52005DC0107

[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 7.6.2005

COM(2005) 107 final

PLAN DE ACCIÓN DE AYUDAS ESTATALES

Menos ayudas estatales con unos objetivos mejor definidos: programa de trabajo para la reforma de las ayudas estatales 2005 – 2009(Documento de consulta)(presentado por la Comisión){SEC(2005) 795}

Introducción 3

I. Una política modernizada de ayudas estatales en el contexto de la estrategia de lisboa para el crecimiento y el empleo 4

I.1 Justificación de la política de ayudas estatales: ¿por qué necesita la UE una política de ayudas estatales? 4

I.2. Nuevos desafíos para la política comunitaria de ayudas estatales 5

I.3. ¿Cómo enfrentarse a los nuevos desafíos? 6

II. Centrarse en las prioridades fudamentales 9

II.1. Centrarse en la innovación y la I+D para reforzar la sociedad del conocimiento 9

II.2. Crear un clima empresarial mejor y fomentar el espíritu emprendedor 10

II.3. Inversión en capital humano 10

II.4. Servicios de interés económico general de gran calidad 11

II.5. Definir mejor las prioridades a través de la simplificación y la consolidación 11

II.6. Reorientar la política de ayudas regionales 12

II.7. Fomentar un futuro sostenible desde el punto de vista del medio ambiente 13

II.8 Implantar unas infraestructuras modernas de transporte, energía, y de tecnologías de la información y la comunicación 13

III. Modernización de las prácticas y procedimientos de ayuda estatal 14

III.1. Mejor gobernanza - una responsabilidad compartida con los Estados miembros 14

III.2. Reducir la burocracia y centrar mejor la aplicación y el control 15

III.3. Adaptar las normas de procedimiento a una Unión Europea ampliada 16

III.4. Revisión exhaustiva de los demás documentos 17

III.5. Determinar y evaluar la nueva práctica para el futuro 18

INTRODUCCIÓN

1. Los retos concretos exigen en el momento actual una reforma exhaustiva de la política de ayudas estatales . Ha llegado el momento de que la Comisión, en asociación con los Estados miembros y demás interesados, tome la iniciativa para lograr que las normas sobre ayudas estatales contribuyan mejor al crecimiento sostenible, a la competitividad, a la cohesión social y regional y a la protección del medio ambiente.

2. Este Plan de acción es un documento de consulta que presenta un programa orientativo de trabajo para la reforma de las ayudas estatales durante el período 2005/2009 que la Comisión efectuará en estrecha colaboración con los Estados miembros y los interesados.

3. Los servicios de la Comisión invitan a presentar comentarios sobre este Plan de acción antes del 15 de septiembre de 2005. Además, los interesados también intervendrán en la elaboración de cada una de las propuestas concretas.

4. Los comentarios deben enviarse a la Comisión Europea indicando la referencia Reforma de las ayudas estatales ya sea por correo electrónico a STATEAIDGREFFE@CEC.EU.INT, o por correo a:

DG de Competencia

Registro de ayudas estatales

SPA 3, Despacho 6/5

B-1049 Bruselas

Bélgica.

I. UNA POLÍTICA MODERNIZADA DE AYUDAS ESTATALES EN EL CONTEXTO DE LA ESTRATEGIA DE LISBOA PARA EL CRECIMIENTO Y EL EMPLEO

I.1. Justificación de la política de ayudas estatales: ¿por qué necesita la UE una política de ayudas estatales?

5. Desde la firma del Tratado de Roma en 1957, la política de ayudas estatales ha formado parte integrante de la política de competencia y la Comisión Europea se ha encargado de impedir que la ayuda concedida por los Estados miembros falsease indebidamente la competencia.

6. La política de competencia se basa en la idea de que una economía de mercado constituye la mejor garantía para mejorar las condiciones de vida en la UE en beneficio de los ciudadanos, uno de los objetivos primarios del Tratado de la UE. Para suministrar a los consumidores los productos que desean obtener a bajo precio es fundamental que los mercados funcionen. La competencia es además esencial para aumentar la competitividad de la economía europea, pues crea un entorno en el que las empresas eficientes e innovadoras se ven debidamente recompensadas.

7. El control de las ayudas estatales es fruto de la necesidad de mantener una igualdad de condiciones para todas las empresas activas en el mercado único europeo, independientemente del Estado en el que estén establecidas. En efecto, es especialmente necesario ocuparse de aquellas medidas de ayuda estatal que confieren a ciertas empresas unas ventajas selectivas injustificadas, impidiendo o retrasando que las fuerzas del mercado recompensen a las empresas más competitivas, disminuyendo así la competitividad europea en general. También pueden llevar a un incremento del poder de mercado de algunas empresas, por ejemplo cuando las que no reciben ayuda estatal (por ejemplo las que no son nacionales) tienen que reducir su presencia en el mercado, o cuando la ayuda estatal se utiliza para levantar barreras de entrada. Debido a estos falseamientos de la competencia, los consumidores pueden encontrarse con unos precios mayores, unas mercancías de menor calidad y con menos innovación.

8. Además, es importante comprender que la ayuda estatal tiene un precio. Tampoco es una solución milagrosa capaz de resolver instantáneamente todos los problemas. Los contribuyentes son quienes en último término tienen que financiar la ayuda estatal y esto supone unos costes de oportunidad. El conceder ayuda a las empresas supone detraer financiación de otras áreas políticas. Los recursos estatales son limitados y necesarios para muchos fines esenciales tales como el sistema educativo, el sistema sanitario, la seguridad nacional y la protección social. Por lo tanto, es necesario que los Estados miembros tomen las decisiones de forma transparente y den prioridad a la acción.

9. El artículo 87 del Tratado CE prohíbe las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones. El Tratado ha encomendado a la Comisión la tarea de supervisar las medidas de ayuda estatal ya sean existentes o propuestas por los Estados miembros para garantizar que no falsean la competencia y el comercio intracomunitarios en forma contraria al interés común. Se incluye en su responsabilidad el velar por que se mantengan unas condiciones de competencia equitativas entre los Estados miembros, independientemente del diferente nivel de sus recursos y de sus distintas tradiciones por lo que respecta a la intervención del Estado en los mercados.

10. El Tratado contempla explícitamente excepciones a la prohibición de conceder ayuda estatal cuando los regímenes de ayuda propuestos puedan tener consecuencias beneficiosas en términos generales para la Unión. La ayuda estatal puede ser compatible con el Tratado siempre que cumpla unos objetivos de interés común claramente definidos y que no falsee la competencia y el comercio intracomunitarios en forma contraria al interés común. Las medidas de ayuda estatal pueden a veces ser instrumentos eficaces para alcanzar objetivos de interés común. Pueden corregir deficiencias del mercado, mejorando así el funcionamiento de los mercados e incrementando la competitividad europea. También pueden contribuir a promover, por ejemplo, la cohesión social y regional, el desarrollo sostenible y la diversidad cultural, independientemente de que corrijan o no las deficiencias del mercado.

11. Sin embargo, la ayuda estatal sólo debería utilizarse cuando constituye un instrumento apropiado para resolver un objetivo bien definido, cuando crea los incentivos correctos, cuando es proporcional y cuando falsea la competencia en la menor medida de lo posible. Por esa razón, la evaluación de la compatibilidad de las ayudas estatales consiste fundamentalmente en sopesar los efectos negativos de la ayuda sobre la competencia y sus efectos positivos desde el punto de vista del interés común.

12. Si bien en principio las normas horizontales sobre ayudas estatales abarcan todos los sectores, algunos de estos disponen de unas normas muy específicas y, debido a la especialidad de la naturaleza de las normas por las que se rigen la agricultura, la pesca, la minería del carbón y el transporte, se aplican unas normas especiales. Aunque los principios presentados en le Plan de acción se deberían aplicar a todos los sectores, éste no aborda la reforma de dichas normas. También se deben tener en cuenta los objetivos del Tratado EURATOM y las obligaciones relacionadas con la Organización Mundial del Comercio.

I.2. Nuevos desafíos para la política comunitaria de ayudas estatales

13. En el momento presente, la política de ayudas estatales debe afrontar nuevos desafíos que requieren nuestra intervención. Tal como lo expresó claramente el Consejo Europeo de noviembre de 2004, hay que imprimir un nuevo impulso a la Estrategia de Lisboa. La Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo de primavera 2005 ‘Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo - Relanzamiento de la estrategia de Lisboa’, establecía ya un nuevo programa de acción de Lisboa en el que el control de las ayudas estatales desempeñaba un importante cometido.

14. El Consejo Europeo de marzo de 2005 ha invitado "a los Estados miembros a que sigan reduciendo el nivel general de las ayudas públicas teniendo, sin embargo, en cuenta las posibles deficiencias de los mercados. Este movimiento debe ir acompañado de una reorientación de las ayudas en favor del apoyo a determinados objetivos horizontales tales como la investigación y la innovación y la valorización del capital humano. La reforma de las ayudas regionales debería favorecer un alto grado de inversión y permitir la reducción de las disparidades, de acuerdo con los objetivos de Lisboa”.

15. La política de ayudas estatales protege la competencia en el mercado único y está estrechamente ligada a muchos objetivos de interés común, tales como los servicios de interés económico general, la cohesión regional y social, el empleo, la investigación y desarrollo, la protección del medio ambiente y la protección y el fomento de la diversidad cultural. Debe contribuir, tanto por sí misma como reforzando otras políticas, a que Europa sea un lugar más atractivo para invertir y trabajar, a que el conocimiento y la innovación sean los motores del crecimiento en Europa y a crear más y mejores trabajos.

16. La ampliación de 2004 fue de una dimensión inédita. Esto subraya la necesidad de adaptar la política de ayudas estatales y de una mejor gobernanza que garantice un control efectivo en la Unión ampliada.

17. Además, el incremento de la complejidad y del número de documentos adoptados paulatinamente por la Comisión con el paso del tiempo han generado la necesidad de agilizar la política de ayudas estatales, prestar más atención a los tipos de ayuda que crean más falseamientos y hacer que el control de las ayudas estatales sea más predecible y de fácil utilización, reduciendo así al mínimo la inseguridad jurídica y la carga administrativa tanto para la Comisión como para los Estados miembros. También es necesario reforzar el compromiso de los Estados miembros con su obligación de aplicar las normas sobre ayuda estatal. Finalmente, hay que aumentar la transparencia y la promoción de la política de ayudas estatales para permitir que las empresas, el mundo académico, los especialistas en competencia, los consumidores y el público en general participen y actúen contra las ayudas ilegales, en especial ante los órganos jurisdiccionales nacionales.

I.3. ¿Cómo enfrentarse a los nuevos desafíos?

18. Para enfrentarse a los nuevos desafíos es necesario modificar por completo las vigentes normas sobre ayudas estatales, tanto desde el punto de vista sustantivo como procedimental. Cualquier examen efectivo de los efectos de la asignación o distribución de las ayudas estatales debe tener en cuenta su verdadera contribución a unos objetivos consensuados y deseables desde el punto de vista político. El objetivo consiste en presentar un conjunto de reformas completo y coherente basado en los siguientes elementos:

- menos ayudas estatales con unos objetivos mejor definidos;

- un enfoque económico reajustado;

- unos procedimientos más eficaces, una mejor aplicación y una predictibilidad y transparencia mayores;

- una responsabilidad compartida entre la Comisión y los Estados miembros: la Comisión no puede mejorar las normas y la práctica sobre ayudas estatales si los Estados miembros no le prestan un apoyo eficaz y si no se comprometen totalmente a cumplir sus obligaciones de notificar cualquier ayuda prevista y de aplicar correctamente la normativa.

19. Los análisis económicos y jurídicos se utilizan para cumplir las obligaciones que el Tratado atribuye a la Comisión, algunas veces para determinar si una medida constituye ayuda estatal (p. ej. para aplicar el principio del inversor en una economía de mercado o para evaluar la justificación de ciertas medidas por razón de su naturaleza o del régimen general del sistema impositivo), y, en particular, determinar cuando una ayuda estatal puede declararse compatible con el Tratado. Al evaluar si una medida de ayuda puede considerarse compatible con el mercado común, la Comisión compara el impacto positivo de la medida de ayuda (la capacidad de lograr un objetivo de interés común) con sus efectos secundarios potencialmente negativos (falseamientos del comercio y de la competencia). Son los Estados miembros quienes deben aportar las pruebas necesarias antes de aplicar la medida prevista.

20. La Comisión continuará desarrollando unos criterios con objeto de llevar a cabo su evaluación de la compatibilidad de las ayudas, especialmente mediante análisis de sectores concretos. El impacto positivo de la ayuda depende en general de: i) el grado de precisión con que se ha identificado el objetivo reconocido de interés común (ya sea social, regional, económico o cultural); ii) si la ayuda estatal es un instrumento apropiado para resolver el problema en comparación con otros instrumentos políticos, y iii) si la ayuda crea los incentivos necesarios y es proporcional. Por otra parte, el nivel de falseamiento creado por una ayuda depende generalmente de: i) el procedimiento de selección de los beneficiarios y las condiciones vinculadas a la ayuda, ii) las características del mercado y del beneficiario, y iii) el importe y el tipo de ayuda. Por ejemplo, la ayuda a la reestructuración o a la inversión para grandes empresas debería ser objeto de un seguimiento cuidadoso que persiga sin duda un objetivo de interés común, ya que la incidencia de estas medidas sobre la competencia y los intercambios suele ser significativa.

21. Para contribuir mejor a la estrategia de Lisboa de crecimiento y empleo, la Comisión aplicará al análisis de las ayudas estatales, cuando proceda, un enfoque más económico. El enfoque económico es un instrumento para definir y orientar mejor ciertas ayudas estatales hacia los objetivos de la estrategia de Lisboa renovada.

22. Al utilizar en mayor medida un enfoque económico reajustado, se asegura una evaluación correcta y más transparente de los falseamientos de la competencia y del comercio asociados con las medidas de ayuda estatal. Este planteamiento puede ayudar también a investigar por qué el mercado no alcanza por sí mismo los objetivos de interés común esperados y, en consecuencia, a evaluar los beneficios de las medidas de ayuda estatal de cara a alcanzar estos objetivos.

23. Un elemento clave a este respecto es el análisis de las deficiencias del mercado, tales como las externalidades, la información imperfecta o los problemas de coordinación, que pueden ser las razones por las que los mercados no alcanzan los objetivos de interés común deseados, especialmente si son de carácter económico. En estos casos, el identificar la deficiencia de mercado existente contribuirá a determinar mejor si la ayuda estatal se justifica y es aceptable, si constituye la solución más adecuada y cómo se debe ejecutar con objeto de alcanzar el objetivo previsto sin falsear la competencia y el comercio en forma contraria al interés común.

La ayuda estatal en el contexto de la estrategia de Lisboa

La competencia es vital para que la economía sea eficiente, para dar rienda suelta al potencial de crecimiento de Europa en beneficio de los ciudadanos europeos. En este contexto, se entiende por "eficiencia" el grado de optimización del bienestar en un determinado mercado o en la economía en general. Así pues, una "deficiencia del mercado" es una situación en la que el mercado no conduce a un resultado económicamente eficiente. Las deficiencias del mercado tienen diversos orígenes, y especialmente:

- Externalidades : existen externalidades cuando los operadores no tienen plenamente en cuenta las consecuencias de sus acciones para otros operadores en la sociedad. Es posible que los operadores del mercado no tengan que pagar por la totalidad del coste social de sus acciones (externalidades negativas) como en el caso de la contaminación debida a la actividad industrial. También es posible que los operadores del mercado sean incapaces de obtener todos los beneficios de sus acciones (externalidades positivas) como en los ámbitos de la investigación y la innovación.

- Bienes públicos : los bienes públicos son bienes útiles para la sociedad pero que el mercado no suele proveer dado que es difícil o imposible excluir a cualquier persona de su uso (y por lo tanto hacerle pagar por los bienes). Tal puede ser el caso de la defensa nacional y de algunos tipos de radiodifusión pública.

- Información imperfecta : la información imperfecta puede generar costes de transacción, costes de agencia, riesgo moral o selección adversa, que a su vez desembocan en unos resultados del mercado ineficientes. Un conocido ejemplo de información imperfecta puede encontrarse en el mercado financiero, en el que las nuevas empresas suelen encontrar problemas para conseguir la financiación adecuada.

- Problemas de coordinación : también puede ocurrir que los mercados no funcionen eficientemente si existe un problema de coordinación entre los operadores del mercado. Por ejemplo, pueden existir problemas de coordinación en el ámbito de la fijación de normas, en las infraestructuras de transporte o en el campo de la innovación.

- Poder de mercado : Otra razón por la que el mercado puede no producir un resultado eficiente es la existencia de poder de mercado, por ejemplo en una situación de monopolio.

Cuando los mercados no alcanzan la eficiencia económica, los Estados miembros o la Unión pueden querer intervenir para corregir las deficiencias del mercado. Algunas de las situaciones antes citadas pueden resolverse mediante instrumentos reguladores o de otro tipo. No obstante, en algunos casos los Estados miembros pueden contemplar el uso de ayudas estatales. Por lo tanto, una justificación importante de la ayuda estatal es la existencia de una deficiencia del mercado.

Sin embargo, no basta con que la ayuda estatal se dirija a una deficiencia del mercado. Antes de recurrir a las ayudas estatales, que por lo general suelen ser la segunda mejor elección a la hora de lograr una asignación de recursos, hay que comprobar si no existen otras medidas que puedan resolver la deficiencia de mercado produciendo menos falseamientos. La ayuda estatal debe constituir el instrumento político adecuado y debe estar concebida de tal modo que resuelva realmente la deficiencia del mercado, que cree un efecto incentivador y que sea proporcional. Además, la ayuda estatal no debe falsear la competencia en una medida contraria al interés común.

En el contexto de la estrategia de Lisboa renovada, el Consejo Europeo ha invitado a los Estados miembros a prestar atención a las deficiencias del mercado. Además, se deberá también hacer un esfuerzo para garantizar la cohesión económica y social y el desarrollo sostenible.

II. CENTRARSE EN LAS PRIORIDADES FUDAMENTALES

II.1. Centrarse en la innovación y la I+D para reforzar la sociedad del conocimiento

24. El futuro desarrollo económico de Europa depende de su capacidad para crear y desarrollar sectores de alto valor, innovadores y basados en la investigación, capaces de competir con los mejores del mundo. Esta prioridad del conocimiento y la innovación se ha refrendado claramente en la Comunicación al Consejo Europeo de primavera.

25. En este contexto, la Comisión adoptará en 2005 una Comunicación sobre ayuda estatal e innovación que analizará la necesidad y la posibilidad de adaptar las normas existentes para crear un marco de condiciones apropiadas para estimular la innovación en la UE. Servirá de complemento al Programa marco de competitividad e innovación. La innovación está relacionada con un proceso que conecta el conocimiento y la tecnología con el aprovechamiento de las oportunidades de mercado para los productos, servicios o procesos empresariales nuevos o mejorados (en comparación con los ya disponibles en el mercado común) y conlleva cierto grado de riesgo. Este proceso puede verse obstaculizado por deficiencias del mercado (principalmente externalidades, bienes públicos e información imperfecta que da lugar a una difusión deficiente, una financiación insuficiente y unos desajustes con el mercado de trabajo). La ayuda estatal puede justificarse cuando sea necesario aumentar los incentivos para innovar y cuando no de lugar ni a una saturación que excluya las iniciativas privadas ni a una competencia desleal.

26. El Vademécum sobre innovación de la Comisión explica que ya existen varias posibilidades de conceder ayuda dirigida a las deficiencias del mercado que obstaculizan las actividades innovadoras, pero que sin embargo sería posible mejorar las normas. Se analizarán las posibilidades adicionales de abarcar las medidas susceptibles de impulsar la innovación en aras del interés común. Por ejemplo, se prestará especial atención a la situación específica de las pequeñas y medianas empresas, al papel de los intermediarios (p.ej. conjuntos productivos – o clusters – centros tecnológicos) y a los investigadores muy cualificados que trabajen en el campo de la innovación. Posteriormente, cuando se revisen las normas correspondientes, se realizarán las modificaciones específicas sugeridas en la Comunicación.

27. Además, la Comisión modificará el Encuadramiento comunitario sobre ayudas de estado de investigación y desarrollo, en función de los objetivos de Lisboa y Barcelona. Esta revisión también intentará tener mejor en cuenta las prioridades de la política de I+D de la Comunidad tales como el fomento de la cooperación transfronteriza en investigación, la colaboración entre organismos de investigación públicos y privados, la difusión de los resultados de la investigación y de los proyectos importantes de investigación de interés común europeo. La ayuda estatal para I+D podría permitir que los Estados miembros se centrasen en las deficiencias de mercado y ofreciesen a la industria los incentivos adecuados para que invirtiese más en I+D. Por consiguiente, la Comisión basará la revisión del Encuadramiento en un planteamiento que refleje mejor un proceso interactivo de innovación industrial y que también pueda tener en cuenta la información procedente del mercado.

28. El Encuadramiento también debería tener en cuenta la importancia cada vez mayor de la colaboración privada y pública en el campo de la I+D. Concretamente, debería contener unas disposiciones adecuadas sobre investigación en colaboración que abarquen la propiedad, acceso y explotación de los derechos de propiedad intelectual resultantes de los proyectos. Además, la revisión debería plantearse la necesidad de permitir las ayudas a la difusión. La Comisión también estudiará la necesidad de ampliar el alcance del Encuadramiento para abarcar determinados tipos de ayuda a ciertas actividades innovadoras, no amparados aún por las directrices o reglamentos existentes, creando así un Marco sobre I+D e innovación. Además, si la Comisión consigue establecer unos criterios claros y generales de compatibilidad basándose en su experiencia, concederá a ciertas medidas de ayuda una exención de la obligación de notificarlas a la Comisión.

II.2. Crear un clima empresarial mejor y fomentar el espíritu emprendedor

29. Se necesita actuar de forma urgente para mejorar el clima empresarial, especialmente reduciendo la carga administrativa total, simplificando y mejorando la calidad de la legislación, facilitando la puesta en marcha rápida de nuevas empresas y creando un entorno más propicio para las empresas.

30. Para facilitar la puesta en marcha rápida de nuevas empresas, la Comisión revisará la Comunicación sobre capital riesgo con objeto de contribuir a una cultura del empresariado y fomentar más la inversión en forma de capital riesgo, en especial a favor de los lanzamientos de empresas y de las PYME jóvenes e innovadoras, cuando esto pueda resolver correctamente las deficiencias de mercado detectadas. En especial, la Comisión se centrará en la necesidad de incrementar más la flexibilidad de las normas para tener en cuenta la diversidad, especialmente por lo que se refiere al nivel de los tramos de inversión de menor riesgo en los cuales se supone que existe un ‘déficit de financiación de capital’.

II.3. Inversión en capital humano

31. Lograr un elevado nivel de empleo, un crecimiento duradero y una cohesión económica y social constituyen objetivos fundamentales de la Comunidad. La Estrategia Europea de Empleo (EEE), que es la piedra angular de la estrategia de Lisboa revisada, tiene por objetivo un nivel elevado de empleo así como una mano de obra cualificada, formada y adaptable. Para ello es necesario realizar una inversión sustancial en capital humano. A este respecto, las ayudas estatales podrían estar justificadas cuando sea necesario incentivar a los empleadores, mediante medidas adecuadas, a contratar más trabajadores, en particular aquellos que tienen dificultades para acceder al mercado laboral y mantenerse en él, y a proporcionar una formación apropiada a sus trabajadores. Además el perfeccionamiento de la capacidad de adaptación y de la capacitación tanto de los trabajadores como de las empresas, así como el incremento de la calidad de la enseñanza y la formación, son de vital importancia de cara a mejorar la capacidad de la UE para anticiparse, desencadenar y absorber una evolución económica cada vez más veloz.

32. Los dos Reglamentos de exención por categorías relativos respectivamente a la formación y al empleo expiran a finales de 2006. La Comisión tiene la intención de simplificar y consolidar estas exenciones por categorías en el marco de un Reglamento general de exención por categorías basado en los principios antes mencionados.

II.4. Servicios de interés económico general de gran calidad

33. La prestación de servicios de interés económico general (SIEG) eficaces y de alta calidad es un componente clave del estado de bienestar europeo y es esencial para asegurar la cohesión social y territorial, también en los ámbitos de la educación, la formación y la cultura, y para el ejercicio de una ciudadanía efectiva. Los SIEG de gran calidad también contribuyen a la competitividad de la economía europea. Los Estados miembros disfrutan de un amplio margen discrecional para decidir si se financia la prestación de servicios de interés económico general y cómo hacerlo. Sin embargo, para evitar el falseamiento de la competencia, las compensaciones que se concedan deberían posibilitar la ejecución de misiones de servicio público sin caer en compensaciones excesivas y en falseamientos indebidos de la competencia.

34. El Libro Blanco sobre servicios de interés general anunciaba que la Comisión adoptaría unos textos legislativos que proporcionasen una mayor orientación sobre este principio. Para mejorar la seguridad jurídica, la Comisión adoptará una decisión basada en el artículo 86.3 y unas directrices que especificarán las condiciones para que las compensaciones por servicio público que constituyen ayuda estatal sean compatibles con el Tratado. La decisión de la Comisión concederá una exención de la obligación de notificar las compensaciones de poca importancia. También deben aplicarse unas condiciones especiales a los hospitales y a las empresas de vivienda de protección oficial. Finalmente, la Comisión adecuará la directiva sobre transparencia para tener en cuenta la evolución de la jurisprudencia de los Tribunales europeos.

II.5. Definir mejor las prioridades a través de la simplificación y la consolidación

35. Para velar por una mejor gobernanza y facilitar la concesión de ayudas, que es claramente compatible con el Tratado, la Comisión adoptará un Reglamento general de exención por categorías para eximir ciertas categorías de ayuda de la obligación de notificarlas a la Comisión. El Reglamento se basará en el principio de que la política de ayudas estatales debe centrarse en los tipos de ayuda que dan lugar a falseamientos y de que debe fijar unas prioridades claramente ‘positivas’ y ‘negativas’.

36. El Consejo ha facultado a la Comisión, a través del Reglamento de habilitación, para declarar exentos ciertos ámbitos en los que la Comisión puede definir unos criterios generales de compatibilidad, que deberían dar lugar a las mismas interpretaciones en los distintos Estados miembros. La Comisión está facultada, en ciertas condiciones, para eximir la ayuda relacionada con las PYME, la I+D, el medio ambiente, el empleo, la formación y el desarrollo regional. En el Reglamento general de exención por categorías, la Comisión se propone simplificar y consolidar las exenciones por categorías existentes (formación, PYME y empleo) e incorporar una gama más amplia de exenciones, especialmente por lo que se refiere a la ayuda de apoyo a las PYME y a la I+D. Las categorías de ayuda que puedan definirse claramente pueden entrar en el ámbito de un reglamento de exención por categorías, mientras que para algunas formas de ayuda que no pueden definirse con precisión a priori, las directrices pueden constituir un instrumento más flexible.

37. La Comisión también estudiará la posibilidad de integrar algunas categorías de ayuda, tales como la ayuda de finalidad regional, la ayuda para la protección del medio ambiente y la ayuda de salvamento para PYME, abordando al mismo tiempo los problemas que plantea la acumulación de distintos tipos de ayuda. La Comisión también considerará la posibilidad de eximir ayudas de un importe superior al autorizado actualmente, basándose en el análisis económico y en su experiencia. Sin embargo, esto estará sujeto a la condición de que los Estados miembros asuman una mayor responsabilidad en el cumplimiento de las normas y criterios establecidos en las exenciones por categorías.

38. Además, y con objeto de tener en cuenta la evolución económica, se revisarán al alza los límites máximos por debajo de los cuales los Estados miembros pueden conceder ayudas de minimis sin exigir otros requisitos específicos.

II.6. Reorientar la política de ayudas regionales

39. Tal y como se expresaba claramente en su Comunicación al Consejo Europeo de primavera, la Comisión está plenamente comprometida con el desarrollo sostenible y con la modernización y progresión del modelo social europeo. Este compromiso también se aplica a la política de ayudas estatales.

40. En este contexto, la cohesión es en especial un elemento importante de la estrategia de Lisboa: la reducción de disparidades entre las regiones de Europa constituye un factor de estabilidad y un enorme potencial de crecimiento. Las últimas ampliaciones nos enseñan que es posible un desarrollo que beneficie tanto a las regiones más ricas como a las más pobres. La política de ayudas estatales puede contribuir a este resultado positivo, impidiendo que las regiones incurran en una carrera por conceder subvenciones y creando los incentivos adecuados para el crecimiento y el empleo, no sólo en las regiones menos desarrolladas.

41. Es necesario actualizar la política de ayudas regionales de la Comisión para tener en cuenta los cambios acaecidos en los siete años transcurridos desde la adopción de las últimas directrices en 1998, en especial la ampliación. En este orden de cosas, la Comisión ha iniciado una revisión de las Directrices sobre ayudas de Estado de finalidad regional (también llamadas DAR) y tiene intención de incorporarlas en las Directrices comunitarias multisectoriales sobre ayudas regionales a grandes proyectos de inversión. Esta revisión tendrá en cuenta el Tercer informe de cohesión que propone organizar la futura política de cohesión en torno a tres objetivos principales: a) convergencia, b) competitividad regional y empleo, y c) cooperación territorial europea. Estos objetivos también constituyen la base de las propuestas de la Comisión de reglamentos de los fondos estructurales.

42. Teniendo en cuenta la necesidad de utilizar con cuentagotas la ayuda a la inversión para grandes empresas con objeto de preservar su eficacia de cara a fomentar la competitividad general a largo plazo mediante una reducción de las disparidades regionales, este tipo de ayuda se podría concentrar principalmente en las regiones menos desarrolladas.

43. La ayuda regional debe verse en el contexto de las posibilidades de conceder ayuda con fines horizontales previstas en esta Comunicación, en especial para las medidas de ayuda vinculadas más directamente a la consecución de los objetivos de la agenda de Lisboa. Será necesario examinar si hay que mantener -y hasta qué punto- las primas regionales existentes en los textos horizontales vigentes.

44. La Comisión también examinará qué niveles de ayuda pueden estar justificados fuera de las regiones menos desarrolladas, cuáles deben ser las modulaciones de ayuda, qué categorías de empresa deben beneficiarse de qué categorías de ayuda. Todo esto deberá ofrecer a los Estados miembros la flexibilidad suficiente para desarrollar sus políticas nacionales de fomento de la competitividad y el empleo regionales y de la cooperación territorial europea, sin perjuicio del objetivo general de conceder menos ayudas estatales con unos objetivos mejor definidos.

II.7. Fomentar un futuro sostenible desde el punto de vista del medio ambiente

45. La protección del medio ambiente es en sí misma esencial. También puede ser origen de una ventaja competitiva para Europa, ofreciendo posibilidades para la innovación, los nuevos mercados y para una competitividad cada vez mayor mediante la eficacia en el uso de los recursos y la inversión.

46. Las Directrices comunitarias sobre ayudas estatales en favor del medio ambiente son aplicables hasta 2007. En 2005, la Comisión empezará a reflexionar sobre los modos y los medios para afrontar mejor los desafíos y las posibilidades que plantea el desarrollo sostenible, según se establece en la estrategia de Lisboa y en la estrategia para el desarrollo sostenible, especialmente con el objetivo de asegurar la plena internalización de los costes medioambientales. En especial, la Comisión intentará fomentar la eco-innovación y mejorar la productividad mediante la eco-eficiencia de acuerdo con el Plan de actuación a favor de las tecnologías ambientales (PATA). Ciertas medidas también podrían quedar exentas de la obligación de notificar la ayuda, con arreglo a la exención general por categorías.

II.8. Implantar unas infraestructuras modernas de transporte, energía, y de tecnologías de la información y la comunicación

47. El Plan de acción de Lisboa subraya que uno de los requisitos previos para poder obtener los beneficios de una estrategia de Lisboa reforzada son unas infraestructuras modernas de transporte, energía, y de tecnologías de la información y la comunicación en el territorio de la UE. Por lo tanto, se invita a los Estados miembros a cumplir sus compromisos en términos de inversiones en redes de transporte y energía. Los Estados miembros confían cada vez más en las asociaciones entre los sectores público y privado para construir infraestructuras. Por este motivo, es importante que las normas sobre ayudas estatales sean claras en lo que se refiere a la evaluación de los recursos públicos existentes en las asociaciones público-privadas. Con carácter más general, como consecuencia de la reciente apertura de los mercados que antes estaban controlados por el Estado, los organismos públicos participan cada vez más en diferentes mercados. Esto puede plantear dudas jurídicas respecto a la aplicabilidad de las normas sobre ayudas estatales. La Comisión estudiará la necesidad de elaborar unas orientaciones aplicables a estos ámbitos.

III. MODERNIZACIÓN DE LAS PRÁCTICAS Y PROCEDIMIENTOS DE AYUDA ESTATAL

III.1. Mejor gobernanza - una responsabilidad compartida con los Estados miembros

48. Actualmente, existen ciertos defectos en las prácticas y procedimientos de la política de ayudas estatales que pueden observarse en el largo periodo de tramitación de los asuntos. Hasta cierto punto esto se debe a los muchos requisitos obligatorios establecidos en el Reglamento de procedimiento N° 659/1999 del Consejo (p.ej.: requisitos sobre la cobertura lingüística y la publicación), y si no se toma ninguna medida es incluso probable que el retraso aumente debido a la ampliación. Es evidente que no se pueden admitir unos plazos mayores, teniendo en cuenta que se podría llegar a un compromiso entre la duración del procedimiento y el ejercicio de un control efectivo que salvaguarde al mismo tiempo los derechos de los terceros.

49. Siempre que sea posible en el marco de los reglamentos de procedimiento vigentes, la Comisión mejorará a corto plazo su práctica y su administración internas y aumentará la eficacia, la aplicación y la supervisión. Puesto que el éxito también dependerá de las prácticas de los Estados miembros, éstos también deberían esforzarse por mejorar la eficacia, transparencia y aplicación de su política de ayudas estatales.

50. La Comisión considerará la posibilidad de publicar unas directrices sobre buenas prácticas después de consultar a los Estados miembros y al público sobre cómo se pueden mejorar los procedimientos para gestionar mejor el control de las ayudas estatales. Intentará especialmente implantar unos calendarios más predecibles y unas fases intermedias claras en el procedimiento y garantizar una mayor transparencia proporcionando más información en Internet. La Comisión también reducirá las demoras fomentando una mayor calidad de las notificaciones y poniendo trabas a las notificaciones incompletas mediante un uso más sistemático del requerimiento de información, solicitando a los Estados miembros que proporcionen la información completa en un plazo determinado.

51. Si bien la Comisión es la competente para adoptar normas detalladas sobre ayudas estatales, la correcta aplicación de las normas y procedimientos depende en gran parte de los Estados miembros. En el contexto de la ampliación, el examen de las medidas de ayuda estatal de los nuevos Estados miembros fue realizado por autoridades de control independientes desde el punto de vista operativo. Ha sido una experiencia valiosa que debe tenerse en cuenta al considerar una mayor cooperación entre la Comisión y todos los Estados miembros. En este contexto, la Comisión examinará si las autoridades independientes de los Estados miembros pueden desempeñar un papel de cara a facilitar la tarea de la Comisión a la hora de aplicar la normativa sobre ayudas estatales (detección y recuperación provisional de ayudas ilegales, ejecución de las decisiones de recuperación).

III.2. Reducir la burocracia y centrar mejor la aplicación y el control

52. Se espera que las directrices sobre buenas prácticas junto con la exención general por categorías y el incremento del umbral de minimis reduzcan tanto el tiempo que la Comisión necesita para adoptar sus decisiones como la carga administrativa de los Estados miembros. Sin embargo, los Estados miembros deben participar más activamente en la tarea de velar por el pleno respeto de las condiciones de las exenciones y por que la información necesaria esté disponible de conformidad con las normas pertinentes, para que la Comisión pueda comprobar la compatibilidad en caso de duda o de denuncia.

53. La eficacia y credibilidad del control de las ayudas estatales presupone una aplicación correcta de las decisiones de la Comisión, especialmente por lo que se refiere a la recuperación de las ayudas estatales ilegales e incompatibles. La experiencia reciente demuestra que la aplicación de las decisiones por las que se ordena a los Estados miembros la recuperación de la ayuda no es satisfactoria y, por otra parte, que a veces los Estados miembros no aplican correctamente las decisiones condicionadas o positivas. Así pues, la Comisión:

- Intentará lograr una ejecución más inmediata y eficaz de decisiones de recuperación, lo que asegurará la igualdad de trato de todos los beneficiarios. Con este fin, la Comisión supervisará más estrechamente la ejecución de decisiones de recuperación de los Estados miembros. La recuperación ha de efectuarse con arreglo a los procedimientos nacionales. Pero cuando la recuperación no se lleve a cabo de manera inmediata y efectiva, la Comisión ejercerá más activamente las acciones legales contra este incumplimiento de conformidad con los artículos 88, apartado 2, y 226 y 228 del Tratado

- Exigirá una mayor transparencia de los principios generales de control de la ayuda estatal y considerará la posibilidad de crear una red de autoridades o puntos de contacto especializados en ayudas estatales para facilitar la circulación de información y el intercambio de buenas prácticas;

- Fomentará a todos niveles la promoción, la concienciación y la comprensión del control de las ayudas estatales para ayudar a que las autoridades que otorgan las ayudas diseñen unas medidas compatibles con las normas del Tratado.

54. La Comisión intensificará su supervisión del cumplimiento por parte de los Estados miembros de las condiciones establecidas en otras decisiones sobre ayuda estatal, incluido el cumplimiento de las disposiciones de los reglamentos de exención por categorías. También incitará a Estados miembros a proceder a establecer unos parámetros que permitan comprobar que la ayuda estatal alcanza su objetivo y constituye el mejor tipo de intervención estatal para un determinado objetivo. Esto podía hacerse en asociación con los Tribunales de Cuentas nacionales.

55. La Comisión también empleará la promoción de la competencia para animar a los interesados a velar por el pleno cumplimiento de las normas sobre ayuda estatal. El artículo 88, apartado 3, CE surte efecto directo y atribuye a los jueces la facultad de suspender y ordenar la recuperación cautelar de las ayudas concedidas ilegalmente antes de que la Comisión las autorice. Los procedimientos iniciados por particulares ante los tribunales nacionales podrían introducir una mayor disciplina en el ámbito de las ayudas estatales. También se debería incrementar la concienciación de las empresas de auditoría, de los reguladores del mercado nacionales y de los tribunales de cuentas nacionales. Para ello, la Comisión ha lanzado un estudio centrado en dos aspectos fundamentales de la aplicación de la normativa sobre ayuda estatal a nivel nacional, a saber, el cometido de los tribunales nacionales en la protección de los derechos conferidos a las partes interesadas, especialmente los competidores de los beneficiarios de la ayuda ilegal, y la aplicación a nivel nacional de las decisiones negativas y más concretamente las que imponen la recuperación de la ayuda.

56. Otro ámbito en el que los órganos jurisdiccionales nacionales podrían desempeñar un mayor papel es el del control del cumplimiento de los criterios necesarios para considerar que una medida entra en el ámbito de aplicación de una exención por categorías o se halla por debajo del umbral de minimis, razones por las cuales no se ha notificado a la Comisión. En caso de necesidad, la Comisión se planteará una revisión de la Comunicación sobre la cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y la Comisión en materia de ayudas de Estado, que examine concretamente la posibilidad de ampliar su ámbito de aplicación a otros organismos nacionales.

III.3. Adaptar las normas de procedimiento a una Unión Europea ampliada

57. La Comisión examinará todas las medidas posibles para reducir los costes administrativos y mejorar las normas de procedimiento con el objetivo particular de reducir el plazo de tramitación de los asuntos en los que la Comisión ha iniciado el procedimiento; para ofrecer un incentivo claro para cumplir con la obligación de notificar medidas de ayuda y lograr una eficacia, transparencia y aplicación mayores. En este contexto, la Comisión se propone presentar en 2007 un documento de consulta que se discutirá con los Estados miembros y que podría desembocar en una propuesta de modificación del Reglamento N° 659/1999 del Consejo (Reglamento de procedimiento).

58. Entre las opciones que se pueden estudiar, cabe mencionar:

- Para ahorrar tiempo y aumentar la transparencia , la Comisión podría aumentar el uso de Internet; también podría comprometerse a concluir su investigación en un plazo menor, a condición de que los Estados miembros garanticen una buena cooperación, que se incoe un procedimiento en caso de duda, y que puedan adoptarse decisiones negativas si toda la información pertinente no se presenta antes de cierto plazo. Además, se podría revisar el procedimiento administrativo y aspectos lingüísticos tales como los requisitos de traducción.

- Para asegurarse de que las medidas de ayuda se notifican debidamente , podría ampliarse el alcance del requerimiento de recuperación para introducir una recuperación transitoria sistemática de la ayuda no comunicada y podría implantarse algún tipo de mecanismo disuasorio en los Estados miembros para las medidas que no se han notificado. Por ejemplo, podrían utilizarse las revisiones periódicas de los datos de los Estados miembros referentes a las notificaciones. Cuando se observe que un Estado miembro no notifica correctamente su ayuda estatal, la Comisión podría presentar un recurso por incumplimiento en virtud de los artículos 226 y 228 del Tratado solicitando la imposición de la sanción correspondiente.

- Para lograr una mayor eficacia , se podría formalizar con más precisión el debate y el diseño de medidas apropiadas. Además, la Comisión podría consultar más a los participantes en el mercado y mejorar la recopilación de la información sectorial pertinente mediante nuevos instrumentos que atribuyan mayores poderes de investigación. También se podría prever un procedimiento escrito para el Comité consultivo sobre ayudas estatales.

59. Además, la Comisión evaluará la necesidad de ampliar el ámbito de aplicación del Reglamento N° 994/98 del Consejo que faculta a la Comisión para adoptar reglamentos de exención por categorías para tipos adicionales de medidas, por ejemplo la ayuda para la cultura y la protección del patrimonio. En ese contexto, la Comisión pretende aclarar la función y aplicación de las exenciones por categorías y de las directrices y considerará la posibilidad de dar a las exenciones por categorías no sólo un efecto positivo como el que ya tienen, sino también en ciertos casos un efecto negativo. Esto significaría que algunos de los criterios aplicables para la exención de la notificación también lo serían para la compatibilidad de la ayuda, lo cual permitiría que los órganos jurisdiccionales nacionales aplicaran directamente las exenciones por categorías declarando no sólo la compatibilidad de ciertas ayudas sino también su incompatibilidad.

III.4. Revisión exhaustiva de los demás documentos

60. La Comisión ha considerado la necesidad de revisar cada documento de la Comisión relacionado con la concesión de ayuda estatal. En la última etapa de la reforma, la Comisión revisará los documentos restantes, cuando sea necesario, para que en todos los instrumentos de ayuda estatal se apliquen los mismos principios de forma coherente y comprensible.

61. En este orden de cosas, la Comisión revisará la Comunicación sobre seguro de crédito a la exportación a corto plazo, y la metodología para el cálculo de los tipos de referencia y recuperación. Antes de que las nuevas Directrices sobre ayudas de salvamento y reestructuración publicadas en 2004 venzan en 2009, la Comisión empezará a reflexionar sobre la necesidad de cambiar algunas de las vigentes disposiciones de las Directrices. En especial, tendrá en cuenta las modificaciones de la política de ayudas regionales, la relación con distintos procedimientos nacionales de insolvencia y las normas para la protección social de los trabajadores de las empresas objeto de reestructuración.

62. Los medios, los servicios audiovisuales, las industrias creativas y el sector cultural en su conjunto tienen un alto potencial en términos de innovación, competitividad, crecimiento y creación de empleo. También son claves de cara a preservar y fomentar la rica diversidad cultural y lingüística de la UE. Cuando estudia la cuestión de la ayuda estatal en estos sectores, la Comisión tiene plenamente en cuenta las disposiciones pertinentes del Tratado (particularmente los artículos 151.4 y 87.3.d y el Protocolo sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros anexo al Tratado de Amsterdam), y contempla los intereses públicos específicos vinculados a estas actividades. A este respecto, volverá a examinar su Comunicación sobre la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales a los servicios públicos de radiodifusión. Debido especialmente al desarrollo de las nuevas tecnologías digitales y de los servicios basados en Internet, han surgido nuevos problemas relacionados con el alcance de actividades de los servicios públicos de radiodifusión. La Comisión también considerará la posibilidad de revisar la Comunicación sobre determinados aspectos jurídicos vinculados a las obras cinematográficas y a otras producciones del sector audiovisual (Comunicación sobre cine). Además, y basándose en su experiencia en este ámbito, la Comisión podría pedir al Consejo que ampliase el ámbito de aplicación del Reglamento de habilitación, de tal modo que el cine también pudiera beneficiarse de una exención por categorías.

63. Además, la Comisión realizará una reflexión más profunda sobre las formas en que se concede ayuda estatal a las empresas. Algunas medidas de ayuda son más transparentes que otras, también las hay que se dirigen más directamente a unos objetivos concretos. Esto suscita preguntas sobre la eficacia y los efectos de falseamiento de las diversas formas de ayuda. Por lo tanto, la Comisión publicará un documento de consulta sobre el elemento de ayuda en las diversas formas de ayuda que recoja la opinión de los Estados miembros y las empresas. La consulta podría indicar si la Comisión debe ser sistemáticamente más estricta con ciertas formas de ayuda que con otras.

64. Para complementar esta reflexión general, la Comisión volverá a revisar su Comunicación sobre las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía para incorporar su experiencia y evaluar la necesidad de modificar las normas y criterios vigentes. En este mismo contexto, la Comisión considerará la posibilidad de revisar su Comunicación relativa a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas publicada en 1998, en especial para examinar si debe ampliarse a la fiscalidad indirecta.

65. Finalmente, la Comisión decidirá si aún es necesario un Marco aplicable a las ayudas estatales a la construcción naval o si el sector debe regirse simplemente por normas horizontales.

66. Tras un acuerdo referente a un nuevo Reglamento del Consejo sobre desarrollo rural, previsto para junio de 2005, la Comisión revisará las medidas específicas vigentes aplicables a las ayudas estatales en el sector agrícola. Se presentarán unos borradores de propuesta en el momento oportuno que haga posible su adopción formal en 2006 y su entrada en vigor a partir del 1 de e enero de 2007.

III.5. Determinar y evaluar la nueva práctica para el futuro

67. Una vez concluida la revisión exhaustiva de las ayudas estatales, la Comisión llevará a cabo un ejercicio de evaluación, para asegurarse de que las nuevas normas y la práctica de la política de ayudas estatales funcionan correctamente para los ciudadanos europeos. En caso de necesidad, se propondrán nuevas medidas.

68. El cuadro 1 refleja esquemáticamente el Plan de acción 2005-2009 con una división orientativa en tres etapas.

Cuadro 1: Plan de acción 2005 -2009 ( orientativo )

Modificaciones | 2005/2006 | 2007/2008 | 2009 |

Sustanciales | Plan de acción para la reforma de las ayudas estatales 2005-2009 Directrices de ayuda de finalidad regional Exención general por categorías (PYME, empleo, formación, I+D, de minimis, finalidad regional, protección del medio ambiente) Comunicación sobre los tipos de interés Directrices sobre I+D e innovación Comunicación sobre seguro de crédito a la exportación a corto plazo Comunicación sobre capital riesgo Decisión, directrices y directiva sobre servicios de interés económico general Directrices sobre ayuda a la protección del medio ambiente Marco aplicable a las ayudas estatales a la construcción naval | Evaluación/modificación de las Directrices sobre ayudas de salvamento y reestructuración. Comunicación sobre ayudas estatales en forma de garantía Comunicación sobre fiscalidad directa de las empresas Comunicación sobre ayuda estatal a los servicios públicos de radiodifusión Posible exenciones por categorías adicionales | Evaluación de la reforma y del estudio de normas vigentes sobre ayudas estatales |

Documentos de consulta | Comunicación sobre innovación | Documento de consulta sobre la posible modificación del Reglamento 659/99 del Consejo. Documento de consulta sobre las diversas formas de ayuda |

Procedimentales | Directrices internas sobre buenas prácticas Promoción de la abogacía de la ayuda estatal. Aumento del control de las decisiones y de la recuperación Posible propuesta de modificación del Reglamento N° 994/98 del Consejo (Reglamento de habilitación) | Posible propuesta de modificación del Reglamento 659/99 del Consejo (Reglamento de procedimiento) Comunicación sobre la cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y la Comisión en el terreno de las ayudas estatales |

69. El cuadro 2 refleja esquemáticamente los principales cambios previstos en la arquitectura de las normas sobre ayudas estatales.

Cuadro 2: PRINCIPALES CAMBIOS PREVISTOS EN LA ARQUITECTURA

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