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INFORME DE LA COMISIÓN - Cuarto Informe de la Comisión sobre el funcionamiento del sistema de control de los recursos propios tradicionales (2000-2002) (Apartado 5 del artículo 18 del Reglamento (CE, EURATOM) n° 1150/2000 del Consejo de 22 de mayo de 2000)

ÍNDICE

1. Introducción

2. Marco jurídico y objetivos de los controles

2.1. Marco jurídico

2.2. Objetivos de los controles

3. Funcionamiento del sistema de control a escala comunitaria

3.1. Control reglamentario

3.2. Control documental

3.3. Control in situ

4. Operaciones de control de la Comisión en 2000-2002

4.1. Metodología de control

4.2. Procedimientos para la ejecución de los controles

4.3. Realización de los controles

4.4. Principales resultados de la actividad de control

4.5. Tramitación reservada a las operaciones de control de la Comisión

4.6. Aplicación del principio de responsabilidad financiera

4.7. Aplicación del apartado 2 del artículo 17 del Reglamento n° 1150/2000

5. Evaluación del sistema de control

5.1. Valoración general

5.2. Relación con el Tribunal de Cuentas

5.3. Acuerdo de Auditoría Conjunta

5.4. Apertura a los países adherentes

6. Conclusión

INFORME DE LA COMISIÓN - Cuarto Informe de la Comisión sobre el funcionamiento del sistema de control de los recursos propios tradicionales (2000-2002) (Apartado 5 del artículo 18 del Reglamento (CE, EURATOM) n° 1150/2000 del Consejo de 22 de mayo de 2000)

1. Introducción

Cada tres años se remite un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el funcionamiento del sistema de control de los recursos propios, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 18 del Reglamento (CE, Euratom) n° 1150/2000 del Consejo, de 22 de mayo de 2000 [1], por el que se aplica la Decisión 94/728/CE, Euratom del Consejo [2], relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades (en lo sucesivo denominado Reglamento n° 1150/2000), Decisión sustituida por la Decisión 2000/597/CE, Euratom del Consejo, de 29 de septiembre de 2000 [3].

[1] DO L 130 de 31.05.2000, p. 1-9.

[2] DO L 293 de 12.11.1994, p. 9.

[3] DO L 253 de 07.10.2000, p. 42-46

El primer informe [4], referente al período 1989-1992, fue remitido a la Autoridad Presupuestaria el 04.01.1994; el segundo informe [5], relativo al período 1993-1996, el 08.12.1997; y el tercer informe [6], correspondiente a los años 1997-1999, el 05.02.2001.

[4] Doc. COM (93) 691 de 04.01.1994.

[5] Doc. COM (97) 673 de 01.12.1997.

[6] Doc. COM (01) 32 de 05.02.2001.

El presente informe expone y analiza el funcionamiento del sistema de control de los recursos propios tradicionales en el período 2000-2002. En él se describe el seguimiento reservado a los distintos expedientes hasta el 31.12.2002. La estructura de este informe es la siguiente: exposición de los objetivos generales de la Comisión subyacentes a la acción de control en materia de recursos propios tradicionales, presentación del marco jurídico y reglamentario en el que se insertan los distintos tipos de control y descripción del sistema de control que se efectúa a escala comunitaria.

El informe expone seguidamente la actividad de control de la Comisión llevada a cabo entre el 1 de enero de 2000 y el 31 de diciembre de 2002, así como la evaluación de los resultados de dicha actividad. A este respecto, extrae las conclusiones y valoraciones resultantes de las acciones de control de la Comisión [7]. El informe describe en fin la tramitación, en particular financiera y reglamentaria, reservada a estos controles, así como su posible repercusión en la evolución de las disposiciones reglamentarias. Para ilustrar algunas situaciones en el seguimiento de las misiones de control, la Comisión ha considerado conveniente hacer referencia a expedientes concretos.

[7] El informe se refiere a los controles efectuados por las Instituciones comunitarias (Comisión y Tribunal de Cuentas). No trata los controles efectuados por los Estados miembros cuyos resultados se recogen en el informe anual redactado en virtud del artículo 280 del Tratado.

Finalmente, este cuarto informe hace balance de los resultados de otras acciones de la Comisión tendentes a mejorar las modalidades de percepción de los recursos propios tradicionales, en particular, en materia de responsabilidad financiera de los Estados miembros y del Acuerdo de Auditoría Conjunta (Joint Audit Arrangement). Del mismo modo, aborda el aspecto de los recursos propios tradicionales en relación con la aplicación de los acuerdos comerciales preferenciales y la preparación de los países que van a adherirse a la Unión Europea.

2. Marco jurídico y objetivos de los controles

2.1. Marco jurídico

Tres son los textos reglamentarios en que se fundamenta el control del sistema de percepción de los recursos propios.

La Decisión 2000/597/CE, Euratom del Consejo de 29 de septiembre de 2000 constituye la base jurídica del sistema de recursos propios de las Comunidades, en la que se determinan particularmente los recursos propios que se consignan en el presupuesto de las Comunidades.

El dispositivo jurídico de aplicación de la Decisión n° 2000/597 [8] se basa en la puesta en práctica del Reglamento n° 1150/2000 de 22 de mayo de 2000. Este Reglamento establece el sistema de percepción de los recursos propios tradicionales (artículo 2), las normas de contracción de estos recursos en la contabilidad normal (llamada contabilidad "A") o en la contabilidad separada (denominada contabilidad "B") (apartado 3 del artículo 6), así como las condiciones de su consignación a favor de la Comisión (artículo 10). Contiene también normas relativas a la comunicación de ciertos datos por parte de los Estados miembros: comunicación a la Comisión de los casos de fraude e irregularidades superiores a 10.000 euros (apartado 5 del artículo 6), solicitudes de dispensa de consignación de recursos en caso de cantidades superiores a 10.000 euros (apartado 2 del artículo 17). Las disposiciones relativas a los controles se recogen en el artículo 18 (apartados 2 y 3).

[8] Que sustituye a la Decisión n° 94/728/CE, Euratom - DO L 293 de 12.11.1994, p. 9.

Actualmente se está estudiando la modificación del Reglamento n° 1150/2000 con el objetivo principal de integrar las disposiciones de la Decisión de recursos propios 2000/597/CE, Euratom del Consejo, de 29 de septiembre de 2000 [9]. Por otra parte, la nueva propuesta retoma en parte el proyecto de modificación transmitido al Consejo en 1997 - todavía en fase de estudio - por lo que se refiere al apartado 2 del artículo 17. En el apartado 4.5.1 del presente informe se expone el proyecto de modificación.

[9] DO L 253 de 07.10.2000.

El Reglamento n° 1026/1999 del Consejo, de 10 de mayo de 1999 [10], es de aplicación en el marco de las misiones de control que se efectúan en virtud de los apartados 2 y 3 del artículo 18 del Reglamento n° 1150/2000 conjuntamente con las administraciones de los Estados miembros [11]. El citado Reglamento define los derechos y obligaciones a que deben atenerse, en el ejercicio de sus competencias de investigación, los inspectores de la Comisión en la realización de estos controles.

[10] DO L 126 de 20.05.1999, p. 1-3.

[11] En cumplimiento de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 18 del Reglamento n° 1150/2000.

2.2. Objetivos de los controles

Los controles de la Comisión, sean éstos documentales, reglamentarios o in situ, se basan en tres objetivos precisos [12]:

[12] Para una descripción precisa de estos tres objetivos, véase el Tercer Informe de la Comisión (COM (2001)32, de 05.02.2001).

- Mantener condiciones de competencia equivalentes entre los operadores, cualquiera que sea el lugar de despacho de aduana de las mercancías en la Unión Europea. La Comisión debe velar por que todos los Estados miembros apliquen de modo uniforme la normativa comunitaria, al objeto de asegurarse de que posibles disfunciones en esta materia no acarreen distorsiones de competencia.

- Mejorar la situación en materia de recaudación. La Comisión debe controlar que los Estados miembros cumplen correctamente con sus obligaciones en materia de percepción de recursos propios. Con este objetivo se pretende no sólo que los Estados miembros asuman sus responsabilidades para con el presupuesto comunitario, sino también lograr una justa distribución de la carga financiera entre Estados miembros.

- Informar a la Autoridad Presupuestaria. En función de los resultados de los controles, la Comisión está en condiciones de valorar la eficacia y diligencia de los Estados miembros en lo referente a la recaudación, de adoptar las medidas necesarias para enderezar la situación y, basándose en todo ello, de informar finalmente a la Autoridad Presupuestaria de la ejecución de los ingresos presupuestarios.

3. Funcionamiento del sistema de control a escala comunitaria

En lo que se refiere al sistema de percepción de los recursos propios tradicionales la Comisión efectúa diversos tipos de control: los controles propios de la Dirección General de Presupuestos en su condición de ordenador de los ingresos, y los controles de la recaudación de los títulos de crédito comunitarios. La Comisión, además, responde, por una parte, a las observaciones que le formula el Tribunal de Cuentas en el marco de los controles que efectúa en virtud del artículo 248 del Tratado, a través de su informe anual, de los informes especiales o de las cartas de sector y, por otra parte, a las peticiones del Parlamento Europeo en el marco del procedimiento de aprobación de la gestión presupuestaria en la ejecución del presupuesto.

La Unión ha encomendado a los Estados miembros la percepción de los recursos propios tradicionales. Asumen de este modo la responsabilidad de la aplicación de este sistema, recibiendo a cambio, en concepto de gastos de recaudación, según las modalidades establecidas en la Decisión 2000/597/CE, Euratom del Consejo de 29 de septiembre de 2000, un 25% [13] de los recursos propios constatados. La Comisión vela por que los Estados miembros apliquen correctamente la normativa comunitaria, dando cuenta de ello a la Autoridad Presupuestaria. Esta complementariedad de las tareas entre los Estados miembros y la Comisión se deriva del reparto institucional de competencias existente actualmente en la Unión Europea.

[13] Desde el 1 de enero de 2001.

Los propios Estados miembros deben efectuar controles [14] y dar cuenta de los mismos a la Comisión. Sin embargo, las verificaciones efectuadas por las autoridades nacionales no dispensan a la Comisión de ejercer sus prerrogativas en esta materia. Los controles que efectúa la Comisión le permiten, por una parte, garantizar que los Estados miembros se atienen correctamente a sus obligaciones comunitarias - y en el mismo grado de cumplimiento todos ellos - y, por otra parte, comprobar que los recursos propios abonados a la Comisión por los Estados miembros se corresponden con los adeudados legalmente. A tal efecto y concretamente, los ingresos comunitarios son controlados desde el hecho generador de los mismos hasta su consignación en la contabilidad de la Comisión a través de los procedimientos de constatación, contabilización y puesta a disposición.

[14] Apartado 1 del artículo 18 del Reglamento n° 1552/89.

Para lograr este objetivo, la Comisión [15] dispone de tres tipos de control de carácter complementario: el control reglamentario, el control documental y los controles in situ en los Estados miembros. De modo esquemático, el sistema de control de los recursos propios tradicionales de la Comunidad, tal y como está establecido a escala comunitaria y es aplicado por la Comisión, se presenta de la siguiente manera:

[15] Los controles de la Comisión, en particular, los dirigidos por la DG BUDG (B/03) representan sólo una parte de los controles efectuados por las Instituciones comunitarias. En efecto, el Tribunal de Cuentas Europeo tiene competencias en esta materia (artículo 248 del Tratado) y el Parlamento Europeo también goza de la posibilidad de ejercer funciones de control (artículo 276 del Tratado).

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.1. Control reglamentario

El control reglamentario consiste en la verificación de las disposiciones reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia aduanera y contable. Estas verificaciones se efectúan, en particular, al preparar las misiones de control, al efectuar el seguimiento de tales acciones o al examinar los expedientes presentados por los Estados miembros con arreglo al apartado 2 del artículo 17 del Reglamento n° 1150/2000 (procedimiento de admisión en pérdida).

3.2. Control documental

El control documental consiste en el examen de los estados de la contabilidad "A" y de la contabilidad "B" comunicados al amparo del apartado 4 del artículo 6 del Reglamento n° 1150/2000, así como al examen del informe anual a que se refiere el artículo 7 de dicho Reglamento. Consiste también en analizar los datos anuales proporcionados por los Estados miembros con arreglo al apartado 3 del artículo 17 de este Reglamento - sobre los resultados de sus controles y los medios utilizados para efectuarlos - así como en analizar y seguir los casos de admisión en pérdida presentados por los Estados miembros en virtud del apartado 2 del artículo 17; el objeto de este último control es examinar si los Estados miembros pueden ser dispensados excepcionalmente de poner a disposición de la Comisión los importes correspondientes a los derechos constatados.

La Comisión ejerce también una acción de control de las operaciones de recaudación de los Estados miembros en materia de recursos propios tradicionales basándose en la información remitida por los mismos a través del programa informático Ownres. Esta información se refiere principalmente a los casos de fraude e irregularidades - por importes de derechos superiores a 10.000 euros - comunicados en virtud del apartado 5 del artículo 6 del Reglamento n° 1150/2000. La información transmitida a través del programa informático Ownres es analizada también, en su conjunto, por la Oficina de Lucha contra el Fraude (OLAF).

Habida cuenta de las numerosas comunicaciones de casos de fraude e irregularidades (en lo sucesivo denominados "fichas de fraude" y "fichas de asistencia mutua"), la Comisión había introducido dos procedimientos de utilización de datos, denominado uno de ellos Muestra A, consistente en el aprovechamiento estadístico de las "fichas de fraude", y el otro Muestra B, consistente en un examen minucioso de algunos expedientes especialmente enrevesados que son objeto de comunicaciones en el marco de la asistencia mutua.

Debido a que el informe elaborado con arreglo al apartado 3 del artículo 17 del Reglamento n° 1150/2000 se basa únicamente, desde 1999, en la consideración de importes superiores a 10.000 euros, el procedimiento de la Muestra A, muestra establecida sobre los mismos datos, no tenía ya sentido alguno. La Comisión ejerce su actividad de control de la recaudación basándose en el procedimiento de la Muestra B, cuyo objeto es seguir las operaciones de recaudación de ciertos casos representativos hasta la ultimación definitiva de los mismos.

Se han elaborado dos informes de este tipo, el B94 y el B98 [16]. Un tercer informe de este tipo debía haber aparecido en 2001; no obstante, la muestra original debió revisarse a causa de cuatro expedientes relativos a irregularidades en materia de origen y cuya tramitación no se justificaba ya habida cuenta de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia sobre las TV turcas [17]. Se definió, pues, una nueva muestra, para la que hay que recabar, sin embargo, información suplementaria. El tercer informe probablemente aparecerá en 2003 con el nombre de Informe B2003.

[16] Informes de la Comisión sobre la recaudación de recursos propios tradicionales resultante de casos de fraude e irregularidades ("Muestra A94", COM (95) 398 final, de 6 de septiembre de 1995, "Muestra B94", COM (97) 259 final, de 9 de junio de 1997 y "Muestra B98", COM (1999) 160 final, de 21 de abril de 1999." El primer informe, B94, se refiere a seis casos que representan un importe de derechos de unos 124 millones de ecus; el segundo, B98, se refiere a nueve casos por un importe de derechos de unos 136 millones de ecus.

[17] Sentencia de 10 de mayo de 2001, "Kaufring AG", AFF. T-186/97, T-187/97, T-190/97 à T-192/97, T-210/97, T-211/97, T-216/97 a T-218/97, T-279/97, T-280/97, T-293/97 y T-147/99, Recopilación 2001 p. II - 01337.

3.3. Control in situ

La Comisión efectúa anualmente entre 22 y 25 misiones de control en los Estados miembros - inspecciones conjuntas o autónomas, según los casos - con el fin de cerciorarse in situ de la regularidad y legalidad de los sistemas y de las actuaciones de las autoridades nacionales en materia de percepción de recursos propios tradicionales. Cada inspección va seguida de un informe, que es debatido, conjuntamente con las observaciones del Estado miembro en cuestión y con el análisis de las mismas por parte de la Comisión, en el Comité Consultivo de Recursos Propios. Las posibles incidencias reglamentarias o financieras resultantes de estas observaciones son supervisadas hasta resolución definitiva de las mismas. Se informa sistemáticamente al Tribunal de Cuentas del programa de la Comisión sobre operaciones de control, así como de los resultados de éstas.

4. Operaciones de control de la Comisión en 2000-2002

4.1. Metodología de control

En 1999, la Comisión procedió a una reorientación gradual de su enfoque en la ejecución de los controles. El objetivo asignado desde entonces a estos controles consiste menos en cerciorarse de la regularidad de las operaciones subyacentes que en proceder a un control de los propios sistemas - es decir, de todos los procedimientos nacionales aplicados por el Estado miembro para garantizar un despacho de aduana correcto tanto desde el punto de vista contable como aduanero. Con esta metodología se pretende controlar la conformidad de los procedimientos y de las actuaciones llevadas a cabo en el marco de éstos con la normativa comunitaria. En la medida en que esta metodología de control está estructurada en etapas claramente definidas, las acciones de control realizadas por la Comisión se asemejan a una auditoría parcial.

A través del enfoque estructurado de control, que aplica la Comisión, pueden determinarse no sólo los defectos de estructura susceptibles de perjudicar los intereses financieros de la Unión, sino también anomalías más específicas. La verificación de una muestra de las operaciones subyacentes tiene por objeto confirmar o no las conclusiones del análisis del sistema y calificar con fundamento las capacidades del sistema controlado en cuanto al cumplimiento de las disposiciones comunitarias en materia de percepción de recursos propios, e incluso en cuanto al aspecto de lucha contra el fraude. Este nuevo enfoque fue presentado en el Comité Consultivo de Recursos Propios, en el que recibió un consenso total por parte de los Estados miembros, ya que contribuye a evaluar con mayor pertinencia la gestión efectiva por parte de las autoridades aduaneras de los distintos procedimientos aduaneros y contables.

4.2. Procedimientos para la ejecución de los controles

Los temas elegidos para los controles fueron determinados previa selección de entre una serie de temas variados, interesantes todos ellos desde el punto de vista de los recursos propios tradicionales. La selección se hace de modo objetivo, teniendo en cuenta una serie de criterios basados en un análisis de los riesgos vinculados a los regímenes aduaneros o procedimientos contables que se consideran potencialmente vulnerables en cuanto a sus repercusiones sobre los recursos propios.

Se han tenido en cuenta, particularmente, los indicadores siguientes: interés de la Autoridad Presupuestaria y de las demás Instituciones (principalmente el Parlamento Europeo, el Consejo y el Tribunal de Cuentas Europeo), resultados de control del Tribunal de Cuentas Europeo y recomendaciones formuladas por el mismo, resultados de control de la Comisión y tramitación reservada a sus observaciones, concienciación e interés de los Estados miembros y, en su caso, interés manifestado por los medios de comunicación, presunta incidencia en los recursos propios, número de casos de fraude o irregularidades descubiertos, tiempo transcurrido desde el último control de la Comisión e información específica procedente de otras fuentes.

Por otra parte, para valorizar el nuevo enfoque, la Comisión ha introducido en los temas de control cuestionarios estructurados, especialmente concebidos para ello, así como listas de control a utilizar in situ para garantizar la coherencia del control. Estos instrumentos han contribuido efectivamente a aumentar la eficacia de los controles, ya que posibilitan una mejor estructuración de la acción y, sobre todo, permiten distinguir, en las anomalías observadas durante la realización de los controles en los Estados miembros, entre errores estructurales y errores específicos. Además, merced a estos instrumentos puede uniformarse el enfoque de control cualquiera que sea el Estado miembro controlado, aumentando también al mismo tiempo su calidad.

4.3. Realización de los controles

Los controles de la Comisión se realizan basándose en un programa anual elaborado por la Dirección General de Presupuestos que se presenta en el Comité Consultivo de Recursos Propios; en ese momento se informa a los Estados miembros de los temas que serán objeto de inspecciones conjuntas. También pueden participar otros servicios de la Comisión en la realización de este programa en función de los temas elegidos. El personal del servicio de ordenación (DG BUDG/B/03) destinado a efectuar los controles in situ fue de ocho personas en 2000-2002. Estos controles in situ - y el seguimiento correspondiente - suponen más de un 35% de la actividad de la unidad encargada del control de la percepción de los recursos propios tradicionales. La ejecución de los controles se efectúa en estrecha coordinación con las autoridades nacionales correspondientes, según la metodología descrita supra, garantizando con ello la transparencia y transmisión de la información. Por cada control se elabora un informe en el que se recoge el desarrollo del control y las anomalías eventualmente observadas. El Estado miembro dispone de tres meses para formular sus observaciones. Los informes se presentan en el Comité Consultivo de Recursos Propios. La Comisión garantiza el seguimiento de los puntos controvertidos hasta la completa ultimación del expediente.

4.4. Principales resultados de la actividad de control

Durante el período 2000-2002, la Comisión efectuó 65 controles (frente a los 70 del período 1997-1999) en virtud de los apartados 2 y 3 del artículo 18, de los que 43 fueron inspecciones conjuntas y 22 inspecciones autónomas. Siete de estos controles se llevaron a cabo utilizando el enfoque del Acuerdo de Auditoría Conjunta.

Se observaron 304 anomalías (frente a las 246 anomalías del período 1997-1999), de las que 153 tenían incidencia financiera (50,30% de las anomalías), 92 incidencia reglamentaria (30,30%) y 59 de diverso tipo (19,40%). De las 304 anomalías, 147 se deben directamente a la aplicación de la normativa contable (frente a las 185 anomalías del período 1997-1999), de las que 53 se refieren a la gestión de la contabilidad B y 94 particularmente a retrasos de consignación en la contabilidad A, retrasos en la puesta a disposición e, incluso, a la inexistencia de puesta a disposición de recursos propios. La Comisión adoptó las medidas apropiadas en relación con las consecuencias financieras de las anomalías observadas.

4.4.1 Gestión de los procedimientos aduaneros

- La Comisión emprendió una acción de control en materia de tránsito comunitario. Las verificaciones efectuadas con arreglo al Acuerdo de Auditoría Conjunta en tres Estados miembros (DK, NL y A) revelaron algunas anomalías ante las que dichos Estados adoptaron las medidas adecuadas. Estas observaciones no ponen en entredicho los sistemas nacionales respecto de su conformidad con la normativa comunitaria. Las auditorías realizadas por los servicios internos competentes demostraron con este motivo la validez y eficacia de este enfoque tanto para la Comisión, como para los Estados miembros. Las verificaciones clásicas efectuadas en tres Estados miembros (DK, IRL y UK) revelaron anomalías con repercusión financiera; los procedimientos existentes en uno de estos tres Estados miembros (UK) fueron objeto de observaciones críticas por parte de la Comisión.

- En cuanto se refiere a las verificaciones en materia de perfeccionamiento activo efectuadas en cuatro Estados miembros (F, IRL, FIN y S) y de transformación bajo control aduanero efectuado en un Estado miembro (EL), la gestión de los procedimientos en los Estados miembros controlados no suscita observación particular por parte de la Comisión. Con respecto a las zonas francas y territorios especiales, el control se refirió a los procedimientos aplicables en la zona franca de Madeira, en los territorios de Gers y Alta Saboya y en los envíos de mercancías al Vaticano. Durante este control, se constataron deficiencias importantes en los tres Estados miembros objeto de control (FR, I y P).

- Los controles efectuados en cinco Estados miembros (D, E, IT, NL y P), relativos al sistema de despacho de aduana de los plátanos frescos, habida cuenta de los desvíos de tráfico observados en algunos puertos comunitarios [18], pusieron de relieve errores importantes del sistema . Las normas correspondientes a los controles físicos previstas por las disposiciones comunitarias no se cumplen en ninguno de los cinco Estados miembros controlados. Además, pese a la existencia de normas claras y armonizadas para la declaración del peso de los plátanos, se constataron anomalías serias y sistemáticas, en particular, en cuanto al cumplimiento de estas normas por el servicio de aduanas.

[18] Reglamento (CE) n° 89/97 de la Comisión, de 20 de enero de 1997 (por el que se inserta, entre otros, el artículo 290 bis en el Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993) - DO L 017 de 21.01.1997, p. 0028-0029.

Habida cuenta de las conclusiones de estos controles, los servicios competentes de la Comisión están siguiendo muy atentamente desde entonces este expediente, lo que no excluye nuevos controles en 2003. Este seguimiento resulta tanto más necesario, cuanto que España, que había corregido sus prácticas anteriores para atenerse a la normativa comunitaria, comunicó al Comité Consultivo de Recursos Propios en el mes de julio de 2002 posibles desvíos de tráfico hacia otros Estados miembros que podrían ofrecer ventajas o facilidades indebidas a sus importadores, ya que al parecer sus propias importaciones de plátanos han disminuido más de un 80%.

- Los controles efectuados en seis Estados miembros (B, D, E, F, NL y UK) sobre el sistema de despacho de aduana de cereales [19] pusieron de relieve errores sistemáticos; en particular, las disposiciones comunitarias referentes al destino especial no se cumplen en algunos de los seis Estados miembros controlados.

[19] Reglamento (CE) n° 1249/96 de la Comisión, de 28.06.1996 - DO L 161 de 29.06.1996, p. 0125-0130.

- El control de los regímenes preferenciales efectuado en un Estado miembro (NL) en el marco del Acuerdo de Auditoría Conjunta, permitió descubrir deficiencias estructurales (por ejemplo, lagunas en materia de garantía y retrasos en la recaudación). No obstante, en líneas generales el sistema de este Estado miembro se ajusta a la normativa comunitaria. La auditoría realizada por el servicio interno nacional competente demostró, por otra parte, las grandes potencialidades de este enfoque tanto para la Comisión, como para los Estados miembros.

- En once Estados miembros (B, D, EL, E, F, IRL, IT, LUX, P, S y UK) se realizó un control sobre el tema de los despachos de aduana de mediana importancia. En efecto, los controles se efectúan generalmente en los despachos de aduana importantes, que se distinguen particularmente por el volumen de la actividad aduanera, por la amplia gama de procedimientos tramitados y por los medios de que disponen. Este enfoque llevó, a veces, a prestar menos atención a los despachos de aduana de mediana importancia, cuando precisamente éstos tramitan, sin embargo, toda la gama de regímenes y destinos aduaneros. Estos despachos, que constituyen además eslabones fundamentales de la cadena aduanera en la mayoría de los Estados miembros, representan a este respecto un papel no desdeñable en la percepción y control de los recursos propios tradicionales. Las conclusiones extraídas de los controles de los despachos de aduana de mediana importancia son satisfactorias. Por una parte, los controles permitieron constatar que generalmente los procedimientos nacionales son los adecuados, pese a la comprobación de algunos errores estructurales, como retrasos en la cadena de comunicación interna. Por otra parte, los inspectores pudieron formular las recomendaciones necesarias para cambiar ciertas prácticas y explicar el papel de la Comisión, que consiste notablemente en velar por la aplicación uniforme de la normativa comunitaria.

4.4.2 Gestión de los procedimientos contables

- La gestión de la contabilidad separada - incluida la del procedimiento de admisión en pérdida - constituye un tema recurrente de los controles de la Comisión en los Estados miembros. El control - control clásico o en el marco del Acuerdo de Auditoría Conjunta (únicamente para NL y A) - efectuado durante el período 2000-2002 sobre este tema confirmó la falta de fiabilidad de este recurso contable. Desde 1996, la Comisión y el Tribunal de Cuentas europeo están formulando reservas sobre la manera de utilizar la contabilidad separada por parte de ciertas autoridades locales. De las 147 anomalías contables observadas en los controles, 53 están relacionadas directamente con la gestión de la contabilidad separada. Siguen perdurando errores sistemáticos (anotación de cantidades garantizadas sin impugnar, cantidades admitidas en pérdida aparecen como anulaciones), y errores específicos (a modo de ejemplo: liquidación y consignación tardías de derechos adeudados). Los controles y las recomendaciones de la Comisión comienzan, sin embargo, a dar sus frutos, ya que algunos Estados miembros (en particular, B y UK) han aceptado ya medidas de gestión más fiables.

- En un Estado miembro (EL) se efectuó un control específico sobre la aplicación del procedimiento de admisión en pérdida. Con ello se pretendía probar la infraestructura administrativa en cuanto a la gestión de las deudas aduaneras pendientes y en cuanto a los procedimientos establecidos para determinar las razones que impiden a la Administración nacional garantizar la plena aplicación del procedimiento de admisión en pérdida.

Basándose en el análisis del sistema, la Comisión constató que, por falta de transparencia, sobre todo en cuanto a las estructuras administrativas que permiten la transmisión de información sistemática entre despachos de aduanas, por una parte, y entre los tribunales y administradores de la quiebra, por otra, existe en este Estado miembro una situación de hecho que impide la plena aplicación de la normativa comunitaria relativa al procedimiento de admisión en pérdida. Esta situación lleva a una inflación del saldo de la contabilidad separada.

- Por lo que se refiere al tratamiento de los derechos antidumping, generalmente la mayoría de los quince Estados miembros han establecido sistemas que garantizan una aplicación correcta de las medidas antidumping. No obstante, se han observado anomalías, en particular retrasos en la contracción de derechos antidumping provisionales que se han convertido en definitivos y la ausencia de percepción de derechos antidumping definitivos.

- El control de las importaciones destinadas a San Marino permitió constatar que los procedimientos contables italianos en el despacho de aduana de las mercancías destinadas a la República de San Marino, en el marco del acuerdo provisional de comercio y unión aduanera, son satisfactorios en cuanto a la afectación de los derechos percibidos, sea en la República de San Marino, sea en la Unión Europea.

4.4.3 Otros procedimientos

- La Comisión controló también, en todos los Estados miembros, la gestión de los casos de fraude e irregularidades a través del sistema OWNRES. Este control reveló ciertas deficiencias, en su mayoría de carácter específico (comunicación tardía de las fichas de fraude, ausencia de comunicación o de actualización).

- Salvo un Estado miembro (UK), que fue objeto de observaciones críticas, el control en todos los Estados miembros del tratamiento de los mensajes de asistencia mutua permitió llegar a la conclusión de que en general los sistemas nacionales son adecuados, pese a la existencia de algunos errores estructurales, como retrasos en la cadena de comunicación interna y en la remisión de información a la Comisión. Se detectaron también algunas lagunas específicas. La Comisión, basándose en los resultados de los controles, está estudiando cómo mejorar las fichas de asistencia mutua.

4.5. Tramitación reservada a las operaciones de control de la Comisión

4.5.1 Trámites reglamentarios

Cuando se constatan cierta inadaptación o carencias en las disposiciones reglamentarias o administrativas nacionales durante los controles efectuados en los Estados miembros, se insta a éstos a adoptar las medidas necesarias, incluidas medidas legislativas o reglamentarias, si es procedente, para ajustarse a los requisitos comunitarios. Estas rectificaciones, que se efectúan en materia aduanera y financiera, son una consecuencia inmediata y no desdeñable de la actividad de control de la Comisión. Por otra parte, las anomalías observadas constituyen una fuente esencial de información sobre los problemas encontrados por los Estados miembros en la aplicación de la normativa aduanera y su incidencia en los recursos propios.

El análisis de estas anomalías puede llevar a una reforma de las disposiciones existentes, originando que la legislación comunitaria evolucione hacia una mayor comprensibilidad:

- Algunos puntos de la normativa originan puntos de vista divergentes entre la Comisión y los Estados miembros, en particular, respecto de las modalidades de impugnación de la deuda aduanera por el operador y respecto del contenido y contabilización de las garantías. La única opción que tiene la Comisión en estos casos para resolver algunos expedientes pendientes es recurrir al procedimiento de infracción previsto en el artículo 226 del Tratado CE. En la fecha de 31.12.2002 estaban tramitándose 19 expedientes, en un grado más o menos avanzado del procedimiento (emplazamiento, dictamen motivado, interposición de recurso) que afectaban a 11 Estados miembros. Las conclusiones del Tribunal de Justicia tras el examen de los procedimientos de infracción permitirán clarificar las cuestiones litigiosas y poner término definitivamente a las divergencias de interpretación.

- Por otra parte, la Comisión ha adoptado una serie de iniciativas para modificar el Reglamento n° 1150/2000. La propuesta de modificación, que probablemente se presentará en 2003, incluirá un capítulo técnico con objeto de recoger las disposiciones tenidas en cuenta por la Decisión 2000/597/CE, Euratom del Consejo, de 29 de septiembre de 2000, relativa al sistema de recursos propios. Se trata, en particular, del porcentaje de gastos de recaudación de los recursos propios tradicionales (artículo 10.1) y de un único tipo para los intereses de demora (artículo 11). La propuesta supone sobre todo un aspecto de fondo; el objeto de la misma es efectuar una profunda refundición del apartado 2 del artículo 17, referente al procedimiento de admisión en pérdida. Los controles del Tribunal de Cuentas Europeo y de la Comisión han observado anomalías recurrentes en la gestión de la contabilidad separada, lo que impide que en esta contabilidad pueda reflejarse la realidad presupuestaria. Es conveniente, pues, liquidar en la contabilidad separada las cantidades cuya recaudación resulte aleatoria y cuyo mantenimiento falsea el saldo de la misma. A los efectos de depurar la contabilidad separada de estos importes, la Comisión ha elaborado una versión revisada de una propuesta presentada en 1997 que había sido acogida favorablemente por el Consejo. Pese a ello, éste no adoptó una decisión definitiva al respecto, ya que no se logró un acuerdo sobre otro punto de la propuesta [20].

[20] Esta propuesta de 1997 se retiraría antes del acuerdo del Consejo sobre el texto reactualizado.

- Cabe señalar, por otra parte, que por vez primera se ha incluido una cláusula de cooperación administrativa en materia de recaudación de derechos en el proyecto de legislación "puente" relativo a la Unión aduanera CE/Andorra Esta iniciativa recibió un acuerdo político en la reunión del Grupo de Unión Aduanera el 18/10/2002; se espera se adopte formalmente a finales del mes de enero de 2003. En 2000 se había puesto de relieve la problemática subyacente, tras el examen de los casos de admisión en pérdida presentados por Alemania con arreglo al apartado 2 del artículo 17 del Reglamento n° 1150/2000.

Se han adoptado también otras iniciativas que pueden ser interesantes en materia de recursos propios tradicionales:

- En materia de tránsito, el Reglamento (CE) n° 2787/2000 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2000 [21], que modificó, a partir del 01.07.2001, las disposiciones de aplicación del Código aduanero comunitario [22] introduciendo un artículo 450 bis. Según lo dispuesto en este artículo, el plazo para considerar que existe una deuda aduanera es de diez meses (en vez de 14 meses anteriormente) a partir de la aceptación de la declaración de sujeción al régimen de tránsito. Por lo tanto, si transcurrido este plazo no se ultima el régimen de tránsito, ello dará lugar a la constatación de una deuda aduanera.

[21] DO L 330 de 27.12.2000.

[22] Reglamento (CEE) n° 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) n° 2913/92 - DO L 253 de 11.10.1993, p. 1.

- Mediante la comunicación de 07.11.2001 (doc. SEC (2001) 2029 final) sobre blindaje de la legislación y de la gestión de los contratos contra el fraude, la Comisión expresó su voluntad de introducir, con el fin de preservar los intereses financieros comunitarios, unas buenas prácticas de prevención y de reforzar el blindaje de los textos legislativos contra el fraude o cualquier otra actividad ilegal. A tal efecto, en el documento se definieron una serie de medidas y se determinaron aquellos sectores que precisaban una acción particular de este principio. La modificación del Reglamento n° 1150/2000 fue incluida entre los proyectos legislativos 2003 que deberán presentarse a un procedimiento de consulta OLAF/Blindaje contra el fraude.

- Basándose en los efectos derivados de la sentencia TV turcas del Tribunal de Primera Instancia y de las considerables pérdidas de recursos propios tradicionales registradas por el presupuesto comunitario, la Comisión elaboró un proyecto de Libro Verde sobre el futuro de las normas de origen en los regímenes comerciales preferenciales. La Comisión decidió definir, en particular, a partir de un minucioso análisis de la evolución del contexto económico y jurídico de estos regímenes, nuevas orientaciones para garantizar el funcionamiento óptimo de los regímenes preferenciales mediante una mejor gestión y control del origen preferencial; todo esto puede incluso desembocar en una nueva definición de los procedimientos que deben aplicarse en esta materia. El objetivo del Libro Verde es ayudar a la Comisión a formular estas orientaciones, teniendo en cuenta los distintos intereses en liza y las esperadas contribuciones de todos los agentes de los regímenes preferenciales.

4.5.2 Tramitación financiera

Durante el período de referencia (2000-2002), los importes suplementarios (importes correspondientes al principal) pagados a la Comisión, a raíz de las observaciones recogidas en los informes de inspecciones autónomas o conjuntas de la Comisión, ascendieron a 140.936.094,49 euros; los pagados a raíz de los controles del Tribunal de Cuentas ascendieron 2.284.794,00 euros. O sea, un total 143.220.888,49 euros [23].

[23] De esta cantidad, 119.254.808,77 euros corresponden a expedientes relativos a material militar y 38.582.485,48 euros a cartas de reclamación de fondos anteriores al período de referencia.

Se exigieron, además, intereses de demora, al amparo del artículo 11 del Reglamento n° 1150/2000, por ingreso tardío de los recursos propios constatados en los controles de la Comisión o del Tribunal de Cuentas. En el período 2000-2002, el importe total de los intereses de demora pagados por los Estados miembros ascendió a 16.991.189,11 euros, de los que 12.656.552,42 euros [24] como consecuencia de una acción de la Comisión.

[24] De esta cantidad, 566.241,63 euros corresponden a cartas de reclamación de fondos anteriores al período de referencia.

Estas cifras no son definitivas, sin embargo, para el año 2002, ya que el cobro de títulos de crédito efectuado a raíz de los controles de la Comisión está supeditado a los procedimientos nacionales de recogida de los datos contables necesarios para establecer las órdenes de ingreso.

Debe mencionarse el seguimiento del control sobre el Sistema de Recaudación Acumulativo en el sector del arroz (SRC) [25], que ha hecho notables progresos durante el período de referencia. En el control efectuado en 1999, la Comisión constató que los precios del arroz americano importado por la sucursal belga de un gran grupo americano eran más elevados que los de arroces similares importados por la competencia europea. La OLAF llevó a cabo investigaciones suplementarias, cuyos resultados confirmaron las conclusiones iniciales: que los precios declarados eran demasiado elevados en comparación con la calidad del arroz importado. Cuando la administración belga fijó los reembolsos al importador, se ajustó a las conclusiones del informe de investigación de la OLAF. La empresa en cuestión impugnó, ante los tribunales y por denuncia presentada por Estados Unidos ante la OMC en Ginebra, la decisión tomada por la administración belga. Paralelamente el grupo americano emprendió estrechas negociaciones con la Comisión. En efecto, el grupo proporcionó elementos de información suplementarios, en función de los cuales la OLAF procedió a una revisión; el importe de los derechos finalmente adeudados se redujo finalmente en aproximadamente un 81% de la cantidad mencionada en el informe inicial.

[25] Expediente mencionado en el Tercer Informe de la Comisión COM (2001) 32 final.

Examinados los elementos de prueba suplementarios proporcionados por el importador y la aplicación correcta de la legislación SRC, se invitó a las autoridades belgas, en noviembre de 2001, a tomar la decisión de reembolsar adicionalmente a la empresa importadora 8.696.810 euros (contravalor de 350.828.447 BEF). La administración belga aceptó favorablemente esta sugerencia, por lo que pudo archivarse el expediente. Es la misma conclusión que debe darse a ciertos expedientes aún pendientes relativos a los Países Bajos y al Reino Unido.

4.5.3 Tramitación organizativa

La Comisión, interesada en mantener, cuando no en mejorar, la calidad actual de sus controles, favorece por otra parte una serie de iniciativas sobre la organización de los mismos:

- Las reuniones en el Comité Consultivo de Recursos Propios y las observaciones de la Comisión en los informes de misión son otras tantas ocasiones para que la Comisión reitere las bases esenciales tendentes a una correcta aplicación de las normativas aduanera y financiera. Del mismo modo, en los controles, los inspectores de la Comisión ya están en condiciones de formular ciertas recomendaciones, e incluso consejos, ya que el cometido de la Comisión no debe limitarse necesariamente a sancionar las anomalías.

La mayoría de los Estados miembros adoptan generalmente las medidas adecuadas lo antes posible, cuando se trata de solucionar, en particular, las deficiencias observadas principalmente en la gestión de la contabilidad separada. El objetivo de estas medidas es, por ejemplo, mejorar la informatización del control de la gestión de los procedimientos o tener más en cuenta las ventajas que pueden extraerse del análisis de riesgo.

- Por otra parte, habida cuenta de las anomalías observadas en la comunicación de las fichas de fraude e irregularidades a través del sistema Ownres actual, la Comisión tomó las iniciativas necesarias para desarrollar una nueva aplicación basada en Internet. Los Estados miembros dispondrán así de un instrumento más funcional para comunicarse con la Comisión - y para actualizar - instantáneamente los datos relativos a fraudes e irregularidades. La nueva aplicación no requerirá instalación particular alguna, excepto un acceso a Internet y una contraseña asignada por la Comisión. Se prevé celebrar un seminario de presentación y formación en el mes de mayo de 2003. La aplicación WEB podría estar operativa a partir de julio de 2003. Con la nueva aplicación, los Estados miembros, como principales gestores de este instrumento, asumirán consiguientemente la entera responsabilidad en la correcta gestión de los datos.

- Además, para valorizar el nuevo enfoque de los controles, la Comisión continúa elaborando, a efectos de garantizar un mejor tratamiento de los temas de control programados anualmente, cuestionarios estructurados, concebidos especialmente para las operaciones de control, así como módulos de control para su utilización in situ. Durante el período en cuestión, y a modo de ejemplo, se concibieron especialmente instrumentos de control de la contabilidad separada, métodos de trabajo de los despachos de aduana de mediana importancia y el régimen de importación de los cereales. Estos instrumentos contribuyeron efectivamente a aumentar la eficacia de las verificaciones, ya que mediante ellos pudo estructurarse mejor la acción y, sobre todo, hacer la distinción (fundada) entre errores estructurales y específicos. Estos instrumentos hacen posible, además, la uniformación del enfoque de control al mismo tiempo que aumenta su calidad. Desde este punto de vista, la Comisión preparó un instrumento adaptado al tema general de control previsto para 2003 relativo a las declaraciones de aduana electrónicas.

- La Comisión está mejorando también el instrumento constituido por las listas de control, instrumento concebido únicamente para su utilización por los inspectores, que pueden disponer de este modo, con anterioridad al control, de un repertorio de todas las fases preparatorias de las misiones - que no es posible descartar -, así como de una lista de todos los elementos a analizar durante la misión. Este instrumento garantiza, pues, que las misiones se estructuran cuidadosamente y que el enfoque se aplicará de modo uniforme, con independencia del Estado miembro controlado o del equipo de controladores. Además, se ha modificado la estructura de los informes de misión para tener en cuenta los elementos pertinentes resultantes de la utilización de estas listas de control.

4.5.4 Elaboración de informes temáticos

Ciertos temas específicos de control desembocaron en la elaboración de informes temáticos utilizando las respuestas de los Estados miembros a los cuestionarios remitidos antes de la misión de control y los resultados de las misiones de control. Gracias a estos informes se tiene un visión de conjunto no sólo del enfoque teórico que tienen los Estados miembros sobre determinadas normativas, sino también de la aplicación práctica que se hace del mismo in situ por parte de los servicios encargados del despacho de aduanas.

Durante el período en cuestión, las misiones de control desembocaron en la elaboración de tres informes temáticos, disponibles previa solicitud [26]. Los dos primeros informes, dedicados respectivamente al tratamiento de los derechos antidumping y al tratamiento de los mensajes de asistencia mutua fueron el fruto de una investigación llevada a cabo en todos los Estados miembros. No se consideró que las anomalías observadas con este motivo pudieran cuestionar el funcionamiento de los procedimientos, aunque bien es cierto que se formularon las observaciones pertinentes para mejorar el funcionamiento. Por el contrario, en el tercer informe, que trata del despacho de aduanas de los plátanos frescos, resultante de una investigación llevada a cabo en cinco Estados miembros, se llegó a la conclusión de que los sistemas de despacho de aduanas aplicados por los Estados miembros controlados no estaban en condiciones de garantizar la correcta aplicación de la normativa comunitaria en esta materia, ni tampoco la correcta percepción de los recursos propios tradicionales.

[26] Puede disponerse de estos informes en la DG Presupuestos, Secretaría de la Unidad BUDG/B/3 (tfno.: 02.295.06.63).

Estos tres informes, que fueron presentados a los Estados miembros, se debatieron en el Comité Consultivo de Recursos Propios. Para los servicios de la Comisión constituyen un elemento de reflexión sobre las posibles dificultades prácticas que pueden presentar algunas disposiciones reglamentarias, y permiten formular recomendaciones a los Estados miembros que pueden mejorar la eficacia de sus sistemas de gestión de los procedimientos aduaneros y contables, cuando no de modificar la esencia de los mismos. El despacho de aduanas de cereales y el control de los despachos de aduanas de mediana importancia serán también objeto de un informe temático, que se publicará en 2003.

4.6. Aplicación del principio de responsabilidad financiera

Simultáneamente a la potenciación de un enfoque más estructural de los controles, y con el fin de garantizar una gestión de las finanzas comunitarias más saneada y eficaz, la Comisión mejoró su enfoque en materia de recaudación basándose en la aplicación del principio de responsabilidad financiera. Este principio implica dos aspectos: uno, interno; otro, externo.

4.6.1 Responsabilidad financiera interna

El principio de responsabilidad financiera interna se refiere más a la asunción de responsabilidades de los Estados miembros en sus operaciones de recaudación, que al método de seguimiento de la recaudación. Los Estados miembros tienen por misión garantizar la percepción de los recursos propios tradicionales en las mejores condiciones; según el principio de tal responsabilidad, además remunerada (25% de los recursos percibidos), la Comisión considera que los Estados miembros deben asumir las pérdidas de recursos propios tradicionales derivadas de sus propios errores, compensando al presupuesto comunitario en nombre de su responsabilidad financiera.

Los casos de responsabilidad financiera se determinan, en particular, basándose en los siguientes elementos: la letra b) del apartado 2 del artículo 220 (errores administrativos no perceptibles por el sujeto pasivo) y el apartado 3 del artículo 221 (prescripción por falta de diligencia de la Administración nacional) del Código aduanero comunitario; los artículos 869 y 889 de las disposiciones de aplicación del Código; la confianza legítima del deudor para con una Administración nacional que le ha proporcionado una autorización errónea; y la falta de diligencia en el cobro de títulos de crédito que acarrea una ausencia de recaudación (apartado 2 del artículo 17 del Reglamento n° 1150/2000). A finales de 2002, el total de expedientes ascendía a 114, lo que representaba una cantidad total en principal de 50.861.860,00 euros.

Cuatro Estados miembros (F, IT, A y UK) efectuaron el ingreso de 7.471.501,00 euros por los errores administrativos que habían cometido, evitando así que los contribuyentes tuvieran que cargar con estos errores por compensación a través del cuarto recurso. Los demás Estados miembros, aunque conscientes del principio de responsabilidad financiera, continúan alegando, sin embargo, la inexistencia de base jurídica explícita que justifique la actuación de la Comisión en esta materia. Con el fin de dilucidar las divergencias de interpretación entre estos Estados miembros y la Comisión, actualmente está incurso en procedimiento de infracción un caso testigo de responsabilidad financiera, al amparo del artículo 226 del Tratado CE, presentado al Tribunal de Justicia el 8 de noviembre de 2002. La Comisión aplicará mutatis mutandis la decisión de justicia que se dicte a todos los demás casos de responsabilidad financiera. La Comisión tiene el propósito de seguir determinando, durante el ejercicio siguiente, los casos de responsabilidad financiera de los Estados miembros por determinados errores que cometen, y de mantener el diálogo con los Estados miembros que aún no han ingresado los importes de los que, según el parecer de la Comisión, son responsables.

4.6.2 Responsabilidad financiera externa

Simultáneamente al desarrollo del enfoque de la responsabilidad de las administraciones de los Estados miembros por sus errores administrativos, que impiden la contracción de los derechos de aduana, la Comisión emprendió una acción para desarrollar una vertiente externa. El objetivo perseguido es de responsabilizar a las Partes en acuerdos internacionales de carácter comercial que la Unión ha concluido o vaya a concluir con terceros países [27].

[27] La vertiente externa de la responsabilidad financiera no afecta a las medidas autónomas del tipo Sistema de Preferencias Generalizadas. Puesto que no se trata de un instrumento negociado, la Comisión no puede "imponer" unilateralmente tal cláusula.

En el marco de tales acuerdos, el beneficio de las preferencias arancelarias se basa en la presentación por los importadores de la Comunidad de certificados de origen validados por las autoridades competentes de terceros países. Si estos documentos no son válidos, ello acarrea ipso facto la aplicación del tipo pleno para la percepción de derechos en el momento de la importación en la Unión. El problema se plantea, en particular, en aquellos casos en que la expedición de tales certificados se basa en "errores administrativos" de las autoridades competentes expedidoras de los certificados de origen, conociendo o debiendo razonablemente conocer que los productos en cuestión no eran originarios de su país.

La recaudación de los derechos resulta entonces extremadamente difícil, cuando no imposible, debido a que el importador comunitario puede alegar su buena fe y la confianza legítima en los documentos validados por las autoridades competentes de los socios comerciales de la Unión. Las administraciones de los Estados miembros alegan, por su parte, que la información recibida de terceras autoridades competentes les indujo a error. Son a la postre los contribuyentes de la Unión Europea quienes deben pagar la "factura" a través del cuarto recurso (PNB).

Habida cuenta de los intereses en liza, la Comisión considera conveniente introducir sistemáticamente una cláusula basada en el concepto de responsabilidad financiera [28] de los países beneficiarios de las preferencias (Estados miembros de la Unión, así como terceros países, puesto que se trata de acuerdos recíprocos). Tal cláusula permitirá que la pérdida de recursos propios tradicionales sea asumida directamente por aquellas administraciones que, por su actuación, sean enteramente responsables de una minoración de recursos en detrimento del presupuesto de la otra Parte en el acuerdo. Esta cláusula figura ya en las directrices de negociación con los países árabes del Golfo, Albania y los países del grupo ACP.

[28] Comunicación a la Comisión de 17.07.2001 (Doc. C (2001) 1954).

Se han programado los correspondientes debates para principios del año 2003 en el seno del Consejo entre los Estados miembros y la Comisión, a efectos de establecer el marco jurídico de aplicación de tal enfoque.

4.7. Aplicación del apartado 2 del artículo 17 del Reglamento n° 1150/2000

El examen efectuado por la Comisión de los expedientes presentados por los Estados miembros con arreglo al apartado 2 del artículo 17, en aquellos casos en que los recursos propios tradicionales superen el límite de 10.000 euros y su recaudación resulte aleatoria, tiene por objeto apreciar la diligencia mostrada por los Estados miembros en el cobro de estos títulos de crédito comunitarios.

Por cuanto concierne a la comunicación de estos casos, la Comisión, previo dictamen favorable del Comité Consultivo de Recursos Propios, adoptó la Decisión C(2002) 416 final, de 13.03.2002, por la que se modifica la Decisión n° 97/245/CE, Euratom [29], de 20.03.1997, por la que se establecen las modalidades de comunicación por los Estados miembros de determinados datos dirigidos a la Comisión en el marco del sistema de los recursos propios de las Comunidades. Esta modificación, que se refiere esencialmente al Anexo 6 de la Decisión de 20.03.1997, tiene por objeto mejorar aún más el dispositivo de información de la Comisión por parte de los Estados miembros por lo que se refiere al seguimiento de la acción de estos últimos en materia de recaudación de recursos propios.

[29] DO L 97 de 12.04.1997, p. 12.

En la práctica, en el período en cuestión, Alemania, España, Francia, Irlanda, Italia, Portugal, Suecia y el Reino Unido presentaron a la Comisión 426 solicitudes de admisión en pérdida (de las que 317 correspondían a Alemania) por un importe total de 148.103.290,28 [30] euros. Ante la cantidad de expedientes transmitidos entre 2000 y 2002, la Comisión elaboró una base de datos para mejorar la gestión del procedimiento de admisión en pérdida. Esta metodología permitió alcanzar conclusiones operativas, en plazos muy cortos, en materia de responsabilidad financiera.

[30] O sea, 327 casos por un importe de 42.650.456,00 euros en 2000; 12 casos por un importe de 2.434.780,85 euros en 2001; y 87 casos por un importe de 103.018.053,43 euros en 2002.

En relación con la tramitación de expedientes, la Comisión examinó en el mismo período 424 expedientes por un importe de 98.008.529,14 euros (cf. cuadro más abajo). El examen de estos expedientes corre a cargo de un grupo interservicios, que se reunió siete veces en 2000-2002; los representantes de los servicios de la Comisión recibieron, antes de la celebración de las reuniones, comunicación sistemática de estos expedientes y cualquier otra información pertinente para su examen.

>SITIO PARA UN CUADRO>

Habida cuenta de los numerosos Estados miembros que comunican casos de admisión en pérdida, la Comisión mantiene la opinión de que sigue existiendo un problema de fondo en esta materia. Hace votos por que con el proyecto de refundición del apartado 2 del artículo 17 incluido en el proyecto de modificación del Reglamento n° 1150/2000, tal y como se ha mencionado anteriormente, los Estados miembros entiendan mejor el concepto de importes definitivamente irrecuperables y adopten las medidas destinadas a depurar la contabilidad separada a los efectos de lograr una situación contable más objetiva.

Alemania remitió en 1997 a la Comisión 115 expedientes. Sin embargo, en esa época la Comisión no pudo tramitarlos por no haber sido presentados utilizando el modelo comunitario prescrito por la Decisión de la Comisión de marzo de 1997 - impreso concebido especialmente para facilitar los trámites de las solicitudes de admisión en pérdida. Por lo tanto, pidió al Estado miembro que volviera a presentar estos casos ateniéndose a lo dispuesto en la Decisión anteriormente mencionada. En mayo de 2000, Alemania remitió finalmente una lista más completa de 282 casos correspondientes al período 1994-1998 y 35 otros casos posteriormente. La Comisión está examinando la incoación de un procedimiento de infracción al amparo del artículo 226 del Tratado CE contra el Estado miembro, ante la negativa de éste de proporcionarle la información complementaria necesaria para el examen de algunos expedientes y de proceder al ingreso de las cantidades correspondientes a aquellos expedientes cuya dispensa se ha denegado.

5. Evaluación del sistema de control

5.1. Valoración general

Las anomalías observadas en el funcionamiento del sistema de control de los recursos propios tradicionales durante el período 2000-2002 confirman, como en ejercicios anteriores, que la Comisión puede extraer lecciones muy interesantes de los controles que efectúa. La rectificación por los Estados miembros de los procedimientos nacionales que no son conformes, la regularización contable de expedientes anteriores (dentro del plazo de prescripción), las correcciones específicas de las anomalías observadas, la explicación de los textos comunitarios, la mejora concertada de la normativa comunitaria en caso de disfunciones persistentes, etc., constituyen los instrumentos tradicionales de que se sirve la Comisión para tratar sus acciones de control.

Las repercusiones financieras constituyen repercusiones visibles de las verificaciones efectuadas in situ; no obstante, no justifican por sí mismas el interés de estas verificaciones. En efecto, el control específico del ordenador mediante toda la información recogida de los Estados miembros, previo análisis de la misma, puede influir en el proceso de mejora de la normativa, de modo que los intereses financieros de la Unión sean tenidos debidamente en cuenta.

A la panoplia de instrumentos citados más arriba cabe añadir una serie de acciones complementarias al sistema clásico de verificaciones que amplían el campo de control. Se describen a continuación estas acciones.

5.2. Relación con el Tribunal de Cuentas

La Comisión está regularmente en estrecho contacto con el Tribunal de Cuentas en lo que se refiere al seguimiento de los trabajos del Tribunal de Cuentas - lo que supone aproximadamente un 20% de la actividad de la unidad responsable del control de los recursos propios tradicionales - basándose particularmente en una información mutua de las acciones de control programadas y en la comunicación de los informes de control enviados a los Estados miembros y de las respuestas de estos últimos. En el contexto de la preparación de sus propios controles, el Tribunal de Cuentas aprovecha la información y la experiencia de la Dirección General de Presupuestos.

En relación, por una parte, con el aprovechamiento de los informes (anuales y especiales) y cartas de sector dimanantes del Tribunal de Cuentas y, por otra, con el seguimiento administrativo y financiero de las observaciones recogidas en los informes del Tribunal de Cuentas, la unidad responsable de los recursos propios tradicionales de la Comisión creó en 1998 un grupo de trabajo ad hoc sobre este tema. El cometido y responsabilidades de este grupo de trabajo fueron reorganizados durante el período en cuestión, al objeto de poder efectuar un seguimiento aún más eficaz y poder ajustarse a plazos más cortos. Asimismo, este grupo vela escrupulosamente por que las respuestas de los Estados miembros se efectúen dentro del plazo fijado.

En el período en cuestión, la Comisión garantizó el seguimiento de los informes especiales del Tribunal de Cuentas sobre seguridad y garantías y valor en aduana. También dio curso a los informes anuales 1999 [31], 2000 y 2001. Se participó, además, en la elaboración de las respuestas a las cuestiones referentes a recursos propios tradicionales que figuraban en el cuestionario [32] establecido por el Sr. Blak, miembro del Parlamento Europeo, en el marco del procedimiento de aprobación de la gestión presupuestaria 1999. Se encargó también de seguir los informes anuales que sirven de base al citado procedimiento de aprobación de la gestión presupuestaria. A lo que precede cabe añadir el seguimiento casi permanente del expediente "Mantequilla Nueva Zelanda" (Informe Especial 1/98). Hay que señalar que la Comisión ha vuelto a asumir la función de coordinación del antiguo Grupo "Zepter" y ha respondido a todas las solicitudes de información formuladas por el Tribunal de Cuentas sobre el seguimiento de este expediente.

[31] El Parlamento Europeo tomó nota con satisfacción de los esfuerzos e iniciativas de la Comisión para dar curso a las observaciones del Tribunal de Cuentas Europeo - Cf. documento PE 294.389, de 10.01.2001.

[32] Cf. documento PE 294.293 de 30.11.2000.

Por otra parte, en el período 2000-2002, la Comisión tramitó 53 cartas de sector; al término del citado período, quedaban pendientes aún 30 cartas [33], fuere porque se estaba a la espera de las respuestas de los Estados miembros o del ingreso de los recursos propios en cuestión, fuere porque el seguimiento desembocó en una serie de formalidades con objeto de incoar procedimientos de infracción [34] al amparo del artículo 226 del Tratado CE.

[33] Estas 30 cartas se desglosan así: Alemania, 5; Bélgica, Francia, Italia y el Reino Unido, 4 cada uno de ellos; España, 3; Países Bajos y Suecia, 2 cada uno de ellos; y Dinamarca y Austria, 1 cada uno de ellos.

[34] Desde 1997 restan aún por ultimar 40 cartas.

El Tribunal de Cuentas audita regularmente, por su parte, los servicios de la Comisión. En materia de recursos propios tradicionales realizó dos auditorías en el periodo de referencia. Las posibles observaciones del Tribunal representan para la Comisión una contribución importante a la evaluación y resultados de sus acciones.

5.3. Acuerdo de Auditoría Conjunta

El Acuerdo de Auditoría Conjunta - término genérico con el que se designa la cooperación establecida entre la Comisión y los servicios de auditoría interna de determinados Estados miembros para facilitar el intercambio de experiencias, pericia y técnicas en materia de auditoría interna - empezó a aplicarse en 1994 y desde entonces ha pasado por distintas fases de desarrollo, todas ellas llevadas a cabo con éxito. El subgrupo de auditoría, creado bajo los auspicios del Comité Consultivo de Recursos Propios, agrupa a las delegaciones de todos los Estados miembros con el fin de intercambiar opiniones.

Los Estados miembros participantes en este Comité, por iniciativa propia, y en estrecha colaboración con la Comisión, han elaborado documentos de trabajo en los que se recogen planes e instrumentos de auditoría en forma de módulos. Estos módulos se presentan en forma de rejillas estructuradas que permiten evaluar los controles clave realizados en cada Estado miembro para cerciorarse de que los recursos propios son debidamente constatados, contabilizados y puestos a disposición de la Comisión. Del mismo modo, los módulos [35] pueden medir las capacidades de un sistema y, en su caso, revelar las deficiencias estructurales que deban solucionarse.

[35] En estos momentos puede disponerse de los siguientes módulos: Libre práctica, incluida la contabilidad A; Tránsito externo (T1 y TIR); Depósito; Sistemas de Preferencias Generalizadas; Perfeccionamiento activo; y Contabilidad separada.

En estos momentos participan activamente en esta iniciativa Bélgica, Dinamarca, España, Francia, Irlanda, Italia, los Países Bajos, Austria, Portugal, Finlandia, Suecia y el Reino Unido. Basándose en los citados módulos, la Comisión elaboró, en colaboración con Estados miembros voluntarios, una metodología alternativa para mejorar las inspecciones conjuntas (las efectuadas en virtud del apartado 2 del artículo 18 del Reglamento n° 1150/2000), las cuales requieren una colaboración más estrecha. Dinamarca, los Países Bajos y Austria se han presentado voluntarios para utilizar este enfoque. Ya se han realizado siete controles de este tipo en colaboración con estos Estados miembros.

Según este enfoque, el servicio de auditoría interna del Estado miembro dirige el control utilizando el módulo apropiado al sector aduanero o contable preseleccionado. Al término de los trabajos, este servicio redacta un informe, que remite simultáneamente a la Administración nacional y a la Comisión. Esta Institución, a su vez, examina los resultados de los trabajos de auditoría efectuados y gira una breve visita al Estado miembro para entrevistarse con el equipo de auditoría interna y controlar los documentos de trabajo y la metodología utilizada.

Al término de esta visita, la Comisión puede adoptar las líneas principales del informe. La Comisión redacta a continuación su propio informe. Las posibles anomalías - específicas o estructurales - son objeto de una regularización presupuestaria en condiciones normales. En caso de que el análisis de los sistemas permitiera calificar la anomalía de estructural, se informará a la Comisión de las medidas propuestas por el Estado miembro para paliar las deficiencias subyacentes del sistema.

La Comisión y los Estados miembros han conseguido ventajas sustanciales al efectuar los controles con este enfoque. Éste ofrece a la Comisión suficientes garantías sobre la eficacia real de los sistemas de controles internos de los Estados miembros. Le permite también economizar recursos que puede invertir con mayor provecho en otros sectores, en particular, en relación con los países candidatos. Para los Estados miembros tal enfoque facilita una menor perturbación del trabajo cotidiano de las aduanas y mayores inversiones para sus propias administraciones. Por otra parte, la Comisión presentó el Acuerdo de Auditoría Conjunta y sus ventajas en la 5ª reunión del Grupo de contacto de organizaciones de control financiero, celebrada en Malta en el mes de octubre de 2002.

5.4. Apertura a los países adherentes

De cara a 2004, la Comisión ha puesto todo su interés en definir, durante el período de referencia, una estrategia de enfoque de la problemática, en particular, mediante visitas previas de información, con objeto de efectuar posteriormente las acciones subyacentes necesarias ante las administraciones de los diez países candidatos, para cerciorarse de que sus sistemas aduaneros y contables se ajustan a los requisitos comunitarios para el tratamiento operativo de los recursos propios.

De ahí que miembros de la Comisión participaran activamente en seminarios para concienciar a los funcionarios de las administraciones de los Estados candidatos a la adhesión en el sistema de recursos propios tradicionales. Estos seminarios se celebraron en Lituania (octubre de 2000), Malta (febrero de 2001), Chipre (febrero de 2001), Polonia (marzo de 2001) y Bulgaria (octubre de 2001). Fueron sumamente provechosos, ya que en ellos se pusieron de relieve los distintos aspectos que los Estados candidatos deben tener en cuenta a la hora de efectuar las reformas, para que puedan prepararse en las mejores condiciones. A estos seminarios cabe añadir distintos trabajos preparatorios.

La Comisión ha elaborado una guía práctica con un repertorio de las medidas concretas que las autoridades de estos países deberían adoptar para integrar el acervo comunitario en sus legislaciones nacionales. Esta lista de control constituye una preciosa ayuda técnica para facilitar la preparación de estos países a la adhesión en el sector específico de los recursos propios tradicionales. Esta lista de control permitió a la Comisión elaborar un cuestionario que se envió a los 10 países candidatos del Grupo de Laeken - es decir, todos los países candidatos con los que está negociando la Comisión, con exclusión de Rumania y Bulgaria - con el fin de efectuar una primera evaluación de los avances realizados por los países candidatos en la preparación de las operaciones de cálculo y pago de los recursos propios. Por cada requisito administrativo que hay que cumplir, se pidió a estos países que precisaran si ya existían la reglamentación nacional correspondiente y las infraestructuras subyacentes para cumplir tal requisito. Se invitó, además, a estos países a que efectuaran simulaciones de estados contables en materia de recursos propios tradicionales.

Estos trabajos fueron completados por visitas in situ para aportar tanto asistencia técnica, como un seguimiento a las respuestas dadas en el cuestionario. Gracias a estas visitas pudieron aclararse, en particular, los posibles malentendidos en aspectos muy técnicos del funcionamiento del sistema de recursos propios y pudo hacerse balance de los avances realizados y de las acciones que deben planificarse con vistas a la plena aplicación de este sistema a partir de los primeros días de la adhesión. Las visitas ofrecieron también la oportunidad, por una parte, de presentar y preparar conjuntamente un método uniforme de cálculo de los recursos (y de los gastos) y, por otra parte, de facilitar las negociaciones sobre el capítulo presupuestario creando una terminología y metodología comunes.

Basándose en (los proyectos de) las reglamentaciones nacionales de los países candidatos y de las respuestas al cuestionario de la Comisión, ésta pudo formarse una opinión positiva sobre la calidad de los procedimientos nacionales y sobre los avances realizados de cara a la futura adhesión. Habida cuenta del calendario y de los esfuerzos que hay que realizar aún, así como del interés manifestado por el Tribunal de Cuentas Europeo en los trabajos preparatorios dirigidos por la Comisión, ésta considera este tema con prioridad absoluta. Por esta razón, la Comisión aportará en 2003 una asistencia técnica específica en aquellos sectores que requieran aún esfuerzos constantes de adaptación. Se dará preferencia, por otra parte, a la evaluación instantánea de los sistemas de recaudación.

Huelga decir que esta apertura a los países candidatos y el esfuerzo exigido a la Comisión - en personal constante - habrá de plasmarse necesariamente en una nueva orientación de la ejecución de los controles destinados a los Quince Estados miembros actuales. Por este motivo, el número de misiones denominadas clásicas se reducirá, en principio, a una única misión de control por Estado miembro; en algunos Estados miembros, el control se efectuará siguiendo la metodología del Acuerdo de Auditoría Conjunta. Esto no excluye naturalmente la realización de misiones suplementarias, de corta duración, destinadas a profundizar en algunos aspectos abordados en los programas de control anteriores. Por otra parte, la Comisión está reflexionando sobre la oportunidad de asociar a los Estados miembros a las misiones de control.

6. Conclusión

Los resultados registrados en el periodo 2000-2002 y las perspectivas que se vislumbran confirman que los controles efectuados por la Comisión en materia de recursos propios tradicionales son necesarios. Esta acción de control permite efectivamente garantizar una igualdad de trato entre los Estados miembros tanto en la aplicación de la normativa aduanera y contable, como en la protección de los intereses financieros de la Unión Europea; dicho de otro modo, que las consecuencias derivadas del incumplimiento de las citadas normativas serán las mismas para todos los Estados miembros.

La Comisión, al mismo tiempo que introduce las medidas necesarias para mejorar aún más la realización de sus misiones clásicas, tiene el propósito de potenciar su acción en los tres ámbitos siguientes:

- Control dirigido a los países adherentes, con el fin de garantizar aceptablemente que los sistemas de percepción de los recursos propios tradicionales de estos países cumplen los requisitos comunitarios, como muy tarde, en el momento de la adhesión.

- Responsabilidad financiera interna de los Estados miembros, principio según la cual los Estados miembros deben asumir la responsabilidad de sus errores. Los distintos procedimientos de infracción presentados ante el Tribunal de Justicia deberían permitir fijar definitivamente determinadas líneas de conducta.

- Responsabilidad financiera externa; sobre este punto habrá que continuar reflexionando de modo adecuado para solventar los efectos negativos en las finanzas de una mala gestión de los acuerdos preferenciales.