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Document 52019DC0444

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO 30.º informe anual sobre la protección de los intereses financieros de la Unión Europea y la lucha contra el fraude (2018)

COM/2019/444 final

Bruselas, 11.10.2019

COM(2019) 444 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

30.º informe anual sobre la protección de los intereses financieros de la Unión Europea y la lucha contra el fraude (2018)


























{SWD(2019) 361 final} - {SWD(2019) 362 final} - {SWD(2019) 363 final} - {SWD(2019) 364 final} - {SWD(2019) 365 final}


ÍNDICE

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

30.º informe anual sobre la protección de los intereses financieros de la Unión Europea y la lucha contra el fraude (2018)

1.    Introducción    

1.1.    Primera década (1989-1998): sentar las bases    

1.2.    Segunda década (1999-2008): ampliación, consolidación y reformas operativas    

1.3.    Tercera década (2009-2018): reformas y un nuevo paso adelante    

2.    Armonización y refuerzo de la lucha contra el fraude en la UE: políticas, medidas y resultados transversales de lucha contra el fraude en 2018    

2.1.    Actos legislativos adoptados por las instituciones de la UE    

2.1.1.    Reglamento por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea; situación actual    

2.1.2.    El Reglamento Ómnibus    

2.2.    Configurar el futuro: iniciativas legislativas y políticas de las instituciones europeas    

2.2.1.    Propuesta de la Comisión de revisión del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013    

2.2.2.    Propuesta de la Comisión de Reglamento sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en los Estados miembros    

2.2.3.    Disposiciones transversales sobre la protección de los intereses financieros de la UE (disposiciones PIF) en todas las propuestas de MFP de la Comisión    

2.2.4.    Lucha contra la corrupción en la UE    

2.2.5.    Cooperación internacional    

2.2.6.    La Estrategia de lucha contra el fraude de la Comisión (CAFS) y el nuevo paquete de gobernanza    

2.2.7.    Aplicación del programa Hércules    

2.3.    Jurisprudencia del TJUE    

2.3.1.    Sigma Orionis/Comisión    

2.3.2.    Jurisprudencia relativa al EDES    

2.4.    Medidas adoptadas por los Estados miembros    

2.4.1.    Visión general de las medidas adoptadas por los Estados miembros    

2.4.1.1.    Estrategias nacionales de lucha contra el fraude (NAFS)    

2.4.1.2.    Mejora de la transparencia, lucha contra la corrupción y conflictos de intereses en la contratación pública    

2.4.1.3.    Otras medidas    

2.4.2.    Aplicación de las recomendaciones de 2017    

2.5.    Resumen de las estadísticas relativas a las irregularidades y el fraude    

2.5.1.    Irregularidades fraudulentas detectadas    

2.5.2.    Irregularidades no fraudulentas detectadas y notificadas    

2.5.3.    Investigaciones de la OLAF    

3.    Políticas, medidas y resultados de la lucha contra el fraude — Ingresos    

3.1.    Medidas de lucha contra el fraude de las instituciones de la UE – ingresos    

3.1.1.    Asistencia administrativa mutua    

3.1.1.1.    Sistema de Información contra el Fraude (AFIS)    

3.1.1.2.    Operaciones aduaneras conjuntas (OAC)    

3.1.2.    Disposiciones sobre asistencia mutua y lucha contra el fraude en los acuerdos internacionales    

3.1.3.    Lucha contra el comercio ilícito de los productos del tabaco    

3.1.4.    Cooperación con el Centro Común de Investigación (JRC, por sus siglas en inglés) en relación con la lucha contra el fraude    

3.1.5.    Lucha contra el fraude en el IVA    

3.2.    Medidas de lucha contra el fraude de los Estados miembros – ingresos    

3.3.    Estadísticas relativas a las irregularidades y el fraude detectados – ingresos    

3.3.1.    Irregularidades fraudulentas detectadas    

3.3.2.    Irregularidades no fraudulentas detectadas    

4.    Políticas, medidas y resultados sectoriales de la lucha contra el fraude — gastos    

4.1.    Políticas y medidas sectoriales de lucha contra el fraude de los Estados miembros relacionadas con diversos sectores de gasto    

4.2.    Agricultura — Políticas, medidas y resultados sectoriales de la lucha contra el fraude    

4.2.1.    Agricultura — medidas de lucha contra el fraude de los Estados miembros    

4.2.2.    Agricultura — estadísticas de irregularidades y de fraude detectados    

4.2.2.1.    Irregularidades fraudulentas detectadas    

4.2.2.2.    Irregularidades no fraudulentas detectadas    

4.3.    Política de cohesión y política pesquera — políticas, medidas y resultados sectoriales de la lucha contra el fraude    

4.3.1.    Política de cohesión y política pesquera — Medidas de lucha contra el fraude de los Estados miembros    

4.3.2.    Política de cohesión y política pesquera — estadísticas de irregularidades y fraude detectados    

4.3.2.1.    Irregularidades fraudulentas detectadas    

4.3.2.2.    Irregularidades no fraudulentas detectadas    

4.4.    Gestión indirecta (preadhesión) — estadísticas de irregularidades y fraude detectados    

4.5.    Gestión directa — políticas, medidas y resultados sectoriales de la lucha contra el fraude    

4.5.1.    Gestión directa — estadísticas de irregularidades y fraude detectados    

4.5.1.1.    Irregularidades fraudulentas detectadas    

4.5.1.2.    Irregularidades no fraudulentas detectadas    

5.    Recuperación y otras medidas preventivas y correctoras    

6.    Colaboración con los Estados miembros    

7.    Sistema de Exclusión y Detección Precoz (EDES)    

8.    Seguimiento de la resolución del Parlamento Europeo sobre el informe anual de 2017    

9.    Conclusiones y recomendaciones    

9.1.    Ingresos    

9.2.    Gastos    

9.3.    Mirando al futuro    

Índice de gráficos

Gráfico 1: Irregularidades notificadas como fraudulentas en 2018

Gráfico 2: Irregularidades notificadas como fraudulentas e importes asociados, 2014-2018

Gráfico 3: Irregularidades notificadas como no fraudulentas en 2018

Gráfico 4: OAC en 2018

Gráfico 5: RPT - Hechos y pautas clave

Gráfico 6: Tasas de detección por componente de la PAC

Gráfico 7: Política agrícola – datos y cifras principales

Gráfico 8: Medidas de apoyo al mercado más afectadas por irregularidades (fraudulentas y no fraudulentas)

Gráfico 9: Medidas adoptadas por los Estados miembros en el ámbito de la política de cohesión

Gráfico 10: Política de cohesión y política pesquera – datos y cifras principales

Gráfico 11: estructura y subgrupos del COCOLAF

Resumen

Treinta años protegiendo los intereses financieros de la UE

La Comisión presenta el 30.º informe anual sobre la protección de los intereses financieros de la UE y la lucha contra el fraude («Informe PIF»). Este período de treinta años puede dividirse en tres etapas de aproximadamente una década cada una.

Durante la primera etapa (1989-1998) se sentaron los fundamentos legislativos de la lucha contra el fraude y las irregularidades.

La segunda década (1999-2008) fue un período de consolidación y reformas operativas, en el que se produjo la mayor ampliación de la historia de la Unión Europea.

Durante la tercera década (2009-2018), la protección de los intereses financieros de la UE registró un nuevo impulso. Las instituciones europeas acordaron una serie de nuevos actos e iniciativas destinados a reforzar la lucha contra el fraude a escala de la UE, y se fijaron las condiciones para la entrada en escena de un nuevo actor, la Fiscalía Europea, que en breve iniciará su andadura.

Principales iniciativas transversales adoptadas y desarrolladas en 2018

Durante 2018, último año de la tercera etapa, se adoptaron nuevas normas financieras (en el Reglamento Ómnibus) con el fin de simplificar y racionalizar el uso de los fondos de la UE y de redefinir los conflictos de intereses en relación con todos los agentes financieros que ejecutan el presupuesto de la UE en los distintos modos de gestión, también a nivel nacional.

Mientras las instituciones negocian el marco jurídico del marco financiero plurianual 2021-2027, se están afinando las disposiciones antifraude aplicables a los programas de gasto. Toda persona o entidad que reciba fondos de la UE tendrá que cooperar plenamente en la protección de los intereses financieros de la UE. Deberá conceder los derechos de acceso necesarios a la Comisión, la OLAF, la Fiscalía Europea y el Tribunal de Cuentas Europeo y velar por que los terceros implicados en la ejecución de fondos de la UE hagan lo mismo.

Aspectos destacados en el ámbito de los ingresos

Por el lado de los ingresos, la Comisión presentó un nuevo plan de acción para seguir combatiendo eficazmente el comercio ilícito de tabaco.

Se adoptaron nuevas normas para frenar el fraude transnacional relacionado con el IVA. Se reforzó la asistencia administrativa mutua entre los Estados miembros gracias a la nueva posibilidad de crear investigaciones administrativas conjuntas y a una red de analistas de los Estados miembros de la UE que trabajan en diferentes ámbitos relacionados con el riesgo de fraude en el marco de Eurofisc.

Siguiendo las recomendaciones de la Comisión recogidas en el Informe PIF de 2017, los Estados miembros han desarrollado nuevas herramientas informáticas, enfoques basados en el riesgo e iniciativas para abordar los retos que plantea la infravaloración de las mercancías (en particular el calzado y los productos textiles), en particular en el comercio electrónico. Aunque los Estados miembros detectaron un menor número de irregularidades que en 2017 en el ámbito aduanero [recursos propios tradicionales (RPT)], el coste financiero de estas irregularidades fue mayor. Del mismo modo, el fraude detectado se mantuvo estable, pero el impacto financiero correspondiente fue superior.

En el ámbito de los RPT, el presente informe recomienda medidas adicionales para abordar las cuestiones relacionadas con el comercio electrónico transfronterizo, en particular el posible abuso de los envíos de escaso valor.

Aspectos destacados en el ámbito de los gastos

En lo que respecta a los gastos, los Estados miembros han adoptado una serie de medidas operativas, en particular la introducción de herramientas de calificación de riesgos informáticas (como ARACHNE), apreciaciones del riesgo de fraude y cursos de formación para sensibilizar en general sobre el fraude, en consonancia con las disposiciones del MFP 2014-2020 y las recomendaciones de la Comisión recogidas en anteriores informes PIF.

La detección de fraude e irregularidades en los sectores de gasto sigue un patrón similar al de los ingresos: cada año se detecta un menor número de casos, pero el coste financiero es más elevado.

Como varios programas de gasto tienen un ciclo plurianual, se ha desarrollado un análisis comparativo para los periodos de programación de la política de cohesión 2007-2013 y 2014-2020. Se observan así patrones que pueden ser consecuencia del refuerzo de las capacidades de detección del fraude y de prevención de las irregularidades introducidas por las medidas de lucha contra el fraude adoptadas. La Comisión seguirá supervisando estos resultados para evaluar si se deben realmente a la mayor eficiencia de los sistemas y no a una detección y una notificación insuficientes.

El análisis confirma las conclusiones de informes PIF anteriores en lo que respecta a los ámbitos de riesgo y a la necesidad de mejorar la coordinación y la cooperación entre las autoridades administrativas y judiciales. Por consiguiente, el presente informe PIF hace una vez más un llamamiento a los Estados miembros para que desarrollen sus sistemas de lucha contra el fraude en el marco de estrategias nacionales específicas.

Los logros de la Comisión Juncker

El presente informe es el último adoptado bajo la Comisión Juncker, durante cuyo mandato se ha imprimido un nuevo impulso a la lucha contra el fraude y la protección de los intereses financieros de la UE. Entre sus logros más destacados cabe citar la Directiva sobre la lucha contra el fraude mediante el Derecho penal y el Reglamento por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea, ambos adoptados en 2017, así como la revisión del Reglamento Financiero, que redefinió los conflictos de intereses para todos los agentes financieros que ejecutan el presupuesto de la UE. En 2018, la Comisión presentó asimismo una propuesta de revisión específica del Reglamento de la OLAF [Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013], cuyas negociaciones tripartitas se espera que comiencen en breve.

Con todo, la Comisión es consciente de que no puede ser complaciente en este ámbito. Dado que constantemente surgen nuevos desafíos y a fin de mantener la confianza del público, la UE y las instituciones nacionales deben manifestar su firme compromiso en favor de la lucha contra las ineficiencias y los comportamientos reprensibles.

El 29 de abril de 2019, la Comisión adoptó una nueva Estrategia de lucha contra el fraude (CAFS, por sus siglas en inglés) en respuesta a varias de las recomendaciones formuladas por el Tribunal de Cuentas Europeo en 2019 en relación con la gestión del riesgo de fraude. Esta Estrategia busca mejorar la capacidad de análisis de la Comisión, de modo que esta pueda reaccionar rápidamente a unos desafíos siempre cambiantes, por ejemplo mediante la integración de las nuevas tecnologías en los procesos de control y la mejora de la coordinación interna general, que es fundamental para una organización tan compleja.



1.Introducción

La Comisión presenta el 30.º informe anual sobre la protección de los intereses financieros de la UE y la lucha contra el fraude («Informe PIF»). El primer informe se adoptó en enero de 1990. Con la entrada en vigor del Tratado de Maastricht el 1 de enero de 1993, se introdujo un artículo específico del Tratado que preveía expresamente la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de lo que entonces eran las Comunidades.

Desde el 1 de mayo de 1999, a raíz de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, el informe anual al Parlamento Europeo y al Consejo sobre las medidas adoptadas para luchar contra el fraude y otras actividades ilegales que afecten a los intereses financieros de la UE es objeto de una disposición específica (inicialmente el artículo 280, apartado 5, del Tratado CE y actualmente el artículo 325, apartado 5, del TFUE).

La UE y los Estados miembros tienen la responsabilidad compartida de proteger los intereses financieros de la UE y de luchar contra el fraude. Las autoridades de los Estados miembros gestionan aproximadamente el 74 % del gasto de la UE y recaudan los recursos propios tradicionales. La Comisión supervisa estos dos ámbitos, establece las normas y verifica su cumplimiento. Es esencial que la Comisión y los Estados miembros colaboren estrechamente para garantizar la eficaz protección de los intereses financieros de la UE.

Desde el año de referencia de 1989, el informe PIF evalúa esta cooperación con el objetivo de mejorarla. Para ello:

·ofrece un resumen de las medidas adoptadas a nivel de la UE y de los Estados miembros para luchar contra el fraude;

·incluye un análisis de los principales logros de las instancias nacionales y europeas en la detección de los fraudes y las irregularidades relativos a los gastos e ingresos de la UE, basado en particular en las irregularidades detectadas y en los fraudes notificados por los Estados miembros con arreglo a la normativa sectorial.

La 30ª edición de este informe ofrecerá una visión general de los principales logros conseguidos en los últimos 30 años, así como información sobre las iniciativas emprendidas en 2018. En los apartados 1.1, 1.2 y 1.3 se pasará revista a los últimos 30 años de lucha contra el fraude y protección del presupuesto de la UE.

El informe va acompañado de cinco documentos de trabajo de los servicios de la Comisión (SWD), que se enumeran en el anexo 3 1 .

1.1.Primera década (1989-1998): sentar las bases

A finales de 1988 se creó la Unidad de coordinación de la lucha contra el fraude (UCLAF) con la misión de dirigir y supervisar todas las actividades de prevención del fraude de la Comisión, con un programa de trabajo de cuarenta y cinco puntos orientado al cumplimiento de sus objetivos.

Durante esta primera década se adoptaron varios actos legislativos importantes, que articularon de forma significativa el panorama de la lucha contra el fraude hasta 2017. En 1991, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) n.º 595/91, sobre la notificación de irregularidades en la política agrícola común. El Tratado de Maastricht (TUE), que entró en vigor a finales de 1993, situó los objetivos y los medios para combatir el fraude al más alto nivel legislativo y confirmó la obligación de los Estados miembros de adoptar las mismas medidas para combatir el fraude que afecte a los intereses financieros de la Comunidad que las que se adopten para combatir el fraude que afecte a sus propios intereses financieros, es decir, utilizando medios efectivos, proporcionales y disuasorios, gracias a un artículo específico (artículo 209 A). El título IV del TUE establece una cooperación más estrecha y las herramientas necesarias para lograrla.

En 1994 se creó el Comité consultivo para la coordinación de la lucha contra el fraude (COCOLAF) 2 . También se adoptaron los Reglamentos (CE) n.º 1681/94 y (CE) n.º 1831/94 sobre la notificación de irregularidades y la recuperación de las sumas indebidamente abonadas en el ámbito de los fondos estructurales y de cohesión y se creó un número de teléfono gratuito en cada Estado miembro, de modo que los particulares pudieran contribuir a la protección de los intereses financieros de la UE.

A nivel intergubernamental, los Estados miembros firmaron el Convenio relativo a la protección penal de los intereses financieros de la Comunidad (1995). El Convenio estableció una definición común de fraude y de otras infracciones graves que perjudican a los intereses financieros de la Comunidad, obligando a los Estados miembros a tipificarlos como delito específico con las sanciones adecuadas. A finales de año, el Consejo adoptó el Reglamento (CE, Euratom) n.º 2988/95, un acto legislativo marco aplicable a todos los gastos y los RPT (a excepción del IVA), que sentó la base para la formulación de sanciones administrativas uniformes, con la misma fuerza jurídica en toda la Comunidad Europea.

En 1996 se adoptó el Reglamento (Euratom, CE) n.º 2185/96, relativo a los controles y verificaciones in situ en los Estados miembros llevados a cabo por funcionarios de la Comisión para detectar fraudes e irregularidades, así como el primer Protocolo sobre la lucha contra la corrupción, anexo al Convenio de 1995.

En 1997 se adoptó el Reglamento (CE) n.º 515/97, relativo a la asistencia mutua en los ámbitos aduanero y agrario. El Convenio relativo a la asistencia mutua y la cooperación entre las administraciones aduaneras (Convenio Nápoles II) se firmó en Bruselas el 18 de diciembre de 1997 (y entró en vigor el 23 de junio de 2009). Este Convenio, en relación con el enjuiciamiento y la sanción de las infracciones de las disposiciones aduaneras de la UE, complementa el Reglamento (CE) n.º 515/97 y el Reglamento (UE) n.º 389/2012 (sobre los impuestos especiales), relativo a la asistencia mutua entre las autoridades administrativas de los Estados miembros.

Ese mismo año, los Estados miembros firmaron el segundo Protocolo (relativo al blanqueo de capitales y la cooperación judicial) del Convenio de 1995. El Consejo puso en marcha el programa FISCALIS, que mejora las herramientas de comunicación e intercambio de información para prevenir el fraude en materia de IVA e impuestos especiales. La Comisión adoptó la Agenda 2000: una comunicación en la que se describe a grandes líneas el desarrollo de la UE y sus políticas en el umbral del nuevo siglo, los retos de la ampliación y el futuro marco financiero.

El final de la primera década estuvo marcado por una coyuntura que sacó a la luz una serie de deficiencias que requerían medidas adicionales en determinados ámbitos.

1.2.Segunda década (1999-2008): ampliación, consolidación y reformas operativas

En abril de 1999 entró en escena un nuevo actor. La Comisión decidió crear la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), organismo independiente encargado de actividades operativas, que asumió las tareas de la UCLAF. El nuevo paquete legislativo entró en vigor el 1 de junio de 1999 y amplió las responsabilidades de la OLAF a todas las actividades relacionadas con la protección de los intereses comunitarios contra las conductas irregulares que afecten a los intereses financieros susceptibles de ser objeto de procedimientos administrativos o penales. Además, casi todas las instituciones de la UE empezaron a confiar a la OLAF la investigación de las infracciones graves cometidas por sus miembros y su personal.

Esta novedad se inscribía en el marco de un importante proceso de reforma y modernización de toda la administración de la UE, especialmente en el ámbito de la gestión financiera, que reforzó el sistema de gobernanza de la Comisión y dibujó unas líneas más claras en materia de rendición de cuentas y responsabilidad. En el marco de la reforma financiera iniciada en 2000, la Comisión decidió revisar sus estructuras de control interno para que los ordenadores delegados fueran plenamente responsables del control interno, incluida la lucha contra el fraude, de sus actividades.

Como primer organismo europeo de investigación, la atención de la OLAF se centra en las actividades operativas. No obstante, habiendo combinado la pericia operativa y la coordinación de las iniciativas políticas de la Comisión en materia de lucha contra el fraude en un único organismo, la segunda década también fue testigo de múltiples ideas y proyectos políticos concebidos para seguir mejorando la lucha contra el fraude. Aunque algunas de estas iniciativas solo darían fruto en la tercera década, ya se esbozaban en el Enfoque estratégico global (2001-2005) 3 .

En mayo de 1999 entró en vigor el Tratado de Ámsterdam por el que se modificaron y ampliaron las disposiciones en materia de lucha contra el fraude y se consagró la adopción del informe PIF en el apartado 5 del nuevo artículo 280.

La arquitectura general se vio considerablemente reforzada gracias a las nuevas funciones encomendadas al Parlamento Europeo y al Tribunal de Cuentas Europeo (TCE).

La segunda década estuvo marcada por la introducción del euro y la mayor ampliación de la historia de la UE, con la adhesión de doce nuevos Estados miembros (en 2004 y 2007). Desde una perspectiva de lucha contra el fraude, este proceso requirió la creación de un servicio de coordinación de la lucha contra el fraude (AFCOS) en cada uno de los nuevos Estados miembros y un esfuerzo de formación de gran envergadura para los doce países por parte de la Comisión.

En el marco del Enfoque estratégico global, se creó el grupo operativo de recuperación con la misión de incrementar el número de recuperaciones de fondos de la UE en caso de que se detecten fraudes u otras irregularidades.

En 2003, la Comisión propuso el programa Hércules en apoyo de las actividades de formación, las medidas de asistencia técnica y el intercambio de datos. El programa inició su andadura en 2004 y se amplió al amparo de los marcos financieros plurianuales (MFP) 2007-2013 y 2014-2020.

Las nuevas normas financieras adoptadas en 2006 disponen que las Administraciones nacionales han de establecer sistemas de control interno eficaces y efectuar los controles necesarios de los fondos de la UE gestionados por ellas.

Al hilo del crecimiento de la experiencia y los resultados operativos de la OLAF, la Comisión adoptó en 2007 la Comunicación titulada «Prevención del fraude mediante el empleo de resultados operativos: un enfoque dinámico del blindaje contra el fraude» con el fin de integrar la pericia de la OLAF en el proceso reglamentario. Se trataba de detectar deficiencias en las propuestas legislativas, en la ejecución de la legislación de la UE y en los sistemas de gestión y control.

1.3.Tercera década (2009-2018): reformas y un nuevo paso adelante

Durante la tercera década, el número y la relevancia de las medidas adoptadas a nivel de la UE imprimieron un nuevo impulso a la lucha contra el fraude en todos los ámbitos que guardan relación con el presupuesto de la UE.

A partir de los logros conseguidos en los últimos veinte años, en esta década concluyeron ambiciosas iniciativas que elevarán la protección de los intereses financieros de la UE a un nuevo nivel en los próximos años.

Aunque los logros más notables son actos legislativos, las medidas operativas han conseguido igualmente importantes avances en términos de cooperación entre los Estados miembros, la Comisión y la OLAF, en consonancia con el Tratado de la UE. Como consecuencia de estas mejoras continuas durante esta década, el TCE emitió un dictamen con reservas sobre el presupuesto de la UE para los años 2016 y 2017.

En el ámbito aduanero, en 2009 se creó una nueva base de datos (FIDE) y se puso en marcha la operación aduanera conjunta (OAC) Diábolo II, que constituye un excelente modelo para la futura cooperación operativa. Todos los socios de la ASEM (Reunión Asia-Europa) participaron y fueron coordinados por la OLAF con el apoyo de Europol e Interpol.

A finales de año entró en vigor el Tratado de Lisboa. Entre los numerosos cambios significativos que introdujo, cabe destacar la conclusión del proceso de integración dentro del sistema de la Unión en el espacio de libertad, seguridad y justicia (es decir, la cooperación policial y judicial en materia penal) y el reconocimiento de la posibilidad de crear una Fiscalía Europea.    

En 2011, la Comisión adoptó una ambiciosa Estrategia de lucha contra el fraude (CAFS) y un plan de acción para combatir el contrabando de cigarrillos y alcohol en la frontera oriental de la UE. En 2012, presentó sus planes para atajar el fraude y la evasión fiscales.

En 2013 se registraron importantes avances en la protección de los intereses financieros de la UE. En consonancia con los objetivos fijados en la CAFS, se introdujeron disposiciones específicas contra el fraude que instaban a las autoridades de gestión a adoptar medidas de lucha contra el fraude eficaces y proporcionales en los programas de gasto del MFP 2014-2020. El Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 redefinió las investigaciones llevadas a cabo por la OLAF, reforzando las garantías procesales para las personas afectadas y exigiendo a todos los Estados miembros que designen un AFCOS para facilitar una cooperación y un intercambio de información eficaces con la Oficina. El Protocolo del Convenio Marco para el control del tabaco (CMCT), contra el comercio ilícito de tabaco, fue firmado por cincuenta y cuatro Partes, incluida la UE. La Comisión adoptó asimismo la Comunicación sobre la lucha contra el contrabando de tabaco y un plan de acción.

El paquete legislativo establecido por la CAFS se completó en 2014 con la adopción de sendas directivas revisadas sobre la contratación pública y los servicios públicos y una nueva Directiva sobre concesiones. Todas las acciones prioritarias de la CAFS llegaron a su término ese mismo año.

El impulso continuó con la Comisión Juncker, y al término de la década se adoptaron dos importantes y muy esperados actos legislativos destinados a reforzar la protección penal del presupuesto de la UE: la Directiva sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la UE a través del Derecho penal (la Directiva PIF) 4 y el Reglamento por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea 5 .

En 2017, la Comisión revisó su marco de control interno 6 para garantizar que todos sus componentes, incluida la lucha contra el fraude, están presentes y son eficaces en cada uno de los niveles de la organización.

Los próximos capítulos del presente informe se centran en los progresos realizados en 2018.

2.Armonización y refuerzo de la lucha contra el fraude en la UE: políticas, medidas y resultados transversales de lucha contra el fraude en 2018

2.1.Actos legislativos adoptados por las instituciones de la UE

2.1.1.Reglamento por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea; situación actual

Tras la adopción del Reglamento sobre la Fiscalía Europea en agosto de 2018, los Países Bajos y Malta confirmaron su adhesión a la Fiscalía Europea, lo que eleva a 22 el número total de Estados miembros participantes. La Fiscalía Europea será competente para investigar, ejercer la acción penal y solicitar la apertura de juicio en relación que los delitos que afecten a los intereses financieros de la UE, tal como se definen en la Directiva PIF.

Está previsto que la Fiscalía Europea esté operativa a finales de 2020, tras un período de implantación de al menos tres años previsto en el Reglamento sobre la Fiscalía Europea. La creación de la Fiscalía Europea, una de las prioridades de la Comisión, está muy avanzada.

En 2018, la Comisión nombró a un director administrativo interino, encargado de las cuestiones administrativas y presupuestarias. También se iniciaron los procedimientos para la contratación del fiscal general europeo y de los fiscales europeos. La Comisión invitó a los Estados miembros a que nombraran a sus candidatos para el puesto de fiscal europeo antes de finales de marzo de 2019.

Se está consultando a los Estados miembros participantes a lo largo de todo el proceso a través del grupo de expertos creado de conformidad con el Reglamento sobre la Fiscalía Europea.

2.1.2.El Reglamento Ómnibus

El Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 (Reglamento Ómnibus) se adoptó el 18 de julio de 2018. Modifica el Reglamento Financiero vigente, que establece el marco general para la gestión presupuestaria, así como una serie de actos que rigen los programas plurianuales de la UE en diversos ámbitos, entre ellos la política de cohesión. Por consiguiente, el Reglamento Ómnibus revisa las normas financieras de la UE para simplificarlas y orientarlas más a los resultados. Incluye revisiones que simplifican el uso de los instrumentos financieros en el marco de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos.

El artículo 61 del Reglamento Financiero redefine los conflictos de intereses en que pueden incurrir todos los agentes financieros que ejecutan el presupuesto de la UE en los distintos modos de gestión, también a nivel nacional. Es probable que esto se traduzca en un importante incremento del uso de las «declaraciones de intereses» por parte de los agentes financieros, una transparencia reforzada y una mayor confianza de la opinión pública.

2.2.Configurar el futuro: iniciativas legislativas y políticas de las instituciones europeas 

En el presente apartado se ofrece una visión general de los avances más importantes registrados en las iniciativas legislativas y políticas de la Comisión en 2018.

2.2.1.Propuesta de la Comisión de revisión del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013

El 23 de mayo de 2018, la Comisión adoptó su propuesta de modificación de determinadas disposiciones del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 7 . La revisión del Reglamento obedece principalmente a la necesidad de adaptar el funcionamiento de la OLAF al de la futura Fiscalía Europea. Tiene asimismo por objeto mejorar la eficacia de la función de investigación de la OLAF, en particular: i) aclarando en qué medida se aplica la legislación nacional y la de la UE en la realización de controles y verificaciones in situ, con lo que se codifica la jurisprudencia del Tribunal General; ii) mejorando la admisibilidad de las pruebas recabadas por la OLAF en los procedimientos de seguimiento; y iii) estableciendo una base jurídica clara para que la OLAF pueda acceder a la información sobre cuentas bancarias con la asistencia de las autoridades nacionales competentes.

En lo que respecta a la futura relación con la Fiscalía Europea, la propuesta de la Comisión impone a la OLAF obligaciones de notificación en caso de que se produzcan fraudes que sean competencia de la Fiscalía Europea. También aclara cómo y cuándo puede la OLAF apoyar o complementar a la Fiscalía Europea cuando esta así lo solicite, abrir o proseguir una investigación administrativa por propia iniciativa con el fin de garantizar que ambos organismos se complementan en la mayor medida posible y asegurar un equilibrio adecuado entre los medios penales y administrativos para proteger el presupuesto de la UE.

La propuesta de la Comisión es una revisión del Reglamento de la OLAF destinada específicamente a garantizar que las modificaciones estarán en vigor en el momento en que la Fiscalía Europea empiece a estar operativa, a finales de 2020. En una fase posterior podría contemplarse una revisión de mayor alcance con el fin de modernizar el marco jurídico de la OLAF.

En 2018, la propuesta de la Comisión se debatió en el Grupo «Lucha contra el Fraude» del Consejo, durante las Presidencias austriaca y búlgara. La Presidencia finlandesa tiene el mandato de iniciar las negociaciones informales con el Parlamento (diálogos tripartitos) en otoño de 2019. El 16 de abril de 2019, el Parlamento Europeo adoptó su informe sobre la propuesta de la Comisión 8 .

2.2.2.Propuesta de la Comisión de Reglamento sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en los Estados miembros

El 2 de mayo de 2018, la Comisión propuso un Reglamento sobre la protección del presupuesto de la Unión en caso de deficiencias generalizadas del Estado de Derecho en los Estados miembros. La propuesta se basa en la idea de que el respeto del Estado de Derecho es una condición previa esencial para cumplir el principio de buena gestión financiera. En virtud de la propuesta, la UE podría suspender, reducir o restringir de forma proporcional el acceso a la financiación de la UE. Al decidir poner en marcha este procedimiento, la Comisión tendrá en cuenta la información pertinente, como las resoluciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, los informes del TCE y las conclusiones de las organizaciones internacionales pertinentes. Se ofrecerá al Estado miembro de que se trate la oportunidad de presentar su posición antes de tomar una decisión. Los Estados miembros seguirían estando sujetos a las obligaciones existentes de ejecutar los programas y efectuar los pagos a los destinatarios o beneficiarios finales. La propuesta se está debatiendo actualmente en el Consejo y el Parlamento.

2.2.3.Disposiciones transversales sobre la protección de los intereses financieros de la UE (disposiciones PIF) en todas las propuestas de MFP de la Comisión 

La OLAF, en estrecha cooperación con los departamentos de gasto y los servicios centrales de la Comisión, introdujo disposiciones estándar sobre la protección de los intereses financieros de la UE en todas las propuestas legislativas de la Comisión para los programas de gasto después de 2020 en régimen de gestión directa, indirecta y compartida. Con arreglo a estas disposiciones, los intereses financieros de la UE deben protegerse con medidas proporcionales, incluidas la prevención, detección, corrección e investigación de irregularidades y fraudes. Además, toda persona o entidad que reciba fondos de la UE ha de cooperar plenamente en la protección de los intereses financieros de la UE, conceder los derechos de acceso necesarios a la Comisión, la OLAF, la Fiscalía Europea y el Tribunal de Cuentas Europeo, y garantizar que los terceros que participen en la ejecución de los fondos de la UE concedan derechos equivalentes.

2.2.4.Lucha contra la corrupción en la UE

En 2018, la lucha contra la corrupción fue una prioridad en el proceso de gobernanza económica del Semestre Europeo. Catorce informes por país 9 incluyeron una evaluación del contexto jurídico, político e institucional en materia de lucha contra la corrupción, que comprende los avances registrados y los retos pendientes.

Seis Estados miembros también recibieron recomendaciones específicas por país con miras a intensificar la lucha contra la corrupción, abordar las deficiencias de la contratación pública, reforzar el marco de lucha contra la corrupción, prevenir y reprimir mejor la corrupción, prevenir los conflictos de intereses y mejorar la rendición de cuentas ante la policía y la fiscalía.

Tras una convocatoria de propuestas, se concedieron siete subvenciones por un valor total de 2,2 millones EUR a proyectos que proponían medidas en el ámbito de la lucha contra la corrupción.

En 2018, la Comisión, incluida la OLAF, participó de forma activa en varios foros europeos e internacionales de lucha contra la corrupción, como la Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, el Grupo de Trabajo Anticorrupción del G-20 y los Socios Europeos contra la Corrupción/Red Europea de Puntos de Contacto contra la Corrupción (RECC).

2.2.5.Cooperación internacional

Para combatir de forma más eficaz el fraude contra el presupuesto de la UE más allá de sus fronteras, la Comisión ha seguido incluyendo disposiciones contra el fraude en los acuerdos con países terceros y en los modelos de los acuerdos de contribución con instituciones financieras internacionales y otras organizaciones internacionales.

En 2018, la OLAF organizó dos actos específicos en apoyo a países no pertenecientes a la Unión:

• su seminario anual (celebrado en Bosnia y Herzegovina en junio de 2018), para autoridades asociadas de los países candidatos y los países candidatos potenciales, sobre las mejores prácticas en investigaciones de fraude exitosas; y I

• un taller (julio de 2018) en el que participaron todos los servicios pertinentes de lucha contra el fraude en Ucrania en el marco del Acuerdo de Asociación UE-Ucrania.

La OLAF firmó asimismo dos acuerdos de cooperación administrativa con el Banco Africano de Desarrollo y la Oficina del Inspector General de la Agencia de Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID), respectivamente.

2.2.6.La Estrategia de lucha contra el fraude de la Comisión (CAFS) y el nuevo paquete de gobernanza

En 2018, la Comisión preparó una nueva CAFS para sustituir a la estrategia adoptada el 24 de junio de 2011 10 , cuyo objetivo es mejorar la prevención, detección e investigación del fraude y garantizar que la recuperación, la disuasión y la imposición de sanciones adecuadas ocupan un lugar destacado en la agenda de la Comisión.

La nueva estrategia, que se adoptó el 29 de abril de 2019, se basa en una evaluación elaborada del riesgo que delimitó como principales ámbitos de mejora la recogida y el análisis de datos sobre el fraude, la cooperación entre los servicios de la Comisión y la supervisión institucional en materia de fraude dentro de la Comisión. Por lo tanto, estos aspectos se han situado en el centro de la nueva CAFS. Además, son coherentes con una evaluación interna de la estrategia anterior.

Las mejoras en materia de gobernanza se aplicaron 11 a finales de 2018, reforzando el papel del Consejo de Administración de la Comisión también en el ámbito de la lucha contra el fraude.

2.2.7.Aplicación del programa Hércules

El programa Hércules III (2014-2020) 12 fomenta actividades destinadas a la lucha contra el fraude, la corrupción y otras actividades ilegales que afecten a los intereses financieros de la UE. En 2018, quinto año de su aplicación, se dispuso de un presupuesto de 15,35 millones EUR 13 para:

·la financiación de medidas destinadas a reforzar la capacidad técnica y operativa de las aduanas y las fuerzas policiales de los Estados miembros, y a apoyo informático (75 % del presupuesto del programa); y

·actividades de formación y conferencias, que incluyen formación forense digital para el personal de las fuerzas del orden de los Estados miembros y los países asociados (25 % del presupuesto).

Los beneficiarios de las subvenciones del programa Hércules III informaron de importantes éxitos logrados con la ayuda de los equipos y de la formación financiados por el programa 14 , tales como:

·incautaciones de cigarrillos y tabaco falsificados y de contrabando;

·detección de nuevos mecanismos de fraude y redes de grupos de delincuencia organizada; y

·mejores operaciones e investigaciones más rápidas sobre las irregularidades y la corrupción cometidas contra los intereses financieros de la UE.

2.3.Jurisprudencia del TJUE 

2.3.1.Sigma Orionis/Comisión

En 2018, una sentencia del Tribunal General vino a sumarse a la jurisprudencia relativa a la protección de los intereses financieros de la UE en relación con los controles y verificaciones in situ efectuados por la OLAF.

En el asunto Sigma Orionis/Comisión 15 , el Tribunal aclaró la legislación aplicable durante estos controles y verificaciones in situ.

El Tribunal dictaminó que, si no existe oposición del operador económico, los controles y verificaciones in situ son efectuados por la OLAF con arreglo al Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 y al Reglamento (Euratom, CE) n.º 2185/1996 y previa habilitación expedida por escrito por el Director General de la OLAF. El Derecho de la UE tiene primacía sobre el Derecho nacional cuando un asunto está regulado por el Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 o por el Reglamento (Euratom, CE) n.º 2185/1996. Además, el Tribunal resolvió que las disposiciones [del Reglamento (Euratom, CE) n.º 2185/1996] relativas a la posible oposición del operador económico afectado a un control no incluyen un «derecho a oponerse», sino que simplemente prevén la consecuencia de que dicho control pueda serle impuesto con la ayuda de las autoridades nacionales (de conformidad con el Derecho nacional). En cuanto a las garantías procesales, el Tribunal recordó que la OLAF debe respetar los derechos fundamentales establecidos en el Derecho de la UE, y en particular en la Carta.

En opinión de la Comisión, estas importantes aclaraciones del Tribunal contribuirán a hacer más eficientes las investigaciones de la OLAF.

2.3.2.Jurisprudencia relativa al EDES

El Tribunal de Justicia ha confirmado la validez del Sistema de Exclusión y Detección Precoz (EDES) 16 establecido en 2016 tanto por lo que se refiere a la detección precoz (sentencia del Tribunal General de 24 de octubre de 2018 en el asunto T-477/16, Epsilon International SA/Comisión Europea) como a la exclusión (sentencia del Tribunal General de 8 de noviembre de 2018 en el asunto T-454/17, Pro NGO!/ Comisión) 17 .

2.4.Medidas adoptadas por los Estados miembros 

2.4.1.Visión general de las medidas adoptadas por los Estados miembros

El presente resumen ofrece una visión general de las tendencias y prioridades relativas a las medidas de lucha contra el fraude de los Estados miembros, aunque no es exhaustivo. Se pidió a los Estados miembros que comunicaran hasta un máximo de tres medidas de lucha contra el fraude, aunque ello no es óbice para que algunos hayan adoptado más 18 .

En 2018, los Estados miembros notificaron setenta y una medidas 19 destinadas a proteger los intereses financieros de la UE y luchar contra el fraude. Las medidas abarcaban todo el ciclo de lucha contra el fraude, principalmente en el ámbito de la gestión compartida y la contratación pública, pero también los conflictos de intereses, la corrupción y las estrategias de lucha contra la corrupción, la delincuencia financiera, las aduanas y el comercio ilícito. La mayoría de las medidas atañían a la «prevención» y la «detección». Alrededor de un tercio de las medidas notificadas también entraban en el ámbito de «investigación y enjuiciamiento» y «recuperación y sanciones».

La mayoría de ellas (64 %) eran de carácter sectorial, siendo menos numerosas las de carácter transversal (36 %). Catorce de las medidas sectoriales guardaban relación con los ingresos en los ámbitos del fraude fiscal y las aduanas. Otras treinta y una atañían a los gastos, abarcando todos los ámbitos del presupuesto. Las medidas relacionadas con sectores específicos se abordarán en los apartados dedicados a los distintos ámbitos presupuestarios, por lo que el presente apartado se centra en las medidas transversales.

2.4.1.1.Estrategias nacionales de lucha contra el fraude (NAFS)

A finales de 2018, un total de once Estados miembros 20 habían adoptado una estrategia nacional de lucha contra el fraude y la habían remitido a la Comisión. La Comisión hace una vez más un llamamiento a los demás Estados miembros para que elaboren sus estrategias, con arreglo a las conclusiones del TCE en su Informe Especial n.º 06/2019.

2.4.1.2.Mejora de la transparencia, lucha contra la corrupción y conflictos de intereses en la contratación pública

En 2018, 10 Estados miembros 21 adoptaron trece medidas relacionadas con la contratación pública. Su objetivo es atajar la corrupción y los conflictos de intereses y mejorar la transparencia. Alrededor de la mitad de estas medidas eran actos legislativos destinados aclarar o consolidar las normas existentes o a adaptar los sistemas nacionales a la evolución de la legislación de la UE. También se notificaron medidas organizativas y operativas, que se ocupan principalmente de las actividades de formación y de la introducción de nuevas herramientas informáticas.

2.4.1.3.Otras medidas

Otras medidas transversales notificadas se referían principalmente a la delincuencia financiera y organizada 22 , en particular con vistas a la creación de la Fiscalía Europea 23 . Letonia prosiguió su campaña nacional trienal de lucha contra el fraude (#FraudOff!) para sensibilizar a la opinión pública respecto al fraude, y promover la tolerancia cero en esta materia.

Dos Estados miembros notificaron medidas relativas a sus sistemas de control interno 24 . Suecia informó sobre el programa anual de su Consejo para la protección de los intereses financieros de la Unión Europea (SEFI) y Croacia, sobre una conferencia internacional dedicada a la gestión de irregularidades.

Tres Estados miembros comunicaron medidas sobre los ingresos y los gastos en determinados sectores 25 :

·la policía económica y financiera italiana elaboró planes operativos específicos para luchar contra los desfalcos, las solicitudes de fondos de la UE o su recepción indebidas y el fraude en materia de IVA;

·Eslovenia reforzó la cooperación entre las autoridades que gestionan los intereses financieros de la UE y las autoridades policiales y judiciales; y

·el Reino Unido notificó una medida que aborda el fraude fiscal y la protección del Fondo para las personas más necesitadas (FEAD).

2.4.2.Aplicación de las recomendaciones de 2017

En el informe PIF de 2017, la Comisión formuló dos grupos de recomendaciones a los Estados miembros; uno de ellos centrado en los ingresos y el otro, en los gastos.

La Comisión había recomendado a los Estados miembros que 26 :

1)se mantuvieran alerta ante el riesgo de infravaloración de las mercancías

2)reforzaran los controles aduaneros

3)adoptaran otras medidas para reforzar la gestión de los riesgos aduaneros

Por lo que se refiere a los gastos, se instó a los Estados miembros a:

En general, el seguimiento de las recomendaciones puso de manifiesto que se habían registrado avances en la mayoría de los Estados miembros. Los resultados revelaron un seguimiento eficaz de la parte de ingresos del presupuesto. Sin embargo, del lado de los gastos, existe una clara necesidad de cooperación entre las autoridades encargadas de la protección de los intereses financieros de la UE.

La mayoría de los Estados miembros han establecido herramientas y procedimientos para recibir información de los denunciantes y garantizar su anonimato. Sin embargo, a menudo se echa en falta una coordinación centralizada o una armonización de las normas y enfoques, incluso a nivel nacional. La Directiva relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión, acordada entre los colegisladores en abril de 2019 27 , contribuirá a colmar algunas de las lagunas restantes.

Otro posible ámbito con margen de mejoras es la cooperación entre las autoridades administrativas, policiales y judiciales. Los AFCOS pueden desempeñar un papel importante a la hora de fomentar y favorecer dicha cooperación, también con vistas a la creación de la Fiscalía Europea. El TCE también ha subrayado este aspecto en su Informe Especial n.º 06/2019.

2.5.Resumen de las estadísticas relativas a las irregularidades y el fraude 28

En 2018, se notificaron a la Comisión 11 638 irregularidades, fraudulentas y no fraudulentas, un 25 % menos que en 2017. Estas irregularidades han supuesto un total de 2 500 millones EUR aproximadamente, una cifra similar a la registrado el año anterior.

La detección y notificación de una irregularidad implica que se han tomado medidas correctoras para proteger los intereses financieros de la UE y que, cuando procede, se ha iniciado un procedimiento penal, en caso de sospecha de fraude.

Gráfico 1:    Irregularidades notificadas como fraudulentas en 2018

2.5.1.Irregularidades fraudulentas detectadas

El número de irregularidades notificadas como fraudulentas (que incluye casos de sospecha de fraude y de fraude demostrado) y de los importes asociados no es un indicador directo del nivel de fraude que afecta al presupuesto de la UE. Indica simplemente cuántos casos de posible fraude son detectados y notificados por los Estados miembros y los organismos de la Unión Europea.

En 2018, se notificaron 1 152 irregularidades como fraudulentas (es decir, el 10 % de los casos de irregularidades detectados y comunicados) 29 , por un importe de aproximadamente 1 197,2 millones EUR (lo que representa el 48 % de todos los importes afectados por irregularidades) 30 , que comprenden tanto gastos como ingresos, como se muestra en el gráfico 1 .

El número de irregularidades fraudulentas notificadas en 2018 se mantuvo estable en comparación con 2017, mientras que los importes financieros afectados aumentaron en un 183 %, un notable incremento. Si se toma como referencia un período de cinco años (2014-2018), fueron un 27 % menos que en 2014, un 16 % por debajo de la media del período de cinco años. El impacto financiero fluctúa mucho (véase el gráfico 4), dado que puede verse afectado por casos individuales que implican sumas elevadas. Los motivos del fuerte aumento registrado en 2018 se refieren a la política de cohesión y, se abordan, por tanto, en el apartado 4.3.2.1.

Gráfico 2:    Irregularidades notificadas como fraudulentas e importes asociados, 2014-2018

En el anexo 1 figura un desglose de las irregularidades fraudulentas notificadas en 2018, por Estado miembro y por sección del presupuesto.

2.5.2.Irregularidades no fraudulentas detectadas y notificadas

En 2018, se comunicaron a la Comisión 10 487 irregularidades notificadas como no fraudulentas (un 27 % menos que en 2017). Las cifras disminuyeron para todos los sectores, excepto el de preadhesión. Los importes financieros afectados disminuyeron en un 37 %, para situarse aproximadamente en 1 300 millones EUR, como se muestra en el  gráfico 3 .

En el anexo 2 figura un desglose de las irregularidades no fraudulentas notificadas en 2018, por Estado miembro y por sección del presupuesto.

Gráfico 3:    Irregularidades notificadas como no fraudulentas en 2018

2.5.3.Investigaciones de la OLAF

En 2018, la OLAF abrió 219 investigaciones y archivó 167, recomendando recuperaciones financieras por valor de 371 millones EUR. A finales de año, había 414 investigaciones en curso 31 .

3.Políticas, medidas y resultados de la lucha contra el fraude — Ingresos

3.1.Medidas de lucha contra el fraude de las instituciones de la UE – ingresos

3.1.1.Asistencia administrativa mutua

3.1.1.1.Sistema de Información contra el Fraude (AFIS)

AFIS 32 es un término genérico aplicable a un conjunto de aplicaciones informáticas en materia de lucha contra el fraude gestionadas por la Comisión Europea (OLAF) que crea contactos con las autoridades competentes de los Estados miembros, garantizando un intercambio oportuno y seguro de información relacionada con el fraude entre las administraciones competentes nacionales y de la UE. El portal AFIS es una infraestructura única y común para la prestación de los servicios que a continuación se mencionan a casi 8 800 usuarios finales registrados en más de 1 900 servicios competentes de los Estados miembros, terceros países asociados, organizaciones internacionales, departamentos de la Comisión y otras instituciones de la UE. El proyecto AFIS engloba dos grandes ámbitos: i) la asistencia mutua en materia aduanera; y ii) la gestión de irregularidades (que abarca varios sectores de gastos).

AFIS apoya la asistencia mutua en materia aduanera con el sistema de intercambio de información seguro en tiempo real VOCU (Unidad Virtual de Coordinación de las Operaciones) utilizado para operaciones aduaneras conjuntas, la seguridad del correo electrónico (AFIS-Mail), bases de datos como el SIA+ (Sistema de Información Aduanero) y el FIDE (fichero de identificación de los expedientes de investigaciones aduaneras) y herramientas de análisis como ATIS (Sistema Antifraude de Información sobre el Tránsito).

El Sistema de Gestión de Irregularidades (IMS) es una herramienta electrónica segura que ayuda a los Estados miembros a cumplir su obligación de comunicar las irregularidades detectadas en los fondos agrícolas, estructurales, de cohesión y pesqueros, el Fondo de Asilo, Migración e Integración (FAMI), el instrumento de apoyo financiero a la cooperación policial, la prevención y la lucha contra la delincuencia, y la gestión de crisis (FSI) y el Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas (FEAD), así como la ayuda de preadhesión. Apoya la gestión y el análisis de las irregularidades.

3.1.1.2.Operaciones aduaneras conjuntas (OAC)

Además de sus investigaciones sobre casos de fraude en el ámbito de los ingresos, la OLAF coordina las OAC a gran escala en las que participan socios operativos internacionales y de la UE. Las OAC son acciones específicas de duración limitada destinadas a luchar contra el fraude y el contrabando de mercancías sensibles en zonas específicas de riesgo o en rutas comerciales concretas.

En 2018, la OLAF prestó apoyo a cinco OAC. El módulo VOCU del AFIS se utilizó para el intercambio seguro de información en cuatro de esas OAC. Además del apoyo necesario para que los países de que se trate lleven a cabo acciones coordinadas a través de las infraestructuras técnicas permanentes y de las herramientas informáticas y de comunicación de la OLAF, esta también proporciona análisis estratégicos y presta apoyo administrativo y financiero.

Estas operaciones: i) ayudan a mejorar la eficacia de los servicios aduaneros para llevar a cabo controles específicos a escala europea; ii) determinan dónde se encuentran los riesgos en rutas comerciales específicas; iii) protegen a las empresas públicas y legítimas mediante la prevención de la entrada de productos ilegales en la UE; y iv) salvaguardan las finanzas públicas de la UE.

El  gráfico 4 presenta un resumen de estas operaciones.

Gráfico 4:    OAC en 2018

Operación

Países participantes

Ámbito de aplicación

Resultados

OAC Poseidon

Organizada por las aduanas italianas en cooperación con la OLAF

Fraude en relación con los ingresos

Evaluación en curso

Operación conjunta de control fronterizo JANUS

Coorganizada por la Misión de asistencia fronteriza de la Unión Europea en Moldavia y Ucrania (EUBAM) y la OLAF

Contrabando de productos del tabaco en la frontera oriental de la UE

Incautación de más de 7 millones de cigarrillos

OAC regional MARCO

Operación de vigilancia marítima regional, coordinada por las aduanas francesas, en la zona del Atlántico

Detección del tráfico ilícito de mercancías sensibles por vía marítima

Se llevaron a cabo controles en más de 200 buques no comerciales

Acción Conjunta Hansa

Dirigida por la administración aduanera del Reino Unido en cooperación con Europol La OLAF facilitó el sistema AFIS para el intercambio seguro de la información y participó en la operación

Movimiento interno de mercancías ilegales sujetas a impuestos especiales, principalmente cigarrillos

Incautaciones de grandes cantidades de cigarrillos y otros productos del tabaco

Operación SILVER AXE III

Organizada por Europol con la cooperación de la OLAF y la participación de autoridades aduaneras, policiales y fitosanitarias de 27 países

Importación y comercio de productos fitosanitarios ilegales dentro de la Unión

Incautación de 360 toneladas de plaguicidas falsificados o ilegales

3.1.2.Disposiciones sobre asistencia mutua y lucha contra el fraude en los acuerdos internacionales

La cooperación con terceros países para prevenir, detectar y combatir las infracciones de la legislación aduanera se basa en acuerdos sobre asistencia administrativa mutua (MAA) en materia aduanera. Actualmente hay acuerdos en vigor con más de ochenta países, incluidos los principales socios comerciales de la UE, como los Estados Unidos, China y Japón. En 2018 entró en vigor el Protocolo MAA con Nueva Zelanda. Además, las negociaciones con Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y Chile llegaron a su fin y estaban en curso las entabladas con Australia, Indonesia, Azerbaiyán, Kirguizistán, Uzbekistán y Andorra.

Los acuerdos de libre comercio suelen contener una cláusula contra el fraude que permite la retirada temporal de las preferencias arancelarias para un producto en casos de fraude aduanero grave y falta persistente de cooperación adecuada para combatirlo. La OLAF contribuye activamente a la negociación de dichas cláusulas. En 2018, se acordó una cláusula a nivel técnico con Mercosur y Nueva Zelanda. La cláusula también se introducirá en el acuerdo de libre comercio modernizado con México.

El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC (Acuerdo de Bali), del que es parte la UE, está en vigor desde 2017. El artículo 12 sobre la cooperación aduanera prevé otras posibilidades de intercambio de información con terceros países para verificar una declaración de importación o exportación cuando haya motivos razonables para dudar de su veracidad o exactitud.

3.1.3.Lucha contra el comercio ilícito de los productos del tabaco

Además de su papel de garante del cumplimiento de la ley en la lucha contra el comercio ilícito de tabaco, la OLAF contribuye igualmente a reforzar la política de la UE en este ámbito.

Plan de acción - El 7 de diciembre de 2018, la Comisión Europea presentó un nuevo plan de acción 33 para que la Unión Europea pueda seguir luchando contra el comercio ilegal de tabaco, fenómeno que cada año priva a la UE y a sus Estados miembros de unos 10 000 millones EUR de ingresos públicos. El plan de acción esboza medidas concretas para abordar tanto la oferta como la demanda de los productos ilegales del tabaco. Además, al igual que su predecesor, el segundo plan de acción presenta medidas coercitivas, tanto políticas como operativas, ya que solo una combinación de estas puede coadyuvar a una reducción sostenible del comercio ilícito de tabaco. El nuevo plan de acción se basa en el análisis de la estrategia de 2013 para intensificar la lucha contra el comercio ilícito de tabaco. Garantiza la continuidad al centrar la atención en el Protocolo para la eliminación del comercio ilícito de productos de tabaco (Protocolo del CMCT) a nivel mundial y el éxito de la aplicación del nuevo sistema de trazabilidad de los productos del tabaco en la UE.

Protocolo CMCT: el Protocolo solo contribuirá eficazmente a frenar el comercio ilícito si también lo aplican los terceros países que son la principal fuente de productos ilícitos de tabaco o son países de tránsito en las rutas de tráfico ilícito. La Comisión está redoblando esfuerzos para promover el Protocolo fuera de la UE, ayudando al mismo tiempo a los Estados miembros a finalizar rápidamente sus procedimientos internos de ratificación. La OLAF participa en estos debates en la escena europea e internacional.

El segundo Protocolo CMCT entró en vigor el 25 de septiembre de 2018. La Comisión Europea, dirigida por la OLAF, en estrecha cooperación con la Presidencia del Consejo, participó en la primera reunión de las Partes en el Protocolo, que tuvo lugar del 8 al 10 de octubre de 2018. Las Partes decidieron centrarse en garantizar la cadena de suministro de los productos del tabaco y la cooperación internacional, y la OLAF seguirá contribuyendo a esta labor a nivel internacional.

3.1.4.Cooperación con el Centro Común de Investigación (JRC, por sus siglas en inglés) en relación con la lucha contra el fraude

Al perseguir los objetivos de lucha contra el fraude en el ámbito aduanero, la OLAF coopera estrechamente con el JRC de la Comisión, en particular en los siguientes grandes proyectos:

Herramienta de seguimiento automático (AMT) para el análisis de los «macrodatos». La AMT calcula las estimaciones de los precios de referencia aplicables a las mercancías importadas en la UE, para cada combinación de producto, tercer país de origen y Estado miembro de destino. También genera alertas automatizadas para los precios atípicos en los datos comerciales.

Análisis de datos a efectos de lucha contra el fraude en el ámbito aduanero (INTEL4CUSTAF) – El proyecto INTELF4CUSTAF, financiado con cargo al programa Hércules III, fue creado en 2018 por la OLAF a petición de los Estados miembros. El proyecto reúne a los servicios de la Comisión y a las autoridades aduaneras de los Estados miembros, a fin de encontrar maneras de aprovechar al máximo las fuentes de datos y las técnicas de análisis nuevas y emergentes. En general, este proyecto mejorará las capacidades analíticas a escala de la UE en la lucha contra el fraude en el ámbito aduanero. Los dos talleres organizados en 2018 contaron con la presencia de una amplia gama de expertos y países que debatieron necesidades y enfoques existentes. A finales de año, la comunidad contaba con unos 100 expertos. Los trabajos prosiguen en 2019.

Mensajes sobre el estado de los contenedores y análisis de las declaraciones de importación – El apoyo científico y tecnológico del JRC fue decisivo para comprobar el cumplimiento del Reglamento (CE) n.º 2015/1525, por el que se modifica el Reglamento (CE) n.º 515/97 sobre la presentación de mensajes sobre el estado de los contenedores (MEC). Se desarrollaron varios indicadores estadísticos para supervisar continuamente la calidad y exhaustividad de los MEC notificados por la industria marítima. Por otra parte, en el marco de los servicios Contraffic-SAD, se generaron 191 señales de fraude para el período comprendido entre enero de 2017 y octubre de 2018, con un potencial total de evasión de derechos de aduana por valor de 1,9 millones EUR. Estas señales de fraude resultaron del análisis automático realizado por el JRC de más de 4 millones de declaraciones de importación.

Análisis y gestión de datos del tabaco (TOBLAB) – En 2015, la OLAF celebró un acuerdo administrativo con JRC-Geel «Funcionamiento de una instalación de laboratorio y gestión de datos asociados para el análisis de los productos del tabaco» (TOBLAB), financiado con cargo al programa Hércules III. TOBLAB aportará apoyo técnico y científico para la gestión de los datos de los resultados de las pruebas. En 2018 se realizaron en el JRC ciento tres análisis de tabaco y productos del tabaco.

3.1.5.Lucha contra el fraude en el IVA 34

Modificación del Reglamento (UE) n.º 904/2010 del Consejo relativo a la cooperación administrativa y la lucha contra el fraude en el ámbito del IVA

En octubre de 2018 se introdujo una serie de modificaciones 35 en el marco jurídico para la cooperación administrativa y la lucha contra el fraude en el ámbito del IVA [Reglamento (CE) n.º 904/2010 del Consejo] con el fin de reforzar la capacidad de los Estados miembros para abordar los regímenes de fraude en materia del IVA más perjudiciales y reducir la brecha del IVA, que en 2016 ascendió a 147 100 millones EUR. Las principales medidas son:

·Investigaciones administrativas conjuntas

La realización de una investigación administrativa forma parte integrante de la lucha contra el fraude en el ámbito del IVA. La introducción de este nuevo instrumento de cooperación se debió a la necesidad de impulsar la capacidad de las administraciones tributarias para controlar los suministros transfronterizos. Permite a dos o más administraciones tributarias formar un único equipo para examinar las transacciones transfronterizas de uno o más sujetos pasivos que lleven a cabo actividades transfronterizas.

Además, cuando al menos dos Estados miembros consideren necesaria una investigación administrativa sobre los importes declarados por un sujeto pasivo que no esté establecido en su territorio, pero cuyo pago esté sujeto a impuesto, el Estado miembro en que esté establecido el sujeto pasivo debe llevar a cabo la investigación, y los Estados miembros requirentes deben asistir al Estado miembro de establecimiento participando activamente en la investigación. Esta medida es especialmente pertinente para combatir el fraude en el sector del comercio electrónico.

·Eurofisc

Eurofisc fue creado para el intercambio rápido de información específica entre los Estados miembros a fin de abordar los modelos de fraude del IVA nuevos o a gran escala. Para acelerar el tratamiento y análisis conjuntos de los datos, la Comisión está instalando un nuevo software denominado análisis de las redes de operaciones (TNA, por sus siglas en inglés).

A fin de maximizar el potencial del TNA para identificar las redes fraudulentas en toda la UE, el Reglamento (UE) n.º 904/2010 modificado aclara la disposición relativa al tratamiento y el análisis conjuntos de datos en el marco de Eurofisc. La participación en este tratamiento y análisis sigue teniendo carácter voluntario, pero los Estados miembros han de brindar a los funcionarios de Eurofisc acceso a los datos de sus sistemas de intercambio de información sobre el IVA (VIES) relativos a las operaciones dentro de la UE a través del TNA, de manera que puedan identificarse las posibles redes fraudulentas, incluidas aquellas en que estén implicados operadores comerciales establecidos en Estados miembros no participantes.

Basándose en las modificaciones de 2018, Eurofisc coordinará las investigaciones administrativas emprendidas sobre la base de sus análisis de riesgos. A menudo, los funcionarios de Eurofisc son los primeros en ser advertidos de la existencia de nuevas redes fraudulentas y tienen amplia experiencia en materia de fraude grave en el ámbito del IVA. Por lo tanto, son los más indicados para coordinar las investigaciones administrativas correspondientes.

El Reglamento (CE) n.º 2018/1541 también previó la posibilidad de que los funcionarios de Eurofisc transmitan a Europol y a la OLAF, para contrastarla con sus registros, información sobre las tendencias observadas con respecto al fraude en materia de IVA, los riesgos y los casos graves. Ello abarca, en particular, las modalidades de fraude del IVA más perniciosas, por ejemplo la del operador desaparecido y la de utilización fraudulenta del procedimiento aduanero 42 36 , en las que a menudo intervienen organizaciones delictivas que se sirven de sus redes internacionales para crear sistemas de carrusel avanzados con el fin de obtener fraudulentamente fondos procedentes de los presupuestos nacionales.

La cooperación con las autoridades policiales de la UE permite cotejar la información de Eurofisc con los registros de antecedentes penales, las bases de datos y demás información en poder de la OLAF y Europol y contribuirá a identificar a los verdaderos autores de fraude y sus redes. Concretamente, la OLAF obtiene información relevante en el contexto de sus investigaciones en materia de fraude aduanero, intrínsecamente vinculado al fraude en el ámbito del IVA, como ocurre en el caso del fraude relacionado con el procedimiento aduanero 42.

·Divulgación a la OLAF y a la Fiscalía Europea de casos graves de fraude en el ámbito del IVA en los que estén involucrados al menos dos Estados miembros

Los Estados miembros que participen en la Fiscalía Europea deben comunicarle información sobre los delitos en el ámbito del IVA más graves a que se refiere el artículo 2, apartado 2, de la Directiva PIF. Se trata de casos que implican una actividad en dos o más Estados miembros y que han acarreado daños por valor de al menos 10 millones EUR.

La OLAF sigue siendo responsable de las investigaciones administrativas de las irregularidades fraudulentas y no fraudulentas que afecten a los intereses financieros de la UE. Su mandato y su competencia en materia de fraude en el ámbito del IVA van, por lo tanto, más allá de los casos señalados como más graves en el artículo 2, apartado 2. Además, puesto que no todos los Estados miembros formarán parte de la Fiscalía Europea, la OLAF continua con sus investigaciones administrativas en relación con los Estados miembros no participantes de la misma manera que antes 37 .

La OLAF también puede facilitar y coordinar las investigaciones sobre el fraude en el ámbito del IVA sirviéndose de su enfoque interdisciplinar, y aportar su contribución en tareas de análisis e inteligencia. A tal fin, los Estados miembros deberían comunicar a la OLAF información sobre las infracciones en materia de IVA cuando lo estimen conveniente para el ejercicio de su mandato.

·Puesta en común con las autoridades tributarias de los datos relativos a los procedimientos aduaneros 42 y 63

A partir de 2020, la información pertinente en relación con los procedimiento aduaneros 42 y 63 38 (por ejemplo, los números de identificación a efectos del IVA, el valor de las mercancías importadas, el tipo de mercancías, etc.) presentada por vía electrónica junto con la declaración en aduana será compartida por el Estado miembro de importación con la administraciones tributarias del Estado miembro del cliente. Por consiguiente, las autoridades tributarias de ambos países podrán cotejar esta información con la comunicada por el importador en el estado recapitulativo y la declaración del IVA, y por el destinatario en su declaración del IVA. Ello permitirá el control inmediato del importador si el número de identificación a efectos del IVA del cliente, pese a ser válido, ha sido sustituido por el del importador y hará posible que las autoridades tributarias detecten casos de infravaloración en el momento de la importación.

·Compartir con las autoridades tributarias los datos relativos a la matriculación de vehículos

Las modificaciones de 2018 también introdujeron el intercambio de datos relativos a la matriculación de vehículos. Los funcionarios de Eurofisc utilizarán esta opción para combatir el fraude transfronterizo que afecte a la venta de vehículos de segunda mano y para determinar rápidamente quién ha cometido las operaciones fraudulentas y dónde.

Acuerdo UE-Noruega

El acuerdo entre la UE y Noruega en materia de cooperación administrativa y asistencia para garantizar el cobro del IVA entró en vigor el 1 de septiembre de 2018.

El objetivo del acuerdo es reforzar la cooperación, luchar contra el fraude y prestar asistencia para garantizar el cobro de créditos en el ámbito del IVA. Permite a Noruega participar en los instrumentos de cooperación existentes entre los Estados miembros, como el intercambio de información y de investigaciones administrativas, la asistencia en las notificaciones administrativas, la presencia en las oficinas administrativas y la participación en las investigaciones administrativas, la participación en algunos ámbitos de trabajo de Eurofisc, los controles simultáneos y la asistencia para el cobro de créditos.

3.2.Medidas de lucha contra el fraude de los Estados miembros – ingresos 

Once Estados miembros notificaron una serie de medidas para luchar contra el fraude aduanero y tributario, entre las que destacan las siguientes:

·mejorar los indicadores de riesgo para abordar la infravaloración de las declaraciones de importación 39 ;

·centrarse en el comercio electrónico 40 ;

·medidas organizativas destinadas a crear o reforzar la capacidad de los servicios/unidades de inteligencia 41 ;

·introducir nuevas herramientas informáticas 42 ; e

·introducir el mecanismo de pago fraccionado para reducir el fraude en relación con el IVA 43 .

3.3.Estadísticas relativas a las irregularidades y el fraude detectados – ingresos 

El  gráfico 5 presenta los principales datos y resultados estadísticos sobre las irregularidades detectadas y notificadas en relación con los recursos propios tradicionales. No obstante, en relación con las irregularidades fraudulentas y no fraudulentas, la disminución del número de casos notificados en comparación con la media de cinco años va acompañada de un aumento de los importes correspondientes.    

Gráfico 5:    RPT - Hechos y pautas clave

3.3.1.Irregularidades fraudulentas detectadas 44

El número de irregularidades notificadas como fraudulentas para 2018 es inferior en un 20 % a la media de los cinco años (594 para el período 2014-2018). El importe afectado de los RPT estimado y constatado es un 37 % superior (120 millones EUR).

El informe anterior informaba sobre casos de infravaloración detectados en el Reino Unido que afectan a los ingresos procedentes de los RPT. El informe de investigación de la OLAF publicado el 1 de marzo de 2018 arroja luz sobre la dimensión del fraude por infravaloración que afecta a los textiles y al calzado importados de China a través del Reino Unido.

Como consecuencia de esta investigación, así como de las llevadas a cabo por la Comisión en el marco de la gestión de los recursos propios, el 8 de marzo de 2018 la Comisión decidió incoar un procedimiento formal de infracción enviando al Reino Unido una carta de emplazamiento en virtud del artículo 258 del TFUE. El asunto fue finalmente remitido al TJUE el 7 de marzo de 2019. Por consiguiente, el Director General de la DG BUDGET mantuvo la reserva acerca de la inexactitud de los importes de los RPT transferidos al presupuesto de la UE por el Reino Unido en el informe anual de actividad de 2018.

3.3.2.Irregularidades no fraudulentas detectadas

El número de irregularidades notificadas como no fraudulentas en 2018 es un 10 % inferior a la media de los cinco años (4 545 en 2014-2018), mientras que el importe afectado es un 17 % superior (384 millones EUR).

Las irregularidades no fraudulentas se detectaron principalmente por medio de controles posteriores al levante. Sin embargo, los controles aduaneros efectuados antes o en el momento del levante de las mercancías siguen siendo indispensables para abordar la infravaloración y la detección de nuevos tipos o pautas de fraude o irregularidades. Las admisiones voluntarias se convirtieron en una fuente cada vez más importante de detección de irregularidades.

4.Políticas, medidas y resultados sectoriales de la lucha contra el fraude — gastos

4.1.Políticas y medidas sectoriales de lucha contra el fraude de los Estados miembros relacionadas con diversos sectores de gasto

Los Estados miembros notificaron una serie de medidas que abordan distintos fondos al mismo tiempo, principalmente los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (EIE) 45 . Algunas de las medidas atañen también a otros fondos de gestión compartida, como el Fondo de Asilo y Migración (FAMI), el Fondo de Ayuda Europea para las Personas Más Desfavorecidas (FEAD) y el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (FEAG). Las medidas difieren ampliamente según su naturaleza y finalidad, y van desde el refuerzo del control ex-ante sobre la contratación pública en el marco de los fondos europeos 46 a la revisión del sistema de recuperación y correcciones financieras 47 ; desde evaluaciones de riesgos, señales de alerta y herramientas informáticas (como ARACHNE) 48 a cursos de formación sobre cuestiones transversales específicas 49 50 .

4.2.Agricultura — Políticas, medidas y resultados sectoriales de la lucha contra el fraude

4.2.1.Agricultura — medidas de lucha contra el fraude de los Estados miembros

Cinco Estados miembros notificaron medidas de lucha contra el fraude específicas para la agricultura. Se trata de:

·un plan de acción para mejorar la gestión y el control de la contratación pública en el ámbito del desarrollo rural 51 ;

·el refuerzo de la estructura de lucha contra el fraude de un organismo pagador 52 ;

·el establecimiento de un sistema de alerta para detectar hechos que indiquen fraude o intento de fraude 53 ;

·el refuerzo de la prevención garantizando la gestión y supervisión directas de la identificación y el control de las tierras agrícolas y la determinación de las zonas que pueden optar a la ayuda financiera del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) 54 ; y

·el desarrollo de análisis del riesgo de fraude a fin de preparar un inventario de los riesgos de fraude en los diferentes procesos, utilizando la plantilla relativa al riesgo de fraude de la Comisión 55 .

Dos Estados miembros notificaron medidas relativas tanto a la agricultura como a la pesca. Dichas medidas se refieren a:

·un examen en profundidad de las infracciones detectadas y el desarrollo de una metodología para sancionarlas 56 ; y

·actividades de formación, actualización de los indicadores de fraude sobre la prevención del fraude y creación artificial de condiciones para los empleados de una agencia para los mercados agrícolas y el desarrollo rural 57 .

4.2.2.Agricultura — estadísticas de irregularidades y de fraude detectados

La Política Agrícola Común (PAC) está formada por dos componentes principales (véase el gráfico 7 ):

·ayudas directas, mediante pagos directos a los agricultores y medidas de apoyo al mercado, financiadas por el FEAGA; y

·desarrollo rural, que se financia principalmente a través del FEADER.

El FEAGA se ejecuta anualmente, mientras que el FEADER financia programas plurianuales.

Estas diferencias inciden en la tendencia de las irregularidades detectadas y notificadas por los Estados miembros en los últimos cinco años: las ayudas directas muestran una tendencia estable y plana, mientras que el desarrollo rural sigue una curva que alcanza su máximo en 2015, para descender a partir de ese año. El análisis de las irregularidades detectadas por los Estados miembros confirma un mayor riesgo asociado con las medidas de apoyo al mercado y las inversiones en el desarrollo rural 58 , en consonancia con las principales conclusiones del TCE y las auditorías de la Comisión. El impacto en los pagos de las irregularidades que afectan a las ayudas directas es aceptablemente bajo, mientras que el desarrollo rural presenta un nivel de riesgo más elevado. Sin embargo, dentro de las ayudas directas, las medidas de apoyo al mercado muestran las mayores tasas de detección de toda la PAC.

Gráfico 6: Tasas de detección por componente de la PAC

4.2.2.1.Irregularidades fraudulentas detectadas

En los años de referencia desde 2014 a 2018, las principales tendencias en relación con las irregularidades fraudulentas son bastante estables.

En términos absolutos, la mayoría de los posibles fraudes detectados y los importes financieros asociados afectaron al desarrollo rural. Este predominio es más evidente si se tiene en cuenta que solo alrededor del 20 % de los recursos de la PAC se destinan al desarrollo rural. Sin embargo, las medidas de apoyo al mercado, con independencia de unos pocos casos que implican sumas muy elevadas, muestran el mayor importe financiero medio de fraudes potenciales y los indicadores relacionados con el fraude más elevados (véase el gráfico 6 ).

Gráfico 7: Política agrícola – datos y cifras principales

Este análisis específico por año sobre la concentración de la detección/notificación 59 por parte de los Estados miembros en relación con los pagos recibidos pone de manifiesto que algunos países notifican una parte significativa de las irregularidades fraudulentas, lo que no es proporcional a la distribución de los pagos entre los Estados miembros. Mientras que en el caso de los pagos directos, esta constatación parece relacionada con cuestiones específicas de los países en los que la detección es más elevada, en relación con las medidas de apoyo al mercado y las inversiones en desarrollo rural, la explicación puede ser la heterogeneidad de los enfoques en relación con el uso del Derecho penal para proteger los intereses financieros de la UE.

Esta última conclusión parece corroborada igualmente por el análisis de la tasa de casos desestimados 60 , que varía considerablemente de un Estado miembro a otro y es mayor en la agricultura que en el ámbito de la política de cohesión. Las autoridades judiciales parecen ser menos proclives a entablar acciones legales en presuntos delitos en este sector.

4.2.2.2.Irregularidades no fraudulentas detectadas

En general, las pautas descritas en la sección 4.2.2 también se aplican a las irregularidades notificadas como no fraudulentas. Las irregularidades relacionadas con el desarrollo rural predominan tanto numéricamente como en términos de importes financieros totales. Sin embargo, el importe medio afectado en casos de ayudas directas es superior. De nuevo, unos pocos casos relacionados con medidas de ayuda al mercado y que implicaron grandes sumas de dinero contribuyeron a esta media más elevada. Sin embargo, incluso tras descontar estos casos excepcionales, el importe financiero medio de las irregularidades no fraudulentas en las medidas de apoyo al mercado en 2014-2018 sigue siendo superior al de los casos de desarrollo rural. El importe financiero medio más bajo corresponde a las irregularidades no fraudulentas relacionadas con los pagos directos.

Entre las irregularidades no fraudulentas detectadas y notificadas más recurrentes predominan las relacionadas con la ejecución de la acción apoyada, las solicitudes de pago y las pruebas documentales.

La tasa de detección de irregularidades (IDR, por sus siglas en inglés) más alta fue la del desarrollo rural. Una vez más, influyen en esta cifra unos pocos casos que afectaron a grandes sumas de dinero.

Gráfico 8:    Medidas de apoyo al mercado más afectadas por irregularidades (fraudulentas y no fraudulentas)

4.3.Política de cohesión y política pesquera — políticas, medidas y resultados sectoriales de la lucha contra el fraude

4.3.1.Política de cohesión y política pesquera — Medidas de lucha contra el fraude de los Estados miembros 

Catorce países informaron de que habían adoptado medidas de política de cohesión. En este ámbito se adoptó el mayor número de iniciativas, principalmente de carácter operativo.

Gráfico 9: Medidas adoptadas por los Estados miembros en el ámbito de la política de cohesión

Dinamarca informó de una medida específica dedicada a la pesca.

Gráfico 10:    Política de cohesión y política pesquera – datos y cifras principales

4.3.2.Política de cohesión y política pesquera — estadísticas de irregularidades y fraude detectados

El análisis de la política de cohesión es más complejo que el de otros sectores del presupuesto, porque la información recibida (irregularidades notificadas) está relacionada con distintos períodos de programación (PP) y normas parcialmente diferentes.

Además, los PP son plurianuales, lo que afecta significativamente a las tendencias subyacentes. Habida cuenta de las similitudes en la gestión, la política pesquera y la política de cohesión se analizan conjuntamente.

El número de irregularidades notificadas alcanzó su nivel máximo en 2015, y las variaciones subsiguientes, también para los importes financieros correspondientes, se ajustan en líneas generales al ciclo de ejecución. Sin embargo, la tendencia de los importes financieros se ve considerablemente determinada por unos pocos casos que implican sumas financieras excepcionales.

Las irregularidades notificadas en 2018 afectan a cuatro períodos de programación distintos, con una proporción casi igual entre el PP 2007-2013 y el PP 2014-2020. Los importes financieros comunicados son significativamente superiores a los del año anterior. Este aumento se debe en gran medida a dos irregularidades fraudulentas detectadas por Eslovaquia con sumas muy elevadas 61 .

El actual período de programación empezó en 2014, pero la notificación de irregularidades comenzó en 2016 y aumentó en 2017 y 2018. Esta tendencia se pone en perspectiva comparándola con las irregularidades notificadas en los cinco primeros años del PP 2007-2013 62 ..

4.3.2.1.Irregularidades fraudulentas detectadas

En general, para todos los fondos y períodos, los importes financieros medios de las irregularidades fraudulentas fueron considerablemente más elevados que los de las irregularidades no fraudulentas, lo que pone de manifiesto la amenaza que supone el fraude y lo importante que es la cooperación con las autoridades judiciales.

Si lo comparamos con las irregularidades constatadas durante los cinco primeros años del PP 2007-2013, el número de irregularidades notificadas como fraudulentas y los importes financieros correspondientes fueron más elevados para el PP 2014-2020 que para el PP 2007-2013.

Se registró un aumento significativo en el número de casos relacionados con documentos incorrectos/inexistentes o falsos, la vulneración de las normas de contratación pública y cuestiones de ética e integridad. Las disminuciones más significativas se registraron en el número de infracciones relacionadas con la subvencionabilidad/legitimidad de los gastos o las medidas y la vulneración de las disposiciones o normas contractuales.

Las «prioridades» más afectadas fueron «investigación y desarrollo tecnológico (IDT)», «aumento de la adaptabilidad de trabajadores y compañías, empresas y empresarios» y «mejora del acceso al empleo y sostenibilidad». Las prioridades «turismo» y «regeneración urbana y rural» se mantuvieron en términos de FDR.

Las tasas de fraude demostrado y de desestimación fueron mayor y menor, respectivamente, en las medidas de política de cohesión que en agricultura.

4.3.2.2.Irregularidades no fraudulentas detectadas

En los primeros cinco años de aplicación del actual PP, el número de irregularidades no fraudulentas notificadas es alrededor de un 60 % más bajo que en 2014-2020.

4.4.Gestión indirecta (preadhesión) — estadísticas de irregularidades y fraude detectados

El análisis de las irregularidades relativas a la gestión indirecta se centra en los instrumentos de preadhesión 63 .

Las irregularidades notificadas se refieren a tres períodos (2000-2006, 2007-2013 y 2014-2020), estando la mayoría de ellas relacionadas con el período 2007-2013 (IPA I).

Como en años anteriores, el ámbito más afectado por las irregularidades fraudulentas es la ayuda al desarrollo rural.

4.5.Gestión directa — políticas, medidas y resultados sectoriales de la lucha contra el fraude

4.5.1.Gestión directa — estadísticas de irregularidades y fraude detectados

Las estadísticas sobre la gestión directa se basan en órdenes de cobro emitidas por los servicios de la Comisión que se registran en el sistema contable de la Comisión basado en el principio de devengo (ABAC).

4.5.1.1.Irregularidades fraudulentas detectadas

En 2018, el ABAC registró cuarenta y cuatro expedientes de recuperación calificados de fraudulentos 64 , por valor de 6,17 millones EUR. Si se compara con los fondos totales realmente desembolsados, la FDR fue del 0,03 %, en torno a la media estable de los cinco años.

4.5.1.2.Irregularidades no fraudulentas detectadas

Por lo que respecta a las irregularidades no fraudulentas, en 2018 se registraron 1 585 expedientes de recuperación por un valor total de 67,6 millones EUR. Durante un período de cinco años, la IDR disminuyó ligeramente en torno a un 0,46 %.

5.Recuperación y otras medidas preventivas y correctoras

El informe anual de gestión y rendimiento 65 ofrece información detallada sobre las recuperaciones, correcciones financieras y otras medidas preventivas y correctoras (interrupción y suspensión de pagos).

Las irregularidades detectadas y notificadas, como se indica en el informe PIF, son objeto de medidas correctoras para garantizar que los fondos de la UE no se utilizan para financiar proyectos irregulares o fraudulentos. En caso necesario, las autoridades nacionales establecen y supervisan los procedimientos de recuperación en consonancia con los marcos reglamentarios nacionales.

6.Colaboración con los Estados miembros

El Comité consultivo para la coordinación de la lucha contra el fraude (COCOLAF) reúne a expertos de la Comisión (OLAF) y de los Estados miembros. Ofrece un foro para debatir los principales progresos realizados en la lucha contra el fraude y la elaboración del presente informe, en virtud del artículo 325, apartado 5, del TFUE. Su trabajo se organiza en cuatro grupos de trabajo y una sesión plenaria (véase el  gráfico 11 ).

El subgrupo «Notificación y análisis» del COCOLAF constituyó el foro ideal para debatir y afinar los análisis presentados en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión sobre la «evaluación estadística de las irregularidades».

En el marco del subgrupo «Prevención del fraude» se iniciaron los trabajos de elaboración de una metodología para los perfiles por país en los que se describen los sistemas de lucha contra el fraude de los Estados miembros. Esta herramienta seguirá desarrollándose en los próximos años.

Gráfico 11:    estructura y subgrupos del COCOLAF

Los servicios de coordinación antifraude (AFCOS) se reúnen anualmente bajo la presidencia de la OLAF. En 2018, la reunión tuvo lugar el 16 de octubre. Se debatió la cooperación en las investigaciones de la OLAF con los AFCOS, sobre todo durante los controles in situ y el intercambio de información. Otros temas del orden del día incluyeron la confidencialidad de los informes finales de la OLAF, la cooperación global entre los AFCOS nacionales y el programa de trabajo anual Hércules para 2019.

La Red OLAF de Comunicadores Antifraude (OAFCN) reúne a responsables de comunicación y portavoces de los socios operativos de la OLAF en los Estados miembros. En 2018, la OLAF organizó una conferencia de prensa conjunta con la administración aduanera sueca sobre la lucha contra la falsificación de productos industriales e hizo un ejercicio de escritura de artículo como invitado en Twitter con el AFCOS letón a fin presentar la 2ª edición de su exitosa campaña con el fin de animar a los ciudadanos a decir no al fraude.

Los Estados miembros y la Comisión intercambiaron puntos de vista sobre cuestiones relacionadas con la lucha contra el fraude durante las reuniones del grupo «Lucha contra el Fraude» del Consejo (GAF), bajo las Presidencias búlgara y austriaca.

7.Sistema de Exclusión y Detección Precoz (EDES)

El EDES es gestionado por la Comisión Europea. Desde su creación en 2016, el EDES ha alcanzado la madurez y ha demostrado ser una sólida herramienta para reforzar la protección de los intereses financieros de la UE contra los operadores económicos poco fiables y los defraudadores (las sanciones incluyen la exclusión de la participación en la obtención de fondos de la UE). El EDES abarca una amplia gama de prácticas sancionables. Tiene sus raíces en el Reglamento Financiero aplicable al presupuesto de la UE revisado en 2018 (en lo sucesivo, denominado «el RF») 66 (artículos 135 a 145).

En particular, el EDES garantiza:

·la detección precoz de operadores económicos que representan un riesgo para los intereses financieros de la UE;

·la exclusión de los operadores económicos poco fiables de la obtención de fondos de la UE o la imposición de una sanción pecuniaria; y

·en los casos más graves, la publicación en el sitio web de la Comisión de información relativa a la exclusión o a la sanción pecuniaria impuesta 67 .

El EDES mejora significativamente la aplicación de las normas sobre sanciones administrativas en lo que respecta a los derechos fundamentales de los operadores económicos afectados, la independencia y la transparencia. El EDES es asimismo uno de los sistemas de exclusión bien establecidos que ofrecen diversas organizaciones internacionales y bancos multilaterales de desarrollo.

La peculiaridad y el punto fuerte del sistema EDES radica en el poder que confiere a la Comisión Europea u otras instituciones y órganos de la UE 68 para actuar «en ausencia de una sentencia nacional firme o, si procede, de una decisión administrativa firme» 69 . La imposición de sanciones puede basarse en «hechos y resultados» constatados a raíz de auditorías, comprobaciones o controles realizados bajo la responsabilidad del ordenador competente 70 , de investigaciones llevadas a cabo por la OLAF o de decisiones administrativas no firmes de autoridades nacionales o de organizaciones internacionales.

La decisión de imponer una sanción a los operadores económicos poco fiables solo puede adoptarse tras la obtención de una recomendación 71 de la instancia interinstitucional centralizada, que establece una calificación jurídica preliminar en ausencia de sentencia firme o decisión administrativa definitiva 72 . La instancia no tiene competencias de investigación. Está compuesta por un presidente permanente, independiente y de alto nivel 73 , dos miembros permanentes en representación de la Comisión (como propietaria del sistema), y un miembro ad hoc en representación del ordenador del servicio que solicita la recomendación. La instancia ha de garantizar el derecho de defensa mediante intercambio contradictorio con el operador económico en cuestión, y sus recomendaciones respetan el principio de proporcionalidad 74 .

En 2018, varios servicios ordenadores remitieron a la instancia, a través de su secretaría permanente, seis casos admisibles, procedentes todos ellos de la Comisión Europea. Además de estos seis casos remitidos a la secretaría de la instancia en 2018, en el presente informe se añaden casos que se remitieron en 2017, pero que fueron presentados a la instancia en 2018 75 . En el primer semestre de 2019 se han remitido ocho casos.

La Comisión también debe informar sobre las decisiones tomadas por los ordenadores 76 , en particular:

·la no exclusión de operadores económicos, cuando sea indispensable para garantizar la continuidad del servicio, durante un tiempo limitado y a la espera de la adopción de medidas correctoras por parte de los agentes económicos en cuestión;

·la no publicación de información sobre sanciones administrativas en el sitio web de la Comisión, bien debido a la necesidad de confidencialidad de las investigaciones, bien para respetar el principio de proporcionalidad cuando afecte a personas físicas; y

·cualquier decisión del ordenador que se desvíe de la recomendación de la instancia.

Dado que la instancia inició sus trabajos en 2016, no se han producido desviaciones con respecto a sus recomendaciones, que han sido seguidas íntegramente por los ordenadores competentes.

En 2018, el sistema EDES fue auditado por el Servicio de Auditoría Interna de la Comisión, que se pronunció favorablemente acerca del sistema vigente. A modo de seguimiento, la Comisión ha intensificado su labor de sensibilización sobre el EDES entre las partes interesadas internas 77 y externas 78 . En particular:

-poniendo en marcha un plan de comunicación y una encuesta entre las partes interesadas;

-supervisando de cerca, en cooperación con la OLAF, el seguimiento sistemático de las recomendaciones; e

-integrando el uso del EDES en las estrategias de lucha contra el fraude de las Direcciones Generales de la Comisión.

8.Seguimiento de la resolución del Parlamento Europeo sobre el informe anual de 2017 

El 31 de enero de 2019, el Parlamento Europeo adoptó una resolución relativa al informe anual 2017 sobre la protección de los intereses financieros de la Unión Europea - Lucha contra el fraude de la Comisión 79 . La Comisión acogió con satisfacción la resolución del Parlamento Europeo y tomó nota del reconocimiento por parte de este de las medidas emprendidas por ella en la lucha contra el fraude y del apoyo a sus iniciativas en este ámbito, en particular la creación de la Fiscalía Europea y la propuesta de la Comisión de modificación del Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 relativo a las investigaciones de la OLAF. La Comisión podrá realizar un seguimiento positivo de muchos de los temas planteados por el Parlamento, especialmente el llamamiento en favor de una estrecha cooperación entre la OLAF y la Fiscalía Europea. La Comisión seguirá animando asimismo a los Estados miembros que aún no participan en la Fiscalía Europea a que se sumen a ella y velen por que disponga de los recursos necesarios para desempeñar su mandato. Comentará en detalle la resolución en su respuesta formal, que se enviará al Parlamento este mismo año 80 .

9.Conclusiones y recomendaciones

9.1.Ingresos

En 2018, los paneles solares fueron la mercancía más afectada por el fraude y las irregularidades en términos financieros, como ocurrió en 2017 y 2016. La Comisión llevó a cabo inspecciones sobre el terreno en el marco de la estrategia de control de los paneles solares en varios Estados miembros en 2018 debido a los riesgos implicados (evasión de elevadas cantidades de derechos antidumping) y a raíz de diversas notificaciones de asistencia mutua cursadas por la OLAF en los últimos años. Se planteó la cuestión de la sensibilización de los Estados miembros respecto de la vulnerabilidad de las importaciones de paneles solares al fraude y las irregularidades, lo que dio lugar a nuevos controles por parte de los Estados miembros en 2018. Este hecho subraya la importancia de las investigaciones llevadas a cabo por la OLAF y su papel de coordinación en este ámbito concreto.

El fraude en el ámbito de los ingresos mediante la infravaloración de mercancías importadas en la UE seguirá siendo una amenaza que tendrá que abordarse en los próximos años. Las investigaciones de la OLAF sobre la infravaloración de los productos textiles y los zapatos importados de China pusieron de manifiesto que los defraudadores aprovecharán todas las lagunas existentes y que el fraude de gran envergadura puede resultar rentable.

La digitalización de la economía mundial y los nuevos modelos económicos, como el comercio electrónico, están haciendo que el comercio transfronterizo de unos pocos envíos masivos/grandes esté siendo sustituido rápidamente por un gran número de envíos pequeños de escaso valor.

El comercio electrónico transfronterizo de mercancías plantea riesgos para los intereses financieros de la UE y para los Estados miembros. Entraña un riesgo particular el abuso de las franquicias para envíos de escaso valor mediante: i) la infravaloración de mercancías en el comercio electrónico; ii) el fraccionamiento de los envíos de tal forma que queden por debajo de la franquicia (150 EUR); iii) la importación de envíos comerciales de mercancías declaradas como regalo; o iv) la importación de mercancías que no puedan acogerse a la franquicia.

El crecimiento del comercio electrónico requiere que los Estados miembros adapten sus estrategias de control aduanero para lograr el justo equilibrio entre la facilitación/simplificación del comercio y la protección de los intereses financieros de la UE.

Por lo tanto, una combinación flexible de diferentes controles es fundamental para colmar cualquier vacío jurídico explotado por los defraudadores y para que las aduanas puedan responder con éxito a los diferentes modelos económicos aplicados a través de la tecnología (como el comercio electrónico) y proteger eficazmente los intereses financieros de la UE, permitiendo al tiempo la facilitación y simplificación del comercio.

Recomendación 1

Se pide a los Estados miembros que mejoren y garanticen el cumplimiento de sus estrategias de control aduanero aplicables al comercio electrónico transfronterizo, en particular por lo que se refiere al posible uso abusivo de las franquicias a los envíos de escaso valor y que se aseguren de la correcta recaudación de los recursos propios tradicionales.

Por consiguiente, los Estados miembros deben velar por que:

·los sistemas de declaración electrónica en aduana no apliquen automáticamente franquicias de derechos para las mercancías cuyo valor intrínseco declarado sea superior a 150 EUR, los envíos comerciales de mercancías declaradas como regalos y las mercancías que no puedan acogerse a una franquicia;

·estos sistemas detecten sistemáticamente las mercancías potencialmente infravaloradas o incorrectamente declaradas como envíos de escaso valor mediante perfiles de riesgo o de forma aleatoria;

·se adopten medidas de control específicas para evitar el fraccionamiento artificial de los envíos con el fin de beneficiarse de la franquicia de derechos; y

·los controles ex-post sirvan especialmente para verificar el cumplimiento por parte de los operadores de las condiciones aplicables a la franquicia aduanera para los envíos de escaso valor y que los operadores económicos autorizados (OEA) no sean excluidos de dichos controles de conformidad.

9.2.Gastos

Las principales constataciones del análisis realizado en el marco del presente informe confirman los patrones y conclusiones más significativos expuestos en informes anteriores.

En lo que respecta a los gastos agrícolas, las principales medidas en juego son las medidas de mercado y las inversiones en desarrollo rural. Por lo que se refiere a los pagos directos, a nivel local pueden surgir problemas específicos que deben ser abordados correcta y rápidamente por las autoridades nacionales competentes.

En cuanto a la política de cohesión, se han observado progresos, especialmente en el actual período de programación. Las nuevas disposiciones antifraude que figuran en el Reglamento (UE) n.º 1303/2013 muestran resultados prometedores, pues parece mejorar la detección del fraude, al tiempo que parecen disminuir las irregularidades no fraudulentas. La Comisión seguirá supervisando estos resultados para evaluar si realmente son imputables a la mayor eficiencia de los sistemas y no a una detección y una notificación insuficientes (en particular en lo que concierne a las irregularidades no fraudulentas).

Recomendación 2

La Comisión reitera la conveniencia de que los Estados miembros que aún no lo hayan hecho adopten estrategias nacionales de lucha contra el fraude.

Estas estrategias deben desarrollarse en cooperación con todos los organismos y autoridades que tengan un papel y una experiencia específicos en el ámbito de la protección de los intereses financieros de la UE, incluidas las fuerzas y cuerpos de seguridad y la fiscalía.

En consonancia con las recomendaciones de los años anteriores, estas estrategias deberían tener en cuenta:

·las conclusiones del análisis de riesgo que figuran en el presente informe y en los informes anteriores;

·la necesidad de articular la coordinación entre los controles e investigaciones administrativos y penales;

·la manera de integrar en el sistema de control la información procedente de los medios de comunicación y de los denunciantes; y

·la posibilidad de reforzar el enfoque basado en el análisis de riesgos para detectar las irregularidades y el fraude, incluido el uso de herramientas informáticas (como ARACHNE).

9.3.Mirando al futuro 

La Comisión, los colegisladores y los Estados miembros afinan continuamente el marco reglamentario destinado a proteger el presupuesto europeo. El presente informe ha intentado ilustrar este proceso continuo y los principales avances que se han producido durante tres décadas de trabajo y de esfuerzos comunes. Durante la Comisión Juncker este proceso incluso se ha acelerado. Las grandes iniciativas concluidas y los resultados operativos alcanzados testimonian la voluntad constante de responder a los retos y riesgos emergentes.

Este proceso continúa en 2019 con la finalización de la adopción por los colegisladores de otras iniciativas legislativas importantes que reforzarán aún más el marco de la lucha contra el fraude, a saber, las directivas relativas a la protección de los denunciantes y a la prevención del blanqueo de capitales.

Por lo que se refiere a la protección de los intereses financieros de la UE sobre el terreno, el informe anual del TCE ha puesto de manifiesto en los últimos años mejoras significativas en algunos ámbitos políticos que muestran índices de error por debajo del nivel de importancia relativa. Durante dos años consecutivos (2016 y 2017), el Tribunal emitió un dictamen con reservas sobre el presupuesto de la UE.

Este proceso ha de continuar y pueden y deben conseguirse avances. En dos informes especiales aprobados en 2019 81 , el Tribunal ha reconocido estos avances, pero también ha delimitado ámbitos en los que son necesarias mejoras. En la mayoría de los casos, las observaciones del Tribunal reflejan las conclusiones presentadas en los informes PIF, mientras que otras requieren la adopción de nuevas medidas. La nueva Estrategia de lucha contra el fraude adoptada por la Comisión el 29 de abril de 2019 responde a la mayoría de las preocupaciones del Tribunal y busca reforzar la capacidad de análisis de la Comisión y su marco de coordinación interna para hacer frente a los nuevos retos que plantea un entorno en constante cambio.

(1)    i) Aplicación del artículo 325 por parte de los Estados miembros en 2018;    
ii) Análisis estadístico de las irregularidades notificadas correspondientes a los recursos propios, los recursos naturales, la política de cohesión y la ayuda de preadhesión y los gastos directos;
iii) Seguimiento de las recomendaciones correspondientes al informe de la Comisión sobre la protección de los intereses financieros de la UE — Lucha contra el fraude, 2017;     
iv) Sistema de Exclusión y Detección Precoz (EDES) — Grupo de expertos a que se refiere el artículo 108 del Reglamento Financiero; y    
v) Panorama anual, con información sobre los resultados del programa Hércules III en 2018.
(2)    Véase el apartado 6.
(3)      COM(2000) 358 final.
(4)    Directiva (UE) 2017/1371 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2017, sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal (DO L 198 de 28.7.2017, p. 29).
(5)    Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea (DO L 283 de 31.10.2017, p. 1).
(6)    C(2017) 2373 final.
(7)    Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (Euratom) n.º 1074/1999 del Consejo (DO L 248 de 18.9.2013, p. 1).
(8)       http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0383_ES.html?redirect .
(9)       https://ec.europa.eu/info/publications/2018-european-semester-country-reports_es .
(10)    COM(2011) 376 final.
(11)    Véase la «Comunicación a la Comisión: racionalizar y reforzar la gobernanza institucional en la Comisión Europea», C(2018) 7704 final de 21.11.2018.
(12)    Reglamento (UE) n.º 250/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, por el que se establece un programa para promover actividades en el campo de la protección de los intereses financieros de la Unión Europea (programa «Hércules III»), y por el que se deroga la Decisión n.º 804/2004/CE (DO L 84 de 20.3.2014, p. 6).
(13)    Decisión C(2018) 1763 final de la Comisión, de 28 de marzo de 2018.
(14)    Para más información, véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión, nota a pie de página n.º 1, inciso v).
(15)    Sentencia del Tribunal General de 3 de mayo de 2018 en el asunto T-48/16, Sigma Orionis SA/Comisión Europea.
(16)      Véase el apartado 7.
(17)    Para un análisis más detallado de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión, nota a pie de página n.º 1, inciso v).
(18)    Las medidas presentadas se analizan en detalle en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión, nota a pie de página n.º 1, inciso i).
(19)    Algunas de ellas formaban parte de un paquete que comprendía, por ejemplo, medidas legislativas, administrativas, operativas u organizativas, adoptado de forma conjunta para su aplicación en distintos niveles de la estructura institucional del país. Esto sitúa en 111 el total de medidas notificadas.
(20)    En el pasado, Bulgaria, Croacia, Chequia, Eslovaquia, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Malta y Rumanía habían notificado NAFS, que han quedado obsoletas.
(21)    Bulgaria, Chipre, Chequia, Estonia, Finlandia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta y Rumanía.
(22)      Hungría y Suecia.
(23)      Chequia, Rumanía y Grecia.
(24)      Bélgica y Suecia.
(25)    Aunque los Estados miembros no definen de forma explícita estas medidas como transversales, es este el apartado al que mejor se ajustan.
(26)    Puede encontrarse un análisis detallado de las respuestas en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión, nota a pie de página n.º 1, inciso iii).
(27)    El texto provisional acordado puede consultarse en http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0366_ES.html .
(28)    Para un análisis más detallado de las irregularidades notificadas, véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión, nota a pie de página n.º 1, inciso ii).
(29)    Este indicador es el nivel de frecuencia del fraude. Véase el apartado 2.3.2 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión Methodology regarding the statistical evaluation of reported irregularities for 2015 [SWD(2016) 237 final].
(30)    Este indicador es el nivel de importe del fraude. Véase el apartado 2.3.3. del documento que se menciona en la nota a pie de página n.º 29.
(31)

      https://ec.europa.eu/anti-fraud/about-us/reports/olaf-report_es .  

(32)

Su base jurídica es el Reglamento (CE) n.º 515/97, modificado por el Reglamento (CE) n.º 1525/2015.

(33)

      https://ec.europa.eu/anti-fraud/media-corner/news/07-12-2018/new-action-plan-reaffirms-commission-leading-role-fight-against_es .

(34)      El 25 de mayo de 2018, la Comisión Europea adoptó la propuesta COM(2018) 329 en lo relativo a la introducción de medidas técnicas detalladas para el funcionamiento del régimen definitivo del IVA para la tributación de los intercambios entre los Estados miembros, que, conforme con su exposición de motivos, reduciría el fraude transfronterizo del IVA en hasta 41 000 millones EUR al año. Esta propuesta sigue debatiéndose en el Consejo.
(35)      Reglamento (UE) 2018/1541 del Consejo, de 2 de octubre de 2018, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 904/2010 y (UE) 2017/2454 en lo que respecta a las medidas para reforzar la cooperación administrativa en el ámbito del impuesto sobre el valor añadido (DO L 291 de 16.10.2018, p. 1).
(36)    El procedimiento aduanero 42 es un régimen que permite a los importadores, en determinadas condiciones, obtener una exención del pago del IVA a la importación cuando las mercancías importadas sean transportadas posteriormente desde el Estado miembro de importación a otro Estado miembro de la UE.
(37)    Véase asimismo el apartado 2.2.1 sobre la cooperación entre la OLAF y la Fiscalía Europea.
(38)      Reimportación con despacho simultáneo a libre práctica y uso doméstico de mercancías sujetas a un suministro posterior con un tipo cero.
(39)      Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, los Países Bajos y Portugal.
(40)      Estonia y los Países Bajos.
(41)      Austria, Chequia, Letonia y Malta.
(42)      Finlandia.
(43)      Polonia.
(44)    Para más información sobre la recuperación de importes de RPT afectados por fraude e irregularidades, véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión, nota a pie de página n.º 1, inciso ii).
(45)    Los fondos EIE abarcan ampliamente las políticas de desarrollo rural, pesquera y de cohesión.
(46)    España y Eslovaquia.
(47)    Grecia.
(48)    Rumanía y España.
(49)    Reino Unido.
(50)    Para una visión general completa, véase el apartado 6.1 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión, nota a pie de página n.º 1, inciso i).
(51)    Austria.
(52)    Italia.
(53)    Luxemburgo.
(54)    Eslovaquia.
(55)      Bélgica.
(56)      Lituania.
(57)      Eslovenia.
(58)    Todas las evaluaciones que se presentan en este apartado se basan en las conclusiones detalladas en el capítulo 3 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión, nota a pie de página n.º 1, inciso ii).
(59)      Ibidem, apartado 3.4.3.
(60)      Ibidem, apartado 3.4.4.
(61)      La Comisión subraya una vez más el impacto que unos pocos casos excepcionales pueden tener en las tendencias vinculadas a los importes financieros. El análisis de la solicitud de intervención en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión mencionado en la nota a pie de página n.º 1, inciso ii), tiene por objeto específico limitar estos efectos distorsionadores.
(62)      Todas las evaluaciones que se presentan en este apartado se basan en las conclusiones detalladas en el capítulo 4 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión, nota a pie de página n.º 1, inciso ii).
(63)      Véase el capítulo V del documento de trabajo de los servicios de la Comisión, nota a pie de página n.º 1, inciso ii).
(64)      En el sistema se hace referencia a ellos como casos «notificados a la OLAF».
(65)    El informe anual de gestión y rendimiento forma parte del paquete de información financiera integrado en el presupuesto de la UE [COM(2019) 299 final/2]. La información relativa a la recuperación en el lado de los ingresos figura también en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión, nota a pie de página n.º 1, inciso ii).
(66)    Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1296/2013, (UE) n.º 1301/2013, (UE) n.º 1303/2013, (UE) n.º 1304/2013, (UE) n.º 1309/2013, (UE) n.º 1316/2013, (UE) n.º 223/2014 y (UE) n.º 283/2014 y la Decisión n.º 541/2014/UE y por el que se deroga el Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 (DO L 193 de 30.7.2018, p. 1).
(67)       http://ec.europa.eu/budget/edes/index_en.cfm  
(68)    Para su ejecución presupuestaria respectiva.
(69)    Formulación utilizada en el artículo 136 del Reglamento Financiero.
(70)    Los servicios ordenadores pueden ser los de las instituciones, agencias y órganos de la UE.
(71)    En las situaciones a las que se refiere el artículo 136, apartado 1, letras c) a h), del Reglamento Financiero (es decir, falta de ética profesional grave, fraude, incumplimientos graves de obligaciones contractuales, irregularidades o creación de entidades fantasma).
(72)    La instancia a la que se refiere el artículo 143 del Reglamento Financiero.
(73)      El presidente tiene un vicepresidente permanente, independiente y de alto nivel.
(74)    El documento de trabajo de los servicios de la Comisión, nota a pie de página n.º 1, inciso v), contiene más información sobre la instancia.
(75)      Hasta la fecha, de los cincuenta y dos casos remitidos a la instancia, esta ha emitido veintinueve recomendaciones. Para más información, véase el documento de trabajo de los servicios de la Comisión, nota a pie de página n.º 1, inciso v), y sus anexos.
(76)    Datos facilitados en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión, nota a pie de página n.º 1, inciso v).
(77)    Los servicios de la Comisión, las instituciones y los órganos de la UE.
(78)      Las entidades que participan en la ejecución presupuestaria indirecta y compartida.
(79)      2018/2152(INI).
(80)      SP(2019) 392.
(81)      Informe Especial n.º 01/2019 «Lucha contra el fraude en el gasto de la UE: es necesario adoptar medidas»; e Informe Especial n.º 06/2019 «Lucha contra el fraude en el gasto de cohesión de la UE: las autoridades de gestión tienen que reforzar la detección, la respuesta y la coordinación».
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Bruselas, 11.10.2019

COM(2019) 444 final

ANEXOS

del

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

30.º informe anual sobre la protección de los intereses financieros de la Unión Europea y la lucha contra el fraude (2018)

{SWD(2019) 361 final} - {SWD(2019) 362 final} - {SWD(2019) 363 final} - {SWD(2019) 364 final} - {SWD(2019) 365 final}


ANEXO 1 — Irregularidades notificadas como fraudulentas en 2018

El número de irregularidades notificadas como fraudulentas mide los resultados de la labor de los Estados miembros en la lucha contra el fraude y otras actividades ilegales que afectan a los intereses financieros de la UE. Por lo tanto, las cifras no deben interpretarse como indicadores del nivel de fraude en los territorios de los Estados miembros. El anexo 1 no incluye los terceros países (preadhesión) ni los gastos directos

ANEXO 2 — Irregularidades no notificadas como fraudulentas en 2018

El anexo 2 no incluye los terceros países (preadhesión) ni los gastos directos

ANEXO 3 — Lista de documentos de trabajo de los servicios de la Comisión adjuntos

1.Aplicación del artículo 325 por parte de los Estados miembros en 2018 [SWD(2019) 364]

2.Análisis estadístico de las irregularidades notificadas correspondientes a los recursos propios, los recursos naturales, la política de cohesión y la ayuda de preadhesión y los gastos directos [SWD(2019) 365 – partes 1, 2 y 3]

3.Seguimiento de las recomendaciones al informe de la Comisión sobre la protección de los intereses financieros de la Unión Europea — Lucha contra el fraude, 2017 [SWD(2019) 363]

4.Sistema de Exclusión y Detección Precoz (EDES) — Grupo de expertos a que se refiere el artículo 108 del Reglamento Financiero [SWD(2019) 362]

5.Panorama anual, con información sobre los resultados del programa Hércules III en 2018 [SWD(2019) 361]

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