(1)

En mayo de 2017, Alitalia - Società Aerea Italiana S.p.A. (en adelante, «Alitalia SAI») y Alitalia Cityliner S.p.A. (en lo sucesivo, «Cityliner»), filial regional íntegramente participada por Alitalia SAI, fueron sometidas a administración extraordinaria de conformidad con las normas nacionales en materia de insolvencia mediante Decretos del Ministerio de Desarrollo Económico italiano de 2 y 12 de mayo de 2017, respectivamente, y fueron declaradas insolventes por el Tribunal de Civitavecchia los días 11 y 26 de mayo de 2017, respectivamente. Alitalia SAI y Cityliner se denominarán conjuntamente «Alitalia» a efectos de la presente Decisión.

(2)

El 26 de octubre de 2019, Italia adoptó el Decreto-ley n.o 124 sobre «Disposiciones fiscales urgentes para gastos no diferibles» (2) (en lo sucesivo, «Decreto-ley 124/2019»), que entró en vigor el 27 de octubre de 2019, cuyo artículo 54 preveía la concesión de un préstamo de 400 millones EUR en 2019 (en adelante, «el préstamo de 2019») en favor de Alitalia.

(3)

El 7 de noviembre de 2019, una empresa que deseaba permanecer en el anonimato (en lo sucesivo, «primer denunciante») presentó una denuncia (en lo sucesivo, «primera denuncia») ante la Comisión en la que alegaba que, al conceder el préstamo de 2019, Italia había concedido a Alitalia una ayuda estatal ilegal e incompatible. El 27 de noviembre de 2019, la Comisión recibió una «adición» a la primera denuncia, junto con sus anexos.

(4)

Los días 7 y 27 de noviembre de 2019, la Comisión registró la denuncia y su adición.

(5)

El 12 de noviembre de 2019, la Comisión envió una solicitud de información a las autoridades italianas sobre la supuesta ayuda estatal en favor de Alitalia y adjuntó la primera denuncia para que presentaran sus observaciones.

(6)

El 27 de noviembre de 2019, otra empresa que deseaba permanecer en el anonimato («el segundo denunciante») presentó a la Comisión una denuncia («la segunda denuncia») que contenía alegaciones similares a las contenidas en la primera denuncia, a saber, que el préstamo de 2019 constituía una ayuda estatal ilegal e incompatible en favor de Alitalia.

(7)

El 2 de diciembre de 2019, el Decreto-ley n.o 137 «Medidas urgentes para garantizar la continuidad del servicio prestado por Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A. y Alitalia Cityliner S.p.A., en régimen de administración extraordinaria» (3) (en lo sucesivo, «Decreto-ley 137/2019») derogó el artículo 54 del Decreto-ley 124/2019 (4) y lo sustituyó por una disposición similar que confirmó la concesión del préstamo de 2019 «habida cuenta de la necesidad extraordinaria y la urgencia de garantizar la continuidad del servicio prestado» por Alitalia SAI y Cityliner. El préstamo se desembolsó mediante un Decreto de aplicación de 21 de diciembre de 2019, emitido por el Ministerio de Desarrollo Económico de acuerdo con el Ministerio de Economía y Hacienda.

(8)

El 3 de diciembre de 2019, el primer denunciante presentó un escrito adicional a la Comisión. El 16 de diciembre de 2019, la Comisión envió a las autoridades italianas un escrito en el que les remitía la segunda denuncia para que formularan sus observaciones y las instaba a responder a la solicitud de información enviada el 12 de noviembre de 2019.

(9)

El 6 de enero de 2020, Italia respondió a la carta de la Comisión de 16 de diciembre de 2019.

(10)

El 9 de enero de 2020, el primer denunciante presentó una segunda adición a la primera denuncia.

(11)

El 30 de enero de 2020, la Ley n.o 2 «Conversión en ley, con modificaciones, del Decreto-ley n.o 137, de 2 de diciembre de 2019, por el que se establecen medidas urgentes para garantizar la continuidad del servicio prestado por Alitalia — Società Aerea Italiana S.p.A. y Alitalia Cityliner S.p.A. en régimen de administración extraordinaria» (en lo sucesivo, «Ley 2/2020») modificó y convirtió en ley el Decreto-ley 137/2019 (5).

(12)

El 28 de febrero de 2020, la Comisión adoptó una Decisión («la Decisión de incoación») para abrir una investigación exhaustiva sobre la compatibilidad del préstamo de 2019 con arreglo al artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («TFUE»). En dicha Decisión, la Comisión invitó a las autoridades italianas a presentar sus observaciones al respecto.

(13)

El 25 de marzo de 2020, el primer denunciante presentó un escrito adicional a la Comisión.

(14)

Dado que las autoridades italianas no presentaron observaciones sobre la Decisión de incoación, la Comisión, mediante carta de 8 de marzo de 2021, volvió a invitar a Italia a presentar observaciones y solicitó información adicional, solicitando una respuesta antes del 22 de marzo de 2021.

(15)

El 23 de marzo de 2021, la Comisión envió cartas a los denunciantes primero y segundo, invitándoles a presentar sus observaciones sobre la Decisión de incoación.

(16)

El 27 de marzo de 2021, la Comisión recibió la respuesta de Italia a la carta de la Comisión de 8 de marzo de 2021.

(17)

El 20 de mayo de 2020, los servicios de la Comisión mantuvieron una conferencia telefónica con representantes de las autoridades italianas.

(18)

La Decisión de incoación de la Comisión se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 29 de julio de 2021. La Comisión invitó a las partes interesadas a presentar sus observaciones sobre la Decisión de incoación.

(19)

Mediante carta de 23 de agosto de 2021, Ryanair Designated Activity Company («Ryanair») presentó observaciones sobre la Decisión de incoación.

(20)

El 10 de septiembre de 2021, la Comisión adoptó las Decisiones C(2021) 6659 (6) y C(2021) 6665 (7) en otros dos asuntos relacionados con Alitalia SAI y la nueva empresa Italia Trasporto Aereo S.p.A. (en lo sucesivo, «ITA») creada por el Estado italiano (8). Mediante su Decisión C(2021) 6659, la Comisión declaró incompatible con el mercado interior una ayuda de 900 millones EUR en favor de Alitalia SAI y que Italia debía recuperarla de Alitalia SAI. En su Decisión C(2021) 6665, la Comisión consideró que la transferencia de determinados activos de Alitalia SAI a ITA no daría lugar a una continuidad económica entre Alitalia SAI e ITA, y que la aportación de capital a ITA por un importe de 1 350 millones EUR no crearía una ventaja para ITA y, por lo tanto, no constituía ayuda estatal.

(21)

Mediante carta de 15 de septiembre de 2021, la Comisión envió las observaciones de Ryanair a las autoridades italianas invitándolas a presentar sus observaciones antes del 15 de octubre de 2021. Dado que Italia no respondió en ese plazo, el 29 de octubre de 2021 los servicios de la Comisión enviaron un recordatorio a Italia, al que las autoridades italianas no respondieron.

(22)

El préstamo de 2019 estaba previsto en el artículo 54 del Decreto-ley 124/2019 (véase el considerando 2). Consistía en un préstamo de 400 millones EUR concedido a Alitalia y se financió con cargo al presupuesto del Estado.

(23)

De conformidad con el artículo 54 del Decreto-ley 124/2019, el préstamo de 2019 se concedió para permitir la venta de las unidades de negocio que componían Alitalia. En virtud de dicho artículo, el préstamo gozaba de prioridad sobre todas las demás deudas contraídas por Alitalia en el marco del procedimiento de administración extraordinaria y todas las deudas anteriores a su sometimiento a administración extraordinaria en mayo de 2017 (considerando 1). El tipo de interés aplicable al préstamo de 2019 era el euríbor a seis meses más 1 000 puntos básicos, y el préstamo debía reembolsarse en un plazo de seis meses.

(24)

El artículo 54 del Decreto-ley 124/2019 permaneció en vigor desde el 27 de octubre hasta el 3 de diciembre de 2019, cuando fue derogado y sustituido por el artículo 1 del Decreto-ley 137/2019 (considerando 7), adoptado, entre otras cosas, con el fin de prolongar el calendario de la administración extraordinaria para la venta de los activos de Alitalia (considerandos 25 a 27) (9), dado que no se había presentado ninguna oferta vinculante (apartado 2.7) (10). El Decreto-ley 137/2019 reprodujo, en esencia, las disposiciones en las que se basaba el préstamo de 2019 de 400 millones EUR durante seis meses y añadió que el objetivo del préstamo era facilitar la culminación de la enajenación de los activos de Alitalia.

(25)

El Decreto-ley 137/2019 también establecía que el programa de ventas debía combinarse con un plan de reorganización destinado a reestructurar y racionalizar las actividades empresariales de Alitalia, elaborado por el comisario extraordinario y aprobado por el Ministerio de Desarrollo Económico con arreglo al artículo 60 del Decreto Legislativo n.o 270, de 8 de julio de 1999, «Nueva regulación del procedimiento de administración extraordinaria de grandes empresas en situación de insolvencia, de conformidad con el artículo 1 de la Ley n.o 274, de 30 de julio de 1998» (11) ( en lo sucesivo, «Decreto Legislativo 270/1999»). El procedimiento que permitía la enajenación de los activos de Alitalia tras la ejecución de dicho plan de reorganización debía llevarse a cabo a más tardar el 31 de mayo de 2020 (considerando 28). El Gobierno italiano explicó públicamente que la medida era la única alternativa a declarar la quiebra de la empresa y a segregar sus activos y venderlos por separado (12).

(26)

Mediante Decreto del Ministerio de Desarrollo Económico de 21 de diciembre de 2019, de acuerdo con el Ministerio de Economía y Hacienda, el préstamo de 2019 fue «desembolsado» («disposto l’erogazione») en su totalidad a Alitalia. Como se indica en el preámbulo del Decreto, «con el fin de evitar el riesgo de interrupción de la actividad operativa» de Alitalia, el desembolso íntegro del préstamo de 2019 fue efectuado «en el plazo más breve posible» por el Tesoro Público a través de un anticipo de tesorería. La urgencia, según señaló la prensa, estaba relacionada con las apremiantes necesidades de liquidez de Alitalia: en particular, sin contar los anticipos para billetes vendidos para futuros vuelos (estimados entre 200 y 300 millones EUR), el efectivo de Alitalia se estimó negativo; los 900 millones EUR de financiación pública ya desembolsados por el Gobierno italiano en 2017 se habían gastado o absorbido por las pérdidas, a excepción de los 103 millones de depósitos garantizados con la Asociación de Transporte Aéreo Internacional (IATA), mientras que las pérdidas de Alitalia para el año 2019 fueron previstas por los analistas financieros en unos 600 millones EUR (13). Teniendo en cuenta los préstamos anteriores de 2017 y los intereses devengados hasta el 31 de mayo de 2019, equivalentes a 145 millones EUR (a partir del 1 de junio de 2019, ya no se adeudaban intereses sobre los préstamos de 2017), con el apoyo estatal adicional de 400 millones EUR abonado a Alitalia, la financiación pública global de la compañía aérea se estimó, por tanto, en unos 1 450 millones EUR (14).

(27)

El 30 de enero de 2020, la Ley 2/2020 transformó en ley el Decreto-ley 137/2019. La Ley 2/2020 modificó el Decreto-ley 137/2019: i) aclarando que el plazo para el reembolso del préstamo y de los intereses se había fijado en seis meses a partir de su desembolso, y ii) que el programa elaborado por la administración extraordinaria debía tener en cuenta los niveles de empleo y la unidad operativa de las actividades empresariales. La Ley 2/2020 establecía que los beneficiarios del préstamo de 2019 eran Alitalia SAI y Cityliner (15).

(28)

Ya el 8 de enero de 2020, en una audiencia pública ante la Comisión de Transportes de la Cámara de Diputados del Parlamento, el ministro de Desarrollo Económico, Sr. Patuanelli, declaró que «[...] el Gobierno está convencido de que la disponibilidad de efectivo, con el desembolso de este último tramo de préstamo de 400 millones y la reformulación del pago de intereses del MEF, que libera efectivo adicional por un importe de 150 millones, [...] permitirá a la empresa culminar el procedimiento de venta» a más tardar el 31 de mayo de 2020 (subrayado añadido) (16), admitiendo así que Alitalia no pagaría los intereses del préstamo en las condiciones establecidas inicialmente. El 16 de julio de 2020, el Decreto-ley 76/2020, convertido en ley el 11 de septiembre de 2020 por la Ley 120/2020, prorrogó la fecha de vencimiento del préstamo de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2020. Mediante el Decreto-ley 183/2020, convertido en ley el 26 de febrero de 2021 en virtud de la Ley 21/2021, la fecha de vencimiento del préstamo de 2019 se prorrogó una vez más hasta el 30 de junio de 2021. Posteriormente, el Decreto-ley 73/2021, convertido en ley el 23 de julio de 2021 por la Ley 106/2021, aplazó la fecha de reembolso del capital y de los intereses del préstamo de 2019 hasta el 16 de diciembre de 2021 (17). Por último, el artículo 12, apartado 1, del Decreto-ley n.o 198, de 29 de diciembre de 2022, establece un nuevo plazo para completar el proceso de venta de Alitalia, que también establece que el producto de la liquidación «previa deducción, hasta el 31 de diciembre de 2023, de los costes de finalización de la liquidación y de los costes de estructura, gestión y funcionamiento de la administración extraordinaria, así como la compensación a los titulares de documentos de viaje, vales o títulos similares emitidos por la administración extraordinaria [...], se destinan principalmente a la deducción previa de los créditos frente al Estado, incluidas las solicitudes de recuperación de ayudas estatales declaradas ilegales por la Comisión Europea» (18).

(29)

El préstamo de 2019 se concedió tras otros dos préstamos que Italia había concedido a Alitalia en 2017. En concreto, el 2 de mayo de 2017, día en que fue sometida al régimen de administración extraordinaria (considerando 1), Italia concedió a Alitalia SAI un préstamo de 600 millones EUR (en lo sucesivo, «primer préstamo»), que en octubre de 2017 se completó con un préstamo adicional de 300 millones EUR (el «segundo préstamo»; en lo sucesivo, ambos préstamos se denominarán conjuntamente «préstamos de 2017»). Los préstamos de 2017 debían reembolsarse a más tardar el 5 de noviembre de 2017 y el 31 de diciembre de 2018, respectivamente.

(30)

Con el fin de elaborar el programa a que se refiere el artículo 54 del Decreto Legislativo 270/1999, los comisarios extraordinarios publicaron en mayo de 2017 una convocatoria de manifestaciones de interés para adquirir o reestructurar las actividades empresariales de Alitalia (19). En agosto de 2017, los comisarios extraordinarios iniciaron un procedimiento de venta, intentando inicialmente vender los activos de Alitalia a través de un procedimiento de licitación. El plazo para culminar el procedimiento de licitación destinado a posibilitar la enajenación de las actividades de Alitalia se amplió varias veces, y dicho procedimiento se transformó posteriormente en un procedimiento negociado. Las fechas de vencimiento para el reembolso de los préstamos de 2017 se sincronizaron (20) y se prorrogaron en varias ocasiones. En última instancia, el Decreto-ley n.o 34, de 30 de abril de 2019 (21), preveía, entre otras cosas, la prórroga del reembolso de los préstamos de 2017 hasta que los activos de Alitalia hubieran sido vendidos por el procedimiento de administración extraordinaria e interrumpió cualquier nuevo devengo de intereses sobre los préstamos de 2017.

(31)

Cada vez que se prorrogaron las fechas de vencimiento para el reembolso de los préstamos de 2017, el plazo para culminar el procedimiento de venta de los activos de Alitalia se amplió en consecuencia. El plazo para presentar las ofertas vinculantes se pospuso varias veces. Debido a la falta de ofertas vinculantes en ese plazo, se consideró que el procedimiento de venta había fracasado, como confirmaron las autoridades italianas el 6 de enero de 2020 (22). En su respuesta de 27 de marzo de 2021, las autoridades italianas confirmaron que hasta febrero de 2021 no se había vendido ningún activo de Alitalia. En la actualidad, las pruebas del expediente y la información públicamente disponible sugieren que se han vendido algunos activos de Alitalia (considerandos 82 y 83) (23).

(32)

El 2 de diciembre de 2019, el Decreto-ley 137/2019 estableció que un nuevo proceso de venta se combinaría con un plan de reorganización para reestructurar y mejorar la estructura empresarial y las actividades de los beneficiarios, y que los procedimientos necesarios para la enajenación de los activos de Alitalia tras la aplicación de dicho plan de reorganización debían llevarse a cabo antes del 31 de mayo de 2020. Por último, el plazo para la realización de las actividades de los comisarios se ha prorrogado mediante el Decreto-ley n.o 198, de 29 de diciembre de 2022, hasta el 31 de diciembre de 2023 (considerando 28) (24).

(33)

A raíz de una serie de denuncias, en abril de 2018 la Comisión inició el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE con respecto a los préstamos de 2017 (25). La investigación concluyó mediante Decisión de 10 de septiembre de 2021 (26), por la que la Comisión consideró que los préstamos de 2017 eran incompatibles con el mercado interior y que Italia debía recuperar la ayuda incompatible de Alitalia SAI.

(34)

En particular, en su Decisión C(2021) 6659, la Comisión consideró que los préstamos de 600 millones EUR y 300 millones EUR constituían una única medida dado que i) se concedieron cronológicamente en una sucesión rápida, ii) tenían el mismo objetivo, a saber, culminar la reestructuración de Alitalia SAI y vender sus activos, así como garantizar la continuidad del servicio ofrecido por Alitalia SAI, y iii) la situación financiera y el perfil de riesgo de Alitalia SAI seguían siendo los mismos en el momento en que Italia decidió conceder ambos préstamos (los principales elementos son que Alitalia SAI era insolvente durante todo el período, las condiciones de los préstamos eran las mismas, Alitalia SAI no pudo generar un flujo de tesorería positivo y toda la liquidez de que disponía en el momento del segundo préstamo procedía del primer préstamo, que se utilizó para cubrir sus gastos de explotación).

(35)

A este respecto, la Comisión también señaló que, en el momento de la concesión del primer préstamo, habida cuenta de las necesidades de liquidez de Alitalia SAI, era previsible que el segundo préstamo fuera necesario si la venta o la reestructuración no se llevaran a cabo en un plazo de seis meses.

(36)

Además, el hecho de que Italia nunca actuara para recuperar su inversión, y que ni siquiera lo intentara, como demuestra la prórroga automática de los plazos de vencimiento de los préstamos y, en relación con ello, la falta de pago de intereses, demuestra además que el objetivo del préstamo era mantener a Alitalia SAI en funcionamiento hasta la venta de sus activos.

(37)

Por lo que se refiere al criterio del operador en una economía de mercado («prueba OEM»), la Comisión consideró que no era aplicable a los préstamos de 2017, ya que Italia no actuó como un operador en una economía de mercado, sino como autoridad pública. En concreto, la Comisión señaló que Alitalia SAI se encontraba en una situación financiera grave con pocas perspectivas de ser rentable y que no había pruebas de que ningún inversor privado estuviera dispuesto a invertir en Alitalia SAI. Además, la Comisión consideró que el objetivo de los préstamos de 2017 era garantizar la continuidad del servicio de Alitalia SAI. Así pues, la Comisión constató que Italia proporcionó financiación a Alitalia SAI mediante los préstamos de 2017 por razones de orden público y no sobre la base de los intereses financieros del Estado italiano como operador en una economía de mercado.

(38)

La Comisión señaló asimismo que las prórrogas regulares de las fechas de vencimiento de los préstamos sin llevar a cabo evaluaciones ex ante de la probabilidad de reembolso, la no reclamación del pago de intereses y la supresión del devengo de intereses son elementos que demuestran que Italia actuó en el marco de su misión de poder público.

(39)

Por último, la Comisión señaló que, con arreglo a la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión, para que se considere que un Estado miembro actúa como inversor privado, este debe demostrar que realizó una evaluación de la rentabilidad de la medida antes de conferir una ventaja económica a una empresa o en el momento de conferirla. Si bien Italia facilitó diversos documentos relacionados con la situación financiera de Alitalia SAI antes de la concesión de los préstamos, las autoridades italianas no pudieron aportar pruebas de que hubieran realizado una evaluación ex ante de la rentabilidad, la probabilidad de reembolso de los préstamos o la determinación del costo adecuado de los préstamos de 2017. Sobre esta base, la Comisión concluyó que Italia no actuaba como operador del mercado, sino como autoridad pública y que, por lo tanto, el criterio OEM no era aplicable.

(40)

En cualquier caso, con carácter subsidiario, la Comisión consideró que, aunque fuese aplicable, el criterio OEM no se cumpliría. Como señaló la Comisión, para evaluar si los préstamos de 2017 otorgaron una ventaja económica a Alitalia SAI, la Comisión debía comprobar si un hipotético prestamista privado en la misma situación habría concedido esos dos préstamos en las mismas condiciones.

(41)

Aunque la Comisión no encontró pruebas de que Italia hubiera realizado una evaluación ex ante específica, basó su prueba OEM en los documentos facilitados por Italia que estaban a disposición de las autoridades italianas en el momento de la concesión de los préstamos de 2017 y que podrían haberse utilizado para realizar una prueba OEM. En aras de la exhaustividad de su evaluación, la Comisión también evaluó otra información que se puso a disposición de Italia tras la concesión del primer préstamo.

(42)

Además, la Comisión evaluó si la exposición previa de Italia a Alitalia SAI como accionista indirecto y prestamista era pertinente para su prueba OEM y concluyó que, en las circunstancias del caso, no lo era, dado el tamaño limitado de la exposición indirecta del Estado italiano [apartado 5.1.4.2.3.2 de la Decisión C(2021) 6659]. La Comisión llegó a la conclusión de que un inversor privado que se encontrara en la situación del Estado italiano habría llevado a cabo una evaluación independiente.

(43)

La prueba OEM de la Comisión incluía el análisis de i) si en el momento de la concesión de los préstamos se esperaba que Alitalia SAI generara suficiente efectivo en el momento de la fecha de vencimiento de los préstamos para reembolsarlos, ii) el riesgo de los préstamos y los intereses adecuados que reflejaban ese riesgo, iii) las opciones de que disponían los comisarios extraordinarios, en particular la posibilidad de reestructuración o venta de los activos de Alitalia SAI, así como iv) los resultados, activos y pasivos pasados de Alitalia SAI y los flujos de tesorería futuros previstos.

(44)

A efectos de la prueba OEM prevista en su Decisión C(2021) 6659, la Comisión consideró tres escenarios: uno de reestructuración, otro de venta y otro de liquidación.

(45)

En el escenario de reestructuración (27), la Comisión constató que las autoridades italianas podrían haber evaluado los resultados históricos de Alitalia SAI, que mostraban un flujo de tesorería negativo para 2015 y 2016, un empeoramiento en 2017 y, a continuación, teniendo en cuenta el esfuerzo adicional derivado de la incertidumbre de someter a Alitalia SAI a administración extraordinaria, habría demostrado que era poco probable que Alitalia SAI fuera capaz de reembolsar el préstamo. Además, la Comisión consideró que se habría llegado a la misma conclusión si Italia utilizara las previsiones de tesorería de Alitalia SAI para el período comprendido entre mayo y octubre de 2017, que se adjuntaban a la solicitud de administración extraordinaria para el primer préstamo. Dichas previsiones mostraban una necesidad de tesorería de 671 millones EUR para los seis primeros meses de administración extraordinaria y la empresa habría finalizado el período con un saldo de tesorería de – 597 millones EUR.

(46)

En el escenario de venta (28), la Comisión consideró que, en la fecha de vencimiento (al término del período de seis meses tras el desembolso del primer préstamo), el saldo de tesorería de Alitalia SAI habría quedado muy por debajo de los importes adeudados por el préstamo y de los intereses y, por tanto, que el reembolso dependería de la venta de los activos de Alitalia SAI a un precio de, al menos, 627 millones EUR. Por lo que se refiere a la venta, la Comisión alegó que un prestamista en una economía de mercado habría considerado, en primer lugar, que no era realista esperar que los activos de Alitalia SAI se vendieran en un plazo de seis meses, dado que, según los estudios, el tiempo medio de estas ventas en el caso de empresas sometidas a administración extraordinaria con arreglo al Derecho italiano es de dos a tres años. A juicio de la Comisión, en una evaluación ex ante basada en el valor contable de los activos y el capital de Alitalia SAI y en estimaciones de los flujos de tesorería futuros descontados de la empresa, un prestamista que operara en una economía de mercado habría valorado el precio de venta de Alitalia SAI muy por debajo de 627 millones EUR. En una evaluación ex post (29) basada en un estudio elaborado para la administración extraordinaria y en las ofertas reales (no vinculantes) de otras compañías aéreas (Lufhansa, Easyjet) (30), la Comisión llegó a la misma conclusión. Además, la evaluación independiente de la Comisión basada en el método de valoración por múltiplos, es decir, en la comparación de las finanzas de Alitalia SAI con los parámetros de empresas similares (31), confirmó la conclusión de que los activos de Alitalia SAI se habrían vendido por un importe muy inferior a 627 millones EUR, que habría sido necesario para reembolsar el primer préstamo (32).

(47)

En el escenario de liquidación (33), la Comisión consideró un escenario en el que los activos de Alitalia SAI se vendían de forma fragmentaria y sus pasivos se deducían del importe obtenido de este modo. En ese escenario, el valor neto de Alitalia SAI habría sido de aproximadamente – 1 500 millones EUR, según el plan de saneamiento descrito en el considerando 56. Por lo tanto, la Comisión llegó a la conclusión de que un operador en una economía de mercado tampoco habría concedido a Alitalia SAI el primer préstamo.

(48)

En aras de la exhaustividad de la evaluación, en su Decisión C(2021) 6659 la Comisión aplicó de forma aislada la prueba OEM al segundo préstamo (34). En ese escenario, la situación financiera de Alitalia SAI en octubre de 2017 habría sido esencialmente la misma que en mayo de 2017, es decir, se caracterizaría por la incapacidad para generar un flujo de tesorería positivo y toda su liquidez disponible procedería del primer préstamo, por lo que ningún operador del mercado habría concedido el segundo préstamo.

(49)

En términos generales, en su Decisión C(2021) 6659, la Comisión consideró que la prueba OEM no era aplicable a los préstamos de 2017 y que, en cualquier caso, no se cumplía. Por lo tanto, los préstamos de 2017 otorgaron a Alitalia SAI una ventaja equivalente al importe nominal combinado de los dos préstamos, es decir, 900 millones EUR (35).

(50)

El beneficiario del préstamo de 2019 es Alitalia, tal como se menciona en el considerando 1, a saber, Alitalia SAI y Cityliner. La Ley 2/2020 por la que se modifica el Decreto-ley 137/2019 y se transforma en ley identifica claramente a dichas empresas como beneficiarias.

(51)

Alitalia es una empresa con sede en Fiumicino, Roma, que opera en el sector del transporte aéreo. Alitalia SAI y Cityliner forman parte del grupo Alitalia, cuya estructura accionarial se muestra en el gráfico 1 (36). Los accionistas de Compagnia Aerea Italiana S.p.A (en lo sucesivo, «CAI») (37), la entidad matriz que poseía indirectamente el 51 % de las acciones de Alitalia SAI, a 16 de octubre de 2017, figuran en el cuadro 1.

Gráfico 1

Estructura de propiedad del grupo Alitalia a 23 de enero de 2018.

Cuadro 1

Accionistas de CAI en mayo de 2019 (según la información de que dispone la Comisión, la estructura accionarial permanece inalterada hasta la fecha).

(52)

En el momento de ser sometida al régimen de administración extraordinaria, Alitalia SAI era propietaria de la totalidad del capital social de Cityliner y de Challey Ltd. Cityliner, una compañía que opera como proveedor de capacidad de transporte de Alitalia SAI (38) y cubre una parte de la red de corta distancia. Challey Ltd es un subholding con sede en Irlanda que, a su vez, controlaba otras empresas, también con sede en Irlanda (en lo sucesivo, «filiales irlandesas»), propietarias de toda la flota de aeronaves utilizadas por Alitalia SAI y Cityliner, así como participaciones minoritarias en otras sociedades coparticipadas (39). Challey Ltd y las filiales irlandesas no están sometidas al régimen de administración extraordinaria. Alitalia SAI y sus filiales forman, por tanto, el grupo Alitalia (40) (en lo sucesivo, «grupo Alitalia»). Dado que Alitalia SAI representa la inmensa mayoría de las actividades del grupo Alitalia y emplea al 97 % de la plantilla total del grupo Alitalia (41), toda evaluación relativa al grupo cubre, mutatis mutandis, a Alitalia SAI.

(53)

Alitalia SAI está participada al 49 % por Etihad Investment Holding Company LLC y al 51 % por MIDCO S.p.A. («Midco»), que, a su vez, es una sociedad íntegramente participada por CAI.

(54)

La situación financiera de Alitalia SAI hasta la concesión de los préstamos de 2017, es decir, antes de noviembre de 2017, se describe detalladamente en la Decisión C(2021) 6659 (véanse, en particular, los apartados 4.1 y 5.1.4.2.3.1). Este apartado recuerda brevemente las conclusiones de la Comisión recogidas en dicha Decisión.

(55)

En el período transcurrido desde su adquisición por CAI en 2008, Alitalia SAI ha generado pérdidas continuamente. Tal como se describe en el ambicioso plan de saneamiento [véase el apartado 4.2.1.1 de la Decisión C(2021) 6659] elaborado por los accionistas de Alitalia SAI en 2017, la empresa generó unas pérdidas cercanas a los 2 000 millones EUR en el período 2009-2014. Por otra parte, el Plan de saneamiento indicaba que, durante el período 2010-2013, el sector del transporte aéreo en su conjunto creció y generó beneficios. Como señaló la Comisión en la Decisión antes mencionada, esto puso de manifiesto que los problemas de Alitalia SAI no se debían a las condiciones macroeconómicas generales, sino que eran más bien específicos de la empresa.

(56)

En esa situación insostenible, Alitalia SAI buscó un nuevo socio industrial y, como resultado de ello, Etihad adquirió el 49 % de Alitalia en 2015. Sin embargo, en 2015 y 2016, Alitalia SAI generó unas pérdidas de 648 millones EUR, que, si se excluía una serie de epígrafes puntuales, alcanzaban un resultado negativo aún mayor de 1 200 millones EUR.

(57)

El plan de saneamiento trataba de mejorar la situación de Alitalia SAI a principios de 2017 con un ambicioso plan de reducción de costes por un importe superior a 1 000 millones EUR, que debía allanar el camino para una financiación adicional (2 000 millones EUR, que incluía 900 millones EUR procedentes de nuevos fondos), dirigido principalmente por su accionista Etihad. El plan de saneamiento debía ponerse en marcha a través de un procedimiento previo a la insolvencia (42). Este procedimiento (43) requería el acuerdo de los trabajadores (44), ya que las principales medidas de reducción de costes les habrían afectado. Sin embargo, el acuerdo fue rechazado en el referéndum de los trabajadores celebrado el 24 de abril de 2017 debido a las medidas previstas para reducir los costes laborales, que preveían, entre otras cosas, un recorte salarial medio del 33 %. Dado que el plan de saneamiento no pudo ejecutarse y los accionistas no aportaron financiación adicional, Alitalia SAI fue sometida al régimen de administración extraordinaria.

(58)

A principios de 2017, incluso antes de su rechazo en el referéndum de los trabajadores, el plan de saneamiento fue revisado por dos expertos empresariales independientes (KPMG y Roland Berger) (45), que lo consideraron ambicioso a la luz de la historia de Alitalia SAI. Además, KPMG consideró que, para mantener el plan a lo largo de varios años, se necesitaría una financiación significativa. También destacó la sensibilidad del plan en relación con una hipótesis financiera en la que se basaba.

(59)

El 28 de abril de 2017 se elaboró un informe de certificación (46) del plan de saneamiento en el que se afirmaba que Alitalia SAI se encontraba en crisis debido a: i) el hecho de ser una compañía aérea independiente en competencia con otras aerolíneas que habían alcanzado una masa crítica, ii) la penetración a gran escala de aerolíneas de bajo coste en el mercado nacional, en comparación con otros países europeos, iii) su reducida cuota en el mercado de larga distancia, iv) una estructura de costes ineficiente, y v) sus limitaciones en el desarrollo de rutas de larga distancia como consecuencia de acuerdos de empresa en participación.

(60)

Según la información facilitada por las autoridades italianas, Alitalia siguió sufriendo flujos de tesorería negativos desde que fue sometida al régimen de administración extraordinaria, lo que generó un flujo de tesorería disponible de – 296 millones EUR en 2018 y de – 198 millones EUR durante los tres primeros trimestres de 2019.

Cuadro 2

Flujo de tesorería disponible de Alitalia, incluidos los pagos en concepto de servicio de la deuda y la situación de tesorería (en millones de euros)

(61)

Además, Alitalia generó un beneficio antes de intereses, impuestos, depreciaciones y amortizaciones (EBITDA) de – 120 millones EUR y – 14 millones EUR en 2018 y 2019, respectivamente.

Cuadro 3

EBITDA de Alitalia

(62)

La información públicamente disponible para 2019 muestra asimismo que Alitalia seguía experimentando dificultades financieras. Según informaciones publicadas en la prensa (47), en octubre de 2019 Alitalia registraba pérdidas (48). El 26 de noviembre de 2019, la prensa citó al ministro de Desarrollo Económico italiano, Sr. Patuanelli, quien afirmaba que «por el momento no existe una solución de mercado» para Alitalia, mientras que en diciembre de 2019 afirmó, de acuerdo con la información disponible, que Alitalia perdía 2 millones EUR diarios, aclarando que las pérdidas diarias habían fluctuado durante el año (49).

(63)

En un informe al Parlamento italiano de 3 de marzo de 2020, el comisario de administración extraordinaria, Sr. Leogrande, explicó los resultados económicos y financieros de la administración en 2019 en comparación con 2018, y señaló que, a pesar del aumento de los ingresos de explotación (+ 2 %) y de una ligera reducción de los costes de explotación (– 1,3 %), Alitalia seguía sufriendo un aumento de los costes (combustible y equipo técnico, tráfico y escala, mantenimiento, auditoría y costes de personal) y mostraba «un saldo de 586 millones EUR, con una mejora de 86 millones EUR, también gracias al nuevo préstamo del Gobierno de diciembre de 2019 por un importe de 400 millones EUR» (50).

(64)

En mayo de 2017, el Ministerio de Desarrollo Económico italiano sometió a Alitalia SAI y, varios días después, a Cityliner al régimen de administración extraordinaria (51). En una fecha posterior de ese mismo mes, el Tribunal de Civitavecchia declaró insolventes tanto a Alitalia SAI como a Cityliner.

(65)

En su escrito de 20 de marzo de 2019, las autoridades italianas indicaron que, debido a la admisión de Alitalia en el procedimiento de administración extraordinaria, los accionistas privados se habían visto privados de todas las facultades de gestión y supervisión de Alitalia.

(66)

Con arreglo a la legislación italiana pertinente, la gestión de Alitalia se confió a los comisarios extraordinarios hasta la adopción por el Ministro de Desarrollo Económico de un programa de administración extraordinaria (en lo sucesivo, «el programa de AE»), tras lo cual los comisarios estarían autorizados a vender los activos de Alitalia bajo la supervisión del Ministerio de Desarrollo Económico.

(67)

El 26 de enero de 2018, los comisarios extraordinarios de Alitalia presentaron al Ministerio de Desarrollo Económico un programa destinado a la venta de los activos de Alitalia en funcionamiento (52). En mayo de 2019, el plazo para la finalización del programa de venta de activos se pospuso al 23 de marzo de 2020.

(68)

El procedimiento de venta establecido por el programa de AE autorizado abarcaba los activos relativos a la actividad de Alitalia e incluía también la posibilidad de adquirir las aeronaves propiedad de las filiales irlandesas de Alitalia SAI.

(69)

Con arreglo al Derecho italiano (Decreto Legislativo 270/1999 y Decreto-ley n.o 347, de 23 de diciembre de 2003 (54)), un procedimiento de administración extraordinaria es un procedimiento de insolvencia para grandes empresas destinado a rescatarlas, preservando su valor mediante la continuación de sus actividades hasta la reestructuración o venta de sus activos, siempre que parezca posible que vuelvan a obtener una rentabilidad suficiente.

(70)

En el marco de dicho procedimiento, los accionistas anteriores se ven privados de su poder de decisión, mientras la empresa sigue funcionando. La gestión de la empresa y la administración de sus activos son asumidas por los comisarios extraordinarios designados por el órgano jurisdiccional concursal.

(71)

Cuando surte efecto el procedimiento de administración extraordinaria, las deudas contraídas antes de este se inmovilizan y quedan subordinadas a las deudas contraídas durante dicho procedimiento como consecuencia de la continuación de la actividad empresarial. La condición de «supersénior» de las deudas contraídas durante el procedimiento de administración extraordinaria está prevista en una disposición legal explícita.

(72)

Para las empresas muy grandes, como Alitalia, se aplican normas especiales adicionales. En concreto, las empresas muy grandes pueden solicitar ser sometidas a administración extraordinaria incluso antes de que se dicte una resolución judicial. En tal caso, el Ministerio de Desarrollo Económico nombra y controla a los comisarios extraordinarios. En ese caso, la administración extraordinaria puede durar un máximo de 36 meses. Además, en el caso de las empresas que prestan servicios públicos esenciales, los comisarios extraordinarios están facultados para vender los activos de la empresa mediante un procedimiento negociado, siempre que el precio de venta acordado por ellos con el comprador no sea inferior al valor de mercado establecido por un informe de un experto independiente.

(73)

El 28 de noviembre de 2019, el ministro de Desarrollo Económico declaró que Alitalia «no quebrará, creo que puedo garantizarlo» (55).

(74)

El 17 de diciembre de 2019, se informó de que el mismo ministro había declarado que «hay cuestiones cruciales [relativas a Alitalia] que deben abordarse con seriedad», empezando por el hecho de que «ni siquiera considero la idea de dejar los aviones en tierra» (56).

(75)

El 24 de diciembre de 2019, se informó de que el comisario extraordinario de Alitalia había declarado que existía un «riesgo de interrupción de la actividad» de Alitalia. Los medios de comunicación hacían referencia al preámbulo del Decreto-ley 137/2019, en el que se afirmaba que «con el fin de evitar el riesgo de interrupción de la actividad operativa de Alitalia, se solicitó la concesión de la financiación y su pago íntegro en el plazo más breve posible» (57).

(76)

El artículo 1 del Decreto-ley 55/2017, por el que se concedieron los préstamos de 2017, establecía que, para elaborar el programa de AE, los comisarios extraordinarios debían examinar la posibilidad de vender mediante licitación las actividades comerciales de Alitalia en un plazo determinado.

(77)

Por lo tanto, en agosto de 2017, los comisarios extraordinarios organizaron un proceso de licitación para vender los activos de las empresas sometidas al régimen de administración extraordinaria (Alitalia SAI y Cityliner) como unidades operativas.

(78)

No obstante, la licitación resultó fallida (58) y, en diciembre de 2017, los comisarios extraordinarios iniciaron un nuevo procedimiento negociado (59) para la venta de los activos de Alitalia. En dicho procedimiento solo se consideró válida la oferta de la empresa ferroviaria italiana Ferrovie dello Stato, mientras que las demás ofertas fueron rechazadas por estar incompletas o no ser vinculantes (60).

(79)

Tras el fracaso del procedimiento de venta, el Decreto-ley 137/2019 estableció un nuevo plazo para la venta de los activos de Alitalia, fijándolo en el 31 de mayo de 2020. Sin embargo, según Italia, el 26 de marzo de 2020 se suspendió el proceso de venta debido al brote de COVID-19.

(80)

Como parte de los esfuerzos dirigidos a encontrar una solución, el 9 de octubre de 2020, el Estado italiano puso en marcha una nueva empresa de titularidad estatal, ITA.

(81)

El 10 de septiembre de 2021, la Comisión adoptó la Decisión C(2021) 6665, por la que se declaraba que la transferencia de determinados activos, tal como se describe en dicha Decisión, si se llevara a cabo de conformidad con los compromisos asumidos por Italia, no daría lugar a una continuidad económica entre Alitalia SAI e ITA. En la misma Decisión, la Comisión consideró que una aportación de capital de 1 350 millones EUR a ITA no creaba una ventaja para esta última y, por lo tanto, no constituía ayuda estatal.

(82)

A raíz de la Decisión C(2021) 6665, la administración extraordinaria de Alitalia licitó la marca Alitalia y, a mediados de octubre de 2021, la adjudicó a ITA. De forma paralela, la administración extraordinaria de Alitalia e ITA alcanzaron un acuerdo sobre la transferencia de la actividad de aviación de Alitalia, consistente en 52 aeronaves, las franjas horarias conexas y otros activos (61).

(83)

A finales de 2022, se esperaba que el procedimiento de administración extraordinaria de Alitalia también hubiera vendido mediante licitaciones el programa de fidelidad de Alitalia, así como las actividades de mantenimiento y asistencia en tierra de Alitalia en cumplimiento de los compromisos contraídos por Italia (62). Si bien el servicio de asistencia en tierra en el aeropuerto de Fiumicino se adjudicó a Swissport en mayo de 2022 y las actividades de mantenimiento de Alitalia fueron adquiridas por Atitech en septiembre de 2022 (63), otras actividades, incluido el programa de fidelidad de Alitalia, siguen siendo objeto de un procedimiento de licitación. Por lo tanto, en diciembre de 2022, el procedimiento de administración extraordinaria se prorrogó hasta finales de 2023, a fin de permitir la liquidación de los activos aún no vendidos (considerandos 28 y 32).

(84)

En sus escritos relativos al préstamo de 2019, los denunciantes alegaron que dicho préstamo constituía una ayuda estatal ilegal e incompatible.

(85)

Los denunciantes argumentaron que el préstamo de 2019 constituía una ayuda estatal, ya que el Gobierno italiano no actuaba como un operador en una economía de mercado. Dada la situación económica de Alitalia, que, a pesar de los préstamos de 2017, no había mejorado y teniendo en cuenta su historial, los denunciantes alegaron que las dudas ya expresadas por la Comisión en la Decisión de incoación de 2018 sobre los préstamos de 2017 se aplicarían a fortiori en relación con el préstamo de 2019 (64). En particular, alegaron que ningún operador en una economía de mercado que buscara obtener una rentabilidad habría estado dispuesto a aumentar su exposición crediticia proporcionando esta nueva financiación sin ninguna garantía de rendimiento de la inversión.

(86)

Según los denunciantes, el préstamo de 2019 otorgó una ventaja a Alitalia que repercutió de manera importante en los intercambios comerciales entre Estados miembros y falseó la competencia, ya que Alitalia competía con otras compañías aéreas de la UE. En su opinión, el préstamo de 2019 permitió a la empresa mantener sus operaciones a pesar de su situación financiera persistentemente precaria, preservando e incluso aumentando su cuota de mercado al aumentar su capacidad y abrir determinadas rutas, lo que posibilitó que siguiera aplicando precios más agresivos de lo que podría si no contara con el préstamo de 2019, causando graves daños a los competidores que operan en esas rutas sin subvenciones públicas.

(87)

Los denunciantes destacaron, en particular, que, a pesar de las importantes subvenciones que recibió, Alitalia no había conseguido llevar a cabo reestructuración alguna, ser rentable, reducir sus costes o rebajar sus deudas. Alegaron asimismo que no había ofertas creíbles para los activos de Alitalia, lo que puso en tela de juicio los planes de venta. A este respecto, los denunciantes expusieron que la única oferta procedía de Lufthansa, pero que estaba sujeta, entre otras cosas, a una reestructuración significativa de Alitalia en forma de reducción de la plantilla y de la flota de aeronaves y no llegó a materializarse.

(88)

Los denunciantes alegaron que el préstamo de 2019 era incompatible con el mercado interior y que no se había cumplido una serie de criterios de compatibilidad establecidos en las Directrices de salvamento y de reestructuración.

(89)

En la Decisión de incoación, la Comisión concluyó provisionalmente que el préstamo de 2019 es separable de los préstamos de 2017 y que puede constituir una ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.

(90)

Por lo que se refiere a la separabilidad del préstamo de 2019 de los préstamos de 2017, la Comisión señaló que los actos jurídicos por los que se concedió el préstamo de 2019 no indicaban explícitamente que se trataba de un aumento de los préstamos anteriores, a diferencia de lo que indicaba el acto jurídico por el que se concedía el segundo de los dos préstamos de 2017. La Comisión también consideró que el período de dos años transcurrido entre el préstamo de 2019 y los préstamos de 2017 era significativo y que el préstamo de 2019 no era razonablemente previsible cuando Alitalia fue sometida al régimen de administración extraordinaria. Por último, la Comisión consideró que la fecha de vencimiento del préstamo de 2019 se fijó en seis meses y que se debían pagar intereses, a diferencia de los préstamos de 2017, cuyo vencimiento se prorrogó hasta la venta de los activos de Alitalia y en los que ya no se devengaban intereses. Basándose en estos elementos, la Comisión concluyó provisionalmente que el préstamo de 2019 era separable de los préstamos de 2017.

(91)

Con respecto a la existencia de ayuda, la Comisión consideró que el préstamo de 2019 pudo conferir una ventaja económica a Alitalia a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE. La Comisión concluyó provisionalmente que la prueba OEM no era aplicable al préstamo de 2019, ya que Italia no presentó ninguna prueba documental de que hubiera llevado a cabo, antes de la concesión del préstamo de 2019, una evaluación del rendimiento potencial de la inversión y de la probabilidad de reembolso de dicho préstamo.

(92)

En cualquier caso, la Comisión consideró que, si era dudoso que un operador privado hubiera concedido los préstamos iniciales de 2017 cuando se esperaba que Alitalia se vendiera antes de noviembre de 2017, a fortiori era aún más dudoso que dicho prestamista hubiera concedido cualquier otro préstamo en 2019, dado que el proceso de venta había fracasado en su totalidad en el momento en que se adoptó la Decisión de incoación.

(93)

En relación con la compatibilidad de la ayuda, la Comisión consideró que Alitalia era una empresa en crisis en el sentido de las Directrices de salvamento y de reestructuración, y llegó a la conclusión provisional de que existían serias dudas sobre la compatibilidad del préstamo de 2019 con el mercado interior con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.

(94)

En particular, la Comisión albergaba dudas sobre si se había respetado el principio de ayuda única, dado que, antes del préstamo de 2019, Alitalia se beneficiaba de la ayuda de salvamento en 2017 (65) a través de los préstamos de 2017.

(95)

Además, la Comisión declaró que Italia no aportó pruebas que le permitieran evaluar la proporcionalidad del préstamo de 2019 considerado como ayuda de salvamento, ni podía evaluar los préstamos como ayuda de salvamento en ausencia de un plan de salvamento. La Comisión señaló asimismo que Italia no aportó prueba alguna que demostrara el cumplimiento de las condiciones para la aprobación de una posible ayuda de salvamento.

(96)

Ryanair fue el único tercero que presentó observaciones sobre la Decisión de incoación (véase el considerando 19).

(97)

Por lo que se refiere a la existencia de ayuda, Ryanair alegó que, en términos generales, comparte la apreciación de la Comisión. Además, Ryanair indicó que, contrariamente a los requisitos de las Directrices de salvamento y de reestructuración, Italia no perseguía un objetivo de interés común bien definido. Por otra parte, Ryanair explicó que la ayuda de 400 millones EUR no pudo ser una ayuda de salvamento ni de reestructuración, dado que en octubre de 2019 Alitalia ya llevaba más de dos años incursa en procedimientos de insolvencia y no existía ninguna perspectiva realista de restablecer la viabilidad de dicha compañía a largo plazo, habida cuenta del historial de Alitalia, con más de una década de pérdidas sin signos de mejora después de 2017. Ryanair señaló, además, que el factor de carga de Alitalia (inferior a la media del sector), su flota envejecida, que era una fuente de aumento de los costes y la constante erosión de su cuota de mercado demostraban que la ayuda de 400 millones EUR concedida por Italia en 2019 no pudo ser una ayuda de reestructuración.

(98)

Por último, Ryanair indicó que el préstamo de 400 millones EUR a Alitalia infringía el principio de ayuda única, ya que en 2013 y 2015 hubo intentos de reestructuración de Alitalia, en los que la transferencia de acciones y de propiedad, en la que participaba Poste Italiane, podía no haber cumplido el criterio del inversor que operara en una economía de mercado, y también porque en 2017 Alitalia había recibido ayuda del Estado italiano a través de los préstamos de 2017.

(99)

Antes de la Decisión de incoación, Italia alegó que la compatibilidad del préstamo de 2019 debía evaluarse como parte de la investigación iniciada por la Decisión de incoación de 2018 en relación con los préstamos de 2017 (66), pero no facilitó información adicional que permitiera a la Comisión evaluar la compatibilidad del préstamo de 2019.

(100)

El 6 de enero de 2020, Italia respondió a una serie de cuestiones planteadas en las denuncias, aceptando al mismo tiempo que el préstamo de 2019 constituía una ayuda financiera a favor de Alitalia SAI y Cityliner.

(101)

Italia explicó que, a falta de una oferta definitiva por parte de Ferrovie dello Stato antes de la fecha límite del 21 de noviembre de 2019, habida cuenta del plazo establecido por la ley para completar el procedimiento de transferencia, Alitalia no podía acceder a la financiación prevista en el Decreto-ley 124/2019, que tenía por objeto apoyar la venta de los activos de Alitalia en ese plazo (67). Por consiguiente, el 3 de diciembre de 2019 entró en vigor el Decreto-ley 137/2019, que derogó la base jurídica para el desembolso del préstamo de 2019 y preveía la organización de un nuevo procedimiento de transferencia. A este respecto, el 6 de diciembre de 2019, Giuseppe Leogrande fue nombrado «administrador especial» de Alitalia, en sustitución del anterior colegio integrado por tres comisarios extraordinarios.

(102)

Italia alegó que el instrumento jurídico objeto de las denuncias, a saber, el artículo 54 del Decreto-ley 124/2019, no se había transformado en ley; este hecho convertiría dicha disposición en nula ab initio y haría que las denuncias carecieran de fundamento. Italia sostuvo que el instrumento jurídico en el que se basó el préstamo de 2019 es el artículo 1 del Decreto-ley 137/2019, cuyo objeto difiere del recogido en el Decreto-ley 124/2019, en la medida en que la nueva financiación prevista en él dependía de la recuperación de la rentabilidad a largo plazo mediante la venta de una empresa reestructurada. Por lo tanto, las denuncias carecían de objeto.

(103)

Italia alegó que el préstamo de 2019 a Alitalia no constituía ayuda ilegal. En contra de lo alegado por los denunciantes, el préstamo de 2019 se basaba en el Decreto-ley 137/2019, en vigor desde el 3 de diciembre de 2019, fecha posterior a ambas denuncias, y sus condiciones eran sustancialmente distintas de las establecidas anteriormente en el Decreto-ley 124/2019 inicial. El préstamo de 2019 constituía el requisito previo para la finalización de un proceso de reestructuración viable, coherente y de gran alcance destinado a restablecer la viabilidad a largo plazo de la empresa, mediante la transferencia de sus ramas de actividad en condiciones de mercado.

(104)

Italia defendió que el préstamo de 2019 no era una ayuda ilegal, sino que constituía un tramo adicional de la ayuda notificada en enero de 2018, por lo que representaba una extensión de los préstamos de 2017; sin embargo, Italia no proporcionó información adicional que habría permitido a la Comisión evaluar la compatibilidad del préstamo de 2019. Según Italia, por lo tanto, el préstamo de 2019 no estaba sujeto a la obligación de suspensión prevista en el artículo 108, apartado 3, del TFUE. En consecuencia, Italia alegó que el préstamo de 2019 debía examinarse en el marco de la investigación iniciada por la Decisión de incoación de 2018 en el asunto SA.48171 sobre los dos préstamos de 2017 (de 600 millones EUR y 300 millones EUR). Italia declaró además que las medidas introducidas por el Decreto-ley n.o 137/2019 eran plenamente coherentes con el primer préstamo de 600 millones EUR y su prórroga mediante el segundo préstamo (de 300 millones EUR). Según Italia, el préstamo de 2019 era el tercer tramo de una única medida de apoyo público, cuya legitimidad y compatibilidad con el mercado interior son las mismas que las notificadas en 2018.

(105)

Italia facilitó la primera parte de un estudio técnico facilitado por la consultora PricewaterhouseCooper («PwC») en relación con el valor teórico de liquidación de Alitalia el 2 de mayo de 2017 (68).

(106)

El 27 de marzo de 2021, Italia respondió a la carta de la Comisión de 8 de marzo de 2021 (véase el considerando 16) facilitando información adicional. En su escrito, Italia reiteró que el préstamo de 2019 formaba parte de la medida de ayuda concedida a Alitalia en 2017 con el fin de evitar la interrupción del servicio prestado por la citada compañía y la perturbación del transporte aéreo italiano. En concreto, las autoridades italianas volvieron a confirmar que consideraban que el préstamo de 2019 era un tercer tramo de un único préstamo, parte de los préstamos de 2017 a Alitalia. Sin embargo, Italia no aportó prueba alguna que demostrara que el préstamo de 2019 fuera un tercer tramo de los préstamos de 2017 ni de que la concesión del préstamo de 2019 fuera razonablemente previsible en 2017, cuando se concedieron el primero y el segundo.

(107)

Las autoridades italianas confirmaron asimismo que el préstamo de 2019 no había sido reembolsado, que no se había pagado ningún interés y que la fecha de vencimiento se había prorrogado en dos ocasiones, la última hasta el 16 de diciembre de 2021 (véase el considerando 28).

(108)

Las autoridades italianas alegaron que el préstamo de 2019, desembolsado en diciembre de 2019, se utilizó para racionalizar las actividades de Alitalia, en particular mediante la mejora de su calendario de vuelos, su red y su estructura de costes. Según las autoridades italianas, esto se reflejó en el crecimiento de Alitalia en términos de número de pasajeros y de ingresos procedentes de la venta de billetes, así como en un aumento del resultado neto de explotación (EBIT) de 10,61 millones EUR en términos interanuales en enero de 2020. Las autoridades italianas explicaron que esta tendencia continuó en febrero de 2020 hasta el inicio del brote de COVID-19 en Italia a finales de febrero de 2020. Las autoridades italianas explicaron que, como parte de sus esfuerzos dirigidos a racionalizar el negocio, a principios de 2020 Alitalia cambió la composición de su flota, renegoció sus contratos de tecnología de la información (por ejemplo, mantenimiento de soporte lógico) y suministro de combustible y adoptó otras medidas, todo lo cual supuso un ahorro de costes.

(109)

A la pregunta de si Italia llevó a cabo una evaluación de la rentabilidad y de los riesgos relacionados con el reembolso del préstamo de 2019 antes de concederlo, así como ante la petición de aportar pruebas al respecto, las autoridades italianas respondieron que el préstamo de 2019 se había concedido para garantizar la continuidad de las actividades de la compañía, así como para tener en cuenta las obligaciones de servicio público, a fin de evitar la interrupción de los vuelos nacionales e internacionales. En ese sentido, las autoridades italianas explicaron que, según su leal saber y entender, a finales de 2019 Alitalia no tenía acceso a fuentes de financiación alternativas en las mismas condiciones que el préstamo de 2019.

(110)

Además, a la pregunta de si Italia había llevado a cabo una evaluación ex post de la rentabilidad y de los riesgos relacionados con el reembolso de los préstamos de 2017 y, en caso afirmativo, si habían utilizado dicha evaluación para decidir sobre la concesión del préstamo de 2019, las autoridades italianas explicaron que la rentabilidad y los riesgos relacionados con el reembolso de los préstamos de 2017 se tuvieron en cuenta en la evaluación global de todo el procedimiento y la situación financiera de la empresa. A pesar de la solicitud de la Comisión, las autoridades italianas no aportaron pruebas de dicha evaluación. Sin embargo, explicaron a este respecto que Alitalia se encuentra en régimen de administración extraordinaria y que el reembolso de tales préstamos se rige por la ley.

(111)

En opinión de las autoridades italianas, no se ha producido ningún cambio en el perfil de riesgo de Alitalia desde la concesión de los préstamos de 2017. El perfil de riesgo de la empresa sigue caracterizándose por la condición de Alitalia como empresa insolvente en régimen de administración extraordinaria.

(112)

Por lo que se refiere a la venta de los activos de Alitalia, Italia declaró que, tras el fracaso del intento de vender los activos de Alitalia a Ferrovie dello Stato (véase el considerando 78), la legislación italiana estableció un nuevo plazo para la enajenación de los activos de Alitalia, que quedó fijado en el 31 de mayo de 2020. Las autoridades italianas explicaron que, el 6 de marzo de 2020, se publicó una convocatoria de manifestaciones de interés para la compra de los activos de Alitalia. Sin embargo, según las autoridades italianas, el 26 de marzo de 2020 se suspendió el proceso de licitación debido al brote de COVID-19. A este respecto, las autoridades italianas precisaron que, en el período comprendido entre diciembre de 2019 y febrero de 2021, la administración extraordinaria mantuvo negociaciones con terceros para la venta y el arrendamiento retroactivo de una serie de aeronaves de fuselaje estrecho, pero que, en el momento de la presentación de las observaciones de Italia, dicho proceso no había finalizado.

(113)

Para que una medida pueda considerarse ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, deben cumplirse los siguientes criterios acumulativos: i) debe ser concedida por el Estado y con recursos estatales; ii) debe conferir una ventaja a una empresa; iii) debe ser selectiva, es decir, favorecer a determinadas empresas o la producción de determinados bienes; iv) debe falsear o amenazar con falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.

(114)

Alitalia SAI y Cityliner son empresas privadas establecidas en Italia que operan en el sector del transporte aéreo. Son empresas a efectos del artículo 107, apartado 1, del TFUE, puesto que ejercen actividades económicas mediante la oferta de servicios en el mercado (69).

(115)

Como ha manifestado el Tribunal de Justicia («el Tribunal») (70), para que las medidas sean calificadas de ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, i) deben proceder de fondos estatales, ya sea de forma directa o indirecta, a través de un organismo intermediario que actúe en virtud de las facultades que le hayan sido conferidas, y ii) deben ser imputables al Estado (71).

(116)

Dado que el préstamo de 2019 procede de actos del Gobierno y del Parlamento italianos, es imputable al Estado italiano (véanse los considerandos 2 y 7). Además, el préstamo de 2019 se financió con cargo al presupuesto del Estado y, por tanto, se concedió claramente mediante fondos estatales (véase el considerando 22).

(117)

Para ser considerada ayuda estatal, una medida debe ser selectiva en el sentido de que debe favorecer solamente a determinadas empresas o la producción de determinados bienes.

(118)

El préstamo de 2019 se concedió a dos empresas, Alitalia SAI y su filial íntegramente participada por ella, Cityliner, cuyas actividades económicas son complementarias y están integradas como parte del grupo Alitalia. Así pues, se concedió sobre una base ad hoc a dos sociedades que formaban parte del mismo grupo y la misma empresa, y no tuvieron acceso a él otras empresas activas en el sector del transporte aéreo italiano que se encontraban en una situación fáctica y jurídica comparable, o en otros sectores. Ninguna empresa comparable podía acogerse a medidas similares a las concedidas a Alitalia y, por lo tanto, ninguna de esas empresas recibió una financiación comparable. Por lo tanto, el préstamo de 2019 era selectivo.

(119)

Una ventaja, en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, es todo provecho económico que una empresa no habría obtenido en condiciones normales de mercado, es decir, sin la intervención del Estado (72).

(120)

Según la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión, las operaciones económicas realizadas por organismos públicos no confieren una ventaja a su contraparte y, por tanto, no constituyen ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, si se llevan a cabo en las condiciones normales de mercado (73). Para determinar si una transacción se ha llevado a cabo en esas condiciones, la Comisión aplica el criterio OEM. Este criterio se ha desarrollado en relación con diferentes transacciones económicas.

(121)

Sin embargo, de la sentencia en el asunto BP Chemicals (74) se sigue que el mero hecho de que una empresa pública haya realizado ya aportaciones de capital calificadas como «ayudas» a su filial no excluye, a priori, la posibilidad de que una aportación de capital posterior pueda calificarse como inversión que se ajusta al criterio del inversor privado en una economía de mercado. No obstante, en un caso como en el que nos ocupa, con tres aportaciones de capital efectuadas por el mismo inversor durante un período de dos años, de las que las dos primeras no producían rentabilidad alguna, corresponde a la Comisión determinar si la tercera puede razonablemente disociarse de las dos primeras y ser considerada, a los efectos del criterio del inversor privado, una inversión independiente.

(122)

En otras palabras, cuando una nueva medida estatal sea inseparable de una ayuda estatal anterior a la empresa en cuestión, la prueba OEM no debe aplicarse por separado a la nueva medida de ayuda estatal, sino que ambas medidas deben considerarse conjuntamente a efectos de la aplicación de la prueba OEM. De ello se deduce que, si se considera que la prueba OEM no es aplicable a la ayuda estatal anterior, tampoco debe serlo a la nueva medida, en tanto en cuanto sea indisociable de la ayuda estatal anterior.

(123)

Por lo tanto, la Comisión examinará en primer lugar la cuestión preliminar de si el préstamo de 2019 es separable de los préstamos de 2017 con el fin de determinar si, con respecto al préstamo de 2019, debe llevarse a cabo la evaluación de la existencia de ayuda de forma independiente, incluida la evaluación de la aplicabilidad de la prueba OEM. Si el préstamo de 2019 es separable y la prueba OEM es aplicable, la Comisión aplicará la prueba OEM al préstamo de 2019.

(124)

En la Decisión de incoación, la Comisión concluyó provisionalmente que el préstamo de 2019 era separable de los préstamos de 2017 (véase el considerando 90). En el caso de que la Comisión confirme su conclusión provisional, recogida en la Decisión de incoación, de que el préstamo de 2019 es separable de los préstamos de 2017, el préstamo de 2019 deberá evaluarse por separado, también por lo que se refiere a la aplicabilidad y la aplicación de la prueba OEM.

(125)

De conformidad con la práctica decisoria de la Comisión, una serie de intervenciones estatales que tienen lugar en relación con la misma empresa en un período de tiempo relativamente corto, están vinculadas entre sí, o todas estaban previstas o eran previsibles en el momento de la primera intervención, pueden considerarse como una sola intervención. Por el contrario, cuando la última intervención fue resultado de acontecimientos que no se previeron en el momento de la intervención anterior, las dos medidas generalmente deben evaluarse por separado (75).

(126)

Al evaluar si los préstamos de 2017 y el préstamo de 2019 constituyen una única intervención, la Comisión tiene en cuenta: i) la cronología de los dos conjuntos de préstamos estatales en cuestión; ii) su finalidad; iii) la situación (financiera y de riesgo) de la empresa en el momento en que se adoptaron las decisiones de conceder los préstamos de 2017 y el préstamo ulterior de 2019 (76).

(127)

Tras investigar el asunto en profundidad, la Comisión confirma la conclusión provisional, recogida en la Decisión de incoación, de que el préstamo de 2019, que es el objeto de la evaluación en el presente caso, y los préstamos de 2017, que la Comisión consideró que constituían ayuda estatal en su Decisión en el asunto SA.48171, deben considerarse, a efectos de evaluar la aplicabilidad de la prueba OEM, una medida separable de los préstamos de 2017, como se explica con más detalle en el apartado 6.2.

(128)

En su escrito enviado a la Comisión antes de la Decisión de incoación, las autoridades italianas alegaron que el préstamo de 2019 era un tramo adicional (véase el considerando 104) y, por lo tanto, constituía una extensión de los préstamos de 2017. Las autoridades italianas reiteraron dicha posición en sus escritos posteriores a la Decisión de incoación (véase el considerando 106) y añadieron que el objetivo del préstamo de 2019 era el mismo que el de los préstamos de 2017, es decir, evitar la interrupción del servicio prestado por Alitalia y la perturbación del transporte aéreo italiano. Así pues, las autoridades italianas alegaron que el préstamo de 2019 debía examinarse en el marco de la investigación llevada a cabo en el asunto SA.48171, en el que la Comisión constató que los préstamos de 2017 eran incompatibles con el mercado interior.

(129)

Además, la Comisión señala que el apartado 81 de la Comunicación de la Comisión relativa al concepto de ayuda estatal indica también que «[...] Por el contrario, cuando la última intervención fue resultado de acontecimientos que no se previeron en el momento de la intervención anterior, las dos medidas generalmente deben evaluarse por separado» (el subrayado es nuestro).

(130)

Como señaló la Comisión en la Decisión de incoación, en el Decreto-ley 148/2017, por el que Italia concedió un préstamo adicional de 300 millones EUR (el segundo de los préstamos de 2017), se afirma explícitamente que se trata de un aumento de la financiación estatal de 600 millones EUR (el primero de los préstamos de 2017) ya concedida en mayo de 2017 hasta un total de 900 millones EUR24. Por el contrario, el Decreto-ley 124/2019, el Decreto-ley 137/2019 o la Ley 2/2020 no hacen referencia a ningún vínculo de este tipo con los préstamos de 2017.

(131)

Por lo que se refiere a la cronología, la Comisión observa que, mientras que los préstamos de 2017 se concedieron con un intervalo de seis meses, el de 2019 se concedió dos años después del préstamo anterior (77). Por lo tanto, el préstamo de 2019 es separable de los préstamos de 2017, ya que solo fue necesario un tiempo considerable después de los préstamos de 2017 y se refiere a la financiación de costes que no podían preverse razonablemente cuando Alitalia fue sometida inicialmente al régimen de administración extraordinaria25.

(132)

Además, a pesar de la alegación de Italia de que el préstamo de 2019 era un tercer tramo de un único préstamo y, por tanto, parte de los préstamos de 2017 (78), Italia no aportó pruebas que lo acreditaran (véanse los considerandos 106 a 110). La Comisión considera que no hay pruebas en el expediente de que el préstamo de 2019 fuera previsible en mayo u octubre de 2017, cuando se concedieron, respectivamente, el primero de los préstamos de 2017 (por importe de 600 millones EUR) y el segundo de los préstamos de 2017 (por importe de 300 millones EUR), ni de que dicho préstamo estuviera destinado a apoyar a Alitalia en el marco de un único plan de salvamento o reestructuración de la compañía aérea puesto en marcha en 2017. Por el contrario, los hechos indican que, tras la concesión de los préstamos de 2017, Italia tenía previsto racionalizar y vender las actividades de Alitalia y, solo después del fracaso de dicho plan, decidió proporcionar liquidez adicional a Alitalia (véanse los considerandos 76 a 79 y 101).

(133)

Por consiguiente, la Comisión considera que el préstamo de 2019 es separable de la ayuda estatal concedida mediante los préstamos de 2017 y que, por lo tanto, el préstamo de 2019 y los préstamos de 2017 constituyen una medida independiente a efectos de la presente Decisión.

(134)

La Comisión examinará la aplicabilidad de la prueba OEM guiándose por dos criterios, evaluando i) si el Estado actuó como autoridad pública en lugar de como operador económico al conceder los dos préstamos estatales, y ii) si Italia presentó suficientes pruebas ex ante que demostraran que actuaba como operador económico.

(135)

La Comisión considera que el criterio OEM no es aplicable en el presente caso. Sobre la base de todas las pruebas disponibles, Italia ha actuado en su calidad de autoridad pública para mantener a Alitalia en funcionamiento en el período posterior a diciembre de 2019 y hasta la venta de sus activos. Alitalia se encontraba sometida al régimen de administración extraordinaria desde mayo de 2017 y solo se mantuvo operativa gracias a la financiación estatal que recibió a través de los préstamos de 2017 y del préstamo de 2019.

(136)

Con carácter preliminar, la Comisión recuerda que el Tribunal ha considerado que la aplicabilidad del criterio OEM depende en última instancia de que un Estado haya concedido, en su condición de accionista y no en su condición de poder público, una ventaja económica a una empresa (79). Las intervenciones del Estado dirigidas al cumplimiento de las obligaciones que le incumben como poder público no pueden compararse con las de un inversor privado en una economía de mercado (80).

(137)

Para determinar si el préstamo de 2019 concedido por el Estado representa el ejercicio de la autoridad estatal o si es consecuencia de obligaciones que el Estado debe asumir como accionista, la Comisión debe examinar no solo la forma de dicho préstamo, sino también i) su naturaleza y objeto, ii) su contexto, iii) el objetivo perseguido y iv) las normas a las que está sujeto el préstamo de 2019.

(138)

Si la intervención del Estado, habida cuenta de su naturaleza y de su objeto, y teniendo en cuenta el objetivo perseguido, no es una inversión que pueda ser realizada por un inversor privado, constituiría una intervención del Estado como poder público, lo que impediría la aplicación de la prueba OEM (81).

(139)

Como se describe en el apartado 2.1, la medida en cuestión consistía en un préstamo concedido por Italia el 26 de octubre de 2019 (véase el considerando 2).

(140)

El contexto general en el que se concedió el préstamo de 2019 se describe en el apartado 2.2. En particular, el Estado actuó desde el principio de manera coherente y clara en su calidad de poder público para salvar a Alitalia de la liquidación, lo que también se reconoce en las declaraciones públicas de diversos ministros del Gobierno [véase el apartado 2.6 de la presente Decisión y el apartado 2.5 de la Decisión C(2021) 6659] y no como accionista que invierte en una empresa o como acreedor.

(141)

Alitalia ha registrado pérdidas continuas y considerables desde que fue adquirida por CAI en 2008. Los intentos de los accionistas de Alitalia de situar a dicha compañía de nuevo en la senda adecuada a través del plan de saneamiento fracasaron debido al rechazo del plan por parte de los trabajadores el 26 de abril de 2017, por lo que la empresa fue sometida al procedimiento de administración extraordinaria (véase el considerando 29). Alitalia ha seguido perdiendo dinero durante el procedimiento de administración extraordinaria.

(142)

Tras el rechazo del plan de saneamiento, pero antes de ser sometida al procedimiento de administración extraordinaria, no hay pruebas de que ningún inversor estuviera dispuesto a intervenir y adquirir Alitalia como empresa en funcionamiento, ni siquiera por un precio nominal. Tampoco hay pruebas de que las entidades financieras estuvieran dispuestas a proporcionar instrumentos de préstamo significativos para permitir que la empresa dispusiera de una liquidez suficiente para mantener su actividad [véanse los considerandos 227 y siguientes de la Decisión C(2021) 6659].

(143)

Cuando se concedieron los préstamos de 2017, Alitalia SAI era una empresa en crisis en el sentido de las Directrices de salvamento y de reestructuración y tenía pocas perspectivas de ser rentable a corto y medio plazo [véanse los considerandos 41, 66 y 218 a 229 de la Decisión C(2021) 6659]. Este argumento se aplica plenamente a Cityliner, que fue sometida al régimen de administración extraordinaria al mismo tiempo que Alitalia SAI (véanse los considerandos 1 y 29). En el expediente no constan pruebas de que esta situación hubiera cambiado.

(144)

Además, en octubre de 2019, cuando se concedió el préstamo de 2019, Alitalia se encontraba en una situación financiera similar a la de mayo y octubre de 2017, cuando se concedieron los préstamos de 2017, es decir, Alitalia necesitaba de nuevo una inyección de liquidez para mantenerse en funcionamiento (véanse los considerandos 60 a 63).

(145)

El objetivo expreso de incoar el procedimiento de administración extraordinaria con respecto a Alitalia era garantizar la continuidad de los servicios de transporte prestados por Alitalia.

(146)

En su condición de empresa insolvente, Alitalia quedó, en esencia, apartada de los mercados de crédito y, debido a sus problemas de liquidez inmediatos y a más largo plazo, dependía del Estado italiano, que concedió los préstamos de 2017. Como se describe detalladamente en el apartado 2 de la Decisión C(2021) 6659, el préstamo inicial se concedió con el objetivo principal de evitar la interrupción del servicio prestado por Alitalia SAI y sus filiales, incluida Cityliner, al permitirle mantener las conexiones aéreas nacionales e internacionales y evitar así tanto dificultades sociales como graves inconvenientes para los usuarios. Italia también alegó que tal interrupción supondría, entre otras cosas, una vulneración del derecho a la continuidad territorial en Italia garantizado por la Constitución italiana.

(147)

Además, a finales de 2019, Alitalia seguía encontrándose en una situación financiera difícil (véase el apartado 2.4.2).

(148)

Así pues, el préstamo adicional de 2019 se concedió por la misma razón que los préstamos de 2017, es decir, para garantizar un servicio ininterrumpido, así como para facilitar una reestructuración y enajenación de los activos de Alitalia (véanse los considerandos 2 y 7 y el apartado 2.1). Por consiguiente, el objetivo perseguido por el préstamo de 2019 estaba en consonancia con el objetivo perseguido por el sometimiento de Alitalia al régimen de administración extraordinaria.

(149)

Esta conclusión se ve respaldada además por las declaraciones públicas de los ministros del Gobierno antes de la concesión del préstamo inicial (véase el apartado 2.6), a saber, que la principal preocupación del Gobierno era evitar la interrupción repentina de los servicios de transporte aéreo. Además, la legislación pertinente por la que se concedía el préstamo de 2019 establecía que el procedimiento de administración extraordinaria debía tener en cuenta los niveles de empleo y la unidad operativa de las actividades empresariales de Alitalia.

(150)

Tras examinar los elementos anteriores (considerandos 145 a 149), la Comisión considera que el principal objetivo del préstamo de 2019 era garantizar que Alitalia siguiera operando por razones de orden público y no por intereses financieros del Estado como operador en una economía de mercado. Como tal, cualquier perspectiva de que el Estado obtuviera beneficios en relación con el préstamo de 2019, incluso a largo plazo, si pudiera demostrarse, era meramente accesoria a la decisión de conceder el préstamo de 2019.

(151)

Además, el Tribunal ha declarado que garantizar la continuidad de los servicios de transporte prestados por una empresa es una consideración que un inversor privado no tendría en cuenta (82).

(152)

Asimismo, dado que no hay pruebas en el expediente de que se haya reembolsado el préstamo de 2019, se puede deducir que la fecha de vencimiento de dicho préstamo fue aplazada o que la deuda fue cancelada de jure o de facto. Habida cuenta de las persistentes dificultades financieras de Alitalia con posterioridad a octubre de 2017 y a falta de prueba en contrario, parece que el Estado, como prestamista, nunca recibió una remuneración por su coste de liquidez ni por el riesgo de crédito relacionado con Alitalia. Italia tampoco presentó ningún estudio ex ante que demostrara que el Estado tuviera un interés financiero para conceder el préstamo de 2019 o para ampliar el plazo de reembolso de este. Este comportamiento, a saber, la concesión del préstamo de 2019 sin un estudio ex ante específico de la rentabilidad del préstamo y a falta de pruebas de que Italia intentara recuperarlo, no coincide con el de un operador privado en una economía de mercado, sino que demuestra el interés de una autoridad pública en mantener la continuidad del servicio de transporte prestado por Alitalia, como han reiterado claramente las autoridades italianas (83).

(153)

El préstamo de 2019 en cuestión es sui generis y ad hoc. Su concesión fue objeto de la promulgación de decretos-leyes específicos (véanse los considerandos 2 y 3). Se financió con cargo al presupuesto del Estado (véase el considerando 22). Además, los decretos ministeriales específicos preveían el desembolso de dicho préstamo.

(154)

Por consiguiente, los fondos del préstamo procedían del presupuesto general del Estado y no de una reserva separada, por ejemplo, un fondo de inversión de propiedad estatal que operara con criterios comerciales.

(155)

Procede señalar, en conclusión, que habida cuenta de su naturaleza y objeto, contexto, objetivo y las normas a las que está sujeta, la medida presenta las características de un acto adoptado en el marco de las prerrogativas de Italia como poder público. Por consiguiente, no cabe aplicar el criterio de inversor privado al préstamo de 2019.

(156)

El Tribunal ha declarado que «la aplicabilidad del criterio de inversor privado depende en definitiva de que el Estado miembro interesado conceda una ventaja económica a una empresa que le pertenece, en su condición de accionista y no en la de poder público» (84).

(157)

Cuando un Estado miembro invoca el criterio OEM durante el procedimiento administrativo, dicho Estado miembro debe «acreditar, inequívocamente y en virtud de factores objetivos y verificables, establecidos con anterioridad o al mismo tiempo que la decisión de conceder la ventaja económica, que la medida ejecutada corresponde a su cualidad de accionista» y «se funda en evaluaciones económicas comparables a las que, en las circunstancias del caso, habría efectuado un inversor privado racional» (85). Estos elementos deben demostrar claramente que el Estado miembro de que se trate tomó la decisión de realizar una inversión antes o al mismo tiempo de conceder la ventaja económica sobre la base de una apreciación motivada que demuestre una tasa de rentabilidad en el mercado resultante de la medida efectivamente ejecutada en la empresa pública.

(158)

Además, solo los beneficios y obligaciones vinculados a la situación del Estado como accionista, con exclusión de los vinculados a su situación de poder público, pueden tenerse en cuenta para apreciar si la misma medida habría sido adoptada en condiciones normales de mercado por un inversor privado que se encontrara en una situación lo más similar posible a la del Estado (86). En consecuencia, deben distinguirse las funciones del Estado como accionista de una empresa y como poder público.

(159)

Sobre ese aspecto pueden ser necesarias en particular pruebas que pongan de manifiesto que esa decisión se funda en evaluaciones económicas comparables a las que, en las circunstancias del caso, habría efectuado un inversor privado racional que se hallara en una situación lo más similar posible a la del Estado miembro referido, antes de llevar a cabo dicha inversión, con el fin de determinar la rentabilidad futura de esta.

(160)

Como recordó el Tribunal General (87), «mientras que incumbe a la Comisión aplicar el criterio del inversor privado y solicitar al Estado miembro interesado que le presente con ese objeto todas las informaciones pertinentes, corresponde a ese Estado miembro o [...] a la empresa pública interesada aportar todos los datos que pongan de manifiesto que llevó a cabo una evaluación económica previa de la rentabilidad de la medida discutida comparable a la que habría encargado elaborar un inversor privado en una situación similar».

(161)

Las evaluaciones económicas efectuadas después de la concesión de la referida ventaja, la apreciación retroactiva de la rentabilidad efectiva de la inversión realizada por el Estado miembro interesado o las justificaciones ulteriores de la elección del procedimiento efectivamente seguido no pueden bastar para acreditar que dicho Estado haya adoptado la aludida decisión en su condición de accionista, antes o al mismo tiempo de conceder la ventaja (88).

(162)

Italia no ha cumplido el criterio probatorio mínimo para demostrar que el criterio OEM es aplicable en el presente caso.

(163)

Como se señala en el considerando 91, a pesar de las reiteradas solicitudes de información y de observaciones a la Decisión de incoación cursadas por la Comisión, Italia no presentó ninguna prueba documental de que hubiera llevado a cabo una evaluación previa a la concesión del préstamo de 2019 de la rentabilidad potencial de la inversión de dichos préstamos. Tampoco presentó su apreciación de la probabilidad del reembolso junto con los intereses correspondientes procedentes de los recursos propios de Alitalia o de los ingresos procedentes de las ventas de la propia Alitalia, ni del riesgo de impago.

(164)

Además, las autoridades italianas no pudieron demostrar la existencia de un documento, elaborado antes o simultáneamente a la decisión de conceder el préstamo de 2019, que constituyera un plan de negocios, una evaluación de rentabilidad consistente, en particular, en una evaluación económica que abarcara la probabilidad de reembolso y la idoneidad de la fijación de precios de los dos préstamos estatales. No hay indicios de que la Administración, el Gobierno o los representantes parlamentarios italianos hayan examinado y debatido un plan de negocio o la rentabilidad del préstamo de 2019 con carácter previo a la adopción de las disposiciones administrativas y legislativas por las que se concedió dicho préstamo (apartado 4.2).

(165)

A tal efecto, cuando la Comisión preguntó específicamente si Italia había llevado a cabo una evaluación de la rentabilidad y de los riesgos relacionados con el reembolso del préstamo de 2019 antes de concederlo, las autoridades italianas respondieron que el préstamo de 2019 se había concedido para garantizar la continuidad de las actividades de la empresa, así como para tener en cuenta las obligaciones de servicio público, a fin de evitar la interrupción de los vuelos nacionales e internacionales (véase el considerando 109). Esta respuesta no solo confirma que Italia no había llevado a cabo una evaluación de la rentabilidad y de los riesgos relacionados con el reembolso del préstamo de 2019, sino que también puede considerarse como un reconocimiento directo de que, al conceder el préstamo de 2019, Italia no actuaba como prestamista privado, sino que perseguía objetivos de política pública.

(166)

Además, la falta de evaluación de la rentabilidad y de los riesgos asociados al préstamo de 2019 se ve corroborada por las declaraciones de las autoridades italianas relativas a una evaluación ex post de la rentabilidad y de los riesgos de los préstamos de 2017 y a si dicha evaluación se utilizó para adoptar la decisión de conceder el préstamo de 2019. La explicación facilitada por las autoridades italianas a este respecto es que Alitalia se encuentra en situación de administración extraordinaria y que el reembolso de tales préstamos se rige por ley (véase el considerando 110). Esta explicación y la falta de documentos que demuestren que se llevó a cabo una evaluación de la rentabilidad sugieren que las autoridades italianas no consideraron probable que el préstamo fuera reembolsado y que no consideraron necesario evaluar su rentabilidad y sus riesgos.

(167)

Por lo tanto, Italia no ha cumplido la fuerza probatoria que exige que el Estado miembro acredite, inequívocamente y en virtud de factores objetivos y verificables, establecidos antes o al mismo tiempo que la decisión de conceder la ventaja económica, que la medida ejecutada corresponde al Estado que actúa en cualidad de OEM y, por lo tanto, ha de satisfacer la carga probatoria que pesa sobre él para que el criterio OEM sea aplicable.

(168)

Sin perjuicio de la evaluación que figura en el apartado 5.1.4.2, en la que la Comisión concluye que el criterio OEM no es aplicable, la Comisión considera, con carácter subsidiario, que, aun cuando el criterio OEM fuera aplicable, quod non, el préstamo de 2019 otorgó una ventaja económica a Alitalia. Por lo tanto, en este apartado, la Comisión aplicará el criterio OEM al préstamo de 2019.

(169)

Al aplicar el criterio OEM, la Comisión reconoce que un operador privado en una economía de mercado ya habría tenido conocimiento de los siguientes hechos el 26 de octubre de 2019, es decir, de que en el momento de la concesión del préstamo de 2019:

(170)

En consonancia con la jurisprudencia del Tribunal (90), la evaluación de la Comisión no tiene en cuenta los beneficios y obligaciones derivados de los préstamos de 2017. Los préstamos de 2017 constituyen una ayuda, por lo que los beneficios y obligaciones correspondientes se refieren al Estado como poder público y no como OEM.

(171)

Por lo tanto, la Comisión tiene en cuenta cuál habría sido la situación financiera de Alitalia en ausencia de los préstamos de 2017 por un total de 900 millones EUR. En este supuesto, Alitalia habría presentado una situación de tesorería negativa de – 590 millones EUR a 30 de septiembre de 2019 (91). Presumiblemente, la situación de tesorería de Alitalia habría sido aún peor a 26 de octubre de 2019, ya que la empresa era deficitaria (92). Dado que una empresa solo puede operar si las entradas de efectivo son superiores a las salidas, de modo que su saldo de tesorería sea positivo y suficiente, la Comisión considera que la quiebra de Alitalia es un escenario razonable en ausencia del préstamo inicial.

(172)

Sin los préstamos de 2017, Alitalia se habría declarado en quiebra, por lo que ya no sería una empresa en funcionamiento en el momento de la concesión del préstamo de 2019 y, por lo tanto, ningún prestamista en una economía de mercado habría podido plantearse la posibilidad de conceder el préstamo de 2019 en ese momento. Por lo tanto, la Comisión concluye que el criterio OEM no puede aplicarse de forma aislada al préstamo de 2019.

(173)

En conclusión, la Comisión considera que el criterio OEM no es aplicable al préstamo de 2019 concedido a Alitalia. En aras de la exhaustividad, la Comisión señala que, incluso si se aplicara, dicho criterio no se cumpliría en ningún caso, dado que sin los préstamos de 2017 Alitalia habría estado en quiebra en cualquier caso, como se ha explicado anteriormente (considerandos 171 y 172). Por consiguiente, la Comisión concluye que el Estado italiano concedió a Alitalia una ventaja equivalente al importe nominal del préstamo de 2019, es decir, 400 millones EUR.

(174)

De conformidad con el artículo 107, apartado 1, del TFUE, para constituir ayuda estatal, una medida debe falsear o amenazar con falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales dentro de la Unión (93).

(175)

Se considera que una medida concedida por el Estado falsea o amenaza con falsear la competencia cuando puede mejorar la posición competitiva del beneficiario con respecto a otras empresas con las que compite. Por lo tanto, es suficiente con que la ayuda permita a la empresa mantener una posición competitiva más fuerte que la que tendría sin la ayuda.

(176)

Según los comisarios de la administración extraordinaria, en el momento en que se introdujo la medida Alitalia era la principal compañía aérea italiana. En particular, Alitalia tenía en 2017 una cuota de mercado del 12,6 % del tráfico total de pasajeros con origen y destino en Italia y durante los primeros diez meses de 2017 transportó alrededor de 18,5 millones de pasajeros (16,3 millones a cargo de Alitalia SAI y 2,2 millones a cargo de Cityliner), el 55 % de ellos en rutas nacionales, el 32 % en rutas internacionales y el 13 % en rutas intercontinentales. El informe trimestral del comisario de la administración extraordinaria para el período comprendido entre enero y marzo de 2021, publicado el 22 de marzo de 2022 (94), calificó el mercado italiano del transporte aéreo de pasajeros como muy competitivo y caracterizado, entre otras cosas, por una elevada penetración de las compañías aéreas de bajo coste en el mercado nacional (la más alta de Europa) y en el mercado intraeuropeo. En 2019, las cuotas de mercado de Alitalia disminuyeron hasta el 37 % del total de pasajeros en vuelos nacionales, donde las compañías de bajo coste alcanzaban una cuota de mercado agregada del 57 % (Ryanair 35 %, Easyjet 11 % y Volotea 8 %), y representaron aproximadamente el 7 % del tráfico total de pasajeros en vuelos de media y larga distancia (95). En 2020, la cuota de mercado de Alitalia en el segmento de los vuelos nacionales volvió a descender (alrededor del 35 % de los pasajeros totales, una cuota de mercado igual a la de Ryanair), mientras que, en términos del tráfico con origen y destino en Italia, Alitalia representaba alrededor del 7,7 % de los pasajeros totales (96) y Ryanair se alzaba con el liderato en este segmento, con una cuota de mercado del 28 %; Ryanair y Alitalia estaban seguidas por otras ocho aerolíneas, cuyas cuotas de mercado se situaban entre el 1 y el 2 %, alcanzando en términos agregados un 10,2 %; y, por último, otros 228 operadores, con una cuota de mercado inferior al 1 % cada uno, representaban el 21,9 % restante del tráfico con origen y destino en Italia (97).

(177)

La Comisión considera que el préstamo de 2019 afecta a los intercambios comerciales entre Estados miembros, ya que concierne a Alitalia, una empresa cuya actividad de transporte, por su propia naturaleza, afecta directamente a los intercambios comerciales y abarca varios Estados miembros, como se ha indicado en el considerando 176. Además, falsea o amenaza con falsear la competencia en el mercado interior, ya que solamente concierne a una empresa, que compite con otras compañías aéreas de la red europea.

(178)

Por lo tanto, la Comisión concluye que el préstamo de 2019 constituye una ayuda con arreglo al artículo 107, apartado 1, del TFUE y, en consecuencia, evaluará su legalidad y compatibilidad con el mercado interior. Los beneficiarios directos de la ayuda son Alitalia SAI y Cityliner.

(179)

La Comisión toma nota de que el préstamo de 2019 se concedió a Alitalia (Alitalia SAI y Cityliner) antes de su notificación a la Comisión. Así pues, el préstamo de 2019 se concedió en contravención del artículo 108, apartado 3, del TFUE y de las obligaciones de suspensión establecidas en este.

(180)

Por lo tanto, dado que se ha considerado que el préstamo de 2019 constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión concluye que constituyen una ayuda estatal ilegal.

(181)

En la medida en que el préstamo de 2019 constituye una ayuda estatal en el sentido del artículo 107, apartado 1, del TFUE, la Comisión debe evaluar si dicha ayuda puede declararse compatible con el mercado interior.

(182)

Las ayudas estatales se consideran compatibles con el mercado interior si entran en alguno de los motivos enumerados en el artículo 107, apartado 2, o en el artículo 107, apartado 3, del TFUE.

(183)

Según reiterada jurisprudencia del Tribunal, un Estado miembro que desee conceder una ayuda como excepción a las normas del Tratado tiene el deber de cooperar con la Comisión.

(184)

En cumplimiento de esta obligación, el Estado miembro debe facilitar a la Comisión, en particular, toda la información que le permita comprobar que se cumplen las condiciones de la excepción solicitada (98).

(185)

En la medida en que Italia alega que el préstamo de 2019 era un tramo de los préstamos de 2017 (considerando 106), la evaluación de la Comisión expuesta en el apartado 6 de la Decisión C(2021) 6659 se aplica mutatis mutandis al préstamo de 2019, como se ilustra a continuación en el apartado 6.2.

(186)

Italia considera que el préstamo de 2019 es una continuación de los préstamos de 2017 (considerandos 104 a 112) y, por lo tanto, la Comisión considera necesario evaluar si sería una forma de ayuda de salvamento en el sentido de las Directrices de salvamento y de reestructuración.

(187)

Sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE, la Comisión podrá considerar compatibles con el mercado interior las ayudas estatales destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades económicas o de determinadas áreas económicas dentro de la Unión, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común.

(188)

De manera similar a lo expresado en la Decisión C(2021) 6659 (99), la Comisión opina que Alitalia se considera como una empresa en crisis con arreglo al punto 20, letra c), de las Directrices de salvamento y de reestructuración, ya que fue declarada insolvente en el momento de los hechos (véanse los considerandos 64 y 143). Por consiguiente, el único motivo para evaluar la compatibilidad de la ayuda es la ayuda de salvamento y de reestructuración basada en las Directrices de salvamento y de reestructuración. Dos tipos de ayuda definidos en dichas Directrices son pertinentes en este caso, a saber, las ayudas de salvamento y las ayudas de reestructuración.

(189)

Para ser compatible con el mercado interior con arreglo a dichas Directrices, una ayuda debe cumplir las normas y condiciones establecidas en las citadas Directrices a efectos de la evaluación de la compatibilidad de la ayuda de salvamento y de reestructuración con arreglo al artículo 107, apartado 3, letra c), del TFUE.

(190)

A tal efecto, Italia no ha aportado ningún elemento que demuestre que el préstamo de 2019 cumpla alguna de las condiciones para que una ayuda de salvamento o de reestructuración sea compatible con el mercado interior con arreglo a los criterios establecidos en las Directrices de salvamento y de reestructuración (considerandos 107 a 114 de la Decisión de incoación). Por consiguiente, como se indica en el punto 39 de las Directrices de salvamento y reestructuración, el incumplimiento de cualquiera de los criterios implica que la ayuda no puede considerarse compatible.

(191)

Además, dado que Alitalia se benefició de una ayuda previa a través de los préstamos de 2017, aunque fuera incompatible, tal como determinó la Comisión en el apartado 6 de la Decisión C(2021) 6659, de conformidad con los puntos 72 y 73 de las Directrices de salvamento y de reestructuración, según los cuales la ayuda de salvamento solo debe concederse una vez (condición única y última), cualquier préstamo posterior sería incompatible a menos que hayan transcurrido diez años desde la concesión de la ayuda de salvamento (considerandos 117 y 118 de la Decisión de incoación).

(192)

Por lo tanto, el préstamo de 2019 es incompatible, ya que Italia no solo concedió dos préstamos a Alitalia en 2017, sino que nunca presentó un plan de reestructuración para el préstamo de 2019 concedido a Alitalia. Como se ilustra en los considerandos 376 y 377 de la Decisión C(2021) 6659 con respecto a los préstamos de 2017, en los que Italia tampoco presentó ningún plan de reestructuración, el programa de AE no puede considerarse un plan de reestructuración viable, coherente y de gran alcance para restablecer la viabilidad a largo plazo de Alitalia en el sentido previsto en el apartado 3.1.2 de las Directrices de salvamento y de reestructuración. De hecho, dicho programa tenía por objeto mantener la empresa a flote mientras se vendían sus activos (considerandos 76 a 83), pero los comisarios extraordinarios no previeron en 2019 ninguna medida financiera o económica para reorganizar o racionalizar las actividades de Alitalia, ni se desarrolló un proyecto industrial para volver a hacer de ella una empresa competitiva y viable (considerandos 60 a 62 y 67 a 68).

(193)

Por lo tanto, y dado que Italia nunca presentó ningún otro argumento o elemento como posible fundamento jurídico de compatibilidad para el préstamo de 2019 concedido a Alitalia en dicho año, la Comisión concluye que dicho préstamo estatal es incompatible con el mercado interior.

(194)

La Comisión considera que Italia ha ejecutado ilegalmente una medida de ayuda en forma de préstamo de 400 millones EUR (el préstamo de 2019) concedido a Alitalia (Alitalia SAI y Cityliner), infringiendo el artículo 108, apartado 3, del TFUE.

(195)

Dado que no se puede identificar ningún motivo para considerar que la medida es compatible con el mercado interior, procede considerarla incompatible con este.

(196)

Con arreglo a lo previsto en el TFUE y en la jurisprudencia reiterada de los órganos jurisdiccionales de la Unión, la Comisión está facultada para decidir que el Estado miembro implicado debe suprimir o modificar una ayuda que se haya declarado incompatible con el mercado interior (100). Los órganos jurisdiccionales de la Unión también han declarado en varias ocasiones que la obligación de los Estados miembros de suprimir una ayuda que la Comisión ha declarado incompatible con el mercado interior tiene por objeto restablecer la situación preexistente (101).

(197)

En ese contexto, los órganos jurisdiccionales de la Unión han determinado que este objetivo se logra cuando el beneficiario ha reembolsado los importes concedidos a través de una ayuda ilegal, eliminándose de tal modo la ventaja de que había disfrutado en comparación con sus competidores en el mercado interior, y se ha restablecido la situación existente antes de que se abonara la ayuda (102).

(198)

De conformidad con la jurisprudencia correspondiente, el artículo 16, apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo (103) establece que «[c]uando se adopten decisiones negativas en casos de ayuda ilegal, la Comisión decidirá que el Estado miembro interesado tome todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda».

(199)

Así pues, dado que el préstamo de 2019 se ejecutó en contravención del artículo 108, apartado 3, del TFUE y debe considerarse una ayuda ilegal e incompatible, deberá recuperarse con el fin de restablecer la situación existente en el mercado interior antes de que se concediera. La recuperación debe aplicarse al período comprendido entre la fecha en que la ayuda se puso a disposición de los beneficiarios y la recuperación efectiva. El importe pendiente de recuperación debe devengar intereses hasta su recuperación efectiva.

(200)

El importe del préstamo de 2019 que puede considerarse una ventaja concedida puede cuantificarse en esta fase en 400 000 000 EUR. Italia deberá calcular los intereses de recuperación devengados a partir de las fechas de desembolso de la ayuda a Alitalia y hasta el reembolso total del principal de la ayuda. Los intereses deben calcularse sobre una base compuesta de conformidad con el capítulo V del Reglamento (CE) n.o 794/2004 de la Comisión (104).

(201)

La obligación de reembolsar la ayuda y los intereses de recuperación aplicables, calculados con arreglo a la metodología descrita en el considerando 200, se deriva con independencia de cualquier interés adicional que Italia pueda tener que reclamar a Alitalia sobre la base del Derecho nacional o de los contratos entre Alitalia e Italia. No obstante, Italia no podrá invocar ninguna cláusula o disposición contenida en la legislación nacional o en los contratos con los beneficiarios para retrasar la recuperación más allá de cuatro meses a partir de la notificación de la presente Decisión o para reducir el importe que debe recuperarse, que debe incluir el principal de la ayuda de 400 000 000 EUR más los intereses de recuperación aplicables.

(202)

Por último, la Comisión observa que Alitalia (Alitalia SAI y Cityliner, beneficiarios directos del principal de la ayuda establecido) puede formar una unidad económica con las demás empresas del grupo Alitalia debido al control ejercido por Alitalia SAI sobre las filiales, incluida Cityliner (considerandos 51 y 52, así como gráfico 1), a efectos de la aplicación de las normas sobre ayudas estatales. La Comisión considera que Italia deberá, en primer lugar, recuperar de Alitalia la ayuda ilegal e incompatible que le ha concedido. En caso de que no sea posible recuperar la totalidad del importe de la ayuda de Alitalia, Italia deberá recuperar cualquier importe pendiente de cualquier otra entidad jurídica independiente que forme parte del grupo Alitalia y constituya una unidad económica con Alitalia, con el fin de garantizar la eliminación de la ventaja concedida y el restablecimiento de la situación existente anteriormente en el mercado a través de la recuperación.