(1)

El 18 de julio de 2018, el Reglamento de Ejecución (UE) 2018/1013 de la Comisión (3) impuso medidas provisionales de salvaguardia respecto a las importaciones de determinados productos siderúrgicos («Reglamento provisional»).

(2)

La investigación se inició de oficio el 26 de marzo de 2018 («anuncio de inicio») (4) con respecto a 26 categorías de productos siderúrgicos distintas, con arreglo al artículo 5 del Reglamento (UE) 2015/478 y al artículo 3 del Reglamento (UE) 2015/755.

(3)

El 28 de junio de 2018, la Comisión amplió la definición del producto de la investigación de salvaguardia a dos categorías adicionales («anuncio de ampliación») (5).

(4)

Como se menciona en el considerando 20 del Reglamento provisional, la investigación abarcó el período comprendido entre 2013 y 2017 («período considerado»).

(5)

En el marco de la presente investigación, la Comisión recibió de las partes interesadas 452 respuestas al cuestionario.

(6)

Asimismo, la Comisión recibió un gran número de observaciones por escrito acerca de las conclusiones que figuraban en el Reglamento provisional, procedentes de productores de la Unión, productores exportadores, importadores, usuarios, asociaciones y autoridades de terceros países.

(7)

Tras la adopción de las medidas provisionales, la Comisión se comprometió a verificar con mayor detalle la información (incluidos los datos más recientes) facilitada por los productores de la Unión, a los efectos de la determinación definitiva. Dado el elevado número de productores de la UE que cooperaron, fue materialmente imposible efectuar inspecciones in situ en los locales de cada uno de ellos. Por consiguiente, la Comisión optó por comprobar la calidad y la fiabilidad de los datos verificando los de un número de productores seleccionados para cubrir un volumen de producción suficientemente grande, así como la gama más amplia posible de categorías de productos objeto de la investigación. Sobre esta base, la Comisión verificó las respuestas al cuestionario en los locales de diez productores de la Unión que en 2017 representaban más del 15 % de las ventas totales del producto investigado en la Unión.

(8)

De junio a septiembre de 2018 se llevaron a cabo inspecciones en los locales de los siguientes productores de la Unión:

(9)

A fin de obtener la información más reciente para proceder a la determinación definitiva, la Comisión pidió a las asociaciones de productores de la Unión, el 7 de septiembre de 2018, que presentaran un conjunto actualizado de datos sobre las categorías de productos objeto de la investigación.

(10)

Con arreglo al artículo 5 del Reglamento (UE) 2015/478 y al artículo 3 del Reglamento (UE) 2015/755, todas las partes interesadas que solicitaron una audiencia dentro del plazo establecido la obtuvieron. Los días 12, 13 y 14 de septiembre y el día 1 de octubre de 2018 la Comisión organizó 93 sesiones de audiencia individuales, durante las cuales ciento cincuenta partes interesadas expresaron sus puntos de vista.

(11)

Las observaciones presentadas dentro del plazo por las partes interesadas, bien por escrito, bien oralmente durante las sesiones de audiencia, fueron debidamente examinadas y, en su caso, tenidas en cuenta.

(12)

El producto afectado lo constituyen determinados productos siderúrgicos pertenecientes a las veintiocho categorías de productos siderúrgicos definidas en el anuncio de inicio antes citado, en su versión modificada por el anuncio de ampliación, tomadas en conjunto. Estas categorías de productos están sujetas a las medidas arancelarias de los Estados Unidos con arreglo al artículo 232 de la Ley de expansión del comercio de1962 («medidas del artículo 232 de los Estados Unidos»).

(13)

La Comisión definió el producto objeto de la investigación de salvaguardia en los considerandos 11 a 17 del Reglamento provisional, donde presentó una argumentación detallada para sustentar el análisis global a la luz de la estrecha interrelación existente entre todas las categorías de productos objeto de la investigación.

(14)

Tras la publicación del Reglamento provisional, varias partes interesadas alegaron que no existe un único producto afectado, sino varios. Estas partes apuntaron que el anuncio de inicio no se refiere a un único producto afectado, sino que en algunos pasajes utiliza el plural y se refiere a «productos afectados».

(15)

Las mismas partes alegaron que el enfoque seguido por la Comisión en la presente investigación es contrario a la resolución del Órgano de Apelación relativa a las salvaguardias sobre el acero de los Estados Unidos (6). En este caso, el Órgano de Apelación resolvió que la aplicación de un enfoque global para el cálculo de la «evolución imprevista de las circunstancias» podría hacer que se aplicara «una medida de salvaguardia a una amplia categoría de productos aunque las importaciones de uno o más de ellos no hubieran aumentado y no fueran consecuencia de la “evolución imprevista de las circunstancias”», de modo que no cumpliría el requisito del artículo XIX del GATT. Estas partes también alegaron que, en la investigación de salvaguardia sobre productos siderúrgicos de 2002 (7), la Comisión llevó a cabo un análisis aparte por cada categoría de productos, por lo que también en este caso debería realizarse la misma evaluación individual.

(16)

Por último, varias partes interesadas impugnaron las interrelaciones e interconexiones entre categorías de productos que la Comisión argumentaba para justificar su análisis único. Estas partes, aun reconociendo que tales vínculos existen entre determinadas categorías de productos, opinaban que no existen en todas las categorías, por ejemplo entre las del acero al carbono y el acero inoxidable, o entre productos planos, productos largos y tubos.

(17)

La Comisión analizó estas alegaciones y las desestimó basándose en lo que sigue. En primer lugar, en el anuncio de inicio se señala claramente, repetidas veces y sin lugar a dudas que las veintiocho categorías de productos objeto de la investigación se trataron como un único grupo de productos para analizar si se daban las condiciones para la adopción de salvaguardias. En efecto, el Reglamento provisional hace referencia a las veintiocho categorías de productos como el «producto afectado» o «categorías de productos afectados» (véase el considerando 11 del Reglamento provisional) y el análisis que contiene se basa en las veintiocho categorías de productos afectados tomadas en conjunto (véase el considerando 22 del Reglamento provisional). Por lo tanto, la referencia a «productos afectados» debe entenderse como las categorías de productos examinadas conjuntamente como parte de un único producto afectado.

(18)

En segundo lugar, el Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC no impone obligaciones específicas sobre la definición del producto investigado ni contiene orientaciones a este respecto, como ha confirmado un grupo especial de la OMC. En efecto, puede aplicarse una medida de salvaguardia a un producto cuyas importaciones hayan aumentado; sin embargo, no es preciso hacer un análisis desagregado en todos los casos en los que la definición del producto investigado comprende más de un producto. En consecuencia, es la autoridad investigadora la que define el producto investigado, así como la manera en que han de analizarse los datos pertinentes en la investigación (8). Por otro lado, no se ha hecho ninguna alegación que explique, en las circunstancias del presente caso, el modo en que la consideración conjunta de las categorías de productos podría haber afectado al análisis efectuado por la Comisión o haber dado lugar a una determinación inadecuada del aumento de las importaciones durante el período de investigación. Por último, y de paso, la Comisión señala también que la resolución del Órgano de Apelación mencionada por las partes se refiere al análisis de la evolución imprevista de las circunstancias, y no a la cuestión como tal de si está permitido un análisis global con arreglo al Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC.

(19)

En tercer lugar, aunque la Comisión reiteró y confirmó en su determinación final la necesidad de realizar en este caso un análisis global de las condiciones exigidas para imponer salvaguardias, a fin de examinar más en detalle la relación entre determinadas categorías, tal como argumentaban algunas partes interesadas, decidió examinar las veintiocho categorías de productos objeto de la investigación, que se tratan formalmente como un único grupo, también como tres «familias de productos» siderúrgicos. Esta decisión se tomó para examinar, además, si las conclusiones relativas al grupo único se confirmaban a un nivel más desagregado, y para disipar toda duda acerca de la fiabilidad de las conclusiones alcanzadas a un nivel global. Las tres familias de productos siderúrgicos reagrupan a determinadas categorías de productos que presentan un grado aún mayor de similitudes entre ellos.

(20)

De hecho, la industria del acero utiliza normalmente tres familias de productos siderúrgicos, a saber: productos planos, productos largos y tubos. En el marco de esta investigación de salvaguardia, se considera que, dentro de cada una de estas familias, los productos presentan características similares, frecuentemente comparten procesos de producción, son a menudo insumos de otros productos transformados dentro de la familia y tienen usuarios o clientes comunes en la cadena de suministro, por lo que su sustituibilidad de la oferta y la demanda y su competencia dentro de la «familia» están más marcadas que si se toman juntas todas las categorías de productos siderúrgicos en un único grupo.

(21)

Las tres «familias de productos» se definen como sigue:

Cuadro 1

Familias de productos

(22)

Por consiguiente, la Comisión atenderá las observaciones formuladas por algunas partes interesadas en lo que respecta a la definición amplia del producto afectado complementando la evaluación global de las veintiocho categorías de productos objeto de la investigación con un análisis por familia de productos, según lo indicado anteriormente.

(23)

Varias partes interesadas alegaron que determinadas categorías de productos específicas deberían excluirse de la definición del producto afectado, debido a una supuesta inexistencia o escasez de producción de la Unión. Estas alegaciones se refieren concretamente a las siguientes categorías de productos:

(24)

La Comisión analizó cuidadosamente estas alegaciones y llegó a la conclusión de que la industria de la Unión sí fabrica categorías de productos similares o directamente competidores. Por otra parte, como se expondrá más abajo con mayor detalle en la sección sobre el interés de la Unión, la Comisión ha conformado las medidas de salvaguardia de forma que se perturben lo menos posible las importaciones y se preserven los niveles de importación tradicionales de los socios comerciales. Así pues, la supuesta probabilidad de escasez de algunas categorías de productos no está justificada, habida cuenta también de los ajustes y las consideraciones establecidos en el análisis del interés de la Unión.

(25)

En consecuencia, la Comisión concluyó que debía denegarse la petición de excluir determinadas categorías de productos.

(26)

A falta de otras observaciones sobre el producto afectado, el producto similar o el producto directamente competidor, se confirman las conclusiones a las que se llega en los considerandos 11 a 17 del Reglamento provisional.

(27)

En los considerandos 20 a 29 del Reglamento provisional, la Comisión realizaba un análisis global del aumento de las importaciones de las veintiocho categorías de productos afectados durante el período 2013-2017. Este análisis global ya excluía las categorías de productos que no mostraron un aumento de las importaciones a nivel individual.

(28)

Para su determinación definitiva, la Comisión siguió el mismo planteamiento, pero, como ya se ha explicado, complementó su análisis examinando la evolución de las importaciones de cada una de las tres familias de productos indicadas en el punto 2.2, a fin de confirmar que las conclusiones alcanzadas globalmente eran correctas.

(29)

La Comisión utilizó en su análisis las estadísticas más recientes, a saber, los datos de importación correspondientes al primer semestre de 2018. Para garantizar la comparabilidad de los datos con períodos anteriores de un año completo, la Comisión estableció un período adicional específico de doce meses compuesto por los seis últimos meses de 2017 y los seis primeros meses de 2018 («período más reciente» o «PMR»). Asimismo, la Comisión corrigió algunas erratas en los datos utilizados en la fase provisional.

(30)

Por otro lado, en su evaluación de la evolución de las importaciones, la Comisión no tuvo en cuenta los volúmenes de importación procedentes de una serie de países que deberían quedar excluidos del ámbito de aplicación de las medidas definitivas, en concreto: los países del Espacio Económico Europeo (EEE) y determinados países con los que la UE ha firmado un acuerdo de asociación económica que está actualmente en vigor, y que prevé específicamente la exclusión del ámbito de aplicación de salvaguardias multilaterales (9).

(31)

Mientras que, en la fase provisional, se constató que las importaciones no habían aumentado en el caso de cinco categorías de productos (10), el examen de los datos de importación más recientes muestra que, de las veintiocho categorías de productos, solo hubo dos que no experimentaron un aumento de las importaciones, a saber, la categoría 11 y la categoría 23. Por consiguiente, la Comisión decidió excluir estas dos categorías de productos del ámbito de su análisis final. En el anexo II figura la evolución individual de las importaciones de cada categoría de productos.

(32)

Por lo que respecta al análisis global de las importaciones, las de las veintiséis categorías restantes de productos objeto de evaluación muestran la siguiente evolución:

Cuadro 2

Volumen de las importaciones (tras la exclusión de determinados países y productos) y cuota de mercado

(33)

Las importaciones aumentaron tanto en términos absolutos, un 71 % durante el período de análisis, como en términos relativos, con cuotas de mercado que ascendieron del 12,7 % al 18,8 %. El aumento más significativo tuvo lugar en el período 2013-2016. Posteriormente, las importaciones siguieron aumentando a un ritmo más lento antes de volver a repuntar en el PMR, cuando entraron en vigor las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos. También confirman esa tendencia la gran mayoría de las respuestas al cuestionario recibidas de los productores establecidos en los principales países exportadores (11).

(34)

A fin de complementar el análisis global de las importaciones, la Comisión examinó la evolución de las importaciones de cada una de las tres familias de productos señaladas anteriormente: productos planos, productos largos y tubos. Sobre esta base, los volúmenes de importación y las correspondientes cuotas de mercado evolucionaron como sigue:

Cuadro 3

Volumen de las importaciones (tras la exclusión de determinados países y productos) y cuota de mercado, por familia de productos

(35)

Las estadísticas muestran que las tres familias de productos (productos planos, productos largos y tubos) aumentaron en términos absolutos un 64 %, un 97 % y un 60 %, respectivamente, entre 2013 y el PMR. En el mismo período, las importaciones aumentaron también en términos relativos, con unas cuotas de mercado que ascendieron, respectivamente, del 14,2 % al 20,9 %; del 8,6 % al 14,0 % y del 20,4 % al 25,7 %.

(36)

En el caso de los productos planos, el aumento más significativo, en términos tanto absolutos como relativos, tuvo lugar en el período 2013-2016. Después las importaciones permanecieron relativamente estables, aunque en un nivel mucho más elevado que en el período 2013-2015. En el caso de los productos largos, el aumento más significativo, en términos tanto absolutos como relativos, tuvo lugar en el período 2013-2016, antes de repuntar drásticamente en el PMR. Por lo que se refiere a los tubos, las importaciones aumentaron progresivamente durante el período 2013-2016, antes de aumentar rápidamente, en términos tanto absolutos como relativos, de 2016 al PMR.

(37)

Por lo que respecta a las observaciones recibidas por la Comisión, una parte interesada alegó que dos categorías de productos de las cinco que habían sido excluidas del ámbito de aplicación de las medidas provisionales, concretamente las categorías de productos 10 y 19, deberían estar cubiertas por las medidas definitivas, pues las estadísticas recientes muestran un aumento de las importaciones. Otra parte formuló una alegación similar en relación con la categoría de productos 24. Estas alegaciones han sido aceptadas, ya que, como se ha explicado anteriormente, las estadísticas de importación correspondientes a las categorías de productos 10, 19 y 24 muestran efectivamente un aumento global de las importaciones entre 2013 y el PMR. Por otro lado, los volúmenes de importación de estas tres categorías de productos también aumentaron entre 2017 y el PMR. Además, como se ha detallado en el considerando 34, estos productos pertenecen a familias de productos que también muestran un aumento entre 2013 y el PMR.

(38)

Varias partes interesadas alegaron que no había habido un aumento súbito, agudo, importante y reciente de las importaciones y se remitieron al informe del Órgano de Apelación de la OMC sobre Argentina y el calzado (12) y a otros asuntos de la OMC, como el de los Estados Unidos y el gluten de trigo (13), Ucrania y los turismos (14) y los Estados Unidos y las salvaguardias sobre el acero (15). En resumen, esta jurisprudencia establece que no basta con que una investigación revele simplemente que las importaciones han aumentado a lo largo de un período de cinco años. El aumento debe ser lo bastante reciente, súbito e importante, tanto cuantitativa como cualitativamente, para causar o amenazar con causar un perjuicio grave. Esta jurisprudencia aclaró también el sentido de «agudo» (sharp: involving sudden change of direction: abrupt, steep, es decir, «que conlleva un cambio súbito de dirección; abrupto, pronunciado») y «súbito» (sudden: happening or coming without warning; unexpected, or abrupt, sharp, es decir, «que ocurre o acontece sin previo aviso; inesperado, o abrupto, agudo»). Otras partes alegaron asimismo que el aumento de las importaciones se mantuvo estable o que las importaciones aumentaron hasta 2015 sin mostrar desde entonces un aumento agudo, súbito o importante.

(39)

A este respecto, cabe recordar, en primer lugar, que la Comisión llevó a cabo un análisis exhaustivo de los volúmenes de importación de las veintiocho categorías de productos en el período 2013-2017 (teniendo en cuenta las tendencias de las importaciones durante el período de investigación, en lugar de limitarse a comparar los extremos del período) y que también analizó la evolución de las importaciones en el PMR. Sobre esta base, excluyó de antemano algunas categorías de productos que no mostraron un aumento entre 2013 y el PMR. Por otro lado, como se explica en los considerandos 33, 35 y 36, la Comisión concluyó que las importaciones habían aumentado en términos absolutos un 71 % globalmente, y entre un 60 % y un 97 % si se agrupan en familias de productos, de 2013 al PMR. Además, las estadísticas de Eurostat también muestran que las importaciones aumentaron un 45 % entre 2013 y 2015 y que este aumento agudo continuó hasta el PMR, cuando alcanzó globalmente el 71 %. Se observa una tendencia similar con respecto al aumento relativo de las importaciones. Sobre esta base, se confirma que el aumento de las importaciones fue agudo y súbito, según aclara la jurisprudencia. Teniendo en cuenta la magnitud del aumento, se confirma asimismo que fue importante. En cuanto a si es reciente, la Comisión señala que no hay una jurisprudencia específica sobre la manera en que ha de interpretarse el término «reciente». El Órgano de Apelación se ha limitado a interpretar el requisito de que un miembro solo puede aplicar una medida de salvaguardia a un producto si «las importaciones de ese producto han aumentado en tal cantidad …» en el sentido de que el aumento de las importaciones debe ser lo bastante «reciente» para causar o amenazar con causar un perjuicio grave (16). La Comisión confirmó que el aumento en las importaciones, vista su evolución entre 2013 y el PMR, e incluso entre 2015 y el PMR, era lo bastante reciente para causar o amenazar con causar un perjuicio grave. En consecuencia, la Comisión rechazó las citadas alegaciones sobre la ausencia de un aumento de las importaciones según los criterios establecidos.

(40)

Varias partes interesadas alegaron que el análisis de la Comisión entre extremos del período en un nivel agregado era insuficiente, y que la Comisión debería haber analizado también las tendencias intermedias durante el período 2013-2017, en consonancia con la jurisprudencia de la OMC relativa, por ejemplo, a los Estados Unidos y las medidas de salvaguardia sobre el acero (17) y a Ucrania y los turismos (18). De acuerdo con esa jurisprudencia, el análisis no puede basarse en una comparación de los extremos del período de análisis, pues, en los casos en que no se aprecia una tendencia ascendente clara e ininterrumpida de los volúmenes de importación, los resultados podrían ser manipulados. La jurisprudencia prevé asimismo que la autoridad investigadora facilite una explicación razonada y adecuada de la evolución de las importaciones entre los extremos del período.

(41)

La Comisión no considera que haya realizado simplemente un análisis de los extremos del período, pues, como ya se ha expuesto en los considerandos 33 a 36, también ha analizado las tendencias intermedias y ha efectuado un análisis adecuado y razonado de las tendencias de las importaciones. En consecuencia, se han rechazado las alegaciones en cuestión.

(42)

Algunas partes interesadas indicaron que analizar la evolución de las importaciones durante el período 2013-2017 era engañoso, puesto que el nivel de las importaciones en 2013 fue anormalmente bajo como consecuencia de la crisis económica mundial y el aumento en el período siguiente fue meramente una recuperación de la situación normal.

(43)

A este respecto, la Comisión no considera que el análisis pudiera verse alterado por tener como punto de partida el año 2013. El consumo de acero de la UE aumentó efectivamente un 14 % durante el período 2013-2017 (véase el cuadro 4), pero este aumento se produjo de manera progresiva a lo largo del período. En cambio, las importaciones aumentaron mucho más que la demanda de la UE, a saber, un 64 % durante el mismo período, y a un ritmo mucho más rápido que el consumo de la UE. Por consiguiente, la cuota de mercado de las importaciones aumentó 5,4 puntos porcentuales (pasando del 12,7 % al 18,1 %) durante el período 2013-2017. Sobre esta base se rechazó esta alegación.

(44)

Varias partes interesadas alegaron que las importaciones de la industria de la Unión deberían haberse excluido del análisis de los volúmenes de importación. A este respecto, hay que señalar que no existe ninguna obligación jurídica de hacer tal exclusión. En cualquier caso, según las respuestas al cuestionario recibidas de los productores de la Unión, tales importaciones se mantuvieron estables a lo largo del período 2013-2017 y solo representaron una parte insignificante del total de las importaciones (entre el 0,3 % y el 0,7 % del total de las importaciones). Por tanto se rechazó esta alegación.

(45)

Una parte interesada alegó que las importaciones a través de perfeccionamiento activo deberían haber sido excluidas del análisis de los volúmenes de importación en general, y en relación con la categoría de productos 25 en particular. A este respecto hay que señalar que, en relación con las demás categorías de productos, aparte de la categoría 25, la tendencia de los volúmenes de importación observada no varía si se excluye del análisis el perfeccionamiento activo. En el caso particular de la categoría de productos 25, se perdió una venta de un productor de la Unión en beneficio de un productor exportador en el mercado de un tercer país. En consecuencia, se consideró apropiado incluir esos volúmenes en la evaluación del aumento de las importaciones, a fin de reflejar todo el impacto de las importaciones procedentes de terceros países. Sobre esta base se rechazó esta alegación.

(46)

Algunas partes interesadas alegaron que el volumen de las importaciones y la cuota de mercado correspondiente en el caso de las categorías de productos 1, 6, 7, 17 y 28 disminuyeron durante el período 2016-2017. A este respecto, la Comisión señala que, en su determinación final, tuvo también en cuenta la evolución de las importaciones durante el período más reciente y que, partiendo de esa base, las importaciones en realidad aumentaron en todas estas categorías, excepto la categoría 7. No obstante, incluso en esta última categoría, las importaciones durante el PMR fueron significativamente más elevadas que en el período 2013-2014. Además, la Comisión llevó a cabo un análisis global en relación con todos los productos siderúrgicos y un análisis individual en relación con cada una de las tres familias de productos definidas, y llegó a la conclusión de que las importaciones aumentaron globalmente durante todo el período analizado. Por tanto se rechazó esta alegación.

(47)

En consecuencia, la Comisión concluye que se produjo un aumento súbito, pronunciado e importante, en términos tanto absolutos como relativos, de las importaciones del producto afectado objeto de evaluación. Confirman esta conclusión los datos al nivel de cada una de las tres familias de productos evaluadas.

(48)

Como se explica en detalle en los considerandos 30 a 36 del Reglamento provisional, la Comisión concluyó de manera preliminar que el mencionado aumento de las importaciones de determinados productos siderúrgicos en la Unión había sido consecuencia de la evolución imprevista de las circunstancias a raíz de una serie de factores que establecieron y agravaron los desequilibrios en el comercio internacional del producto afectado.

(49)

Estos factores consistieron en un exceso de la capacidad de fabricación de acero sin precedentes —que persiste a pesar del gran número de medidas adoptadas en todo el mundo para reducirlo—, acentuado por subvenciones y medidas de apoyo estatal distorsionadoras, lo que condujo a un hundimiento de los precios y a un mayor uso de prácticas comerciales restrictivas e instrumentos de defensa comercial, así como a la adopción en marzo de 2018 de las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos.

(50)

Varias partes interesadas alegaron que la evolución imprevista de las circunstancias debería demostrarse en relación con cada categoría de productos. La Comisión discrepa y considera que, debido a la gran interrelación e interconexión existentes entre las categorías de productos, como se explica en el punto 2.1, basta con demostrar la existencia de una evolución imprevista de las circunstancias a nivel global. Sobre esta base se rechazó esta alegación.

(51)

Por lo que respecta al exceso de capacidad, varias partes interesadas alegaron que esa circunstancia es bien conocida para la Comisión, y que no podría considerarse una evolución imprevista. También alegaron que la Comisión había puesto previamente en relación el perjuicio sufrido por la industria de la Unión con las importaciones objeto de dumping o subvencionadas, y que no se había establecido el vínculo entre el aumento de las importaciones y la evolución imprevista del exceso de capacidad de producción de acero.

(52)

A este respecto debe señalarse, en primer lugar, que, como se observa en la figura 2.3 del informe de Global Trade Alert titulado Going Spare: Steel, Excess Capacity, and Protectionism (19), el exceso de capacidad de acero bruto a escala mundial disminuyó de 2009 a 2011 antes de seguir la tendencia opuesta de 2011 a 2016. Considerando que el exceso de capacidad de producción de acero bruto en 2011 ya estaba muy por encima de la producción total de ese año, se esperaba que la capacidad total de acero bruto disminuyera o, al menos, se mantuviera estable para mejorar la utilización de la capacidad y la eficiencia de costes. Sin embargo, inesperadamente, la capacidad total de producción de acero bruto continuó aumentando después de 2011, y ello generó un exceso de capacidad adicional a escala mundial, como confirmó la Comisión en su Comunicación «Siderurgia: Preservar el empleo y el crecimiento sostenibles en Europa» (20). Teniendo en cuenta el momento en que se produjeron los acontecimientos descritos y, más concretamente, el hecho de que el exceso de capacidad de producción aumentara en un momento en el que económicamente se esperaba que disminuyera, se llega a la conclusión de que el exceso de capacidad de producción de acero debe considerarse una evolución imprevista de las circunstancias.

(53)

Por lo que respecta a la relación de causalidad establecida en investigaciones anteriores contra prácticas comerciales desleales, cabe remitirse a la citada Comunicación, en la que se reconoce que estas investigaciones son «medidas destinadas a paliar los efectos del exceso de capacidad». Sobre esta base, es evidente que el exceso de capacidad está intrínsecamente muy relacionado con las importaciones objeto de dumping y subvención. Sin embargo, en la investigación antidumping y antisubvenciones, el exceso de capacidad en el sector siderúrgico no se examina como una evolución imprevista de las circunstancias, ya que este aspecto no se requiere en la evaluación subyacente a la imposición de esos instrumentos de reparación comercial.

(54)

Por lo que respecta a la relación entre la evolución imprevista del exceso de capacidad de producción de acero y el aumento de las importaciones, está claro que los productores exportadores tienen interés en maximizar su utilización de la capacidad. En situaciones en las que, tras abastecer al mercado interior, dispongan de capacidad excedentaria, buscarán otras oportunidades de negocio en los mercados de exportación y, de ese modo, generarán en ellos un aumento de los volúmenes de importación. Así pues, han de rechazarse las alegaciones mencionadas.

(55)

En relación con la oleada de medidas comerciales restrictivas adoptadas, varias partes alegaron que no podían ser reconocidas como evolución imprevista de las circunstancias, pues constituyen excepciones reconocidas a las normas generales de la OMC, y que el número de medidas relativas a instrumentos de defensa comercial impuestas en 2017 disminuyó. También alegaron que no se había establecido el vínculo entre el aumento de las importaciones y la evolución imprevista de las medidas comerciales restrictivas.

(56)

La Comisión no está de acuerdo con estas alegaciones, pues el hecho de que se tomen medidas comerciales restrictivas en el marco de las normas de la OMC no implica que no puedan considerarse una evolución imprevista de las circunstancias. La Comisión no discute el derecho de los países a adoptar medidas antidumping o antisubvenciones de acuerdo con las normas pertinentes de la OMC. El problema es el aumento sin precedentes del número de medidas de ese tipo tomadas por terceros países, que ha generado un desvío comercial conducente al aumento de las importaciones en la UE. Cabe recordar que, en el considerando 34 del Reglamento provisional, la Comisión señalaba que, según las estadísticas de la OMC, mientras que durante el período 2011-2013 se iniciaron una media anual de setenta y siete investigaciones relacionadas con la industria siderúrgica, durante el período 2015-2016 esa media ascendió a ciento diecisiete. Ninguna de las partes ha cuestionado estas cifras, indicativas de una evolución imprevista de las circunstancias conducente al aumento de las importaciones establecido más arriba. Por lo tanto se rechazaron las alegaciones anteriores.

(57)

En lo que se refiere a las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos, varias partes interesadas alegaron que no pueden considerarse una evolución imprevista de las circunstancias que provocara un aumento de las importaciones, pues se impusieron después del período 2013-2017. Otras partes interesadas señalaron que ni siquiera las importaciones que tuvieron lugar de enero a marzo de 2018 se vieron afectadas por las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos.

(58)

A este respecto hay que señalar, en primer lugar, que, aunque las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos se introdujeron efectivamente el 8 de marzo de 2018, la investigación que condujo a su adopción se inició ya en abril de 2017 y el informe en el que se basó la decisión de adoptarlas se emitió el 11 de enero de 2018. Aunque pudiera argumentarse que las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos no pudieron tener ninguna repercusión sobre las importaciones antes de su adopción, no hay duda de que el mero inicio de la investigación generó incertidumbre en el mercado y tuvo efectos sobre los flujos comerciales del acero. Por otra parte, como también se confirma más delante, desde la adopción de las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos, la Comisión consideró que ya se estaba produciendo un desvío comercial en relación con algunas categorías de productos.

(59)

También cabe señalar a este respecto que las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos aceleraron el aumento de las importaciones añadiendo nuevos flujos de desvío comercial a la anterior tendencia al alza imperante. Como se indica en el cuadro 14, las estadísticas disponibles ponen de manifiesto que, con la excepción de abril de 2018, las importaciones mensuales de acero en los Estados Unidos se mantuvieron constantemente por debajo de su volumen correspondiente en 2017. Esto coincide con la tendencia opuesta al alza de las importaciones observada en la Unión, donde, como se indica en el cuadro 12, los volúmenes de importación mensuales se mantuvieron constantemente en un nivel superior al de un año antes.

(60)

Otras partes interesadas indicaron que los efectos de las medidas del artículo 232 no deberían tenerse en cuenta o sobreestimarse, ya que la aplicación de estas medidas está sujeta a muchas exclusiones de productos. En el mismo contexto, se alegó que las exportaciones coreanas carecen de importancia, pues Corea ha obtenido de la administración estadounidense un volumen suficiente de contingentes de exportación.

(61)

A este respecto cabe señalar que solo Australia quedó incondicionalmente exenta de las medidas del artículo 232 y que las importaciones de los productos afectados procedentes de este país representaron alrededor del 1 % del total de las importaciones de Estados Unidos en 2017 (21). Otros países como Corea del Sur, Argentina y Brasil obtuvieron un contingente libre de aranceles, pero no quedaron eximidos de las medidas. Con respecto a estos países, debe señalarse que un mayor número de contingentes se fijaron en cero y que muchos contingentes estaban ya agotados en el momento de la asignación (22). Sobre esta base, se considera que los contingentes asignados no ofrecen ninguna garantía de ser suficientes para evitar el desvío comercial. Por otra parte, según las estadísticas disponibles, parece ser que estos tres países representaron menos del 20 % del total de las importaciones en 2017. Por lo tanto se rechazaron estas alegaciones sobre contingentes.

(62)

Teniendo en cuenta lo anterior, se confirma que la evolución imprevista de las circunstancias descrita en el considerando 49 dio lugar, y seguirá dando lugar, a un claro aumento de las importaciones de acero en la Unión.

(63)

En consonancia con el enfoque global de la definición del producto de la presente investigación, en la fase provisional el perjuicio se analizó también de manera global. De manera ocasional, en el Reglamento provisional se ilustró por medio de ejemplos que las conclusiones sobre el perjuicio en el marco del análisis global se corroboraban también al nivel de categoría de productos.

(64)

Del mismo modo, la evaluación del perjuicio en la fase definitiva se realizó de manera global, es decir, con respecto al producto afectado objeto de la evaluación, incluyendo, por tanto, las veintiséis categorías de productos en las que la Comisión había constatado un aumento de las importaciones. Sin embargo, como en el caso de la evolución de las importaciones, la Comisión complementó su análisis con una evaluación correspondiente a cada una de las tres familias de productos mencionadas en el considerando 21.

(65)

El análisis del perjuicio que sigue se basa en las respuestas al cuestionario presentadas por la industria de la Unión. Tras recibir información más actualizada y verificarse los datos, los indicadores de perjuicio descritos en la fase provisional se actualizaron, en su caso, a fin de incluir los datos más recientes (2018).

(66)

La Comisión estableció el consumo de la Unión sumando a las ventas en la Unión de los productores de la Unión las importaciones procedentes de todos los países, excepto las de los miembros del EEE y las de determinados países con los que la Unión ha firmado un acuerdo de asociación económica actualmente en vigor (véase el considerando 30).

(67)

Sobre esta base, el consumo de la Unión, las ventas de los productores de la Unión y la correspondiente cuota de mercado evolucionaron como sigue:

Cuadro 4

Consumo de la Unión, ventas interiores y cuota de mercado

(68)

El consumo global de las veintiséis categorías de productos aumentó de forma constante durante el período 2013-2017, con un aumento global del 14 %. Los volúmenes de ventas de los productores de la industria de la Unión aumentaron durante este período, pero en mucha menor medida que el consumo de la Unión, es decir, solo un 7 %. Así pues, la cuota de mercado global de la industria de la Unión disminuyó constantemente durante el período considerado, 5,4 puntos porcentuales.

(69)

La producción, la capacidad de producción, el índice de utilización de la capacidad y las existencias evolucionaron como sigue:

Cuadro 5

Producción, capacidad de producción, utilización de la capacidad y existencias

(70)

El volumen de producción del producto afectado objeto de evaluación aumentó globalmente un 5 % durante el período considerado. La capacidad de producción se mantuvo estable y, en consecuencia, la utilización de la capacidad aumentó globalmente 4 puntos porcentuales durante el período 2013-2017. Las existencias almacenadas por los productores de la industria de la Unión que cooperaron aumentaron globalmente un 19 % durante el período 2013-2017.

(71)

Los precios de venta unitarios, la rentabilidad y el flujo de caja evolucionaron como sigue:

Cuadro 6

Precios de venta unitarios, rentabilidad y flujo de caja

(72)

Las cifras verificadas y actualizadas confirman la tendencia establecida en el Reglamento provisional. Hasta 2016, en el mercado de la Unión bajaron de forma significativa los precios de todos los productos. Los precios se recuperaron después, volviendo a su nivel de 2013. Globalmente, y a pesar de una disminución significativa de los precios, la industria de la Unión pudo reducir su coste de producción para conseguir un mínimo nivel de beneficios en 2016, que aumentó a un nivel más sostenible en 2017 (5,6 %). El flujo de caja global de la industria de la Unión aumentó un 67 % de 2013 a 2017.

(73)

En términos de empleo, la industria de la Unión perdió 9 208 puestos de trabajo entre 2013 y 2017, como muestra el cuadro que sigue.

Cuadro 7

Empleo

(74)

En relación con cada una de las tres familias de productos, el consumo, las ventas interiores y las cuotas de mercado evolucionaron como sigue:

Cuadro 8

Consumo, ventas interiores y cuota de mercado por familia de productos

(75)

El consumo de productos planos alcanzó su nivel máximo en 2016 y luego disminuyó ligeramente en 2017, mostrando un aumento global del 12 %. El consumo de productos largos y de tubos aumentó de forma constante hasta el final de 2017, lo que se tradujo en un incremento global del 14 % y el 34 %, respectivamente.

(76)

Las ventas de todos los productos siderúrgicos aumentaron globalmente un 7 % en el período 2013-2017. Durante el mismo período se observó un incremento similar, aunque menos pronunciado que el del consumo, en las ventas de las tres familias de productos: las ventas de los productores de la industria de la Unión de productos planos aumentaron un 3 %, las de productos largos un 10 % y las de tubos un 26 %.

(77)

La tendencia del mercado global de la industria de la Unión (menos 5 puntos porcentuales) se confirmó al analizar por separado los productos planos (menos 7 puntos porcentuales), los productos largos (menos 3 puntos porcentuales) y los tubos (menos 5 puntos porcentuales).

(78)

En relación con cada una de las tres familias de productos, la producción, la capacidad de producción, el índice de utilización de la capacidad y las existencias evolucionaron como sigue:

Cuadro 9

Producción, capacidad de producción, utilización de la capacidad y existencias por familia de productos

(79)

La producción no evolucionó de la misma manera en las tres familias de productos. Durante todo el período considerado, la producción de productos planos aumentó un 5 % y la de productos largos un 3 %, mientras que la de tubos disminuyó un 11 %. En cualquier caso, la variación de la producción puede considerarse bastante estable.

(80)

La capacidad global de producción se mantuvo estable. Esta tendencia se confirmó sistemáticamente en el análisis de cada familia de productos, a saber, productos planos (disminución del 1 %), productos largos (aumento del 1 %) y tubos (aumento del 1 %), en el período considerado. La utilización de la capacidad aumentó globalmente en relación con cada familia de productos (planos, más 4 puntos porcentuales; largos, más 1 punto porcentual; y tubos, más 5 puntos porcentuales).

(81)

Las existencias de productos planos y largos aumentaron hasta un nivel similar durante el período 2013-2017, mientras que las de tubos casi se duplicaron. Así pues, las cifras verificadas y actualizadas confirman la tendencia establecida en el Reglamento provisional.

(82)

En relación con cada una de las tres familias de productos, los precios de venta unitarios, la rentabilidad y el flujo de caja evolucionaron como sigue:

Cuadro 10

Precios de venta unitarios, rentabilidad y flujo de caja por familia de productos

(83)

Los precios de venta de productos planos disminuyeron un 14 % hasta 2016 y luego se recuperaron en 2017, alcanzando un nivel más elevado que en 2013 (+ 5 %). El precio de venta unitario de los productos largos y los tubos también disminuyó de manera significativa hasta 2016 (un 16 % y un 17 %, respectivamente), y luego volvió a aumentar ligeramente en 2017. Globalmente, los precios de estos productos disminuyeron un 4 % y un 13 %, respectivamente.

(84)

Por lo que se refiere a la rentabilidad: i) la industria de la Unión consiguió un mínimo nivel de beneficios con los productos planos en 2016 (después de sufrir pérdidas y de simplemente cubrir los gastos en años anteriores), y aumentó su rentabilidad hasta el 7,7 % en 2017; ii) la rentabilidad de los productos largos alcanzó el 2,1 % en 2014 y se mantuvo más o menos en el mismo nivel hasta 2017, año en que se incrementó hasta el 3,1 %; iii) la rentabilidad de los tubos cayó significativamente desde 2013 (1,3 %) hasta el – 3,4 % en 2015, y siguió siendo negativa en 2016 y 2017 (– 1,2 % y – 1,7 %, respectivamente).

(85)

El flujo de caja de los productos planos y los productos largos mejoró (aumentó un 124 % en el caso de los planos y en mucha menor medida, solo un 41 %, en el de los largos), mientras que el de los tubos disminuyó considerablemente, un 130 % en 2014, y siguió siendo negativo hasta el final de 2017.

(86)

Por lo que se refiere al empleo, los productores de productos planos se vieron especialmente afectados, pues perdieron casi 8 600 puestos de trabajo durante ese período. En términos porcentuales, la situación más grave fue la de la industria productora de tubos, en la que la pérdida de empleo se situó en un 12 % durante el período considerado.

Cuadro 11

Empleo por familia de productos

(87)

El análisis expuesto pone de manifiesto que la industria de la Unión —tanto globalmente como en relación con cada una de las tres familias de productos— se encontraba en una situación económica difícil hasta 2016, y solo se recuperó parcialmente en 2017. Así pues, su situación es todavía frágil y vulnerable.

(88)

En septiembre de 2018, la Comisión pidió a las asociaciones de la industria de la Unión que facilitaran datos económicos correspondientes al primer semestre de 2018, a fin de examinar cómo había evolucionado la situación después del período de investigación, que comprendió los años 2013 a 2017.

(89)

La información obtenida por la Comisión no pudo ser verificada. Por otra parte, dado que no disponía de datos correspondientes al primer semestre de 2017 (la información facilitada se basaba en el año 2017 entero), la Comisión no pudo sacar ninguna conclusión fiable basándose en la situación de la industria durante el primer semestre de 2018. No obstante, tomando los datos de 2018 pudo confirmarse la tendencia de 2017, es decir, una recuperación parcial de la industria. Aun así, debe señalarse que, como se indica en el cuadro 12, las importaciones mensuales en la Unión comenzaron a aumentar sobre todo a partir de junio de 2018. Por otro lado, los precios del acero en la Unión empezaron a seguir una tendencia decreciente desde el tercer trimestre de 2018. Así pues, no es posible observar los efectos de estas importaciones y de la evolución de los precios en la situación de la industria de la Unión durante el primer semestre de 2018. Los datos recientes confirmaron, por tanto, la delicada situación de la industria de la Unión y la amenaza que representa el aumento más reciente de las importaciones.

(90)

En el Reglamento provisional, la Comisión concluyó que la situación de la industria de la Unión se deterioró considerablemente en el período 2013-2016 y se recuperó parcialmente en 2017. Sin embargo, la Comisión consideró que la industria de la Unión, a pesar de la mejora temporal, se encontraba en una situación de fragilidad y bajo la amenaza de un perjuicio grave si la tendencia al alza de las importaciones continuaba, con la consiguiente disminución de los precios y la pérdida de rentabilidad hasta niveles no sostenibles.

(91)

Esta conclusión provisional puede también confirmarse en la fase definitiva, habida cuenta del mencionado análisis actualizado de la evolución de los indicadores de perjuicio, tanto globalmente como a nivel de las tres familias de productos (productos planos, productos largos y tubos).

(92)

Los indicadores de perjuicio actualizados incluyen los datos de tres categorías de productos que habían sido previamente excluidos de la definición en la fase provisional. Cuando han estado disponibles, se han analizado los datos más recientes, y este análisis exhaustivo ha confirmado las principales conclusiones formuladas en la fase provisional.

(93)

En la fase provisional, un elemento fundamental en la determinación de la amenaza de perjuicio fue el hecho de que el considerable aumento de las importaciones observado desde 2013 no terminaría, sino que se acentuaría y alcanzaría niveles perjudiciales graves en ausencia de medidas correctoras. Esta tendencia esperada ya está en curso, como muestra el conjunto de datos más actualizado (véase el punto 5.6).

(94)

Varias partes interesadas alegaron que la industria de la Unión no se encuentra en una posición vulnerable o frágil, pues la mayoría de los indicadores mejoraron durante el período considerado: por ejemplo se consiguió una rentabilidad del 6,2 % en 2017 (como se menciona en el Reglamento provisional) y los precios de venta aumentaron casi un 20 % entre 2016 y 2017. También se mencionó que la propia Eurofer había anunciado que el pronóstico de la industria de la Unión era positivo. En la misma línea, estas partes alegaron también que el baremo para determinar el perjuicio grave es muy elevado, y muy superior al baremo de perjuicio importante contenido en el Acuerdo Antidumping y el Acuerdo SMC, pues el perjuicio grave debe ser claramente inminente y estar a punto de producirse.

(95)

En el Reglamento provisional, la Comisión concluyó que la industria de la Unión se encontraba en una situación frágil, y que estaba recuperándose de un período en que su situación se había deteriorado significativamente. Esta recuperación se atribuía, entre otras cosas, a la eficacia de las diferentes medidas de defensa comercial que se habían adoptado, en particular desde 2016. Como la Comisión no pudo determinar la existencia de un perjuicio grave, evaluó la amenaza al respecto. En este contexto, la Comisión confirmó que la recuperación provisional en curso podría invertirse rápidamente si volviera a producirse un aumento de las importaciones. Como se ha mencionado anteriormente, este nuevo aumento de las importaciones podía exacerbarse como consecuencia de las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos. La Comisión llegó, pues, a la conclusión de que el hecho de que la situación de la industria de la Unión en 2017 mostrara una mejora con respecto a años anteriores no era óbice para concluir que existe una amenaza de perjuicio grave. Tal conclusión se confirmó en el análisis expuesto anteriormente, por lo que se rechaza la alegación.

(96)

Por lo que se refiere al nivel de rentabilidad de la industria de la Unión, varias partes interesadas alegaron que, en una serie de casos de defensa comercial en el sector del acero, la Comisión ha considerado que un beneficio del 3 % al 7 % podría considerarse adecuado. Por consiguiente, una rentabilidad global del 6,2 %, según se determinó provisionalmente, debería ser suficiente para que la industria de la Unión siguiera siendo viable y altamente competitiva.

(97)

Como se explica en los considerandos 90 a 93, a pesar del hecho de que en 2017 los niveles de rentabilidad habían mejorado de manera significativa con respecto a años anteriores (en los que la industria de la Unión o fue deficitaria o se limitó a cubrir gastos), esta situación podría invertirse rápidamente si las importaciones siguieran aumentando (o aumentaran repentinamente como consecuencia, entre otras cosas, de las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos). De hecho, en una situación de amenaza de perjuicio grave, el análisis debe incluir necesariamente elementos prospectivos. En este contexto, el riesgo de desvío comercial sería un elemento clave que afectaría negativamente a la actual situación económica de la industria de la Unión si no se adoptaran medidas. Por consiguiente, los niveles de rentabilidad alcanzados por la industria en 2017 no pueden considerarse aisladamente, y no invalidan la conclusión sobre la existencia de una amenaza de perjuicio grave. Se rechaza, por tanto, esta alegación.

(98)

En el contexto del análisis de la amenaza de perjuicio grave, es necesario llevar a cabo un ejercicio prospectivo, dado que, con respecto al período analizado, no se ha considerado que la situación fuera de perjuicio grave. En particular, el artículo 9, apartado 2, del Reglamento 2015/478 y el artículo 6, apartado 3, del Reglamento 2015/755 exigen que, en caso de amenaza de perjuicio, se examine el índice de crecimiento de las exportaciones a la Unión y la probabilidad de que se utilice la capacidad disponible para exportar a la Unión.

(99)

Además del examen ya realizado anteriormente del índice de crecimiento de las exportaciones, la Comisión llevó a cabo un análisis más preciso de la probabilidad de un nuevo aumento de las exportaciones basándose en un análisis de los datos más recientes disponibles, concretamente los del período que va de enero a septiembre de 2018. Este conjunto actualizado de datos permitió a la Comisión confirmar las conclusiones formuladas en la fase provisional, en particular por lo que se refiere a las tendencias de importación y al riesgo de desvío comercial.

(100)

Como muestran las estadísticas de los cuadros que figuran más adelante, se mantuvo la tendencia al alza de las importaciones, y los primeros signos de desvío comercial se observaron ya en los meses siguientes a la entrada en vigor de las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos, con un descenso progresivo de las importaciones en ese país y un aumento de las importaciones en la Unión (23). En opinión de la Comisión, por las razones que se detallan a continuación, esta tendencia al alza se acentuará en el futuro si no se adoptan medidas definitivas.

(101)

El período analizado con respecto a la evolución de las importaciones se amplió añadiendo el primer semestre de 2018. Este análisis actualizado muestra que, globalmente, las importaciones del producto objeto de evaluación siguieron aumentando anualmente. El aumento de las importaciones en el período comprendido entre julio de 2017 y junio de 2018 con respecto al período comprendido entre enero y diciembre de 2017 se explica por el nivel relativamente elevado de importaciones en el primer semestre de 2018, cuando el volumen total de importaciones de los productos objeto de evaluación ascendió a 17,4 millones de toneladas métricas, frente a los 15,4 millones de toneladas métricas durante el primer semestre de 2017 y los 14,5 millones de toneladas métricas durante el segundo semestre de 2017. Por lo tanto, estos datos más recientes confirman la estimación hecha por la Comisión en la fase provisional, según la cual las importaciones probablemente seguirían aumentando después de 2017.

(102)

Las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos se impusieron el 8 de marzo de 2018. Resulta, pues, pertinente evaluar el volumen mensual de las importaciones en 2018, comparándolo con el mismo período del año anterior (2017). Esa comparación demuestra que, en cada uno de los meses de 2018, los volúmenes de importación en la Unión fueron superiores a los de 2017. Las diferencias fueron más marcadas en junio y julio de 2018, pocos meses después de la imposición de las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos. En agosto y septiembre de 2018, el aumento fue aún significativo, pero menos pronunciado que en los dos meses anteriores, posiblemente debido a las medidas de salvaguardia provisionales impuestas el 18 de julio de 2018.

(103)

Ambos análisis ponen de manifiesto una clara tendencia de aumento continuo de las importaciones en la Unión, confirmando así la evaluación de la Comisión en la fase provisional.

Cuadro 12

Importaciones mensuales en la Unión

(104)

Durante las audiencias mencionadas en el considerando 10, varias partes interesadas alegaron que los precios de importación en los Estados Unidos habían aumentado marcadamente desde la imposición de las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos, hasta un nivel que, a pesar del derecho del 25 %, permitiría a estas empresas obtener un beneficio. Por lo tanto, teniendo en cuenta esta situación, no habría ningún incentivo para reorientar sus ventas en los Estados Unidos a otros mercados como el de la Unión. También se alegó que, en consecuencia, el nivel de las importaciones en los Estados Unidos apenas se vio afectado por esas medidas.

(105)

La Comisión recabó datos estadísticos en relación con las importaciones mensuales de los productos objeto de evaluación en los Estados Unidos en 2018:

Cuadro 13

Importaciones mensuales en los Estados Unidos en 2018

(106)

Los datos muestran que las importaciones en los Estados Unidos de los veintiséis productos objeto de evaluación disminuyeron marcadamente, en particular desde la imposición de las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos. En septiembre de 2018, el nivel de importaciones estuvo un 35 % por debajo del nivel de importaciones en abril de 2018. Globalmente, la disminución de las importaciones de enero a septiembre de 2018 fue del 19 %.

(107)

También hay que señalar que, en 2018, un gran número de productores estadounidenses de los productos cubiertos por las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos anunciaron planes importantes de expansión de la producción (24). Considerando que, a corto plazo, puede no haber ninguna fuente alternativa a los productos importados, o muy pocas, parece evidente que la industria estadounidense se está preparando para abastecer al mercado de los Estados Unidos en una escala mucho mayor a medio plazo, en detrimento de las importaciones. Por consiguiente, el mercado estadounidense ya no será capaz de absorber un aumento de la producción nacional y el mismo nivel de importaciones que antes. En consecuencia, los productores exportadores tendrán que buscar mercados alternativos, y el mercado de la Unión, habida cuenta de su tamaño, es un mercado sustitutivo ideal. La tendencia al alza de las importaciones en la Unión, impulsada en parte por el impacto de las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos, ya se ha iniciado, tal como se describe en el punto 5.6.1. Esta tendencia, por lo tanto, será aún más pronunciada en un futuro próximo si no se toman medidas.

(108)

La Comisión analizó también el volumen mensual de las importaciones en los Estados Unidos en 2018, comparándolo con el de 2017.

(109)

El cuadro 14 confirma la tendencia mostrada en el cuadro del considerando 105:

Cuadro 14

Importaciones mensuales en los Estados Unidos

Por lo tanto, las importaciones en los Estados Unidos, independientemente del tipo de comparación que se haga, muestran una tendencia clara y constante a la baja. Esta disminución progresiva ya está causando y seguirá generando un desvío comercial que puede acelerar la tendencia al alza de las importaciones en la Unión.

(110)

Por consiguiente, en vista de un análisis actualizado de la situación de la industria de la Unión, un análisis exhaustivo de las observaciones recibidas tras la divulgación de las medidas provisionales y durante las audiencias, así como un análisis detallado de los datos estadísticos más recientes, la Comisión concluyó que la industria siderúrgica de la Unión se encuentra en una situación de amenaza de perjuicio grave para el producto afectado, en especial las veintiséis categorías de productos objeto de evaluación. Se confirman, pues, las conclusiones de los considerandos 58 a 69 del Reglamento provisional.

(111)

En los considerandos 70 a 77 del Reglamento provisional, la Comisión concluyó que existía un nexo causal entre el aumento de las importaciones del producto objeto de evaluación y la situación de vulnerabilidad de la industria de la Unión y de amenaza de perjuicio grave para ella, pues los productos siderúrgicos fabricados por los productores de la Unión son en general similares a los productos siderúrgicos afectados o compiten directamente con ellos.

(112)

Varias partes interesadas sostuvieron que no existía ningún nexo causal entre el aumento de las importaciones y la situación de la industria de la Unión, pues el aumento de las importaciones durante el período considerado había ido de la mano con un aumento de la rentabilidad, la producción y los volúmenes de ventas.

(113)

Con carácter preliminar, la Comisión desea aclarar que ha determinado que existe una amenaza de perjuicio grave si las importaciones siguen aumentando. No ha establecido en la investigación la existencia de un perjuicio debido al aumento de las importaciones durante el período considerado.

(114)

En cuanto al fondo, con respecto a esta alegación, es importante subrayar que la industria de la Unión alcanzó efectivamente niveles rentables de producción en 2017, claramente superiores a los logrados en los demás años del período considerado, en los que únicamente se estuvo cerca de cubrir gastos. No obstante, en general, el mayor incremento de las importaciones durante ese período se dio entre 2014 y 2015 (véase el cuadro 2), y la pérdida paralela de rentabilidad en ese mismo período (del 0,8 % al 0,6 %, véase el cuadro 6) demuestra que existe una conexión indudable entre el aumento de las importaciones y la situación de la industria de la Unión. Además, como se explica en el considerando 45 del Reglamento provisional, la rentabilidad alcanzada en 2017 debe considerarse temporal en las circunstancias actuales de tendencia continua al alza de las importaciones y de unos precios de venta excepcionalmente favorables en el mercado durante ese período. No obstante, incluso un nivel de beneficios del 5,6 % es bajo en esta industria, que requiere mucho capital. De hecho, está por debajo del objetivo de beneficio mínimo regulado, para todos los sectores industriales, en las investigaciones de defensa comercial realizadas por la Comisión (25). Por consiguiente, la Comisión consideró que la industria de la Unión se encontraría en una situación vulnerable y crítica si las importaciones siguieran aumentando. Así pues, se rechaza esta alegación.

(115)

Varias partes interesadas alegaron asimismo que, en anteriores investigaciones antidumping y antisubvenciones relativas a los mismos productos, la Comisión había argumentado que eran el supuesto dumping o las supuestas subvenciones, y no un mero aumento de las importaciones, los que habían causado el descenso de los precios y el perjuicio. Según estas partes interesadas, las importaciones objeto de dumping o subvencionadas ya se trataron eficazmente adoptando medidas antidumping y antisubvenciones tras esas investigaciones, razón por la cual la Comisión no debería ahora argumentar que el mismo perjuicio fue causado por otra cosa, a saber, el aumento de las importaciones.

(116)

Con respecto a esta alegación, es importante subrayar que las medidas antidumping y antisubvenciones no siguen la misma lógica que las medidas de salvaguardia. De hecho, tienen objetivos diferentes. Como diferencias más destacadas y pertinentes cabe mencionar que las medidas antidumping y antisubvenciones son específicas de un conjunto de productos limitado y abordan el problema de la competencia desleal, mediante dumping o subvención, con respecto a las importaciones procedentes de un determinado origen (país), y se aplican, en principio, durante un período de cinco años, prorrogable si se cumplen determinadas condiciones. En cambio, las medidas de salvaguardia tratan un aumento global de las importaciones, sin distinción en cuanto a la naturaleza de la competencia o al origen (es decir, no se aplican de modo sui géneris a un tipo específico de importaciones), y tienen normalmente una duración limitada. Por otro lado, y de manera más específica, las medidas antidumping y antisubvenciones a las que se hace referencia en esta alegación afectan únicamente a unas pocas de las categorías de productos cubiertas por la actual investigación, y solo procedentes de determinados orígenes. A pesar de esas medidas, la Comisión detectó un aumento global importante, súbito y agudo de las importaciones y determinó la consiguiente existencia de una amenaza de perjuicio. En consecuencia, se rechazó esta alegación.

(117)

Varias partes interesadas alegaron que la Comisión no había efectuado un análisis de no atribución para tratar otros factores que podrían haber causado el perjuicio, en particular con respecto a la evolución de los costes de las materias primas, el menor rendimiento exportador y las importaciones realizadas por los productores de la Unión. La Comisión desea aclarar que, efectivamente, en la fase provisional no evaluó todos los factores que podrían contribuir al perjuicio grave que sufriría la industria de la Unión si no se tomaran medidas, ya que, debido a las circunstancias críticas, era necesario adoptar e imponer sin dilación medidas provisionales. Tras la imposición de las medidas provisionales, la Comisión evaluó la repercusión de estos tres factores en la situación de la industria de la Unión y, por tanto, su posible contribución a la amenaza de perjuicio grave.

(118)

Con respecto a la evolución de los costes de las materias primas, varias partes señalaron de manera general que la Comisión debería analizar este elemento, mientras que una parte interesada argumentó que la hipotética situación del mercado, relacionada con el abaratamiento de las materias primas en todo el mundo, había causado las dificultades «alegadas» por la Comisión.

(119)

Los datos facilitados por la industria de la Unión demuestran que el coste de producción del producto afectado evolucionó como sigue:

Cuadro 15

Coste de producción

(120)

La tendencia mostrada es similar a la de los precios de venta, según se describe en el punto 5.1.3, con la excepción de 2017, año en que, como ya se ha explicado, los precios de venta fueron excepcionalmente favorables en comparación con los costes, lo que se tradujo en un beneficio relativamente alto (aunque todavía por debajo del objetivo de beneficio). Esta tendencia no pone de manifiesto ningún vínculo específico entre el coste de las materias primas y la evolución de la rentabilidad, salvo que en el año en que el beneficio de la industria de la Unión disminuyó más en comparación con el año anterior, es decir, en 2015 (un descenso del 25 %), su coste de producción se redujo de forma significativa. Por lo tanto, no hay razón para concluir que la evolución de los precios de las materias primas, al alza o a la baja, represente una amenaza de perjuicio. Por lo tanto, se rechazó esta alegación.

(121)

Las partes interesadas alegaron también que el rendimiento exportador de la industria de la Unión disminuyó. Basaron sus alegaciones en las declaraciones realizadas por Eurofer, así como en la asunción o la probabilidad de que las exportaciones a los Estados Unidos y Turquía se reducirían en vista de las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos y de la investigación de salvaguardia de Turquía.

(122)

Se realizó un análisis del rendimiento exportador de la industria de la Unión en relación con el producto afectado, basado en datos de Eurostat:

Cuadro 16

Exportaciones de la industria de la Unión

(123)

Este cuadro demuestra dos cosas. En primer lugar, los volúmenes exportados por la industria de la Unión durante el período considerado son relativamente pequeños en comparación con los volúmenes vendidos en el mercado de la Unión, pues solo representaron, dependiendo del año, entre el 17 % y el 19 % de los volúmenes de ventas de la industria de la Unión. En segundo lugar, la evolución de los precios de exportación fue bastante estable durante el período considerado, con excepción de 2016, cuando los precios de exportación fueron, en general, considerablemente inferiores a los de los demás años (el coste de producción también fue más bajo en 2016). Basándose en los volúmenes de las ventas de exportación, la evolución de esos volúmenes en el período considerado y los precios de las ventas de exportación, la Comisión no encontró razón alguna para considerar que el rendimiento de las ventas de exportación de la industria de la Unión constituyera para esta una amenaza importante de perjuicio grave.

(124)

Por lo que se refiere al papel de las importaciones realizadas por los productores de la Unión o los comerciantes/distribuidores vinculados, como se describe en el considerando 44, hay que decir que tales importaciones fueron marginales y relativamente estables durante el período considerado, y que representaron, dependiendo del año, entre el 0,3 % y el 0,7 % del total de las importaciones. Estas importaciones no afectaron a las tendencias de importación, y por lo tanto se rechazó la alegación.

(125)

Varias partes interesadas alegaron que la Comisión no había evaluado las condiciones de competencia entre los productos importados y los productos de la Unión, pues supuestamente no había considerado la diversidad y heterogeneidad de las diferentes categorías de productos cubiertos por la investigación de salvaguardia y solo había llegado a conclusiones relativas a todas las categorías de productos de forma agregada. En la misma línea, algunas partes interesadas alegaron que, con respecto a cada una de las categorías de productos, la Comisión debería haber llevado a cabo un análisis de la causalidad por separado.

(126)

Como se explica en el punto 2.1, la Comisión consideró que, habida cuenta del alto grado de interrelación entre las categorías de productos que constituyen el producto afectado, el producto importado y el producto de la Unión son «similares o directamente competidores». El hecho de reconocer que, dadas las estrechas interrelaciones entre todas las categorías de productos objeto de la investigación, está justificado un análisis global, implica también que la manera más adecuada de efectuar el análisis de la causalidad sea agregando las tres familias de productos que se distinguieron en determinadas partes del análisis global. Visto lo cual, se rechazó la alegación.

(127)

El análisis de atribución acumulativa de los demás factores expuesto en los considerandos 79 y 80 del Reglamento provisional y en el punto 6.1 del presente Reglamento puso de manifiesto que los demás factores, tomados tanto por separado como en conjunto, no atenúan el nexo causal entre el aumento de las importaciones y la amenaza de perjuicio grave para la industria de la Unión. En ausencia de otras observaciones, se confirma lo expuesto en los considerandos 70 a 81 del Reglamento provisional.

(128)

El propósito de las medidas de salvaguardia es remediar o evitar el perjuicio grave que se ha producido como consecuencia de un aumento de las importaciones. De conformidad con el artículo 16 del Reglamento (UE) 2015/478, la Comisión examinó también si existían razones económicas imperiosas que pudieran llevar a la conclusión de que la imposición de medidas no redundaba en interés de la Unión.

(129)

Con este fin se analizaron, atendiendo a las pruebas disponibles, el impacto de las posibles medidas sobre todos los productores, importadores y usuarios del producto afectado de la Unión y las posibles consecuencias de la adopción o no adopción de medidas. Cuando fue necesario, la Comisión ideó un mecanismo que impidiera que se produjera un perjuicio grave y que al mismo tiempo permitiera los flujos comerciales tradicionales de un modo compatible con un funcionamiento competitivo continuado del mercado del acero.

(130)

Provisionalmente se concluyó que la imposición de medidas de salvaguardia redundaría en interés de los productores de la Unión, ya que evitaría que el aumento continuado y significativo de las importaciones ocasionara un perjuicio grave. Tras la imposición de las medidas provisionales, la Comisión no recibió observaciones de los productores de la Unión que contradijeran esta opinión. Por lo tanto, se confirmaron las conclusiones provisionales.

(131)

La Comisión envió cuestionarios a los importadores y usuarios conocidos, a fin de evaluar su interés.

(132)

La Comisión recibió sesenta y una respuestas de importadores y setenta respuestas de usuarios, sin contar los vinculados con importadores. Asimismo, los importadores y los usuarios dieron a conocer sus opiniones oralmente y por escrito.

(133)

Varios importadores y usuarios alegaron que la imposición de las medidas de salvaguardia no redundaría en interés de la Unión, pues incrementaría los precios de importación y restringiría la competencia en el mercado de la Unión. También alegaron que la imposición de medidas daría lugar a una escasez de suministro, ya que, supuestamente, los productores de la Unión no fabrican todos los tipos de productos siderúrgicos, o no lo hacen en cantidades suficientes para satisfacer la demanda de la Unión. Esto se vería supuestamente exacerbado por el hecho de que la disponibilidad de algunos productos en la Unión esté limitada a causa de las medidas antidumping o antisubvenciones a las que están sujetos.

(134)

Tras la imposición de las medidas provisionales, varios usuarios e importadores de la Unión argumentaron que, si debieran adoptarse medidas definitivas, deberían tomarse en consideración los siguientes elementos:

(135)

La Comisión examinó en detalle estas alegaciones y llegó a las conclusiones que se exponen a continuación.

(136)

En primer lugar, como ya se estableció en el Reglamento provisional, la Comisión está de acuerdo con que los flujos comerciales tradicionales deben mantenerse en la medida de lo posible. Según las conclusiones expuestas anteriormente sobre la existencia de una amenaza de perjuicio grave, solo las importaciones en cantidades superiores a estos flujos comerciales tradicionales causarían un perjuicio grave a la industria de la Unión. Con medidas de salvaguardia establecidas en forma de contingente arancelario, la Comisión considera que se mantendrá una competencia efectiva entre las importaciones y la industria de la Unión, y que el riesgo de aumentos generales de precios y de escasez es poco probable. En efecto, con medidas de ese tipo, se espera que las importaciones se mantengan en los niveles tradicionales no perjudiciales, y las medidas de salvaguardia solo se aplicarían si se alcanzara el nivel del contingente y la amenaza se materializara, y solo en el momento que así fuera.

(137)

Además, la industria de la Unión alegó que es capaz de fabricar todos los tipos de productos siderúrgicos. En cualquier caso, las importaciones se mantendrán —sin medidas— a los niveles tradicionales, y siguen siendo posibles por encima del contingente, aunque sujetas a medidas de salvaguardia.

(138)

En cuanto a la existencia de medidas antidumping o antisubvenciones, su objetivo es poner remedio a las prácticas comerciales desleales. Si bien estas medidas podrían en efecto repercutir en el nivel de exportaciones procedentes de algunos países proveedores, ello no afecta al nivel de importaciones a precios justos que habrían entrado en el mercado de la Unión en ausencia de prácticas de dumping o subvención. Esta cuestión, y en particular la acumulación de medidas de salvaguardia con medidas antidumping o antisubvenciones, se examina en el considerando 186.

(139)

Por las razones expuestas, las alegaciones de las partes contenidas en el considerando 133 son rechazadas.

(140)

En cuanto a las alegaciones sobre la forma y el nivel de las medidas, la Comisión tuvo en cuenta los siguientes elementos.

(141)

Mientras que los usuarios y los importadores consideran que cualquier contingente arancelario debería fijarse en un nivel del 10 % por encima de la media de las importaciones de los tres últimos años, ya que el consumo de acero de la Unión en cuanto a determinadas categorías de productos probablemente experimentará unas tasas de crecimiento de dos dígitos, los productores de la Unión alegaron que el consumo de acero de la Unión permanecerá relativamente estable en los próximos años.

(142)

Según el artículo 15, apartado 3, del Reglamento (UE) 2015/478, todo contingente deberá fijarse, en principio, en la media de las importaciones efectuadas durante los tres últimos años representativos. Sin embargo, esta disposición se aplica en caso de que las medidas se adopten en forma de contingente. Como ha confirmado la jurisprudencia pertinente (26), un contingente arancelario no es una restricción cuantitativa a tenor del Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC, de modo que la Comisión como tal no está obligada a fijar el nivel del contingente arancelario, en este caso concreto, en un nivel que corresponda estrictamente a la media de las importaciones efectuadas durante los tres últimos años.

(143)

Habida cuenta de las alegaciones planteadas en el considerando 141, y en consonancia con la amplia capacidad de apreciación económica, política y jurídica que se le confiere con arreglo al artículo 16 del Reglamento (UE) 2015/478 y al artículo 13 del Reglamento (UE) 2015/755, la Comisión consideró necesario modular el nivel del contingente arancelario por encima del nivel medio de las importaciones durante los últimos tres años, a fin de tener en cuenta los intereses en conflicto entre los usuarios y los importadores, por una parte, y la industria de la Unión, por otra. En este sentido, como se pone de manifiesto en el considerando 32, la Comisión señala que las importaciones de las categorías de productos afectados aumentaron un 4 % de 2017 al PMR sin causar un perjuicio grave. La perspectiva de que las importaciones, en condiciones normales de mercado, sigan creciendo en el futuro, aunque de forma más estable, junto con los intereses económicos y políticos de la industria de la Unión en su conjunto, requiere que se imponga un nivel cuantitativo del contingente arancelario justo por encima del nivel medio de las importaciones entre 2017 y el PMR.

(144)

Sobre esta base, y con el fin de limitar el incremento de las importaciones a un nivel que probablemente no cause un perjuicio grave a la industria de la Unión, al tiempo que se garantiza el mantenimiento de los flujos comerciales tradicionales y un apoyo suficiente a la industria usuaria e importadora existente, la Comisión considera que el nivel cuantitativo del contingente arancelario debería basarse en la media de las importaciones durante el período 2015-2017, más un 5 %.

(145)

Casi todas las partes interesadas, incluida la industria de la Unión, argumentaron en favor de una asignación de contingentes arancelarios a determinados países proveedores, en lugar de un sistema de contingentes global, como se estableció en la fase provisional.

(146)

La Comisión está de acuerdo en que un sistema de contingentes arancelarios por país es el más adecuado para garantizar los flujos comerciales tradicionales. Sin embargo, tiene algunas limitaciones. En primer lugar, el número de países proveedores de cada categoría de productos es elevado. No es razonablemente factible asignar un contingente arancelario a cada uno de ellos. En segundo lugar, la Comisión considera que, con vistas a una adecuada asignación de contingentes arancelarios, es preciso tener en cuenta factores específicos que influirán en el comercio de los productos afectados. En efecto, con respecto a una serie de productos comprendidos en el ámbito de la presente investigación, la Unión ha impuesto recientemente medidas consistentes en derechos antidumping o compensatorios a determinados países exportadores. A menudo, esto ha hecho que las importaciones procedentes de esos países se reduzcan significativamente en el último año correspondiente, y seguirá haciéndolo durante el período de imposición de estas medidas. Por consiguiente, es más que probable que el contingente arancelario específico para estos países se utilice solo de forma marginal, puesto que el nivel del contingente arancelario se basa en el nivel medio de las importaciones entre 2015 y 2017, es decir, un período en el que aún no se aplicaban las medidas de derechos antidumping o compensatorios y el nivel de las importaciones era elevado debido a las prácticas comerciales desleales. Así pues, no redundaría en interés de la Unión asignar un contingente arancelario específico por país en estas circunstancias, ya que el nivel de las importaciones futuras estaría inevitablemente por debajo de los respectivos niveles comerciales tradicionales.

(147)

La Comisión llegó a la conclusión de que, dadas las circunstancias mencionadas, lo más apropiado sería un enfoque mixto. En primer lugar, debería asignarse un contingente arancelario específico por país a los países que tengan un interés proveedor importante, en función de sus importaciones de los tres últimos años. A efectos del presente Reglamento, se considera que los países con una proporción de más del 5 % de las importaciones correspondiente a la categoría de productos en cuestión tienen un interés proveedor importante. A los demás países proveedores debería asignárseles un contingente arancelario global («contingente residual») basado en la media de las importaciones restantes a lo largo de los tres últimos años.

(148)

Sin embargo, no debería asignarse un contingente arancelario específico por país a aquellos países cuyo nivel de exportación —correspondiente a cada categoría de productos en cuestión— ha disminuido considerablemente en los últimos años debido a las medidas de derechos antidumping o compensatorios vigentes por las razones expuestas. Estos países deberían entrar en el contingente arancelario residual.

(149)

En el caso concreto de la categoría de productos 1 (bobinas laminadas en caliente), dado que cerca del 60 % de las importaciones están actualmente sujetas a medidas antidumping, la Comisión considera que lo más apropiado es un contingente global, y no una asignación específica por país.

(150)

Por último, la Comisión considera que también redunda en interés de la Unión permitir que un país proveedor que haya agotado su contingente arancelario específico tenga acceso al contingente arancelario residual. No obstante, esta posibilidad debería aplicarse solo durante el último trimestre del período, a fin de lograr un equilibrio entre los intereses de los países que cuentan con un contingente arancelario específico por país y los países que utilizan el contingente arancelario global. Esto no solo garantizaría el mantenimiento de los flujos comerciales tradicionales, sino que también evitaría que, según el caso, partes del contingente arancelario residual quedaran sin utilizar.

(151)

La Comisión no considera necesario introducir un sistema de licencias para garantizar la predictibilidad.

(152)

En primer lugar, los datos relativos a la evolución de las importaciones en el marco del contingente arancelario y a la utilización de los contingentes libres de derechos están públicamente disponibles y se actualizan diariamente. Los datos sobre la utilización de los contingentes arancelarios pueden consultarse en la siguiente dirección de internet:

http://ec.europa.eu/taxation_customs/dds2/taric/quota_consultation.jsp

(153)

Por otra parte, la asignación específica por país debería garantizar asimismo un nivel adicional de predictibilidad para los proveedores y los usuarios tradicionales. Además, cuando un país agote su contingente arancelario específico, podrá exportar a través del contingente residual disponible, aunque solo durante el último trimestre del ejercicio, que es el período más crítico en cuanto a disponibilidad de contingentes.

(154)

Por último, la Comisión considera que el contingente arancelario residual debería dividirse trimestralmente, a fin de garantizar que las importaciones estén distribuidas de manera uniforme a lo largo del año y de evitar que se almacenen al comienzo del período, para evitar posibles derechos, un número significativo de importaciones de productos estándar. Las asignaciones trimestrales de contingentes arancelarios no utilizadas serían transferidas automáticamente al período siguiente.

(155)

La Comisión ha examinado las alegaciones presentadas por los usuarios e importadores al objeto de crear subcategorías específicas para sus productos. En particular, la Comisión ha determinado que dos categorías de productos, a saber, las categorías 3 y 4, presentan características distintivas respecto de las cuales son aceptables las alegaciones.

(156)

La categoría 4 —chapas resistentes a la corrosión— incluye tanto productos fabricados específicamente para la industria del automóvil, sobre la base de especificaciones de producto precisas y conforme a contratos a largo plazo, como otros productos estándar. Respecto a los primeros, los proveedores tienen antes de nada que obtener la certificación necesaria para abastecer a la industria durante un período largo de tiempo, basándose en un sistema «justo a tiempo». En relación con esta categoría de productos, la Comisión reconoce que existe el riesgo de que algunos tipos de productos específicos sean desplazados del contingente libre de derechos por productos estándar que pueden ser suministrados y almacenados en masa a principios de año.

(157)

Por otro lado, los tipos de productos estándar de esta categoría de productos están actualmente sujetos a derechos antidumping, lo cual también influye en la futura evolución de las importaciones y en la asignación de contingentes, conforme a lo explicado anteriormente. El hecho de que estos productos más especializados no estuvieran comprendidos en la solicitud de medidas antidumping de la industria es también indicativo de que deben considerarse por separado respecto de los tipos de productos estándar.

(158)

Por lo que se refiere a la categoría 3 —chapas magnéticas—, la industria usuaria pertinente alegó también que algunos productos especializados, a saber, las chapas magnéticas sin granos orientados (27), deberían separarse de los demás productos de esta categoría. Esta alegación se basa en el hecho de que estos tipos de productos revisten una importancia estratégica para la economía de la Unión, ya que se utilizan en los nuevos sectores de la energía y la movilidad (por ejemplo, los vehículos impulsados por nuevas fuentes de energía o las turbinas eólicas). Los usuarios y los importadores alegaron que estos productos son productos especializados de gran valor, que corren el riesgo de verse desplazados por productos estándar incluidos en la misma categoría de productos. Además, los usuarios alegaron que es probable que la demanda de la Unión aumente significativamente en un futuro próximo, y que el contingente específico debería incrementarse en consecuencia en el futuro. Aunque esta última alegación no pudo fundarse debidamente en ninguna prueba, un contingente aparte para estos productos permitiría en el futuro examinar más detenidamente las solicitudes debidamente fundamentadas.

(159)

La Comisión considera asimismo que, sin menoscabar en modo alguno el efecto corrector de la medida, es posible crear subconjuntos de productos en estas dos categorías de productos, a los que se asignarían en consecuencia sus propios contingentes.

(160)

Sobre la base de lo expuesto, la Comisión aceptó las alegaciones encaminadas a dividir la categoría de productos 4 (chapas de revestimiento metálico) y la categoría de productos 3 (chapas magnéticas [que no sean de acero eléctrico de grano orientado]) en dos subcategorías.

(161)

Por último, la Comisión considera que, atendiendo a los intereses de la Unión, puede tener que ajustar el nivel o la asignación del contingente arancelario indicado en los anexos IV.1 y IV.2 en caso de que cambien las circunstancias durante el período de imposición de las medidas. Dicha reconsideración podría referirse a cualquier categoría de productos sujeta a las medidas, entre ellas (pero no exclusivamente) las categorías de productos 3, 4, 6 y 16, que fueron objeto de observaciones detalladas y fundamentadas durante la investigación y en el contexto de las consultas bilaterales mantenidas por la Comisión. Podría darse un cambio de circunstancias, por ejemplo, si se produjeran en la Unión un aumento o una contracción generales de la demanda de algunas categorías de productos, lo que exigiría una reevaluación del nivel del contingente arancelario; si se impusieran medidas antidumping o antisubvenciones que pudieran afectar de manera significativa a la futura evolución de las importaciones; o incluso si se diera cualquier situación relacionada con el artículo 232 de los Estados Unidos que pudiera influir de forma directa en las conclusiones de la presente investigación, concretamente en cuanto al desvío comercial. La Comisión también podrá reconsiderar si el funcionamiento de las medidas podría tener efectos perjudiciales para la consecución de los objetivos de integración perseguidos con los socios comerciales preferenciales, como el de generar un riesgo sustancial para la estabilización o el desarrollo económico de esos socios. La Comisión evaluará periódicamente la situación y considerará la posibilidad de realizar una reconsideración al menos al final de cada año de imposición de las medidas. La Comisión iniciará la primera investigación de reconsideración a más tardar el 1 de julio de 2019.

(162)

Basándose en las consideraciones anteriores y en un examen cuidadoso de los diferentes intereses en juego, la Comisión llega a la conclusión de que el interés de la Unión exige la adopción de medidas de salvaguardia definitivas en forma de contingente arancelario, a fin de evitar que siga deteriorándose la situación de los productores de la Unión.

(163)

Se concluye que la industria siderúrgica de la Unión se encuentra en una situación de amenaza de perjuicio grave para veintiséis categorías de productos, y que es probable que la situación evolucione hacia un perjuicio grave real en un futuro previsible si no se adoptan medidas de salvaguardia. También se concluye que redundaría en interés de la Unión adoptar medidas adecuadas para evitar que sigan aumentando las importaciones.

(164)

En la fase provisional, la Comisión llegó a la conclusión de que una medida en forma de contingente arancelario era la mejor manera de conciliar los intereses de los productores y los usuarios de acero de la Unión. Esa medida, debidamente ajustada, permitiría modular temporalmente el incremento de las importaciones a un nivel no perjudicial para la industria siderúrgica de la Unión, manteniendo al mismo tiempo a disposición de sus clientes una gama adecuada de fuentes de suministro de un modo que permita al mercado del acero seguir funcionando de manera competitiva.

(165)

Basándose en el análisis del interés de la Unión expuesto, la Comisión considera que un contingente arancelario constituye realmente la mejor medida para equilibrar los diferentes intereses en juego, a saber, evitar el perjuicio grave y garantizar el mantenimiento de los flujos comerciales tradicionales.

(166)

Aunque en las observaciones recibidas por la Comisión tras la adopción de las medidas provisionales la mayoría de los usuarios rebatieron su adopción, también hicieron sugerencias útiles para modularlas y minimizar sus efectos negativos sobre el mercado.

(167)

Entre las observaciones recibidas, muy pocas se referían a las microsimulaciones y al macromodelo presentados por la Comisión para comprobar la proporcionalidad del nivel arancelario fuera del contingente.

(168)

En cuanto al modelo macroeconómico, una asociación de exportadores de un tercer país criticó que las elasticidades utilizadas en el modelo de Armington para el conjunto global de categorías de productos difieren de las utilizadas en determinados estudios más desagregados de categorías de productos siderúrgicos específicas; sin embargo, estas partes no propusieron ningún nivel alternativo para el cálculo global. La misma asociación alegó asimismo que la Comisión no había tenido en cuenta el aumento significativo de los niveles de precios en el mercado estadounidense, que sigue atrayendo importaciones a pesar de las medidas del artículo 232. En relación con las microsimulaciones, una asociación de usuarios de la Unión y varios exportadores sostuvieron que su evaluación comparativa solo se había efectuado con respecto a un número limitado de categorías de productos, mientras que las medidas abarcaban un conjunto más amplio; también criticaron que los cálculos se habían basado aparentemente en los costes de los productores chinos, que no podían considerarse representativos de todas las fuentes de importación. Varios exportadores alegaron que la Comisión no había explicado suficientemente la utilización de los modelos mencionados y que la fijación sobre esa base de un arancel del 25 % fuera del contingente era arbitraria.

(169)

La Comisión considera que tanto las microsimulaciones como el macromodelo son esquematizaciones de la realidad, pero, en contra de lo indicado en algunas observaciones, permiten la discusión técnica de escenarios alternativos, de modo que las decisiones de actuación se basen más en hechos que en juicios arbitrarios.

(170)

La Comisión desearía subrayar que el arancel del 25 % fuera del contingente fijado por la Comisión en la fase de medidas provisionales tiene por finalidad abordar el aumento considerable de las importaciones de acero en la Unión, aumento que en el período más reciente se ha acelerado como consecuencia del arancel global del 25 % que los Estados Unidos han impuesto sobre las importaciones de acero (con un número limitado de excepciones de origen sujetas a contingentes muy restrictivos) y del arancel del 50 % sobre las importaciones de Turquía. La finalidad expresa que persiguen los Estados Unidos con sus medidas es lograr el objetivo de política industrial de reducir artificialmente el nivel de las importaciones de acero en 13,3 millones de toneladas métricas, lo que a su vez permitirá a la industria siderúrgica estadounidense funcionar con un índice de utilización de la capacidad del 80 %.

(171)

En contra de la opinión de unas pocas partes interesadas, es en este contexto en el que un nivel arancelario de la Unión del 25 % fuera del contingente no resulta arbitrario, sino que parece ser una medida plenamente proporcionada y perfectamente coherente con el objetivo de proteger el mercado del acero de la Unión frente a una oleada de importaciones originada en los últimos tiempos, en gran medida, por el desvío comercial que están generando las medidas proteccionistas de los Estados Unidos. De hecho, los exportadores de acero de todo el mundo confrontados con un arancel del 25 % o del 50 % o con contingentes restrictivos en los Estados Unidos podrían reorientar sus exportaciones a la Unión por encima del nivel de sus ventas tradicionales y causar un perjuicio a la industria siderúrgica de la Unión si no existe en la Unión un obstáculo suficientemente disuasorio cuando las importaciones comiencen a superar sus niveles tradicionales.

(172)

Es importante volver a señalar aquí que, mientras que los aranceles conforme a las medidas del artículo 232 se recaudan a partir de la primera importación y, por tanto, distorsionan seriamente los flujos comerciales de importación a la baja, el contingente arancelario de la Unión permite la entrada continuada de importaciones procedentes de todos los orígenes sin trabas adicionales y solo produce efectos si se superan los correspondientes contingentes que representan el flujo tradicional de importaciones procedentes de cada origen, concretamente a causa del desvío comercial producido por las medidas estadounidenses.

(173)

En estas circunstancias, a menos que la Unión imponga un arancel por encima del contingente a las importaciones de acero pertinentes por un importe al menos equivalente al arancel aplicado por los Estados Unidos, el exportador a los Estados Unidos obtendrá un margen adicional o minimizará las pérdidas de margen reorientando las ventas hacia la UE. Este análisis indica que el extremo inferior del nivel arancelario fuera del contingente capaz de garantizar una protección mínima de la Unión contra el desvío comercial debe ser como mínimo del 25 %. Sin embargo, este nivel no detendrá el desvío comercial. Como las medidas proteccionistas empujan al alza los precios de importación en los Estados Unidos, una proporción considerable de la producción de acero de este país que antes no era rentable ahora sí lo es, desplazando las importaciones y desviando el comercio hacia otros mercados, de los que el de la Unión es el destino alternativo más atractivo.

(174)

En este contexto, las simulaciones microeconómicas del margen de contribución de las importaciones descargadas en la Unión propuestas por la industria de la Unión y presentadas por la Comisión en la fase provisional son clave para examinar el comportamiento comercial de un exportador ante la opción mencionada anteriormente de vender en el mercado estadounidense tras pagar los aranceles del artículo 232 o, alternativamente, a fin de evitar ese pago, de exportar a la Unión más de lo que tradicionalmente ha hecho.

(175)

Contrariamente a las observaciones formuladas por algunas partes, las hipótesis empleadas en las simulaciones son realistas y conservadoras. No se basan principalmente en los costes chinos. El componente más importante de los costes utilizados en la simulación es una cesta de materias primas valorada a precios internacionales. Los valores de referencia chinos solo se utilizan para una proporción comparativamente menor de costes variables auxiliares además de las materias primas, habida cuenta de que China es uno de los exportadores más destacados de las diferentes categorías de productos. Por último, la elección de los costes de transporte desde China a la Unión para calcular el coste descargado es una hipótesis muy conservadora en el cálculo, ya que si se utilizaran costes de transporte más bajos de otros posibles orígenes el margen de contribución sería mayor.

(176)

Estas simulaciones permiten calcular el nivel real del arancel fuera del contingente capaz de desalentar el desvío comercial. Como se explica en el Reglamento de medidas provisionales, estas simulaciones demuestran que la contribución al margen de las ventas correspondiente a un exportador que exporta acero a la Unión en una gran variedad de las categorías de productos siderúrgicos más representativas objeto de la investigación es superior al 30 %, con una mediana del 34 %. Solo unos aranceles por encima del contingente a estos niveles podrían compensar completamente la contribución al margen de las importaciones de acero pertinentes en el mercado de la Unión y, de este modo, eliminar el incentivo que tendría un exportador a los Estados Unidos para reorientar al mercado de la Unión sus ventas desviadas, pues con este arancel no serían rentables.

(177)

En este contexto, la Unión ha decidido adoptar un nivel arancelario por encima del contingente del 25 %, que es el menos distorsionador y se sitúa en el extremo inferior de la gama de opciones debatidas anteriormente. Como se ha explicado, este nivel arancelario por encima del contingente no ofrece una protección total que resguarde completamente a la Unión del desvío comercial. Al contrario, no solo permitirá que las importaciones tradicionales fluyan libremente, sino que, además, los citados aranceles contingentarios permitirán que, a pesar del pago del arancel, siga siendo posible realizar en el mercado de la Unión una proporción limitada de las ventas derivadas del desvío comercial, incluso cuando se superen los niveles comerciales tradicionales para satisfacer el aumento previsto de la demanda.

(178)

Con respecto a las observaciones de las partes interesadas acerca del uso de un único modelo macroeconómico que toma todas las categorías de productos en conjunto en lugar de realizar con el modelo análisis más desagregados, la Comisión, como se explicó en la fase provisional y se explica en la sección 2, considera que, dado el alto grado de interconexión entre las categorías de productos desde el punto de vista de la oferta y la demanda, tal evaluación general es plenamente pertinente, en particular si se utilizan valores conservadores de las elasticidades.

(179)

En el Reglamento provisional, la Comisión indicó que seguiría de cerca la evolución de las importaciones antes de adoptar una posición definitiva. Las estadísticas de los Estados Unidos y de la Unión relativas a las importaciones de las categorías de productos siderúrgicos objeto de la investigación muestran que, a pesar del importante aumento de los precios ocasionado por las medidas del artículo 232 en el mercado de los Estados Unidos, en los últimos seis meses, desde mayo de 2018, las importaciones en ese país han disminuido perdurablemente de manera sustancial, lo que se corresponde con un aumento sostenido del crecimiento de las importaciones de las mismas categorías de productos siderúrgicos en el mismo período en la Unión. Desde mayo y hasta septiembre de 2018, las importaciones estadounidenses de las categorías de productos objeto de la investigación disminuyeron 2,6 millones de toneladas con respecto al mismo período de 2017, mientras que las importaciones de la UE de los mismos productos aumentaron sustancialmente con un incremento de 2 millones de toneladas (el 77 % de la disminución en los Estados Unidos) durante el mismo período. Esto representa una clara tendencia al alza. Estos datos muestran claramente que los efectos buscados con las medidas proteccionistas del artículo 232 de los Estados Unidos, a saber, reducir las importaciones de acero en 13,3 millones de toneladas métricas con respecto a los niveles de 2017, se están consiguiendo. Por lo tanto, las tendencias de importación más recientes observadas no parecen contradecir los supuestos aplicados en el modelo relativos a una posible tasa de desvío comercial de aproximadamente el 70 % que las medidas de los Estados Unidos podrían finalmente alcanzar, una vez desplegados con el tiempo todos sus efectos proteccionistas. Tampoco estarían en contradicción con la consiguiente necesidad de un arancel por encima del contingente superior al 30 % para proteger plenamente el mercado de la Unión de sus efectos inducidos. Este nivel también coincide con el resultado antes descrito de las simulaciones microeconómicas.

(180)

En consecuencia, la Comisión ha decidido confirmar el arancel por encima del contingente del 25 %, que representa la opción correctora más baja y menos distorsionadora contra el desvío comercial ocasionado por las medidas del artículo 232 de los Estados Unidos.

(181)

Como se ha explicado anteriormente, atendiendo a las consideraciones sobre el interés de la Unión y con el fin de mantener en la medida de lo posible los flujos comerciales tradicionales, la mejor manera de garantizar una utilización óptima de los contingentes arancelarios es asignarlos entre los países que tienen un interés sustancial en suministrar el producto afectado y, respecto a los demás, en el orden cronológico de las fechas de aceptación de las declaraciones de despacho a libre práctica, conforme a lo dispuesto en el Reglamento de Ejecución (UE) 2015/2447 de la Comisión (28). Este método de administración requiere una estrecha cooperación entre los Estados miembros y la Comisión.

(182)

La elegibilidad de las mercancías importadas de países en vías de desarrollo para ser excluidas de los contingentes arancelarios depende del origen de las mercancías. Por consiguiente, deben aplicarse los criterios para determinar el origen no preferencial actualmente en vigor en la Unión.

(183)

A efectos de las medidas definitivas, a fin de que puedan continuar los flujos comerciales tradicionales, se determinará un contingente específico para cada una de las categorías de productos a las que el presente Reglamento impone medidas definitivas.

(184)

Tras la imposición de las medidas provisionales, varios usuarios e importadores reiteraron sus alegaciones de que los productores de la Unión no necesitan una protección adicional, dado que ya existen medidas antidumping y antisubvenciones, y que, en cualquier caso, las medidas de salvaguardia y las medidas antidumping o antisubvenciones no deben acumularse.

(185)

La Comisión recuerda que las medidas de derechos antidumping y compensatorios no buscan cerrar el mercado de la Unión, sino simplemente poner remedio a las prácticas comerciales perjudiciales. Como tales, esas medidas se dirigen a situaciones de dumping y subvención específicas por país y tienen un ámbito de aplicación y una finalidad diferentes de la medida de salvaguardia impuesta mediante el presente Reglamento, sin ser mutuamente exclusivas.

(186)

No obstante, como se menciona en el considerando 117 del Reglamento provisional, la Comisión reconoce que una acumulación de medidas antidumping o antisubvenciones con salvaguardias puede tener un efecto mayor de lo deseado. Puesto que esta cuestión de la acumulación solo podría plantearse una vez se alcanzaran los límites de los contingentes arancelarios, la Comisión estudiará la necesidad de abordarla en una fase posterior y a su debido tiempo. En este marco, con el fin de evitar la imposición de «reparaciones duplicadas» siempre que se supere el contingente arancelario, la Comisión puede considerar necesario suspender los derechos antidumping y compensatorios vigentes o reducir su nivel, a fin de garantizar que el efecto combinado de estas medidas no exceda del nivel más alto de la salvaguardia o de los derechos antidumping o compensatorios en vigor.

(187)

La Comisión considera que las medidas deben estar vigentes durante un período de tres años (incluido el período de imposición de las medidas provisionales), que expirará el 30 de junio de 2021. Debe abrirse un contingente arancelario para el período del 2 de febrero de 2019 al 30 de junio de 2019, después para el período del 1 de julio de 2019 al 30 de junio de 2020. y después para el período del 1 de julio de 2020 al 30 de junio de 2021, tal como se especifica en el anexo IV con respecto a cada categoría de productos afectados.

(188)

Puesto que las medidas tienen una duración superior a un año, deben liberalizarse progresivamente a intervalos regulares durante el período de aplicación. La Comisión considera que la manera más apropiada de liberalizar las medidas es aumentar el nivel del contingente libre de derechos un 5 % después de cada año. Debe incluirse el período de aplicación de las medidas provisionales, lo que significa que la primera liberalización tendrá lugar el 1 de julio de 2019, y la segunda, el 1 de julio de 2020. Las posteriores liberalizaciones seguirán el mismo patrón.

(189)

En abril de 2016 se introdujeron medidas de vigilancia de los productos siderúrgicos objeto de la presente investigación, ya que las tendencias de las importaciones parecían amenazar con ocasionar un perjuicio grave. Habida cuenta de las conclusiones de la presente investigación y de la imposición de medidas de salvaguardia definitivas, la Comisión considera que el sistema de vigilancia de los productos siderúrgicos objeto de medidas de salvaguardia debería suspenderse durante el tiempo de imposición de tales medidas.

(190)

De conformidad con el artículo 18 del Reglamento (UE) 2015/478 y con las obligaciones internacionales de la Unión, las medidas provisionales no deben aplicarse a ningún producto originario de un país en vías de desarrollo miembro de la OMC, siempre que su cuota en las importaciones de la Unión de ese producto no sobrepase el 3 % y siempre que los países en vías de desarrollo miembros de la OMC con una cuota de importaciones inferior al 3 % no representen colectivamente más del 9 % de las importaciones totales en la Unión del producto afectado.

(191)

La determinación final realizada por la Comisión muestra que las categorías de productos afectados originarios de determinados países en vías de desarrollo cumplen los requisitos para beneficiarse de la excepción anteriormente mencionada. El anexo III.2 («Lista de categorías de productos originarios de países en vías de desarrollo a las que se aplican las medidas definitivas») especifica los países en vías de desarrollo a los efectos del presente Reglamento. Asimismo, indica, con respecto a cada una de las veintiséis categorías de productos, los países en vías de desarrollo a los que se aplican las medidas provisionales. La Comisión considera apropiado calcular el volumen de las importaciones procedentes de los países en vías de desarrollo basándose en las estadísticas disponibles durante el período más reciente respecto a cada categoría de productos, ya que el contingente arancelario también se establece individualmente por referencia a los flujos comerciales tradicionales de cada categoría.

(192)

Dado que la exclusión de los países en vías de desarrollo miembros de la OMC debe aplicarse mientras su cuota en las importaciones de la Unión no sea superior al 3 %, la Comisión evaluará la situación periódicamente, y como mínimo al final de cada año de imposición de las medidas, a fin de examinar si algún país ha superado el citado umbral y debería finalmente incluirse en el ámbito de aplicación de las medidas de salvaguardia.

(193)

Como se expone en el considerando 80 del Reglamento provisional, habida cuenta de la estrecha integración de los mercados con los miembros del EEE, de las cifras globales de las importaciones procedentes de estos países y del bajo riesgo de desvío comercial, la Comisión considera que los productos evaluados originarios de Noruega, Islandia y Liechtenstein deben quedar excluidos de la aplicación del presente Reglamento. Asimismo, con el fin de cumplir las obligaciones bilaterales, determinados países con los que la Unión ha firmado un acuerdo de asociación económica que está actualmente en vigor (29) también deben quedar excluidos de la aplicación del presente Reglamento. Tras la imposición de las medidas provisionales, la Comisión no recibió ninguna observación que pudiera dar lugar a un cambio en estas conclusiones, que, por consiguiente, quedan confirmadas.

(194)

La Comisión se ha asegurado de que las medidas de salvaguardia adoptadas con arreglo al presente Reglamento se ajusten a las obligaciones derivadas de los acuerdos bilaterales firmados con determinados terceros países.

(195)

A este respecto, hay que señalar que se ha constatado un aumento significativo de las importaciones en la Unión procedentes de la Antigua República Yugoslava de Macedonia en el período investigado, que contribuyeron a la amenaza de perjuicio grave para la industria siderúrgica de la Unión. Por tanto, estas importaciones cumplen las condiciones requeridas para adoptar medidas de salvaguardia con arreglo al artículo 37, apartado 1, del Acuerdo de Estabilización y Asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la Antigua República Yugoslava de Macedonia, por otra (30).

(196)

Asimismo, se considera que, dados el alcance y las conclusiones de la investigación, existen graves perturbaciones en el sector siderúrgico, por lo que también está justificada la adopción de medidas de salvaguardia con arreglo al artículo 26 del Acuerdo celebrado entre la Comunidad Económica Europea y la Confederación Suiza en 1972 (31).

(197)

Por último, las importaciones originarias de Turquía cumplen también las condiciones exigidas por el artículo 12 del Acuerdo celebrado entre la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y la República de Turquía sobre el comercio de los productos regulados por el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (32) y el artículo 60 del Protocolo adicional firmado el 23 de noviembre de 1970, anejo al Acuerdo por el que se establece la Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía (33).

(198)

Habida cuenta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (34), es conveniente establecer el tipo de interés de demora que debe abonarse en caso de un posible reembolso de derechos definitivos, pues las disposiciones pertinentes vigentes en materia de derechos de aduana no prevén este tipo de interés, y la aplicación de las normativas nacionales llevaría a distorsiones indebidas entre los operadores económicos en función del Estado miembro elegido para el despacho de aduana.

(199)

Las medidas previstas en el presente Reglamento se ajustan al dictamen del Comité sobre salvaguardias establecido con arreglo al artículo 3, apartado 3, del Reglamento (UE) 2015/478 y al artículo 22, apartado 3, del Reglamento (UE) 2015/755, respectivamente.