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INFORME AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre las medidas que han de aplicarse para el control y la prevención de las zoonosis

(presentado por la Comisión)

A. Resumen

En el presente informe se describe la situación actual en cuanto a la presencia de zoonosis (enfermedades transmisibles de los animales a las personas) y agentes zoonóticos y el marco comunitario legislativo en vigor para luchar contra las zoonosis. Se hace específicamente referencia a la experiencia adquirida durante la aplicación de la legislación específica en materia de zoonosis. Se llega a la conclusión de que, si bien se han hecho algunos progresos en cuanto al seguimiento y el control de las zoonosis, hay que intensificar las medidas. El estudio de la legislación actual deberá conducir a un sistema en el que se disponga de datos más adecuados y comparables de la presencia de zoonosis, por ejemplo, al proceder a la determinación del riesgo. La política del control de las zoonosis, en particular en poblaciones animales de granja, debe cambiar en el sentido de que los Estados miembros se vean en la obligación de alcanzar ciertos objetivos comunes para la reducción de los patógenos zoonóticos. Habrá que elegir los medios para alcanzar dichos objetivos, y plasmarlos en los programas nacionales de control. Por último, se presentan las repercusiones del nuevo planteamiento propuesto.

B. Introducción

En el artículo 15 bis de la Directiva 92/117/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1992, relativa a las medidas de protección contra determinadas zoonosis y determinados agentes productores de zoonosis en animales y productos de origen animal, a fin de evitar el brote de infecciones e intoxicaciones procedentes de los alimentos [1], modificada por la Directiva 97/22/CE [2], se establece que la Comisión presentará un informe al Consejo sobre las medidas que deban aplicarse para controlar y prevenir las zoonosis. Este informe abordará, en particular:

[1] DO L 62 de 15.3.1993, p. 38.

[2] DO L 113 de 30.4.1997, p. 9.

- las nuevas normas del sistema de comunicación de zoonosis,

- los métodos de toma de muestras y de examen en los laboratorios nacionales autorizados,

- el control de salmonelas en las manadas de aves de corral ponedoras,

- el control de salmonelas en las manadas de aves de corral reproductoras y en los piensos compuestos para aves de corral,

- las eventuales medidas previstas para combatir las zoonosis distintas de la salmonelosis.

- El informe deberá ir acompañado de propuestas apropiadas en relación con las zoonosis, especialmente en el contexto de las modificaciones de la presente Directiva. Según la enmienda introducida por la Directiva 97/22/CE, el Consejo decidirá sobre estas propuestas por mayoría cualificada antes del 1 de junio de 1998. Ulteriormente, la Directiva 92/117/CEE fue modificada por segunda vez por la Directiva 1999/72/CE [3], en la que se establece que la Comisión presentará el informe y las propuestas que lo acompañan antes del 30 de marzo de 2000.

[3] DO L 210 de 10.8.1999, p. 12.

Este informe y las dos propuestas que lo acompañan forman parte del programa previsto en el Libro Blanco sobre seguridad alimentaria (COM(1999) 719 final) adoptado por la Comisión el 12 de enero de 2000. Es fundamental que las propuestas relativas a la vigilancia y el control de las zoonosis respeten los principios rectores del Libro Blanco, a saber:

- garantizar un alto grado de seguridad alimentaria,

- hacer que recaiga la responsabilidad fundamental de la inocuidad de los alimentos en los operadores, incluidos los productores y los agricultores,

- crear un planteamiento integrado («desde la granja hasta la mesa»),

- hacer posible la rastreabilidad,

- garantizar la transparencia, y

- basarse en el análisis del riesgo, con la posibilidad de tener en cuenta el principio de precaución y otros factores legítimos.

El informe y las propuestas que lo acompañan, una propuesta de Directiva del Parlamento y del Consejo sobre la vigilancia de las zoonosis y los agentes zoonóticos y una propuesta de Reglamento del Parlamento y del Consejo sobre el control de determinadas zoonosis y determinados agentes zoonóticos, se presentan algo más tarde de lo previsto en la Directiva 92/117/CEE. Sin embargo, este tiempo adicional ha permitido a la Comisión tener en cuenta el dictamen sobre las zoonosis que emitió el 12 de abril de 2000 el Comité científico de medidas veterinarias relacionadas con la salud pública, así como la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Alimentaria Europea y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (COM(2000) 716 final).

C. Situación actual del control y la prevención de las zoonosis

C.1. Situación epidemiológica de las zoonosis en la UE

En cooperación con el laboratorio comunitario de referencia de epidemiología de las zoonosis, la Comisión ha preparado el Informe anual sobre tendencias y fuentes de los agentes zoonóticos en los animales, piensos, alimentos y seres humanos en la Unión Europea. El primer informe realizado fue el del año 1994 y en marzo de 2001 fue presentado el de 1999. Los objetivos relativos a la recopilación de datos epidemiológicos se han ido cumpliendo con más éxito cada año y, en la actualidad, los quince Estados miembros presentan anualmente un informe al respecto. Sin embargo, la calidad de los datos se resiente todavía por la falta de armonización de los sistemas de vigilancia, lo que por el momento hace difícil sacar conclusiones válidas sobre las tendencias de los agentes zoonóticos en la UE.

Todos los Estados miembros presentaron un informe sobre las tendencias y las fuentes de los agentes zoonóticos en 1999, de conformidad con el artículo 5 de la Directiva 92/117/CEE. Dicho informe contenía como mínimo información sobre la situación zoonótica de los piensos, animales, alimentos y seres humanos. Existían normas comunitarias, que constituían la base de datos comparables, sobre la tuberculosis bovina, la brucelosis bovina, ovina y caprina, la Salmonella enteritidis y la Salmonella typhimurium en las manadas de aves de corral reproductoras, y las especies Trichinella y Echinococcus (inspección de carnes). Con respecto a las demás zoonosis, se dispone de una visión general valiosa sobre las mecanismos nacionales para hacer frente a las zoonosis y a sus resultados.

En lo que atañe a enfermedades humanas, dos fueron las zoonosis que provocaron la mayor parte de los casos registrados en 1999: Salmonella, con 165 659 casos, y Campylobacter, con 126 981. Los casos debidos a las demás zoonosis sobre las que se recopilan datos ascendieron a 8 309 en el caso de Yersinia, 3 843 en el de Brucella, 665 en el de Listeria, 554 en el de Echinococcus, 309 en el de Toxoplasma, 155 en el de Mycobacterium bovis y 48 en el de Trichinella. En 1999, no se produjo ningún caso de rabia en seres humanos. El informe de la UE de 1999 incluía también información sobre los casos de infección por E. coli verocitotóxica en seres humanos, que fueron 1 892.

Estas cifras deben interpretarse con mucho cuidado ya que es probable que muchos casos de infección en seres humanos hayan quedado sin registrar ya sea porque los pacientes no acudieron a un centro sanitario, ya porque no existió un diagnóstico de laboratorio, ya porque el diagnóstico no se comunicó a las autoridades centrales. De hecho, los casos comunicados pueden representar solamente los más graves del espectro de la enfermedad. A pesar de la infradeclaración, el número de casos de personas afectadas por enfermedades de este tipo no deja de ser significativo.

En cuanto a los detalles de la gravedad de estas zoonosis, no hay registro del número total de fallecimientos. Sí se conocen, en cambio, algunos datos.

- Según el dictamen sobre las zoonosis que emitió el 12 de abril de 2000 el Comité científico de medidas veterinarias relacionadas con la salud pública, aparecen secuelas (como la artritis reactiva) en aproximadamente el 5 % de los casos de salmonelosis. En aproximadamente un 2 % de estos casos complicados (es decir, en uno de cada 1 000 casos de salmonelosis) muere el paciente. Esta proporción nos lleva al cálculo de unos 200 fallecimientos anuales por salmonelosis en la UE. La menor sensibilidad a los antibióticos de ciertas cepas de salmonela puede no sólo prolongar la duración de la enfermedad clínica, sino también influir en la incidencia de sus secuelas, o de las muertes.

- Según el dictamen mencionado, está demostrado que el Campylobacter produce una enfermedad grave, el síndrome de Guillain-Barré (polineuritis aguda) que conduce a la parálisis neuromuscular. Se considera que se presenta en uno de cada 1 000 casos de campilobacteriosis.

- La frecuencia de la listeriosis es mucho menor que la de las otras dos zoonosis mencionadas, pero su índice de letalidad (proporción de los casos que conducen a la muerte) oscila entre un 20 y un 40 %. En personas inmunodeprimidas se habla de un índice de letalidad cercano al 75 %, según el dictamen científico mencionado.

- Por lo que respecta a las infecciones por E. coli verocitotóxica, aproximadamente un 5 % de los casos evolucionan hacia un síndrome urémico hemolítico; de estos últimos casos, fallecen entre un 3 y un 5 %, mientras que se producen secuelas graves en una proporción similar.

En cuanto a las fuentes de Salmonella, el principal reservorio de Salmonella sp. común es el aparato gastrointestinal de mamíferos y pájaros. S. enteritidis y S. typhimurium son, con mucho, los serotipos más comunes de cepas clínicas humanas en la UE: según los datos transmitidos en 1998 por los Estados miembros mediante el sistema de comunicación de zoonosis, estos dos serotipos representaban entre el 60 y más del 90 % de todos los casos humanos notificados (S. enteritidis fue el número 1 en todos los Estados miembros excepto uno). S. enteritidis y S. typhimurium son los serotipos que con más frecuencia se asocian con huevos o aves y con otros animales de granja, respectivamente.

C.2. Normativa comunitaria de control de las infecciones zoonóticas

C.2.1. Directiva 92/117/CEE

El objetivo de la Directiva 92/117/CEE del Consejo es establecer un sistema fiable para la declaración de la incidencia de las zoonosis en general y regular la vigilancia, el control y, en última instancia, la erradicación de algunos serotipos invasivos de salmonela en las manadas de aves de corral reproductoras. También contempla el desarrollo de programas de control para otros agentes productores de zoonosis distintas de la salmonela.

En la actualidad, las medidas de control sólo se refieren a la salmonela en las manadas de aves de corral reproductoras, ya que, al final de los años 80, el número creciente de salmonelosis humana provocada por Salmonella enteritidis procedente de los huevos de mesa se consideraba la cuestión más alarmante. Se adoptó un enfoque descendente estableciendo en primer lugar medidas para erradicar la Salmonella enteritidis (y Salmonella typhimurium) en las manadas reproductoras, para reducir la transmisión vertical a las manadas comerciales. Las medidas para las manadas comerciales se dejaron para más adelante.

C.2.2. Otras normas

La disminución de la incidencia de las zoonosis y de los agentes zoonóticos para prevenir infecciones alimentarias requiere seguir un planteamiento pluridisciplinar que incluya medidas de control en todas las fases de la cadena alimentaria:

- durante la transformación de los desperdicios animales y de los piensos,

- en la granja,

- en la transformación y distribución de los alimentos de origen animal, y

- en la fase de consumo.

Las Directivas 90/667/CEE [4] y 92/118/CEE [5] y las correspondientes Decisiones de la Comisión regulan el control de los agentes zoonóticos en la transformación de los desperdicios animales y de los piensos, y se aplican a sustancias con ingredientes de origen animal. La Comisión ha aprobado una revisión en profundidad de esta legislación (COM(2000) 574 final). Todavía no existe en la legislación comunitaria sobre piensos una normativa relativa a los organismos zoonóticos que comprenda únicamente ingredientes de origen vegetal, pero está prevista como parte del programa legislativo del Libro Blanco sobre seguridad alimentaria, ya que es evidente que los piensos de origen vegetal pueden contener agentes zoonóticos.

[4] DO L 363 de 27.12.1990, p. 51.

[5] DO L 62 de 15.3.1993, p. 49.

En varias Directivas referentes a las condiciones de sanidad animal aplicables al comercio de animales vivos se han establecido disposiciones para el control de determinadas zoonosis en la granja como, por ejemplo, las relativas a la tuberculosis bovina y a la brucelosis adoptadas en la Directiva 64/432/CEE [6]. Además, también existen normas a este respecto en algunas Directivas sobre higiene, como la Directiva 92/46/CEE [7], relativa a los rebaños de vacas lecheras.

[6] DO 121 de 29.7.1964, p. 1977.

[7] DO L 268 de 14.9.1992, p. 1.

Las medidas de control de los agentes zoonóticos en las fases de transformación y distribución de alimentos de origen animal figuran en las correspondientes Directivas sobre higiene. Estas disposiciones van desde las más específicas, como por ejemplo la inspección ante mortem y post mortem en los mataderos, hasta las más generales, como los requisitos de construcción y funcionamiento higiénicos de las instalaciones de elaboración de alimentos o las disposiciones sobre las condiciones mínimas de transformación y sobre la temperatura de almacenamiento y transporte.

El control de las zoonosis en la fase de consumo está en gran medida fuera del alcance de la legislación. En este campo, las mejoras pasan por intensificar la información a los consumidores en general sobre la forma más higiénica de manipular los alimentos y por concienciar a los grupos de riesgo, como las embarazadas.

La normativa comunitaria sobre higiene alimentaria está siendo reestructurada y revisada con objeto de crear un cuerpo coherente y consistente de normas basado en un enfoque integrado que abarque toda la cadena alimentaria, «desde la granja hasta la mesa». Esto se logrará proponiendo un instrumento legal sobre higiene alimentaria que cubra horizontalmente y en su totalidad la cadena productiva de todos los alimentos, tanto de origen animal como vegetal. Uno de los principales objetivos de la nueva normativa es prevenir las infecciones alimentarias. Se harán esfuerzos por aumentar la responsabilidad de los productores en cuanto a la inocuidad de los alimentos y en la aplicación de principios como los del sistema HACCP (análisis de riesgos y puntos críticos de control) en sus controles. En las explotaciones se proyecta aplicar sistemas basados en los riesgos para abarcar la producción agrícola primaria. Se propondrá la obligación general de que los Estados miembros garanticen la observancia de prácticas ganaderas correctas en la producción de animales. Desde el punto de vista del control de las zoonosis, esto implica que cada agricultor estará obligado a adoptar medidas adecuadas para prevenir las infecciones zoonóticas.

El Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron el 24 de septiembre de 1998 la Decisión 2119/98/CE, por la que se crea una red de vigilancia epidemiológica y de control de las enfermedades transmisibles en la Comunidad [8]. Así, la Comisión facilitará una estrecha cooperación entre las autoridades sanitarias de los Estados miembros. Una de las principales medidas contempladas en la Decisión 2119/98/CE es la creación de un sistema de información sobre la vigilancia, prevención y control de las enfermedades transmisibles a escala comunitaria. A tal efecto, la Comisión adoptó la Decisión 2000/96/CE, de 22 de diciembre de 1999, relativa a las enfermedades transmisibles que deben quedar progresivamente comprendidas en la red comunitaria [9]. En esta Decisión se recogen diversas zoonosis transmitidas por el aire, los alimentos y otras. En particular, se establece que cuando se creen redes específicas de vigilancia de zoonosis que exijan la vigilancia de casos en seres humanos conforme a la Directiva 92/117/CEE, esta vigilancia se llevará a cabo según lo dispuesto en la Decisión 2119/98/CE, y que, a tal fin, se facilitarán todos los datos precisos para la aplicación de la Directiva 92/117/CEE. Para ello, deben aprobarse, en la medida de lo posible, definiciones de casos y métodos de vigilancia de las enfermedades humanas que permitan que los datos recogidos sirvan también para los fines de la Directiva 92/117/CEE.

[8] DO L 282 de 20.10.1998, p. 76.

[9] DO L 28 de 3.2.2000, p. 50.

C.3. Experiencia adquirida con las disposiciones actuales

La legislación comunitaria sobre la vigilancia y el control de las zoonosis ha ido desarrollándose gradualmente. Pronto se advirtió que no todos los Estados miembros estaban en condiciones de aplicar plenamente el sistema establecido en la Directiva sobre zoonosis y, de hecho, sólo seis de ellos han obtenido el reconocimiento de haber aplicado íntegramente las disposiciones de control de la salmonela en las manadas reproductoras (cuadro 1). Sin embargo, al estar pendiente la revisión de la Directiva 92/117/CEE, la obligación de presentar planes de vigilancia y control de la salmonela en las manadas de aves ha sido suspendida por medio de la Directiva 97/22/CE para aquellos Estados miembros que aún no han presentado dichos planes. Aunque la Directiva 97/22/CE aplazó algunas fechas de la Directiva, todavía hay Estados miembros que no han presentado sus planes nacionales para alcanzar los objetivos de la Directiva ni aplicado las disposiciones antes indicadas. Aún así, cabe señalar que las autoridades de todos los Estados miembros han tomado medidas efectivas para combatir la salmonela y los demás agentes zoonóticos, ya sea solas o en cooperación con el sector privado. La Comisión seguirá obrando para que todos los Estados miembros apliquen la Directiva actual, ya que esto es un requisito previo para poder presentar propuestas de mejora de las medidas de control de las zoonosis.

Cuadro 1. Planes nacionales de control de la salmonela presentados y aprobados de conformidad con la Directiva 92/117/CEE

Estado miembro // Referencia de la aprobación

Dinamarca // 94/507/CE, 96/692/CE

Irlanda // 96/389/CE

Finlandia // 96/390/CE

Suecia // 96/502/CE

Austria // 2000/60/CE

Francia // 2000/629/CE

La aplicación de la Directiva 92/117/CEE ha sido beneficiosa. En primer lugar, la obligación de controlar determinadas zoonosis e informar al respecto, a nivel nacional y a la Comisión, ha generado una nueva actividad en este ámbito. En muchos Estados miembros ha progresado la cooperación entre las autoridades responsables del control de los piensos, las de la salud animal y pública, y las del ámbito médico, con lo que se crean mejores condiciones para luchar contra las zoonosis. De resultas del control se ha incrementado la sensibilización sobre la presencia de agentes zoonóticos en diversos puntos de la cadena alimentaria, como también en las poblaciones de animales salvajes y domésticos, presencia que requiere medidas preventivas y de control.

En segundo lugar, en muchos Estados miembros parece haberse estabilizado o incluso haber disminuido la incidencia de salmonela en las personas, lo que era el principal objetivo de los controles establecidos mediante la Directiva 92/117/CEE. Aunque es difícil saber cuál ha sido el efecto directo de las medidas específicas de control de Salmonella enteritidis y Salmonella typhimurium entre las gallinas reproductoras, puede decirse que las acciones emprendidas en toda la Comunidad, tanto mediante programas obligatorios como con base voluntaria, se han saldado con el éxito.

Un aspecto importante de la aplicación de las disposiciones de control establecidas por la Directiva 92/117/CEE ha sido la posibilidad de cofinanciación de los programas nacionales de control. Esta cofinanciación corresponde al 50 % de los costes correspondientes a las medidas de sacrificio y destrucción y de toma de muestras oficiales. Desde 1995, la Comunidad viene cofinanciando el control de la salmonela entre las aves, como se indica en el cuadro 2.

Cuadro 2. Contribución financiera de la Comunidad a las medidas de sacrificio y destrucción y de toma de muestras oficiales, de conformidad con el artículo 9 de la Directiva 92/117/CEE

>SITIO PARA UN CUADRO>

Asimismo se han concedido a los Estados miembros contribuciones financieras en el marco de programas de erradicación y control de enfermedades animales, de conformidad con lo dispuesto en la Decisión 90/424/CEE del Consejo relativa a determinados gastos en el sector veterinario [10].La cofinanciación ha contribuido al control y vigilancia de diversas zoonosis, en particular la brucelosis bovina, ovina y caprina, la tuberculosis y la rabia bovinas y, periódicamente, la hidatidosis (equinococosis) y la zoonosis por E. coli enterohemorrágica. Las contribuciones comunitarias máximas a la cofinanciación de la brucelosis bovina, ovina y caprina, y para la tuberculosis y la rabia bovinas para el año 2000 fueron, respectivamente, de 14 250 000, 14 000 000, 8 235 000 y 2 895 000 euros.

[10] DO L 224, 18.8.1990, p. 19. Decisión cuya última modificación la constituye la Decisión 2001/12/CE del Consejo (DO L 3 de 6.1.2001, p. 27).

La Comisión tomó nota de las dificultades de aplicación de la Directiva 92/117/CEE y propuso ulteriores enmiendas a la misma, que condujeron a dos grupos de modificaciones, contenidas en la Directiva 97/22/CE y la Directiva 1999/72/CE. De conformidad con lo dispuesto en la Directiva 97/22/CE, los Estados miembros debían haber aplicado, antes del 1 de enero de 1998, las medidas mínimas establecidas para el control de la salmonela en las manadas de aves de corral reproductoras. La mayoría de los Estados miembros parecen haber puesto en aplicación las líneas maestras de estos requisitos en 1999. La Oficina Alimentaria y Veterinaria (OAV) de la Comisión finalizó recientemente una serie de visitas de control sobre la producción de carne de aves, en el marco de las cuales se evaluó también el control de la salmonela. Se publicará un informe general al respecto.

Otros factores hacen también necesaria la revisión de la Directiva 92/117/CEE. La evolución de las infecciones transmitidas por los alimentos pone de manifiesto que la situación actual dista mucho de ser satisfactoria. Sigue siendo elevado el número de infecciones humanas debidas a patógenos «tradicionales» como Salmonella, al tiempo que van surgiendo «nuevos» patógenos (por ejemplo, el Campylobacter o la E. coli verocitotóxica). Aunque dicha evolución pueda explicarse parcialmente por los métodos de diagnóstico y sistemas de comunicación mejorados, es evidente que se necesitan medidas eficaces y estrictas a escala comunitaria para hacer frente a la creciente amenaza que las infecciones transmitidas por los alimentos representan para la salud humana.

La normativa comunitaria sobre higiene alimentaria está llamada a abarcar toda la cadena alimentaria, «desde la granja hasta la mesa», y comportará determinadas obligaciones a escala de las explotaciones. Uno de sus principales objetivos es proteger la salud humana frente a las infecciones alimentarias. Este nuevo entorno hace preciso garantizar la coherencia entre la legislación específica en materia de zoonosis y la legislación general sobre higiene y control de los alimentos.

La existencia de situaciones y actitudes divergentes entre Estados miembros por lo que respecta a los patógenos alimentarios podría poner gravemente en peligro el mercado interior. Los Estados miembros con normativas estrictas podrían considerarse obligados a introducir medidas unilaterales para mantener el nivel de protección alcanzado. Para evitar este peligro, hay que introducir a escala comunitaria medidas más uniformes, que ofrezcan las garantías suficientes como para proteger a las poblaciones animales de los agentes zoonóticos, protegiendo así la salud de los consumidores frente a las infecciones alimentarias.

La cuestión de la inocuidad de los alimentos va ganando importancia en el comercio mundial. Es precisa una política comunitaria clara al abordar estos temas en las negociaciones comerciales con terceros países.

D. Nuevo enfoque para controlar y prevenir las zoonosis

D.1. Elementos claves del planteamiento

Con objeto de preparar una propuesta para mejorar las medidas de vigilancia y control de las zoonosis, la Comisión, conjuntamente con especialistas de los Estados miembros y otras partes interesadas, ha reflexionado acerca de un cambio sustancial de la política actual y sobre los objetivos de posibles estrategias futuras. Como consecuencia de ello, se han señalado una serie de objetivos e inquietudes, como son:

- crear un sistema de seguimiento de las zoonosis basado en normas armonizadas, cuando ello sea necesario;

- desarrollar medidas conformes con el principio «desde la granja hasta la mesa», produciendo alimentos seguros a partir de animales sanos;

- tener en cuenta el nivel de prevalencia de los agentes zoonóticos en los Estados miembros;

- ofrecer garantías para mejorar la seguridad de los consumidores introduciendo programas de reducción de patógenos que sean aplicados por los Estados miembros;

- ofrecer a los Estados miembros la flexibilidad que necesitan para lograr los objetivos comunes, y

- tener en cuenta las inquietudes respecto a la diseminación de agentes zoonóticos a través del comercio de animales.

Es necesario establecer la forma de lograr estos objetivos y, en particular, los programas para la reducción de patógenos, de acuerdo con determinaciones del riesgo basadas en datos científicos. Sin embargo, el hecho de que aún no se hayan efectuado dichas determinaciones del riesgo en relación con determinadas zoonosis o agentes zoonóticos no justifica que no se tomen medidas con respecto a ellos. Para que la Comisión pueda realizar el seguimiento de dichos programas, los Estados miembros tendrán que presentar planes nacionales sobre cómo perseguir y lograr dichos objetivos. Sin embargo, cada Estado miembro deberá tener la posibilidad de elegir los instrumentos que considere necesarios para alcanzarlos. Como las medidas para el control de los agentes zoonóticos comienzan en la producción primaria, la aplicación de prácticas ganaderas correctas desempeñará un papel esencial.

D.2. Una vigilancia más intensa y un control más amplio

Un aspecto crucial para la aplicación óptima de la estrategia comunitaria será la recogida continuada de datos epidemiológicos sobre las zoonosis. En el futuro, las medidas destinadas a luchar contra las zoonosis deberán basarse en la determinación del riesgo, lo que incrementará la importancia de contar con información precisa sobre las zoonosis y los agentes zoonóticos en todas las fases de la cadena alimentaria. Se aplicará el nuevo marco de asesoramiento y apoyo científicos en cuestiones de seguridad alimentaria establecido conforme a la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Alimentaria Europea y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria (COM(2000) 716 final), así como la recogida y el análisis consiguientes de datos relativos a los riesgos biológicos. Además, los esfuerzos deberán dirigirse a tomar como base las disposiciones existentes sobre la vigilancia establecidas en la actual Directiva 92/117/CEE y a armonizar, cuando sea necesario, el sistema de declaración, introduciendo determinados criterios fijos para, por ejemplo, las definiciones de caso. Dado que los agentes zoonóticos pueden presentar características nuevas y emergentes, como la resistencia a los antibióticos, que los hagan aún más dañinos, debe darse especial relevancia a su seguimiento. Para poder llevar a cabo seguimientos específicos que puedan sentar las bases para determinar valores de referencia que, a su vez, puedan usarse como puntos de partida para la reducción de patógenos, quizás se necesiten programas de seguimiento coordinados.

Mientras que la Directiva 92/117/CEE únicamente incluye medidas de control para determinados tipos de Salmonella, el nuevo enfoque permitirá establecer objetivos de control para otros patógenos alimentarios. En relación con la repercusión en la salud humana y la viabilidad de aplicar las medidas de control en las explotaciones ganaderas, podrían incluirse bacterias como Campylobacter y E. coli verocitotóxica una vez establecidas las bases científicas necesarias para su control.

El nuevo enfoque significará una mayor seguridad para los consumidores, en particular en relación con los patógenos más importantes para la salud. Por lo que respecta a la Salmonella, de los datos disponibles se desprende que S. enteritidis y S. typhimurium son los serotipos fundamentales de la salmonelosis alimentaria humana, y que sus fuentes principales son los productos de la avicultura, seguidos por otros productos cárnicos, en especial la carne de cerdo. Para mejorar el nivel de seguridad de los consumidores y prolongar las acciones ya emprendidas gracias a la Directiva 92/117/CEE, es preciso tomar las medidas adecuadas, empezando por la producción de huevos y de carne de aves de corral.

D.3. Repercusiones de este planteamiento

La principal repercusión que espera obtenerse con la propuesta es la mejora de la salud pública haciendo que disminuya el número de casos de zoonosis, especialmente de salmonelosis, que se transmiten a las personas.

Las medidas contempladas para reducir la prevalencia de los agentes zoonóticos conllevarán costes para las autoridades y para los productores de alimentos, pero el planteamiento redundará en beneficio de las empresas. Se espera que dicho beneficio provenga de la mayor confianza del público tanto en los animales vivos como en los alimentos elaborados a partir de animales sometidos a programas de control. La industria alimentaria de la UE también se beneficiaría de un aumento de las exportaciones al mercado mundial, favorecido por una política de control de las zoonosis más clara y exhaustiva y unos animales y productos alimenticios de gran calidad. Además, a medio plazo, el reducido nivel de microorganismos patógenos conducirá a una menor retirada de productos, al tiempo que el enfoque preventivo contribuirá también a que pueda disminuirse el empleo de antibióticos.

En el presente capítulo se describen los costes y beneficios del planteamiento propuesto, prestando una especial atención a sus efectos en el comercio.

D.3.1. Costes sanitarios

Algunos Estados miembros y países terceros han emprendido análisis de rentabilidad de programas específicos de control, especialmente de la salmonela. De estos análisis suele desprenderse que son considerables las repercusiones económicas de la salmonelosis humana. En un reciente estudio llevado a cabo en los Estados Unidos (Frentzen, P.D. et al., Food Review, 22 (2), 1999, 10-15) se considera que el coste de un único caso de salmonelosis oscila entre 24 euros (caso de recuperación sin tratamiento médico) y 3,8 millones de euros (caso que se salda por el fallecimiento del paciente, calculado mediante el enfoque llamado del mercado de trabajo). Dando por supuestos una frecuencia de la enfermedad y un desglose de sus niveles de gravedad similares en Europa, puede calcularse que los costes anuales de la salmonelosis humana en la UE ascienden a entre 620 y 3 160 millones de euros. Se considera que el 90 % de los casos de salmonelosis se transmiten por los alimentos. Esto quiere decir que el coste anual de la salmonelosis alimentaria se cifraría entre 560 y 2 840 millones de euros.

D.3.2. Costes de financiar la vigilancia y el control

Dados los enormes costes ocasionados por las zoonosis, no sólo a los agentes económicos, sino también al conjunto de la sociedad, está justificada la financiación pública de las medidas destinadas a reducir o erradicar estas enfermedades. Además, aunque los progresos hayan sido desiguales y demasiado escasos, las medidas tomadas han demostrado su eficacia en muchos casos y puesto de manifiesto que, mediante una gestión apropiada, pueden alcanzarse mejoras sustanciales. Así pues, está clara la necesidad de una dimensión comunitaria del apoyo financiero. La eficacia de los programas de un Estado miembro puede verse limitada o perjudicada si en otros Estados persisten niveles superiores de infección, bien directamente, por contaminación transfronteriza, o bien indirectamente, dadas las presiones económicas resultantes de los esfuerzos financieros desiguales de las autoridades y de los agentes económicos en los diversos Estados. Asimismo, por razones geográficas e históricas, las prioridades nacionales no son las mismas. La participación financiera de la Comunidad es la manera de garantizar que todos los Estados miembros afectados por una enfermedad determinada realizarán esfuerzos coordinados, que, conjuntamente, serán mucho más eficaces para reducir o eliminar la amenaza en el conjunto de la Comunidad, al tiempo que permiten a cada Estado seguir haciendo frente a los problemas de especial relevancia en su territorio. Sin participación comunitaria, la tendencia natural de cada Estado sería dar preferencia sólo a sus propias prioridades.

Al mismo tiempo, no está nada claro cuál ha de ser la manera más eficaz de utilizar los limitados fondos comunitarios. Hay que hacer todos los esfuerzos posibles para rentabilizar al máximo la inversión comunitaria en una reducción eficaz de la enfermedad, lo que no sólo implica determinar las prioridades de cara a concentrar los esfuerzos comunes, sino también incentivar a las autoridades y a los agentes económicos para que procedan a una gestión de los programas lo más rigurosa posible. Entre las posibilidades se encuentra aumentar el nivel de apoyo comunitario en los casos en que los programas ya demuestran su eficacia, cotejándolos con indicadores de referencia para la reducción de los niveles de infección. Podría aplicarse lo mismo cuando los Estados miembros garantizan cierta participación financiera de los agentes económicos, quizá con inclusión de sistemas de seguros para hacer frente a brotes agudos.

Estas posibilidades requieren más estudio y debate con todos los implicados; la Comisión iniciará en breve una consulta al respecto, tanto sobre las zoonosis como sobre otras enfermedades animales. Después de la consulta, podrá modificarse la normativa si se comprueba, como parece probable, que hay posibilidades de mejorar la eficacia de la ayuda comunitaria.

Entre tanto, se propone proseguir la financiación comunitaria sobre la base de las normas existentes, entre otras cosas para que los programas en curso puedan financiarse con arreglo a lo previsto. Hay que modificar lo establecido al respecto, para el ámbito veterinario, en la Decisión 90/424/CEE del Consejo.

D.3.3. Repercusiones en el comercio

Uno de los objetivos principales de la propuesta sobre el control de las zoonosis es garantizar la eliminación de toda contaminación, nueva o recurrente, vehiculada por animales vivos o huevos para incubar transportados de una explotación a otra. También se necesitará información sobre los animales destinados al sacrificio. En cuanto a las compras dentro de un mismo país, los Estados miembros deberán dotarse de las herramientas necesarias al respecto en sus planes nacionales de control. Pero para asegurarse de que los animales vivos o huevos para incubar comprados a otros Estados miembros o a países terceros cumplen los objetivos del correspondiente plan nacional, se propone registrar en los certificados sanitarios apropiados la situación sanitaria de la manada o el rebaño de origen. A su debido tiempo, en los certificados sanitarios pertinentes se introducirán, mediante decisiones de la Comisión, las modificaciones adecuadas. En el caso de manadas de aves reproductoras de la especie Gallus gallus infectadas por Salmonella enteritidis o Salmonella typhimurium, no podrán salir del establecimiento ni huevos ni aves salvo con destino al matadero, a un tratamiento especial o a su destrucción. En último término, cuando la prevalencia de una zoonosis dada en una población animal determinada es razonablemente baja, es necesario, no obstante, exigir que los animales o los huevos para incubar comprados con fines de producción procedan de manadas o rebaños con una situación sanitaria negativa. Por ello se propone que un Estado miembro, con el acuerdo de la Comisión, pueda exigir la observancia de determinados criterios, resultantes de las pruebas realizadas, para preservar el bajo nivel de prevalencia ya alcanzado.

Dado que una disposición de este tipo podría afectar a la libre circulación de bienes, es preciso que la Comisión tenga la potestad de decidir unos criterios comunes, que los Estados miembros aplicarían. Por otra parte, una vez que se disponga de los resultados de las actividades mejoradas de seguimiento, cabe prever que las diferencias de prevalencia harán que se intensifique la demanda de que mejore la situación.

De la misma manera, por lo que respecta a los huevos de mesa, una vez transcurrido el período de transición previo a la aplicación plena de las medidas de control relativas a las gallinas ponedoras, sólo podrán comercializarse para el consumo humano los huevos procedentes de una manada sometida al correspondiente control, merced al cual se haya comprobado que están libres de S. enteritidis y S. typhimurium. En el caso de la carne de aves, se aplicará un criterio de «ausencia de Salmonella en 25 g», tras un período transitorio.

Con respecto a las gallinas ponedoras y a los pollos de engorde, hasta que no haya transcurrido el período de transición previo a la aplicación plena de las medidas de control, la propuesta no tendría repercusiones sobre las garantías suplementarias concedidas en el momento de su adhesión a Finlandia y a Suecia, en cuanto a la presencia de salmonela en esas categorías de productos.

Por lo que respecta al comercio con terceros países, el Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias (Acuerdo SFS) desempeña un cometido fundamental. En el Acuerdo se estipula que las Partes velarán por que toda medida sanitaria o fitosanitaria

- se aplique únicamente en la medida necesaria para proteger la vida o la salud de las personas, los animales o las plantas,

- esté basada en principios científicos, y

- no se mantenga sin pruebas científicas.

Se da por supuesto que las medidas que se basen en normas, directrices o recomendaciones internacionales, cuando las haya, son consistentes con lo dispuesto al respecto en el Acuerdo.

Como no existen dichas normas internacionales, las medidas sanitarias o fitosanitarias se basarán en la evaluación, apropiada para las circunstancias, de los riesgos para la vida o la salud de las personas, los animales o las plantas. Al proceder a la determinación de riesgos específicos, los Estados miembros tendrán en cuenta, conforme al Acuerdo SFS: las pruebas científicas de que se disponga, los adecuados procesos y métodos de producción, la correspondiente toma de muestras para la inspección y los métodos de análisis, la prevalencia de enfermedades o plagas específicas, la existencia de zonas libres de enfermedades o plagas, las condiciones ecológicas y medioambientales, y la cuarentena u otros tratamientos. El informe del Órgano de Apelación de la OMC, en lo relativo al asunto «hormonas», indicaba que el riesgo que hay que evaluar en una determinación del riesgo no sólo es el que puede establecerse en un laboratorio científico en condiciones estrictamente controladas, sino también los factores que no pueden someterse a un análisis cuantitativo. Esta determinación del riesgo, por lo que respecta a las bacterias transmitidas por los alimentos en la cadena alimentaria, forma parte precisamente del tipo más cualitativo que cuantitativo.

Para mantener en la Comunidad el alto nivel de protección exigido por el Tratado, hay que exigir medidas equivalentes de los países terceros exportadores, con inclusión de la presentación de programas de control y de certificación sanitaria, cuando proceda. La evaluación de los programas presentados por países terceros constituirá una pesada carga de trabajo para los servicios de la Comisión, pero la experiencia adquirida con mecanismos similares demuestra que el planteamiento es posible.

E. Conclusiones

Es preciso revisar las disposiciones de la Directiva 92/117/CEE de acuerdo con la experiencia adquirida desde que entraron en vigor. Los productos de la avicultura siguen siendo una fuente importante de salmonelosis humana. En el futuro, es posible que las determinaciones del riesgo encuentren otras fuentes importantes de agentes zoonóticos o que aparezcan nuevos tipos de organismos. Por ello, es necesario establecer un marco global de control de las zoonosis.

La política de lucha contra las infecciones zoonóticas debe basarse en un análisis del riesgo que incluya tres elementos: una determinación del riesgo, una gestión del riesgo y una comunicación sobre el riesgo. La Comisión presenta dos propuestas para crear un nuevo marco legal en este ámbito:

- Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la vigilancia de las zoonosis y los agentes zoonóticos, por la que se modifica la Decisión 90/424/CEE y se deroga la Directiva 92/117/CEE del Consejo, y

- Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el control de la salmonela y otros agentes zoonóticos transmitidos por los alimentos, por el que se modifican las Directivas 64/432/CEE, 72/462/CEE y 90/539/CEE del Consejo.

La primera de estas propuestas se refiere a la recogida de datos relacionados con la incidencia y la prevalencia de riesgos biológicos y a la transparencia de los mismos, mientras que la segunda trata principalmente aspectos relacionados con la gestión del riesgo. La separación de estas cuestiones en dos textos jurídicos diferentes facilitará su aplicación práctica. No obstante, hay que recalcar que estas propuestas forman una unidad inseparable.

La Autoridad Alimentaria Europea desempeñará un papel esencial en la recogida de datos relacionados con la seguridad alimentaria, así como en la comunicación de los mismos.