ampliada y recabar los datos necesarios para la elaboración de un dictamen, la CCMI y el Observatorio Europeo del Cambio (EMCC) celebraron «talleres» en Bratislava los días 17 y 18 de octubre de 2005. A esta manifestación, celebrada en la región transfronteriza CENTROPE, asistieron miembros de la CCMI, expertos y representantes de los interlocutores sociales de Austria, Eslovaquia y Hungría.

2.1

Alrededor del 33 % de la población de la UE reside actualmente en regiones fronterizas, que en la actualidad representan un 40 % de la superficie total de Europa (1).

2.2

Las fronteras de la UE han experimentado continuas modificaciones desde la firma del Tratado CECA. Este proceso parece que va a continuar a medio plazo. Habida cuenta de los consiguientes procesos de cambio, la UE debe actualizar sistemáticamente su política relativa a las regiones fronterizas.

2.2.1

Las regiones fronterizas de los países candidatos a la adhesión que tienen fronteras físicas con la UE están empezando a cooperar con regiones vecinas más periféricas de la Comunidad incluso antes de su adhesión a la UE, como parte de la armonización de sus legislaciones y sus sistemas socioeconómicos.

2.2.2

El «telón de acero» fue un tipo de frontera muy especial. Gran parte de esta frontera está situada actualmente dentro de los límites territoriales de la UE-25. Cuando cayó el muro de Berlín en 1989, nueve años después de la revolución de «Solidaridad» de 1980, las infraestructuras eran prácticamente inexistentes en las regiones próximas a la frontera que había dividido a los países del antiguo bloque soviético del resto de Europa, y, en particular, en la «tierra de nadie». Pese a los importantes progresos realizados para eliminar los efectos de las decisiones políticas que condujeron a esta situación, el problema está aún lejos de resolverse.

2.2.3

Otro caso especial de frontera de la UE es el mar Mediterráneo. Aunque ha existido durante muchos años una política de cooperación entre la UE y los países del Mediterráneo, los acontecimientos internacionales han supuesto que en los últimos tiempos no haya sido una de las prioridades para Europa.

2.3

Antes de la adhesión de nuevos países a la UE, se establecieron en las regiones fronterizas de los mismos una serie de iniciativas como nueva forma de cooperación transfronteriza (como, por ejemplo, las Eurorregiones), basadas en acuerdos alcanzados entre zonas fronterizas vecinas. No era obligatorio regular el funcionamiento de las Eurorregiones mediante acuerdos intergubernamentales. Estas iniciativas se basaban exclusivamente en las decisiones libremente adoptadas por las instituciones de gobierno local y otras partes interesadas. La cooperación a través de las Eurorregiones tenía como objetivo la resolución de problemas de manera conjunta, con independencia de las fronteras políticas, y estableciendo una cooperación económica en materia de comunicaciones y acciones medioambientales.

2.4

En la práctica, la cooperación interregional de la UE desde la década de 1990 se ha realizado sobre todo en el marco de los sucesivos programas INTERREG. El CESE también ha participado en algunos aspectos de esta cooperación, y ha elaborado dictámenes sobre cooperación interregional, basándose en las experiencias, entre otros, de la región del Mediterráneo y de la cuenca del mar Báltico (2)  (3)  (4).

2.4.1

El CESE ha especificado que la cooperación interregional fomentada por la Comunidad puede definirse en función de lo siguiente:

2.4.2

En sus dictámenes relativos a INTERREG, el Comité ha señalado que en la década de 1990 los vínculos entre las distintas categorías de cooperación fueron bastante selectivos. Por ejemplo, la cooperación funcionó solamente en determinados niveles y estuvo limitada a ciertas categorías territoriales y zonas geográficas.

2.4.3

Un logro importante de la UE en las regiones transfronterizas de Francia, Bélgica, Alemania y Luxemburgo, que han experimentado todas ellas una reestructuración intensiva, fue la utilización de métodos para combatir la despoblación de estas zonas y evitar su transformación en auténticos «desiertos postindustriales». Los medios y medidas previstos en el Tratado de la CECA tuvieron una influencia significativa en el resultado del proceso de reestructuración.

2.5

En la actualidad funcionan en Europa unas 180 iniciativas transfronterizas. La mayoría de estas iniciativas son instrumentos para mitigar los efectos negativos derivados de la existencia de fronteras. En el territorio de los nuevos Estados miembros existen 32 Eurorregiones. Por lo tanto, es evidente que los nuevos Estados miembros de la UE han sido muy activos en su apoyo del principio de cooperación transfronteriza.

2.6

En la mayoría de esas 32 regiones transfronterizas correspondientes a «nuevos» Estados miembros de la UE y a «antiguos» Estados miembros que limitan con ellos, no se han adoptado hasta ahora iniciativas conjuntas directamente relacionadas con la política industrial, a pesar de que muchas empresas conjuntas están indirectamente relacionadas con esta política.

2.7

Las nuevas iniciativas en el ámbito de la política industrial se han desarrollado –por norma general– en aquellas regiones transfronterizas que están situadas cerca de áreas metropolitanas (como, por ejemplo, en el triángulo Viena-Budapest-Bratislava) o que constituyen un territorio donde están situados centros industriales o un grupo de grandes ciudades que no poseen características metropolitanas (región de Katowice, Ostrava, a lo largo de la frontera entre la República Checa y Polonia).

2.7.1

Un nuevo ejemplo interesante de transformación industrial lo constituye la región de Friuli-Venecia Giulia, en la frontera entre Italia y Eslovenia, que experimentó un resurgimiento de la actividad industrial tanto antes como después de la ampliación de la UE, en particular en el sector de los muebles.

3.1.1

Las características de las regiones transfronterizas con una política industrial en desarrollo esbozadas en el presente dictamen se han identificado principalmente tomando como base las observaciones realizadas en la región CENTROPE (5).

3.1.1.1

Esta región incluye zonas de tres nuevos Estados miembros y de uno de los quince antiguos Estados miembros (en Austria los Länder de Viena, Niederösterreich y Burgenland, la región de Moravia meridional en la República Checa, las regiones de Bratislava y Trnava en la República Eslovaca y los condados Györ-Moson-Sopron y Vas, en Hungría). La región en su conjunto agrupa a zonas con problemas típicos de zonas periféricas y zonas urbanas centrales con una economía dinámica próximas a ellas.

3.1.1.2

En los años noventa fue objeto de una reestructuración intensa, cuyo resultado directo fue la recepción de inversiones en partes de esta región. Esto también condujo a desfases en los mercados de trabajo, donde se prescindió de un número importante de los trabajadores de más edad y, más tarde, paralelamente a las inversiones — no siempre en el mismo lugar- surgió una demanda de mano de obra.

3.1.1.3

La ampliación de la UE ha agrupado en el rectángulo de países formado por Austria, la República Checa, Eslovaquia y Hungría a mercados de trabajo regionales diversos, cuya integración constituye un reto. El éxodo de empresas y mano de obra hacia las ciudades, así como las infraestructuras (de transporte) deficientes siguen perjudicando la estructura del mercado laboral, al igual que las marcadas diferencias salariales existentes entre Austria y los nuevos Estados miembros y la previsión de una escasez de mano de obra especializada.

3.1.1.4

Se están observando los primeros síntomas de emergencia de redes de producción transfronterizas. A ello ha contribuido el desarrollo de las infraestructuras de transporte, que requieren una inversión importante. Esto, a su vez, ha conducido a que se colmen los vacíos existentes y se restablezcan los antiguos vínculos.

3.1.2

La inversión extranjera y nacional constituye un estímulo importante para los cambios industriales en estas regiones, también en las pequeñas y medianas empresas. En aquellos países donde se crearon «zonas económicas especiales» o «zonas industriales» antes de la adhesión, la mayor parte de las inversiones se han «conducido» a zonas que rara vez han coincidido con una región transfronteriza (véase el Dictamen del CESE CCMI/025). Esto ayuda a explicar el escaso número de regiones de cooperación transfronteriza en las que se ha desarrollado una nueva política industrial.

3.1.2.1

Los motores principales del crecimiento han sido las inversiones del tipo «brown-field»(en instalaciones ya existentes) y «green-field» (en nuevas instalaciones) y la relocalización de empresas. La identificación de los nuevos mercados, las diferencias en la fiscalidad de las empresas, las importantes diferencias salariales y las ayudas estatales fueron, entre otros, los motores de estas inversiones. Estos factores han apoyado el proceso de reestructuración y han contribuido al crecimiento económico.

3.1.2.2

Han ayudado a atraer a trabajadores con cualificaciones altas y medias y a reducir los costes de la mano de obra y los costes extralaborales. Se ha producido un aumento importante de la demanda de operarios de máquinas, instaladores, expertos en maquinaria, soldadores, ingenieros mecánicos y especialistas informáticos — y esto se observa cada vez más en los sectores industriales de toda la UE.

3.1.2.3

Esta acción ha tenido como resultado la mejora de las técnicas de gestión, y ha propiciado una política de recursos humanos y unas relaciones industriales que funcionan. También ha permitido obtener fondos para la inversión y ha ayudado a establecer vínculos con los mercados de proveedores y clientes.

3.1.2.4

En esta inversión no sólo han participado grandes firmas de la UE, sino también pequeñas y medianas empresas y firmas de terceros países. Estas firmas han agrupado («clustered») las inversiones, creado efectos multiplicadores, establecido vínculos con las empresas locales y relaciones con las empresas nacionales y sectores exteriores.

3.1.3

Un análisis de los cambios estructurales en la industria realizado en las regiones transfronterizas objeto de estudio demuestra que, en general, el método utilizado en estas zonas es el de «step-by-step» (proceso «por etapas»).

3.1.3.1

En una primera etapa, la actividad industrial se caracterizó por su alta intensidad de mano de obra, recurriendo a mano de obra escasamente cualificada; en una segunda etapa, se ha hecho uso de mano de obra mejor cualificada y servicios más sofisticados. En aquellos casos en que la primera fase tuvo éxito, se ha intentado subcontratar determinadas actividades fuera de las empresas, pero dentro de la región, a fin de reducir los costes de la mano de obra.

3.1.3.2

Las fusiones estructurales bidireccionales han repercutido de manera importante en las cuestiones estructurales que acompañan a estos cambios industriales. Divididas entre fusiones «hacia arriba» (empresas extranjeras dentro de una región y más allá) y fusiones «hacia abajo» (dentro de una zona local), su objetivo ha sido ganar ventajas competitivas dentro de una red o región.

3.1.3.3

También se aplicaron planteamientos de más alto riesgo (basados en el principio de la «bola de nieve»), que han llevado a establecer vínculos más fuertes. Los «enclaves» de una empresa en expansión creados como resultado de este proceso estuvieron marcados por la facilidad con que se transplantaron a otras nuevas empresas.

3.1.3.4

Cada vez se produce con mayor frecuencia en las regiones transfronterizas, y también en los nuevos Estados miembros, la implantación de nuevos sectores empresariales por parte de inversores dinámicos que pasan a la segunda fase de desarrollo en una región determinada. La política industrial en estas regiones también está siendo estimulada por redes de empresas, a menudo de carácter internacional, comprometidas, por ejemplo, en la gestión interactiva transfronteriza de recursos humanos.

3.2.1

Un desafío para la política industrial es el uso de incentivos directos y la introducción de la asimetría entre empresas. Aquellas empresas que integran en su red a pequeñas y medianas empresas experimentan mayores problemas para aplicar esta asimetría.

3.2.1.1

Como señala R. Pedersini en su presentación (véase nota no 5), la reducción del período de operaciones de una empresa al medio plazo puede producirse en un futuro próximo, lo que sin duda tendrá repercusiones sociales y debería hacerse utilizando mecanismos de garantía adecuados establecidos a través del diálogo económico y social.

3.2.2

Un reto muy importante para el desarrollo del conjunto de la UE y el futuro de la política industrial en toda su extensión, pero sobre todo en las regiones transfronterizas, son las diferencias existentes en la fiscalidad de las empresas, sobre todo en el impuesto de sociedades (6).

3.2.2.1

Es muy importante decidir si debe armonizarse el impuesto de sociedades y fijarse el método de cálculo de la base imponible — esto es, con arreglo a la localización de la oficina registrada (Home State Taxation — HST) o con arreglo a la base consolidada común para el impuesto de sociedades (Common Corporate Consolidated Tax Base — CCCTB).

3.2.2.2

El sistema HST elimina la aplicación en las regiones transfronterizas de la UE de legislaciones diferentes para fijar la base imponible. No obstante, este sistema conlleva mayores riesgos (7).

3.2.2.3

El uso de la opción CCCTB supondrá que todas las empresas que operen de manera transfronteriza aplicarán principios uniformes para evaluar su base imponible (8), con independencia del país donde esté instalada la oficina registrada. Además, el método CCCTB no exigirá ninguna modificación de las reglamentaciones nacionales vigentes, sino simplemente la autorización para establecer nuevas normas adicionales en toda la UE para aquellas empresas que operen en varios países.

3.2.2.4

Un inconveniente de la opción CCCTB es el riesgo de que dos empresas de un determinado país con un potencial y una presencia similares en el mercado nacional utilicen distintos métodos para calcular su base imponible.

3.2.3

Uno de los factores más importantes que afectan al desarrollo de la política industrial en estas regiones es la situación actual y el nivel de desarrollo de las infraestructuras de transporte en la región y sus corredores de entrada. Por este motivo, además de una inversión importante en la construcción y modernización de la red de transportes de la región, deberán crearse proyectos de transporte conjuntos, que habrán de gestionarse con métodos modernos teniendo en cuenta las innovaciones y la investigación científica.

4.1

El concepto de región transfronteriza con una política industrial nueva y operativa es de carácter muy complejo, tanto en términos generales como en relación con casos y emplazamientos específicos. Por este motivo, el Comité considera que, durante el mandato de la nueva Presidencia, es importante establecer una definición precisa y distinta de lo que significa el término «REGIÓN» en un contexto transfronterizo e industrial. En esta definición debería distinguirse a las regiones limítrofes con terceros países no pertenecientes a la UE y tomarse en consideración si un determinado país vecino es o no candidato a la adhesión.

4.1.1

En lo que se refiere a las regiones situadas en el interior de los nuevos Estados miembros y a aquellas que limitan con países de la «antigua» UE, es importante determinar la manera de distinguir entre los efectos de los cambios producidos en dichas regiones en la década de 1990 y los derivados de la adhesión a la UE, así como evaluar la eficacia de los instrumentos comunitarios utilizados en estas zonas antes y después de la adhesión.

4.1.2

El trabajo de la nueva Presidencia, en cooperación con el CESE, también debería encontrar respuestas a las siguientes preguntas:

4.2

Habida cuenta del planteamiento típico de las regiones transfronterizas de la UE ampliada, que se caracteriza por lo siguiente:

el CESE considera que es muy importante garantizar la cohesión social y evitar una competencia a la baja de las normas laborales y sociales. Por ello es necesario que estos procesos se produzcan utilizando instrumentos de las relaciones industriales modernas establecidos en la UE, en particular en el ámbito del diálogo social o del diálogo de las partes interesadas (stakeholders dialogue).

4.2.1

Habida cuenta de las dificultades en el mercado laboral típicas de las regiones transfronterizas causadas por la situación de abandono en el pasado, la reestructuración y las transformaciones dinámicas producidas por la aplicación de una política industrial especial en estas regiones, el CESE propone que se apliquen durante períodos específicos mecanismos de fomento del empleo, utilizados con frecuencia por la UE en el pasado, que implican subvencionar a aquellas empresas que creen puestos de trabajo permanentes.

4.2.2

Este planteamiento debería apoyarse mediante salvaguardias formales destinadas a evitar todo uso indebido de fondos públicos y a garantizar que los puestos de trabajo creados de este modo sean realmente de nueva creación y permanentes. Los detalles de estas salvaguardias se esbozaron en las directivas revisadas de la UE sobre contratación pública.

4.2.3

De manera particular, no deberían poder tener acceso ni a las ayudas estatales ni a las de los Fondos Estructurales las empresas que, después de haber recibido ayudas por anticipado, han trasladado puestos de trabajo o que, con motivo de deslocalizaciones, han despedido a trabajadores en el lugar de origen sin observar las legislaciones nacionales e internacionales.

4.3

El Comité señala que un factor muy importante y posiblemente decisivo que ha afectado a la aplicación y al desarrollo de la política industrial en las regiones transfronterizas de la Unión ampliada, tanto en la actualidad como en el pasado, es la capacidad de las partes interesadas de estas regiones para acceder a los recursos de los Fondos Estructurales de la UE. Potenciar el papel de los Fondos Estructurales en estas regiones es absolutamente indispensable tanto para mitigar los efectos de los procesos de transición intensiva como para ayudar a las regiones a adaptarse al carácter dinámico de las políticas utilizadas.

4.3.1

Sobre esta base, el Comité se remite a su dictamen (9) sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la creación de una agrupación europea de cooperación transfronteriza (AECT)», y hace especial hincapié en la necesidad de ampliar las disposiciones del Reglamento relativas al objetivo y la composición de la AECT añadiendo la frase «y los agentes económicos y sociales, así como otras organizaciones de la sociedad civil interesadas …».

4.3.1.1

Las personas jurídicas creadas tanto el marco de la AECT como de otros Fondos Estructurales deberían ser responsables de coordinar las distintas fuentes de financiación, así como de la preparación y realización de proyectos de financiación en apoyo de la política industrial en la región de que se trate. Tendrían acceso a esta financiación los representantes de las distintas partes interesadas de las regiones. La creación de estas entidades jurídicas podría representar un incentivo para la cooperación transfronteriza y proporcionar a estas regiones un mayor sentimiento de identidad, así como aumentar su deseo de armonizar sus reglamentaciones.

4.3.2

A la hora de crear y ejecutar proyectos subvencionados por los Fondos Estructurales, debería aprovecharse la oportunidad para combinar fuentes de financiación pública con fondos de inversores privados, sin clasificar la participación pública como ayuda prohibida. El criterio a seguir sería el del beneficio, no para la empresa, sino para la región –mediante la creación de empleo, el desarrollo de infraestructuras y la productividad de la economía.

4.4

El Comité considera que el desarrollo de los mercados de trabajo de las regiones afectadas representa un factor que no debe infravalorarse para el cambio industrial. Actualmente siguen existiendo obstáculos temporales a la movilidad de los trabajadores en la movilidad transfronteriza dentro de la UE. El Comité pide a los Estados miembros que examinen seriamente la posibilidad de poner fin más pronto a los períodos transitorios. Para ello es necesaria la correspondiente participación y consulta de los interlocutores sociales en todos los niveles relevantes.

4.4.1

A la hora de fomentar mejores condiciones para la movilidad de los trabajadores en las regiones transfronterizas, no deben olvidarse las posibles tensiones nacionales y étnicas que podrían surgir. La situación particular y la experiencia de aquellas regiones donde durante mucho tiempo ha existido la interacción de distintas culturas y nacionalidades demuestra que estos difíciles problemas deberían resolverse y aliviarse de manera más eficaz que en otras zonas. El diálogo social y el compromiso de la sociedad civil también pueden desempeñar un papel especialmente importante a la hora de resolver los problemas que afectan a las relaciones recíprocas entre distintas nacionalidades y grupos étnicos y culturales (10).

4.5

Las acciones relacionadas con los cambios estructurales dinámicos en las regiones transfronterizas deberían ser objeto de evaluación por expertos y de estudios científicos, realizados bajo los auspicios de sucesivas Presidencias de la UE, ya que las iniciativas espontáneas pueden revelarse ineficaces o incluso desestabilizadoras.