52001DC0032

INFORME DE LA COMISIÓN Tercer Informe de la Comisión sobre el funcionamiento del sistema de control de los recursos propios tradicionales (1997-1999) (Apartado 5 del artículo 18 del Reglamento [CE, Euratom] n°1150/00 del Consejo de 22 de mayo de 2000)

ÍNDICE

1. Introducción

2. Marco jurídico y objetivos de los controles

2.1. Marco jurídico

2.2. Objetivos de los controles

3. Funcionamiento del sistema de control a escala comunitaria

3.1. Control reglamentario

3.2. Control documental

3.3. Controles in situ en los Estados miembros

4. actividades de control de la Comisión en 1997 -

4.1. Procedimientos para la ejecución de los controles in situ

4.2. Desarrollo de los controles

4.3. Principales resultados de la actividad de control

4.3.1. Observaciones relativas a la gestión de los procedimientos aduaneros

4.3.2. Observaciones relativas a la gestión de los procedimientos contables

4.3.3. Otros procedimientos

4.4. Consecuencias reglamentarias y financieras de las acciones de control de la Comisión

4.4.1. Consecuencias reglamentarias

4.4.2. Consecuencias financieras

4.4.3. Consecuencias en materia de organización

4.5. Responsabilidad financiera de los Estados miembros

4.6. Aplicación del artículo 17 2 del Reglamento n° 1150/00

5. Evaluación del funcionamiento del sistema de control

5.1. Valoración global: los controles siguen siendo necesarios

5.2. Relaciones con el Tribunal de Cuentas: una mayor importancia

5.3. Iniciativa de auditoría conjunta

RESUMEN

El presente informe, redactado en virtud del apartado 5 del artículo 18 del Reglamento 1150/00 a la atención de la Autoridad presupuestaria, da cuenta del funcionamiento del sistema de control de los recursos propios tradicionales en el período 1997-99. Esta información de carácter trienal permite tener una visión de conjunto de los controles plurianuales efectuados por la Comisión en lo relativo a los procedimientos aduaneros y contables y determinar las grandes líneas que se propone desarrollar para mejorar sus resultados.

Este informe describe en primer lugar los objetivos generales de la Comisión a través de los controles sobre los recursos propios tradicionales, es decir el mantenimiento de condiciones equivalentes de competencia entre los operadores de la Unión Europea, la mejora de la recaudación y la información a la Autoridad presupuestaria. Además presenta el contexto jurídico y reglamentario en el que se inscriben las distintas modalidades de control y describe el sistema de control efectuado a escala comunitaria entre 1997 y 1999.

Durante este período la Comisión inició 70 misiones de control (en colaboración y autónomas) en los quince Estados miembros que permitieron detectar 246 anomalías, de ellas 185 de carácter contable y 61 de carácter aduanero. Estas anomalías tuvieron consecuencias financieras y los Estados miembros han tenido que pagar, hasta ahora, un importe de 3.035.347 EUR correspondiente al principal y 6.971.898 EUR en concepto de intereses de demora.

Además de estos aspectos contables, las anomalías observadas durante los controles constituyen una fuente esencial de información sobre los problemas que encuentran los Estados miembros para aplicar la normativa aduanera y contable y que recalcan las posibles incompatibilidades entre las disposiciones nacionales y el espíritu de las leyes comunitarias y destacan las incidencias posibles en términos de recursos propios. El análisis de estas anomalías puede conducir a reformar las disposiciones existentes y hacer así evolucionar la legislación comunitaria hacia una mayor legibilidad.

El informe concluye que existe una necesidad de acciones de control que permitan comprender en sus aspectos aduanero, financiero y normativo el conjunto del funcionamiento del sistema de control de los recursos propios tradicionales.

Finalmente el informe aborda la evolución general del sistema de control y percepción; expone las grandes líneas de la estrategia que la Comisión se propone desarrollar, a medio plazo, en cuanto al método y en el marco de una asociación renovada con los Estados miembros.

Con respecto a las modalidades de control, la Comisión pretende mejorar el uso de todos los instrumentos prácticos que puedan facilitar un desarrollo más eficaz de los controles o permitir un mejor seguimiento de sus acciones.

En paralelo a esta reflexión de orden metodológico, la Comisión se propone responsabilizar más aún a los Estados miembros para lo que está estudiando las consecuencias operativas que resultan de la aplicación de la responsabilidad financiera de los Estados miembros debido a errores cometidos por sus Administraciones. Este planteamiento se inscribe en la búsqueda de una más justa distribución de la carga financiera entre los Estados miembros, según los principios de una gestión sana y eficaz, tal como se define en el SEM 2000. Pero la Comisión reflexiona también sobre la organización de un nuevo enfoque de las inspecciones conjuntas basado en el recurso a auditorías conjuntas, que implicaría una forma de diferente de cooperación entre las instancias comunitarias y los Estados miembros y que tiene por objeto responder a la necesaria adaptación de los controles que exigirá la próxima ampliación de la Unión Europea.

INFORME DE LA COMISIÓN

Tercer Informe de la Comisión sobre el funcionamiento del sistema de control de los recursos propios tradicionales (1997-1999) (Apartado 5 del artículo 18 del Reglamento [CE, Euratom] n°1150/00 del Consejo de 22 de mayo de 2000)

1. Introducción

El funcionamiento del sistema de control de los recursos propios de la Comunidad es objeto, cada tres años, de un informe al Parlamento Europeo y al Consejo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 18 5 del Reglamento (CE, Euratom) n° 1150/00 [1] del Consejo, de 22 de mayo de 2000, por el que se aplica la Decisión 94/728/CE/Euratom relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades [2] (denominado en lo sucesivo " Reglamento n° 1150/00") [3].

[1] DO L 130 de 31.5.2000, p. 1-9.

[2] DO L 293 de 12.11.1994, p 9.

[3] Los resultados de los controles efectuados por los Estados miembros se comunican a la Comisión sobre la base del artículo 17 3 del Reglamento 1150/00.

Con fecha 4.1.1994 [4], se envió a la Autoridad presupuestaria un primer informe, que se refiere al período 1989-1992; el segundo, relativo al período 1993-1996, se le envió con fecha 8.12.1997 [5].

[4] Doc. COM (93) 691 final de 4.1.1994.

[5] Doc. COM (97) 673 de 1.12.1997.

El presente informe describe el análisis y el funcionamiento del sistema de control de los recursos propios tradicionales en el período comprendido entre enero de 1997 y diciembre de 1999, así como el seguimiento de los distintos expedientes hasta el 31 de diciembre de 1999. Este informe se estructura de la siguiente manera: recordatorio de los objetivos generales de la Comisión a través de los controles en materia de recursos propios tradicionales, presentación del contexto jurídico en el cual se inscriben las distintas modalidades de control y descripción efectiva del sistema de control efectuado a escala comunitaria.

El presente informe expone a continuación la actividad de control que la Comisión llevó a acabo entre el 1 de enero de 1997 y el 31 de diciembre de 1999. Luego procede a una evaluación de los resultados de los controles efectuados y saca las conclusiones y valoraciones que se desprenden de la acción de control de la Comisión [6]. Finalmente, el informe examina las consecuencias financieras y reglamentarias de esos controles, así como su incidencia en la evolución de las distintas normativas.

[6] El informe se refiere en particular a la parte de los controles efectuados por las instituciones comunitarias (la Comisión y el Tribunal de Cuentas). Por el contrario, este informe no cubre los controles efectuados por los Estados miembros, cuyos resultados detallados se presentan en informes particulares.

En el marco de la mejora de las modalidades de recaudación de los recursos propios tradicionales, el informe aborda también el concepto de responsabilidad financiera de los Estados miembros y trata del desarrollo de la Iniciativa de auditoría conjunta.

En aquellos casos en que han podido observarse graves incumplimientos, la Comisión ha considerado útil mencionar los expedientes en cuestión, dado que ya se han adoptado las medidas necesarias destinadas a rectificar la situación, recurriendo, en su caso, al procedimiento de infracción.

2. Marco jurídico y objetivos de los controles

2.1. Marco jurídico

El control del sistema de recaudación de los recursos propios se basa en tres textos reglamentarios.

La Decisión n° 94/728/CE, Euratom del Consejo, de 31 de octubre de 1994 [7] constituye el fundamento jurídico del sistema de recursos propios de las Comunidades, en particular, porque define los recursos propios consignados en el presupuesto de la Comunidad.

[7] DO L 293 de 12.11.1994, p. 9.

El dispositivo jurídico de aplicación de la Decisión n° 94/728 se basa en el Reglamento n° 1150/00. Este Reglamento establece el sistema de recaudación de los recursos propios tradicionales (artículo 2), las normas de contabilización de estos recursos en la contabilidad " A " o " B " (apartado 3 del artículo 6) y el procedimiento de puesta a disposición de la Comisión (artículo 10). Contiene, por otra parte, disposiciones relativas a la comunicación a la Comisión de los casos de fraudes e irregularidades detectados por los Estados miembros, en el marco del refuerzo del seguimiento de la recuperación de tales casos (apartado 4 del artículo 6) así como de las disposiciones relativas a la exención de puesta a disposición (apartado 2 del artículo 17) y a los controles (apartados 2 y 3 del artículo 18).

El Consejo está estudiando la modificación de los artículos 2 y 17 del Reglamento n° 1150/00, justificada por la necesidad de reforzar el mecanismo de recaudación de los recursos propios y de mejorar la claridad de la normativa.

El Reglamento (CEE, Euratom) n° 1026/99 [8] del Consejo, de 10 de mayo de 1999, se aplica en el marco de las misiones de control efectuadas en virtud del artículo 18 del Reglamento 1150/00 en asociación con las administraciones de los Estados miembros [9]. Define los derechos y obligaciones que, en el ejercicio de sus poderes de investigación, tienen los inspectores de la Comisión para diligenciar esos controles.

[8] DO L 126 de 20.5.1999, p. 1-3.

[9] En aplicación del apartado 2 del artículo 18 del Reglamento n° 1150/00.

2.2. Objetivos de los controles

El control de la recaudación de los recursos propios tradicionales puede realizarse según distintas modalidades: control documental, control reglamentario y control in situ. Estos controles tienen tres objetivos precisos:

- mantener condiciones equivalentes en materia de competencia entre los agentes económicos que importan mercancías de terceros países. Sólo un control verdadero efectuado por una instancia supranacional imparcial, y cuyos resultados se pongan en conocimiento del Parlamento Europeo y, a través del Consejo, de todos los Estados miembros, estará en condiciones de evitar las posibles distorsiones de la competencia. La Comisión debe asegurarse de que los Estados miembros aplican correctamente la normativa comunitaria. Por otra parte, el análisis de las dificultades que encuentren los Estados miembros en la aplicación de la normativa y ciertos incumplimientos puede hacer progresar el corpus legislativo comunitario hacia una mayor claridad, o incluso transparencia,

- mejorar la situación en materia de recuperación, de modo que la carga financiera entre Estados miembros esté distribuida de manera correcta, es decir, recaiga en quien obtuvo el beneficio económico de la transacción. En la medida en que todo déficit en materia de recursos propios tradicionales es compensado " automáticamente " con un aumento de la contribución del cuarto recurso (PNB), tales pérdidas las asumen realmente los contribuyentes de los Estados miembros. Los controles sistemáticos de la Comisión sobre el sistema de recaudación de los Estados miembros dan lugar a correcciones financieras, por lo que las Administraciones nacionales tienen que asumir seriamente sus responsabilidades en materia de recaudación de los recursos propios,

- informar a la autoridad presupuestaria. El control de la acción de los Estados miembros en materia de recaudación es necesario para que la Comisión pueda informarse de la situación en los Estados miembros y juzgar la eficacia y la diligencia de que estos dan muestra en la recaudación de los recursos propios de la Unión Europea. Esta visión global permite a la Comisión dar mejor cuenta a la Autoridad presupuestaria de la ejecución del presupuesto en ingresos.

3. Funcionamiento del sistema de control a escala comunitaria

El sistema de recaudación de los recursos propios tradicionales que llevan a cabo los Estados miembros es objeto de varios tipos de control por parte de la Comisión: además de los controles consustanciales a la Dirección General de Presupuestos, como ordenadora de los ingresos, el funcionamiento del sistema de recursos propios tradicionales da lugar a controles del cobro de las deudas a favor de la Comunidad. Por otra parte, la Comisión debe responder y dar curso, por una parte, a las observaciones que le envía el Tribunal de Cuentas con motivo de los controles que éste efectúa con arreglo al artículo 248 del Tratado, observaciones formuladas en el marco de su informe anual, informes especiales o cartas de sector, y, por otra, a las solicitudes del Parlamento Europeo formuladas en el procedimiento de aprobación de la ejecución del presupuesto.

La recaudación de los recursos propios se delega a los Estados miembros. Concretamente, estos asumen la responsabilidad de aplicar este sistema y pueden retener, como gastos de recaudación, el 10% de todo importe de los recursos propios constatados. La Comisión vela por la correcta aplicación por parte de los Estados miembros de la normativa comunitaria y rinde cuentas a la Autoridad presupuestaria. Esta complementariedad de las tareas entre los Estados miembros y la Comisión la establece la normativa vigente.

Los propios Estados miembros están expresamente obligados a realizar controles [10] y a dar cuenta de ello a la Comisión. No obstante, estas comprobaciones efectuadas a nivel nacional no pueden eximir a la Comisión de ejercer sus prerrogativas en la materia. Sus propios controles le permiten así asegurarse de que los Estados miembros se ajustan a sus obligaciones comunitarias y al mismo nivel los unos que los otros. El objetivo de los controles consiste pues en comprobar que los recursos propios abonados a la Comisión por los Estados miembros corresponden a los legalmente debidos. A tal efecto, los ingresos comunitarios son seguidos desde su hecho generador hasta su consignación en la contabilidad de la Comisión a través de los procedimientos de comprobación, contabilización y puesta a disposición.

[10] Apartado 1 del artículo 18 del Reglamento 1150/00.

Para lograr este objetivo, la Comisión [11] efectúa tres tipos de controles: un control reglamentario, un control documental y controles in situ en los Estados miembros. De manera esquemática, el sistema de control de los recursos propios tradicionales de la Comunidad, tal como está previsto a nivel comunitario y tal como lo aplica la Comisión, se presenta del siguiente modo:

[11] Los controles iniciados por la Comisión, en particular, los que lleva a cabo la DG BUDG son sólo una parte de los controles efectuados por las Instituciones comunitarias. En efecto, el Tribunal de Cuentas europeo tiene competencia en la materia (art. 248 del Tratado) y el Parlamento Europeo también goza de la posibilidad de ejercer funciones de control (art. 276 del Tratado).

>SITIO PARA UN CUADRO>

3.1. Control reglamentario

Este tipo de control consiste en la verificación de las disposiciones reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en el ámbito contable y aduanero. Se efectúan verificaciones, en particular, cuando se preparan misiones de control o como parte del seguimiento de tales acciones. Del mismo modo, los trabajos realizados en el marco del examen de los expedientes presentados por los Estados miembros con arreglo al apartado 2 del artículo 17 del Reglamento 1150/00 (caso de admisión en pérdida) pueden dar lugar a tal análisis. Si algunas disposiciones nacionales no se ajustan a la normativa comunitaria, la Comisión sugiere las modificaciones necesarias. Por regla general, este planteamiento permite encontrar soluciones satisfactorias sin recurrir a procedimientos de infracción.

3.2. Control documental

El control documental efectuado por la Comisión consiste en analizar, por una parte, las relaciones e informes contables y, por otra, los informes anuales sobre los resultados de control comunicados por los Estados miembros.

Según el artículo 6 3 a) del Reglamento n° 1150/00, los Estados miembros llevan una contabilidad "A" de los recursos propios. Los derechos constatados y recaudados [12], de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del Reglamento 1150/00 , se consignan en esta contabilidad y son objeto de un estado recapitulativo mensual que los Estados miembros envían a la Comisión [13]. La Comisión puede proceder a correcciones en forma de rectificación de los estados recapitulativos mensuales. Tales correcciones pueden dar lugar a intereses de demora para los Estados miembros.

[12] Es decir, los derechos debidos que hayan sido previamente suputados y comunicados al sujeto pasivo.

[13] El estado recapitulativo mensual relativo a la contabilidad "A" debe remitirse a la Comisión a más tardar el primer día laborable después del 19 del segundo mes siguiente a aquel en el que se haya constatado el derecho.

El artículo 6 3 b) del Reglamento n° 1150/00 prevé que los derechos constatados y no recogidos en la contabilidad "A", porque aún no han sido recaudados y no se ha proporcionado fianza alguna, se consignen en una contabilidad denominada "contabilidad separada" o, más corrientemente, contabilidad "B". En esta contabilidad pueden también figurar derechos constatados que, aunque cubiertos por garantías, son discutidos por los agentes económicos. El total de los importes consignados en esta contabilidad se recoge a continuación en un estado recapitulativo de la contabilidad B, enviado trimestralmente por los Estados miembros a la Comisión [14].

[14] El estado recapitulativo trimestral relativo a la contabilidad "B" debe remitirse a la Comisión a más tardar el primer día laborable después del 19 del segundo mes siguiente a aquel en el que se haya constatado el derecho.

La Comisión se asegura de la coherencia de cada estado recapitulativo trimestral con el estado recapitulativo trimestral anterior, teniendo en cuenta los importes de los derechos constatados, las rectificaciones, las anulaciones y las recaudaciones que se hayan producido en el trimestre al que se refiere el estado recapitulativo. En caso de anomalías, se establecen los contactos convenientes con el Estado miembro en cuestión con el fin de determinar su origen.

Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 2, los Estados miembros comunican a la Comisión los casos de admisión en pérdida, es decir, las deudas que no pudieron recuperarse por razones no imputables al Estado miembro. La Comisión dispone de un plazo de seis meses para expresar su opinión. El artículo 17 2 del Reglamento 1150/00 presenta la única excepción a la norma según la cual cualquier derecho constatado (de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 del mismo Reglamento) debe ponerse a disposición de la Comisión. Prevé un examen de la diligencia del Estado miembro en las acciones que haya llevado a cabo destinadas a la superación y la recaudación. Aparte del examen de las disposiciones comunitarias, la Comisión comprueba, en particular, la manera en que se han aplicado las disposiciones administrativas y reglamentarias nacionales en materia de recaudación (forzosa). En caso de que se hayan respetado las disposiciones, la Comisión expresa su acuerdo sobre la exención de puesta a disposición.

Cuando la Comisión estima que el Estado miembro no ha mostrado toda la diligencia necesaria para salvaguardar los intereses financieros de la Comunidad, considera a éste responsable financieramente, sobre la base del artículo 8 de la Decisión sobre los recursos propios (94/728/Euratom) y sobre la base de los artículos 2 y 17 1 del Reglamento 1150/00 e invita al Estado miembro a poner a disposición de la Comisión, en el plazo fijado, un importe igual al importe de las deudas no recaudadas, pudiendo exigirle intereses de demora en caso de rebasamiento de ese plazo.

Antes del 1 de abril de cada año, los Estados miembros remiten a la Comisión, en aplicación del artículo 7 del Reglamento n° 1150/00, una cuenta recapitulativa del total de derechos constatados y recaudados durante el año anterior. Esta cuenta anual se combina con un informe relativo a la recaudación de los recursos propios. La Comisión evalúa las informaciones que figuran en esas comunicaciones en correlación con las otras fuentes de información contable de las que dispone.

Por otra parte, sobre la base del artículo 17 3 del Reglamento n° 1150/00, los Estados miembros presentan a la Comisión un informe anual relativo a los resultados de sus propios controles. Este informe contiene datos globales así como cuestiones de principio relativas a los problemas más importantes planteados, en particular, a nivel contencioso, por la aplicación del Reglamento n° 1150/00. La Comisión redacta un informe de síntesis para cada ejercicio, con dos grandes tipos de informaciones: por una parte, una imagen de la actividad de control de los Estados miembros propiamente dicha y, por otra, una valoración de los resultados en materia de lucha contra el fraude y las irregularidades [15].

[15] A este respecto, la Comisión ha elaborado los informes siguientes:

La Comisión ejerce también una acción de vigilancia de la actividad de recaudación de los Estados miembros en el ámbito de los recursos propios tradicionales sobre la base de las informaciones que éstos le envían a través del programa informático "Ownres". Estas informaciones se centran en los casos de fraude e irregularidades comunicados en virtud del artículo 6 5 del Reglamento 1150/00. La información transmitida por el programa informático "Ownres" es también analizada por la Oficina de lucha antifraude (OLAF).

Habida cuenta del altísimo número de comunicaciones de los casos de fraudes e irregularidades referentes a importes de derechos superiores a EUR 10.000 (denominadas en lo sucesivo "fichas de fraude" y "fichas de asistencia mutua"), la Comisión ha establecido dos procedimientos de explotación de los datos: uno consiste en la explotación estadística de las "fichas de fraude", y el otro en un examen profundo de algunos casos especialmente difíciles que son objeto de comunicaciones en el marco de la asistencia mutua.

Así pues, el primer procedimiento, denominado " Muestra A ", tiene por objeto presentar los aspectos generales de la situación de la recuperación. En 1995 se remitió a la Autoridad presupuestaria el primer informe de este tipo (Informe A94, de 06.09.1995). El segundo está previsto en el transcurso del año 2000.

El segundo procedimiento, denominado " Muestra B ", tiene por objeto seguir, hasta la liquidación definitiva, las operaciones de recuperación relativas a una serie de casos representativos. Se han presentado dos informes de este tipo, B94 y B98, y hay un tercero (B2000) en preparación. El primer informe, B94, se refiere a seis casos que representan un importe de derechos de cerca de EUR 124 M, el segundo, B98, se refiere a nueve casos por un importe de derechos de cerca de EUR 136 M [16].

[16] Informes de la Comisión sobre la recuperación de los recursos propios tradicionales procedente de los casos de fraude e irregularidades (" Muestra A94 ", COM (95) 398 final, de 6 de septiembre de 1995, " Muestra B94 ", COM (97) 259 final, de 9 de junio de 1997 y " Muestra B98 ", COM (1999) 160 final, de 21 de abril de 1999.

Una comparación entre los informes B94 y B98 permite constatar un progreso sustancial de la recuperación en los Estados miembros. En efecto, el porcentaje de recuperación efectivo pasó del 2% en el informe B94 al 12% en el informe B98. Por otra parte, el porcentaje de prescripción disminuyó mucho, pasando del 12 al 4%. Aquellos Estados miembros cuya falta de diligencia se tradujo en la imposibilidad de proceder a la recuperación de los recursos propios en cuestión, han sido considerados financieramente responsables del perjuicio causado al presupuesto comunitario.

3.3. Controles in situ en los Estados miembros

El control reglamentario y el control documental son instrumentos esenciales del proceso de verificación. Pero un sistema de control eficaz implica también controles " in situ ". Ello permite a la Comisión comprobar y reforzar, según los Estados miembros, la aplicación de la normativa comunitaria en materia de recursos propios tradicionales y asegurarse de la exactitud de las conclusiones que se derivan de las otras formas de control.

La estrategia de los controles in situ tiene por objetivo garantizar que los Estados miembros aplican disposiciones conformes a las normativas comunitarias para garantizar la regularidad de las operaciones comerciales. Con el fin de encuadrar mejor los controles, la Comisión ha desarrollado nuevas modalidades de control elaborando, por una parte, cuestionarios detallados dirigidos a los Estados miembros antes de cada misión y, por otra, unos manuales de control para uso exclusivo de los inspectores. Este aspecto se trata en el punto 4.4.3. Por otra parte, en los controles, los Estados miembros deben permitir el libre acceso de los inspectores de la Comisión a cualquier justificante.

Existe dos tipos de controles in situ, realizados en estrecha coordinación con la Administración nacional: el control conjunto, en colaboración con el Estado miembro, y el control autónomo, a iniciativa de la Comisión, ambos realizados de acuerdo con las disposiciones de los Reglamentos n° 1150/00 y n° 1026/99. Los Estados miembros cuyo impacto en términos de recursos propios es más importante son objeto, cada año, de ambos tipos de control.

4. actividades de control de la Comisión en 1997 - 99

4.1. Procedimientos para la ejecución de los controles in situ

La Comisión realiza sus controles sobre la base de un programa anual elaborado por la Dirección General de Presupuestos e informa a los Estados miembros de los temas que son objeto de controles conjuntos. Otros servicios de la Comisión pueden participar en la realización de este programa en función de los temas elegidos. Los controles in situ representan más del 35% de la actividad de la unidad encargada del control de la recaudación de los recursos propios tradicionales. La ejecución de los controles se lleva a cabo en estrecha coordinación con las autoridades nacionales afectadas y según una metodología que garantiza la transparencia y la circulación de la información. Cada control da lugar a la elaboración de un informe en el que se recoge, en particular, el desarrollo del control y las anomalías eventualmente observadas en el transcurso de la verificación. El Estado miembro dispone de tres meses para formular sus observaciones. La Comisión garantiza el seguimiento de los puntos controvertidos hasta la conclusión del expediente.

4.2. Desarrollo de los controles

Durante el período 1997-1999, la Comisión realizó un total de 70 misiones de control distribuidas en 45 controles conjuntos y 25 controles autónomos. Los cuadros que figuran en los Anexos 1 y 2 del presente informe muestran la naturaleza y los temas de control (procedimientos aduaneros y procedimientos contables), por año, así como los Estados miembros afectados.

4.3. Principales resultados de la actividad de control

Cada año se tratan en la Unión Europea más de 100 millones de declaraciones en aduana. El balance resultante de los controles realizados durante el período 1997-1999 es favorable, a pesar de las anomalías, de gravedad variable, que pudieron detectarse. La evaluación sobre el fondo de la aplicación por las Administraciones nacionales de las disposiciones comunitarias, tanto a nivel aduanero como financiero, permitió detectar 246 anomalías, 185 de ellas de carácter contable. El cuadro siguiente muestra la distribución de las presuntas anomalías detectadas en los controles:

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

4.3.1. Observaciones relativas a la gestión de los procedimientos aduaneros

- La Comisión ha iniciado una acción de control en el ámbito de los regímenes arancelarios preferenciales. Esta acción, que se inscribe en el marco de la Comunicación de la Comisión sobre la gestión de los regímenes preferenciales [17], había estado precedida por el envío a los Estados miembros de un cuestionario detallado sobre el tema. Los resultados de esta acción de control permitieron por otra parte elaborar un informe temático (disponible previa petición [18]).

[17] COM (97) 402 de 23.7.97.

[18] El documento puede obtenerse en la DG BUDG (Telf.: (02) 296 24 65).

Los controles han confirmado la persistencia de dificultades en la aplicación de los regímenes arancelarios preferenciales. En el marco de la Comunicación sobre la gestión de los regímenes arancelarios preferenciales mencionada en el párrafo anterior, la Comisión ha lanzado un programa de renovación de las condiciones de gestión de dicho régimen, cuyo interés subsiste en materia de política comercial. Las anomalías observadas destacan en efecto las dificultades de aplicación de la normativa a las que se enfrentan los Estados miembros en materia de control a posteriori del origen y las consecuencias que se derivan sobre la recuperación de los recursos propios.

La Comisión pidió a los Estados miembros que garanticen una mejor difusión ante los servicios locales de las instrucciones nacionales o de las informaciones que emanan de la Comisión, que garanticen un seguimiento preciso de los expedientes en curso y que pongan a su disposición en el plazo más breve posible los derechos correspondientes y, cuando proceda, los intereses de demora.

En el sector del tránsito comunitario externo y del régimen TIR, se han efectuado controles en todos los Estados miembros. Las anomalías observadas --en particular, la liquidación tardía de las operaciones de tránsito y la insuficiencia de las modalidades de control de los documentos-- se traducen esencialmente en retrasos en materia de recaudación.

Los Estados miembros a los que se hicieron observaciones específicas fueron invitados a velar escrupulosamente por el cumplimiento de las disposiciones de aplicación del Código de aduanas comunitario [19] relativas al tránsito y, por lo que se refiere a la garantía global, a tomar cualquier disposición necesaria para garantizar una cobertura máxima de los derechos exigibles como recursos propios.

[19] Reglamento (CEE, Euratom) n° 2913/92 del Consejo, de 12.10.1992, DO L 302 de 19.10.1992, p. 1-50.

Por otra parte, la Comisión inició dos procedimientos de infracción contra Alemania y los Países Bajos, al estimar que las autoridades alemanas no mostraron toda la diligencia necesaria con el fin de iniciar un procedimiento de recuperación por 509 cuadernos TIR que representaban un importe de recursos propios de EUR 10,22 millones garantizados. En cuanto a los Países Bajos, se negaron a pagar intereses de demora por un importe de EUR 2,42 millones, resultantes de una comprobación tardía de recursos propios por unos documentos de tránsito externo no liquidados. No se excluye el inicio de procedimientos de infracción contra otros Estados miembros.

- Por otra parte, los agentes de la Comisión observaron lagunas en el seguimiento de las declaraciones incompletas, en particular en procedimientos informatizados. Algunos Estados miembros han adoptado unos sistemas informatizados de despacho de aduana que eximen a las empresas de presentar al servicio de las aduanas los justificantes de las operaciones en cuestión. La Comisión ha recordado a estos Estados miembros una serie de obligaciones que tienen que respetar las Administraciones nacionales, es decir: control del respeto por los agentes económicos de la normativa comunitaria en materia de comercio internacional, exigencia de garantías y puesta a disposición dentro de los plazos señalados de los recursos propios tradicionales.

- El procedimiento de reembolso/entrega y de consideración a posteriori de la deuda aduanera fue objeto de controles en todos los Estados miembros durante el año 1999. Las anomalías más frecuentes se deben a reembolsos indebidos, a la falta de fundamento jurídico en el procedimiento de reembolso y a la no conservación de los documentos que justifican el reembolso.

4.3.2. Observaciones relativas a la gestión de los procedimientos contables

- Los procedimientos de recaudación de las deudas fueron sistemáticamente controlados en todos los Estados miembros durante el período en cuestión. Se observaron varios casos de no comprobación de los recursos propios, o de comprobación muy tardía o aún de falta de recaudación y puesta a disposición. Este tipo de disfunciones, en general resultantes de lagunas en el seguimiento de los expedientes, fue detectado en varios Estados miembros. La Comisión solicitó que se corrigieran estos incumplimientos y que se abonaran los intereses de demora, invitando a los Estados miembros a reexaminar sus procedimientos, en particular, sus procedimientos de recaudación a posteriori, en todos los casos en que ello puede dar lugar a los correspondientes retrasos entre la fecha de comprobación y la fecha de puesta a disposición.

- La gestión de la contabilidad separada es objeto por parte de la Comisión de comprobaciones sistemáticas y específicas - 34 controles durante el período de referencia. Este ámbito es también seguido muy atentamente por parte del Tribunal de Cuentas.

- En la mayoría de los Estados miembros la contabilidad B se lleva a nivel local, por lo que su gestión diaria implica varios miles de ingresos. Por consiguiente, la centralización efectuada a nivel nacional se traduce inevitablemente en errores puntuales, también detectados por el Tribunal de Cuentas y que afectan a la puesta a disposición de los recursos propios tradicionales. Para la Comisión, el control de la contabilidad B permite comprobar el fundamento de las entradas, entre otras cosas la consignación de importes garantizados, y de las salidas, en particular, para garantizar que las anulaciones no ocultan casos de admisión en pérdida.

- Por último, la gestión del sistema de recaudación acumulativa en el sector arrocero dio lugar, en 1999, a cinco controles en Francia, Alemania, los Países Bajos, el Reino Unido y Bélgica. El sistema de recaudación acumulativa en el sector arrocero se estableció, a modo de prueba, de mediados de 1997 a finales de junio de 1998 (y prolongado al 31 de diciembre de 1998), debido a un compromiso suscrito en el marco del GATT. El sistema, que afecta exclusivamente a los arroces descascarillados, tiene por objeto ajustar los derechos a pagar en función de los precios reales de los lotes importados en la Unión Europea. Es un enfoque diferente del sistema "clásico", que se basa en un cálculo de derechos global a partir de un precio de referencia (precio medio en el mercado mundial). La diferencia entre el precio declarado y el precio de referencia da lugar, para los importadores que han adoptado el sistema, a un reembolso acumulado a lo largo de un período de seis meses.

Los controles agrupados sobre la aplicación del SRC por las Administraciones nacionales han permitido un mejor enfoque de la realidad. Aparte de las correcciones financieras derivadas, en su caso, de la valoración de la situación por la Comisión, son útiles para el futuro, con vistas a las negociaciones que se celebren en el marco de la Organización Mundial del Comercio. Por otra parte, sirven ya de prueba de la capacidad de las Administraciones nacionales para aplicar un sistema complejo y unos procedimientos fiables y rápidamente operativos. Asimismo, demuestran la capacidad de la Comisión para adoptar las medidas de control necesarias para remediar las posibles disfunciones. El informe de control puso de manifiesto la existencia, en cuatro Estados miembros, de una serie de errores, sobre todo de carácter formal, en la aplicación de un sistema contrario en más de un sentido a las prácticas aduaneras corrientes. Tras la intervención de la OLAF en unas investigaciones complementarias, se está también instruyendo este expediente en relación con un quinto Estado miembro.

4.3.3. Otros procedimientos

- Se han observado casos de no comunicación a la Comisión de fichas de fraude, en contra de lo dispuesto en el artículo 6 5 del Reglamento n°1150/00. Estas anomalías dieron lugar a observaciones puntuales, incluso en materia de interpretación de la normativa. Por otra parte, los inspectores de la Comisión constataron en algunos Estados miembros un seguimiento financiero muy insuficiente de esos casos.

La gestión de la base OWNRES de los casos de fraude e irregularidad y la fiabilidad de las comunicaciones transmitidas por este programa informático serán objeto de control por la Comisión durante el año 2000.

- En general, la gestión de los procedimientos de establecimiento y pago de la cotización del azúcar por los Estados miembros es satisfactoria. Los controles efectuados en este sector dieron lugar a la comprobación de una serie de anomalías sin incidencia financiera importante.

4.4. Consecuencias reglamentarias y financieras de las acciones de control de la Comisión

4.4.1. Consecuencias reglamentarias

Cuando, en los controles efectuados en los Estados miembros, los inspectores constatan inadaptaciones o carencias en las disposiciones reglamentarias o administrativas nacionales, invitan sistemáticamente a los Estados miembros interesados a adoptar las medidas necesarias con el fin de ajustarse a las exigencias comunitarias. Estas rectificaciones, efectuadas tanto en el ámbito aduanero como en el financiero, representan una consecuencia no desdeñable de la actividad de control de la Comisión.

Por otra parte, las anomalías observadas por los agentes de la Comisión constituyen una fuente esencial de información sobre los problemas que encuentran los Estados miembros en la aplicación de la normativa aduanera y sobre su impacto en términos de recursos propios. El análisis de estas anomalías puede hacer que se reformen las disposiciones existentes y que la legislación comunitaria evolucione hacia una mayor claridad.

- En el ámbito de los regímenes preferenciales, persiste el problema de la interpretación por los Estados miembros del concepto de "duda fundada" en cuanto a la aplicabilidad de los certificados de origen. Por otra parte, la falta de disposiciones comunitarias generales en la materia para todos los regímenes y sistemas preferenciales impide la aplicación uniforme en los Estados miembros del dispositivo que prevé la retirada de la ventaja arancelaria en caso de que los países beneficiarios rebasen los plazos de respuesta o den una respuesta insuficiente. Este concepto es importante para la defensa de los intereses financieros de la Comunidad.

Por otra parte, los resultados del cuestionario dirigido a los Estados miembros antes de los controles previstos sobre el tema se recogen y se analizan en un informe temático sometido a los servicios competentes de la Comisión y presentado a todos los Estados miembros en la reunión del Comité Consultivo de los recursos propios el 10 de diciembre de 1999.

Además, está en preparación un proyecto de comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo relativo al concepto de duda fundada, en el que se prevé recurrir de manera más sistemática a un sistema de alerta precoz de los importadores cuando se ha establecido una duda fundada relativa a un origen. La aplicación de este dispositivo, que forma parte de la lista de elementos que deben contribuir a renovar y clarificar las condiciones de gestión de los regímenes preferenciales prevista en la comunicación de la Comisión sobre este tema (COM (97) 402 de 23.7.1997), pretende evitar que los agentes económicos invoquen de manera indebida su buena fe. Por otra parte, este último concepto está siendo examinado con vistas a posibles propuestas de reforma.

- En materia de tránsito, a raíz del informe final y de las recomendaciones formuladas por la comisión de investigación del Parlamento Europeo, la Comisión ha elaborado un plan de acción para el tránsito en Europa [20].

[20] Doc. de 20.2.1997 PE 220.895/def. y Doc. COM (97) 188 final, de 30.4.1997.

Respecto a la informatización del sistema, el 31.3.1999 entraron en vigor dos textos por los que se establecen los fundamentos jurídicos del nuevo sistema: el Reglamento (CE) n° 502/99 de la Comisión [21], de 12.2.1999, por el que se modifican determinadas disposiciones de aplicación del Código, y la Decisión n° 1/1999 de la Comisión Mixta CE-AELC, relativa al tránsito común, que modifica los apéndices I, II y III del Convenio de 20 de mayo de 1987. Continúa la aplicación operativa. A nivel legislativo, el Reglamento (CE) n° 955/1999 del Parlamento Europeo y el Consejo [22], de 13 de abril de 1999, introdujo algunas modificaciones al Código Aduanero Comunitario relativas al tránsito externo. Las disposiciones de aplicación correspondientes están aún pendientes de aprobación, así como las enmiendas al régimen del tránsito común.

[21] DO L 65 de 12.3.1999, p. 1-49.

[22] DO L 119 de 7.5.1999, p. 1-5.

Con esta reforma se pretende alcanzar un equilibrio entre el objetivo de simplificación de los intercambios, propio de los regímenes de tránsito, y el mantenimiento de un nivel de control adecuado y homogéneo, tanto en el plano cuantitativo como en el cualitativo, en los 22 países en los que se utilizan los procedimientos de tránsito comunitario y común. Ese equilibrio se basa en unos trámites administrativos y en unos métodos de control adaptados a los riesgos en juego en cada operación de tránsito, permitiendo así una gestión más eficaz por las administraciones de aduana, la concesión de simplificaciones a los agentes económicos que hayan demostrado su fiabilidad y la aplicación de medidas específicas a las mercancías identificadas como sensibles al fraude. Se espera que esta reforma, al tiempo que mantiene la posibilidad de que el principal obligado demuestre el final de la operación o, en su defecto, el lugar de origen de la deuda aduanera, facilite la determinación de la autoridad aduanera responsable de la recaudación de los recursos propios, mejorando así la consideración de la deuda aduanera en caso de fraude.

A nivel operativo, se han puesto en marcha algunas acciones coordinadas previstas en el plan de acción, tales como la instauración de una red de coordinadores de tránsito en los 22 países del tránsito comunitario y común, con el fin de reforzar la cooperación administrativa, la elaboración de planes e informes nacionales de gestión y control de las operaciones de tránsito, con el fin de garantizar una aplicación correcta y un control efectivo de la normativa, condiciones indispensables para prevenir y luchar eficazmente contra el fraude, así como la redacción de un manual práctico.

4.4.2. Consecuencias financieras

Durante el período de referencia (1997-1999), los importes suplementarios (importes en principal) abonados a la Comisión, a raíz de las observaciones que figura en los informes de controles autónomos o conjuntos de la Comisión, ascienden a 3.035.347 EUR de los que 55.233,05 EUR (1,81%) abonados a raíz de los controles del Tribunal de Cuentas. Además, con arreglo al artículo 11 del Reglamento 1150/00, se exigieron intereses de demora por la puesta a disposición tardía de los recursos propios constatados en los controles de la Comisión. En el período 1997-1999, el importe total de los intereses de demora abonados por los Estados miembros ascienden a 6.971.898 EUR de los que 4.202.739,07 (el 60,28%) resultan de una acción del Tribunal de Cuentas.

Las deficiencias que manifiestan los Estados miembros respecto a la gestión de la contabilidad separada y a la aplicación de los procedimientos contables han inducido a la Comisión a proseguir de manera sistemática su acción de control en estos ámbitos, en particular, el tratamiento contable de los importes defraudados o de las irregularidades.

Desde la instalación, en 1997, de la aplicación informática Ownres en todos los Estados miembros, la Comisión ha recibido más de 10.000 informes referentes a fraudes e irregularidades de un importe superior a EUR10.000 y detectados por los Estados miembros (véase el Anexo 4). Esta aplicación permite también a los Estados miembros indicar qué medidas de recuperación han adoptado y qué importes de derechos han recuperado.

El conjunto de estos datos se pone constantemente al día en otra aplicación informática de la Dirección General de Presupuestos que permite efectuar un análisis profundo de las informaciones recogidas. El tratamiento de estos datos permite realizar, además del análisis financiero clásico, un análisis de riesgo muy detallado, cuyos resultados se presentan a los Estados miembros en las reuniones del Comité Consultivo de Recursos Propios en los meses de julio y diciembre de cada año. Regularmente, se procede, sobre la base de estas informaciones, a una batería de preguntas detalladas para, en caso necesario, adaptar el programa de comprobación a los Estados miembros que van a ser controlados.

La Comisión desea asegurarse de que las informaciones transmitidas por los Estados miembros son tanto fiables como completas, por lo que ha incluido OWNRES en su programa de controles, para todos los Estados miembros, para el año 2000.

Esta actividad de seguimiento se lleva a cabo en estrecha colaboración con los demás servicios de la Comisión, ya que la acción de recaudación combina la aplicación en los Estados miembros de distintas normativas de varias Direcciones Generales, y, en particular, con la Oficina de Lucha Antifraude. Así, la elección de los casos tratados en el marco del informe B se efectúa en concertación con la OLAF. Al adquirir un mejor conocimiento del estado de la recuperación, la Comisión puede adoptar mejor las medidas de protección de los intereses financieros de la Comunidad susceptibles de atenuar las carencias de los Estados miembros.

4.4.3. Consecuencias en materia de organización

A medio plazo, la Comisión trabaja en el desarrollo de nuevas estrategias que tienen por objetivo tanto un mejor marco para los controles como el mantenimiento del nivel actual de eficacia en un contexto de recursos limitados, en particular los recursos humanos,. Esta nueva metodología se basa en:

- un cuestionario detallado sobre el tema específico que debe ser objeto de verificación, dirigido a los Estados miembros, en la medida de lo posible, antes de la misión de control. El objetivo consiste en garantizar que los Estados miembros aplican bien las disposiciones comunitarias en el ámbito en cuestión. Las respuestas a este cuestionario permiten a los agentes de la Comisión tener una visión global de las prácticas nacionales en vigor, adaptar en su caso la realización del control, orientar sus comprobaciones a los puntos más sensibles y formular de manera más precisa las posibles observaciones a los Estados miembros que están siendo controlados. Por otra parte, el análisis de las respuestas de las Administraciones nacionales permite producir informes temáticos que pueden interesar a otros servicios de la Comisión y los Estados miembros (véase el informe temático sobre regímenes preferenciales),

- un manual de control para los inspectores de la Comisión en el que se enumeran las principales orientaciones que deben seguirse antes y durante cada misión. Este manual es una herramienta de trabajo precisa y detallada. Las acciones de control enumeradas representan los principales aspectos que deben comprobarse, tanto a nivel aduanero como a nivel contable. Naturalmente, el contenido del manual puede adaptarse en función de las condiciones en que se desarrolla la misión (duración, recursos humanos, etc.) y de la Administración nacional controlada (organización, infraestructura, etc.).

4.5. Responsabilidad financiera de los Estados miembros

En paralelo a esta reflexión de carácter metodológico para un nuevo enfoque de los controles, la Comisión prosigue su estudio de la cuestión, más política y de plena actualidad, del principio de responsabilidad financiera de los Estados miembros. Su objetivo consiste en proceder a la responsabilización de los Estados miembros para poner fin a una situación que favorece la mala gestión de los recursos propios comunitarios, en particular, penalizando a los Estados miembros más concienzudos en la gestión de estos ingresos.

El principio de responsabilidad financiera de los Estados miembros se desprende del artículo 8 de la Decisión 94/728/CE, Euratom del Consejo. Este artículo contiene el principio de la delegación en los Estados miembros de la recaudación de los recursos propios según sus disposiciones nacionales, que deben adaptarse a las exigencias comunitarias. Dado que los Estados miembros perciben por esta razón el 10%, e incluso hasta el 25%, la Comisión considera que puede exigir de su parte la mayor diligencia en materia de recaudación. Los recursos propios tradicionales, así como el recurso IVA y el "cuarto recurso" (PNB), se ponen a disposición de la Unión para que cuente con los medios financieros necesarios para a hacer frente a los gastos que se derivan de la aplicación de los compromisos presupuestarios decididos a escala comunitaria.

Por consiguiente, los errores por parte de una Administración nacional en la gestión del sistema de recaudación, que se traducen en una menor disponibilidad de recursos propios tradicionales, ponen de facto en marcha la responsabilidad financiera del Estado miembro debido, sobre todo, por una parte, al incumplimiento del artículo 8 de la Decisión sobre los Recursos Propios y, por otra, a la imposibilidad de garantizar la plena aplicación del Reglamento 1150/00.

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

El cuadro adjunto ilustra la situación actual, el recurso al mecanismo de compensación por el cuarto recurso para solucionar el problema de una menor disponibilidad de recursos propios derivada de los errores administrativos de los Estados miembros.

El objetivo del sistema debería ser que cada Estado miembro soporte las consecuencias de sus propios errores. Actualmente, dado que la carga financiera total debe seguir siendo la misma para el conjunto de los Estados miembros y que los ingresos no percibidos por medio de los recursos propios tradicionales son compensados por contribuciones basadas en el PNB, la situación es muy diferente.

Este esquema demuestra que, con relación a una tasa de error igual a 100, las administraciones nacionales con una organización eficaz (es decir, situadas por encima del nivel medio) compensan los errores de las menos vigilantes, lo que se traduce en un nivel de errores administrativos superior a la media.

La aplicación de la responsabilidad financiera de los Estados miembros por defecto de comprobación de los derechos que implican la prescripción de la deuda con arreglo al artículo 221 3 del Código Aduanero, así como la relacionada con las solicitudes de admisión en pérdida, ha sido siempre objeto de una práctica constante desde 1989, y sin que los Estados miembros pongan realmente en tela de juicio la base jurídica alegada. Tal no es el caso en cuanto a la responsabilidad de los Estados miembros a causa de errores administrativos no detectables por el sujeto pasivo (artículo 220.2.b del Código). Si bien el Código Aduanero descarga al sujeto pasivo de su responsabilidad, no trata la cuestión de la responsabilidad del Estado miembro frente a las Comunidades a causa de los errores cometidos por sus administraciones, ya que este último aspecto depende del ámbito de aplicación de las disposiciones financieras comunitarias, en particular, de la Decisión sobre los Recursos Propios y del Reglamento 1150/00.

Con la adopción del Reglamento 1150/00, y, en particular, su artículo 2, que define el concepto de comprobación, la Comisión inició una reflexión para atribuir mejor las consecuencias financieras resultantes de los errores administrativos. Así pues, en 1992 se presentó al Consejo una propuesta para modificar el Reglamento 1552/89, que prevé que los Estados miembros realicen una consignación ad hoc en los libros contables ("autocomprobación") de los importes no considerados a causa de sus errores. Sin embargo, la propuesta chocó con la oposición de los Estados miembros, que prefirieron preservar el mecanismo de compensación por el "4º recurso".

Tras las severas críticas del Tribunal de Cuentas (Informes anuales de 1994 y 1995), una de las conclusiones operativas de la iniciativa SEM 2000 fase III, aprobadas por el Consejo Europeo de Madrid de diciembre de 1995, destacaba la necesidad de mejorar la gestión financiera en el ámbito de los recursos propios. Para crear la transparencia en cuanto al tratamiento de los errores administrativos, sin tener por ello que recurrir sistemáticamente a las medidas de control, la Comisión presentó de nuevo ante el Consejo, en julio de 1997, un dispositivo destinado a obligar a los Estados miembros a constatar y poner a disposición los derechos de un importe superior a EUR 2000 que no pudieron tomarse en consideración frente al sujeto pasivo a causa de un error administrativo. Una vez aceptada, esta disposición podía llevar a la Comisión a orientar mejor sus controles y a concentrarse más bien en el análisis de los sistemas que en el descubrimiento de los errores administrativos aislados.

En realidad, esta modificación, actualmente en estudio, tiene por objeto introducir de nuevo la obligación de "autocomprobación" de determinados errores administrativos. En la medida en que esta disposición (aún) no ha sido aceptada, corresponde a la Comisión seguir descubriendo y persiguiendo, por sus propios medios, tales tipos de errores administrativos. Los Estados Miembros pueden obtener ventajas considerables de la aplicación del principio de responsabilidad financiera:

- una justa distribución de la carga financiera según los principios de una gestión sana y eficaz (SEM 2000), dado que la pérdida de recursos propios tradicionales como resultado del incumplimiento de un Estado miembro es compensada por ese Estado y no por los presupuestos nacionales de todos los Estados miembros, mediante el aumento del cuarto recurso De este modo, los esfuerzos de los Estados miembros por garantizar un funcionamiento óptimo de su sistema de recaudación se ven recompensados,

- una visualización de las consecuencias de los errores que permite adoptar medidas de rectificación de la situación. La transparencia de los costes favorecerá una mejor gestión administrativa,

- un buen indicador del resultado, que permite comparar la eficacia de la actividad de recaudación, tanto entre los Estados miembros como a nivel nacional, o incluso local.

Por el contrario, la aplicación del principio de la responsabilidad financiera implicará algunos inconvenientes para los Estados miembros que no cumplen (totalmente) sus obligaciones, puesto que la aplicación de este principio se traducirá para ellos en unos costes suplementarios con respecto al sistema de "compensación por el 4º recurso".

En la casi totalidad de los casos de prescripción derivados de la inacción de la Administración nacional y de la decisión de la Comisión de rechazar las solicitudes de admisión en pérdida como consecuencia de la falta de diligencia de los Estados miembros, la práctica actual de la Comisión consiste en perseguir cada caso de manera individual. En general, los Estados miembros aceptan finalmente la posición de la Comisión sin que sea necesario incoar un procedimiento de infracción. Por el contrario, en el caso de las consecuencias financieras que se derivan de algunos errores administrativos, en particular los que no son detectables por el afectado, la Comisión tiene que hacer frente a una firme oposición por parte de algunos Estados miembros. Esta es la razón por la que está desarrollando una estrategia destinada a recurrir a un procedimiento de infracción en un caso representativo.

Así pues, a partir del momento en que se pone en marcha el procedimiento en ese caso representativo, la Comisión informará a los Estados miembros afectados por casos similares que su seguimiento dependerá del juicio in fine del Tribunal de Justicia. Se invitará a los Estados miembros a abonar el importe del principal (previendo, por supuesto, su reembolso en caso de que el Tribunal no diera la razón a la Comisión) para limitar también en la medida de lo posible el importe de intereses de demora que se acumularían.

4.6. Aplicación del artículo 17 2 del Reglamento n° 1150/00

El número de comunicaciones de los Estados miembros sobre los casos de admisión en pérdida ha disminuido: 26 casos en 1997-1999 (véase el Anexo 3) frente a 32 en el período anterior. Los 26 casos comunicados durante el período 1997-1999 representan un importe total de derechos de EUR 5.064.864; los que aún no se han cerrado son objeto de una solicitud de información complementaria o de un examen en profundidad por la Comisión, con el fin de determinar si los Estados miembros en cuestión mostraron un grado suficiente de diligencia para garantizar la recaudación de los derechos pendientes.

Estas comunicaciones se deben a los siguientes Estados miembros: Bélgica (3 comunicaciones), Dinamarca (1), España (1), Francia (3), Irlanda (1), los Países Bajos (8) y el Reino Unido (9). Se plantea la cuestión de saber en qué medida los Estados miembros aplican bien las disposiciones del artículo 17 2 del Reglamento n° 1150/00.

Distribución por Estado miembro de los casos de admisión en pérdida comunicados:

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Por consiguiente, existe un verdadero problema de fondo relativo, por una parte, a las medidas de recaudación aplicadas por las Administraciones nacionales y, por otra, a la aplicación armonizada del dispositivo del artículo 17 2 del Reglamento n° 1150/00.

El resultado general es el siguiente:

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

//

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>

Comentarios a los esquemas :

>SITIO PARA UN CUADRO>

La aplicación práctica del dispositivo actual de admisión en pérdida es poco satisfactoria, tanto desde el punto de vista de la calidad de las informaciones contables proporcionadas a la Comisión como desde el punto de vista de los plazos de las prescripciones nacionales. En efecto, algunos Estados miembros están obligados, por las prescripciones nacionales de recaudación, a efectuar, por cuenta de la Comunidad, acciones de recaudación sin certeza alguna de recaudación. Esta es la razón por la que la propuesta de modificación del artículo 17 2 [23] introduce una distinción clara entre los importes declarados irrecuperables por decisión justificada de la autoridad administrativa y los importes declarados irrecuperables al término de un plazo de cinco años.

[23] COM(97) 343 de 3.7.1997

La modificación tiene por objeto introducir una fecha límite de 5 años aplicable a todos los Estados miembros para retirar de la contabilidad B los importes no recuperados y examinar las condiciones que condujeron a su irrecuperabilidad. La Comisión ha propuesto también aumentar de EUR 10.000 a EUR 50.000 el límite máximo por encima del cual los Estados miembros deben informarla de la admisión en pérdida de determinados importes.

5. Evaluación del funcionamiento del sistema de control

5.1. Valoración global: los controles siguen siendo necesarios

- En cuanto el funcionamiento práctico del sistema de control de los recursos propios tradicionales requiere una intervención, la Comisión recurre a una extensa gama de medidas: correcciones puntuales de las anomalías observadas, rectificación de los procedimientos nacionales no conformes, clarificación de los textos comunitarios y mejora concertada de la normativa comunitaria en caso de disfunciones persistentes.

- Para el futuro, se confirma el fundamento de las acciones de control: el control específico que efectúa el ordenador, sobre la base del Reglamento 1150/00, de conformidad con los controles sobre los recursos propios (artículo 18), por una parte y, por otra, el análisis de las informaciones comunicadas por los Estados miembros con respecto a la organización de sus controles (artículo 4 1 del Reglamento) y a los resultados de sus controles (artículo 17 3) da una imagen precisa del funcionamiento del sistema de control de los recursos propios y de su aplicación en los Estados miembros.

- Las correcciones financieras aportadas a raíz de una incorrecta aplicación de la normativa y la recaudación de intereses de demora en compensación de las pérdidas de ingresos en las que se haya incurrido son las repercusiones más visibles de las comprobaciones efectuadas in situ. Por otra parte, estos controles siguen siendo el mejor medio de comprobar la buena aplicación de la normativa aduanera o los posibles problemas que plantea. Las observaciones de los inspectores de la Comisión pueden traducirse en propuestas destinadas a simplificar y a reestructurar el dispositivo reglamentario.

- El análisis de las disfunciones en el sistema de recaudación a nivel nacional que se traducen en unos porcentajes de recaudación muy bajos, demuestra claramente la disparidad y la inadaptación de los procedimientos nacionales de recaudación así como la lentitud de los procedimientos judiciales. En cuanto tiene conocimiento de la detección de un caso de fraude o de irregularidades de un tamaño significativo y no comunicado de conformidad con el Reglamento n° 1150/00, la Comisión recuerda al Estado miembro en cuestión sus obligaciones respecto a la protección de los intereses financieros de la Comunidad. La Comisión pide también a los Estados miembros información del estado de las comprobaciones y de las posibles recuperaciones o de las razones que los han impedido.

5.2. Relaciones con el Tribunal de Cuentas: una mayor importancia

La Comisión mantiene contactos regulares con el Tribunal de Cuentas. La Comisión y el Tribunal se informan mutuamente de las acciones de control programadas; esta información recíproca permite evitar cualquier solapamiento de control a una misma Administración nacional. Por otra parte, el Tribunal recibe sistemáticamente una copia de todo informe de control enviado a los Estados miembros así como de las respuestas que estos tienen que formular. En el marco de la preparación de sus propios controles, el Tribunal se beneficia de las informaciones y de la experiencia de la Dirección General de Presupuestos.

Por otra parte, la Comisión recibe del Tribunal de Cuentas copia de las cartas de sector que este dirige a los Estados miembros controlados, así como copia de sus respuestas. Sobre la base de esos documentos, un " grupo de trabajo " creado a tal efecto en la Unidad lleva a cabo, sobre la base de las fichas analíticas establecidas por los controladores responsables de los Estados miembros en cuestión, un seguimiento específico en forma de solicitudes de información complementaria dirigidas a los Estados miembros, o incluso de análisis y comentarios. Los informes anuales, los informes especiales y las DAS son también objeto de un seguimiento por parte del " grupo de trabajo ", en forma de proyectos de respuesta y reuniones informales. Los resultados se discuten en una reunión contradictoria.

Por último, en el contexto de la acción de auditoría sobre las actividades de la Comisión en materia de ejecución de los ingresos presupuestarios, funcionarios del Tribunal, que disponen de libre acceso a toda información útil, proceden al control de las actividades de los servicios en cuestión.

Un informe especial del Tribunal de Cuentas sobre las garantías publicado en 1999 dio lugar, en la reunión del Comité Consultivo de los recursos propios de diciembre pasado, a tres comunicaciones de la Comisión relativas a la garantía en los casos de recurso (artículo 244 del Código Aduanero) y en los casos de prórroga de pago (artículos 74 y 192 del Código Aduanero) así como a la garantía global en tránsito comunitario externo (artículo 361 DAC). La Comisión recordó a los Estados miembros las disposiciones reglamentarias vigentes y las posibles consecuencias, desde el punto de vista financiero, en caso no observación de estas disposiciones.

La Comisión envió a los Estados miembros un cuestionario referente a la aplicación del artículo 244 del Código Aduanero, con el fin de asegurarse de que sus disposiciones nacionales se ajustan a la normativa comunitaria. Además, debido a la incidencia contable de la consideración de las garantías, el programa de control elaborado por la Dirección General de Presupuestos para el año 2000 ha seleccionado entre los principales temas el control de la gestión de la contabilidad B por los Estados miembros.

5.3. Iniciativa de auditoría conjunta

En el marco de SEM 2000, la Comisión ha alentado a los servicios de auditoría de los Estados miembros a compartir sus experiencias y sus mejores prácticas. Los resultados obtenidos a través de esta forma de cooperación, que empezó hace poco más de 5 años, han inducido a la Comisión a reflexionar sobre la aplicación de un nuevo enfoque de los controles conjuntos, basado en el recurso a la Iniciativa de auditoría conjunta y destinado a responder a la necesaria adaptación de los controles que exigirá la próxima ampliación de la Unión Europea.

En 1993 y 1994, los responsables de los servicios de auditoría interna de las administraciones aduaneras de los Países Bajos, Dinamarca y el Reino Unido se reunieron en sucesivas ocasiones con el fin de compartir sus experiencias, llegando a la conclusión de que una estrecha cooperación entre los servicios nacionales de auditoría, por una parte, y entre esos servicios y la Comisión, por otra, podría resultar especialmente beneficiosa en materia de control de los recursos propios tradicionales. Los auditores de los tres Estados miembros precursores, a los que pronto se unieron observadores portugueses, prepararon y probaron un primer módulo de auditoría, marco de referencia para la evaluación de los controles realizados por los Estados miembros en materia de recursos propios tradicionales y el desarrollo de futuros módulos operativos.

La Comisión favoreció la creación de un subgrupo de Auditoría en el Comité Consultivo de Recursos Propios en 1996, ofreciendo así las condiciones favorables al desarrollo y a la extensión de la Iniciativa de auditoría conjunta. Un seminario celebrado en Dinamarca en junio de 1998, bajo la Presidencia de la Comisión, reunió a delegados de los servicios de auditoría de doce Estados miembros y constituyó una etapa decisiva en el proceso de la Iniciativa de auditoría conjunta, sentando las bases de una verdadera estrategia de auditoría a largo plazo. Permitió a los Estados miembros que habían tomado parte activa en el desarrollo inicial de los módulos de auditoría presentar al conjunto de los Estados miembros las técnicas susceptibles de ser utilizadas por ellos en su enfoque de la aplicación, de la inspección y de la auditoría de sus propios sistemas de control de la recaudación de los recursos propios, permitiendo también comparar las distintas experiencias en curso y elaborar un calendario preciso de las acciones a realizar.

El balance de los trabajos realizados hasta ahora es positivo. El subgrupo de Auditoría cuenta ahora con 11 miembros activos [24]. Se han producido cinco módulos de auditoría relativos a la libre práctica, el tránsito, el perfeccionamiento activo, los depósitos aduaneros y los regímenes preferenciales, y hay otro en preparación dedicado a la contabilidad separada. Los módulos y los datos necesarios para el desarrollo de futuros módulos han sido reunidos en un manual de auditoría. Por otra parte, la Comisión ha asumido una parte de los costes de producción de los módulos.

[24] Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Irlanda, los Países Bajos, Portugal, el Reino Unido y Suecia.

La Comisión estudia actualmente si la Iniciativa de auditoría conjunta constituye un trampolín para el desarrollo futuro de su próxima estrategia de auditoría para orientar la actividad de control interna de los Estados miembros. La Comisión examina muy especialmente la oportunidad de delegar a cuerpos nacionales de auditoría establecidos en los Estados miembros, sobre la base del canje de notas, la realización, sobre la base de esos módulos, de inspecciones conjuntas en materia de recursos propios tradicionales. La Comisión procedería después a la evaluación de los resultados y de la calidad de las comprobaciones, evaluación que daría lugar bien al visto bueno de la Comisión, bien a la solicitud de información complementaria. La primera experiencia se intentará antes de finales del año 2000 con los Países Bajos.

Los resultados de este planteamiento serán evaluados con el fin de determinar si esta nueva metodología ofrece suficientes garantías a la Comisión en cuanto a una verdadera eficacia de los sistemas de control internos de los Estados miembros. Si la experiencia resulta concluyente, la Comisión estaría entonces en condiciones de fijar una línea de conducta para los controles futuros, en colaboración con los Estados miembros.

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Anexo 1

Número y naturaleza de los controles efectuados

en los Estados miembros en 1997-1999

>SITIO PARA UN CUADRO>

Anexo 2

Temas controlados por año y por Estado miembro

>SITIO PARA UN CUADRO>

Anexo 3

Casos de aplicación del artículo 17 2 del Reglamento n° 1150/00

Comunicaciones 1997-1999

>SITIO PARA UN CUADRO>

Anexo 4

Balance OWNRES

>SITIO PARA UN CUADRO>