Asunto C‑601/22

Umweltverband WWF Österreich

y

ÖKOBÜRO — Allianz der Umweltbewegung

y

Naturschutzbund Österreich

y

Umweltdachverband

y

Wiener Tierschutzverein

contra

Tiroler Landesregierung

(Petición de decisión prejudicial planteada por el Landesverwaltungsgericht Tirol)

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera) de 11 de julio de 2024

«Procedimiento prejudicial — Validez e interpretación — Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres — Directiva 92/43/CEE — Artículo 12, apartado 1 — Sistema de protección rigurosa de las especies animales — Anexo IV — Canis lupus (lobo) — Igualdad de trato entre Estados miembros — Artículo 16, apartado 1 — Autorización nacional para la recogida de un espécimen de animal silvestre de la especie canis lupus — Evaluación del estado de conservación de las poblaciones de la especie de que se trate — Ámbito geográfico — Determinación del daño — Solución satisfactoria alternativa»

1. Medio ambiente — Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres — Directiva 92/43/CEE — Protección rigurosa de las especies animales que figuran en la letra a) del anexo IV — Protección rigurosa del canis lupus — Exclusión de las poblaciones de lobos situadas en el territorio de determinados Estados miembros enumerados en dicho anexo — Población de lobos presente en Austria que no está comprendida en esta exclusión — Validez a la luz del principio de igualdad entre los Estados miembros

   [Art. 4 TUE, ap. 2; Directiva 92/43/CEE del Consejo, art. 12, ap. 1 y anexo IV]

   (véanse los apartados 32 a 39 y 42 a 46 y el punto 1 del fallo)

2. Cuestiones prejudiciales — Apreciación de validez — Pretensión de que se declare la omisión de una institución de la Unión — Improcedencia

   (Arts. 265 TFUE y 267 TFUE)

   (véase el apartado 41)

3. Medio ambiente — Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres — Directiva 92/43/CEE — Protección rigurosa de las especies animales que figuran en la letra a) del anexo IV — Excepciones — Requisitos — Mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de las especies de que se trate — Evaluación del estado de conservación de esas especies — Toma en consideración del nivel local y nacional y, en su caso, del nivel transfronterizo

   [Art. 191 TFUE, ap. 2; Directiva 92/43/CEE del Consejo, arts. 1, letra i), 12 a 14, 15, letras a) y b), y 16, ap. 1]

   (véanse los apartados 49 a 66 y el punto 2 del fallo)

4. Medio ambiente — Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres — Directiva 92/43/CEE — Protección rigurosa de las especies animales que figuran en la letra a) del anexo IV — Excepciones — Prevención de daños graves en especial a los cultivos, al ganado, a los bosques, a las pesquerías y a las aguas, así como a otras formas de propiedad — Concepto de daños graves — Daños indirectos futuros que no son imputables al espécimen de la especie animal objeto de la excepción — Exclusión

   [Directiva 92/43/CEE del Consejo, arts. 12 y 16, ap. 1, letra b), y anexo IV, letra a)]

   (véanse los apartados 69 a 75 y el punto 3 del fallo)

5. Medio ambiente — Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres — Directiva 92/43/CEE — Protección rigurosa de las especies animales que figuran en la letra a) del anexo IV — Excepciones — Requisitos — Inexistencia de otra solución satisfactoria — Apreciación por las autoridades nacionales competentes — Toma en consideración de las implicaciones económicas de la solución posible — Límites — Ponderación con el objetivo general de mantenimiento o de restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de la especie animal de que se trate

   (Directiva 92/43/CEE del Consejo, arts. 2, ap. 3, 12 y 16, ap. 1)

   (véanse los apartados 78 a 86 y el punto 4 del fallo)

Resumen

Pronunciándose sobre una petición de decisión prejudicial planteada por el Landesverwaltungsgericht Tirol (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Tirol, Austria), el Tribunal de Justicia, por una parte, confirma la validez del artículo 12 y del anexo IV de la Directiva sobre los hábitats, ( 1 ) que establecen un sistema de protección rigurosa de determinadas especies animales, y, por otra parte, precisa los requisitos de aplicación del régimen de excepción a dicha protección, previsto en el artículo 16 de esta misma Directiva.

En 2022, un espécimen de animal silvestre perteneciente a la especie canis lupus (lobo) resultó ser el origen de varios ataques a ovinos en el estado federado de Tirol. Al considerar que dicho lobo representaba un grave peligro inmediato para los animales en los pastos alpinos y para los cultivos agrícolas, la Tiroler Landesregierung (Gobierno del estado federado de Tirol, Austria) autorizó la recogida de dicho lobo, excluyéndolo de la protección rigurosa de que goza esta especie animal en virtud del artículo 12 y del anexo IV de la Directiva sobre los hábitats.

En este contexto, varias organizaciones de protección animal y del medio ambiente interpusieron un recurso ante el órgano jurisdiccional remitente alegando que la decisión de recogida no cumplía los requisitos de excepción previstos en el artículo 16 de dicha Directiva.

Al considerar que la población de lobos en Austria se ha desarrollado desde la entrada en vigor de la Directiva sobre los hábitats, dicho órgano jurisdiccional se pregunta, por un lado, sobre la validez del artículo 12, apartado 1, de la citada Directiva, en relación con su anexo IV, a la luz del principio de igualdad entre Estados miembros, en la medida en que ese anexo excluye a determinadas poblaciones de lobos situadas en el territorio de otros Estados miembros del sistema de protección rigurosa establecido en el artículo 12 de la mencionada Directiva, pero no excluye a la población de lobos en Austria. Por otro lado, el órgano jurisdiccional remitente también se pregunta sobre los requisitos para la concesión de una excepción a dicha protección rigurosa con arreglo al artículo 16 de la misma Directiva.

Apreciación del Tribunal de Justicia

En primer lugar, el Tribunal de Justicia recuerda que la validez de un acto de la Unión debe apreciarse en relación con los elementos de que disponía el legislador de la Unión al adoptar la normativa en cuestión. En el caso de autos, al adherirse a la Unión el 1 de enero de 1995, la República de Austria no formuló ninguna reserva en cuanto a la inclusión en el anexo IV de la Directiva sobre los hábitats de la población de lobos presente en su territorio ni aportó ninguna prueba que demostrara que se encontraba en una situación comparable a la de los otros Estados miembros cuya población de lobos se encontraba, en la misma fecha, excluida del sistema de protección rigurosa.

Además, la evolución favorable que ha experimentado la población de lobos en el territorio austriaco desde esta adhesión se corresponde precisamente con uno de los objetivos perseguidos por la Directiva sobre los hábitats y puede tenerse en cuenta para adaptar este complejo marco técnico de carácter evolutivo. A este respecto, si bien la Directiva sobre los hábitats permite adaptar su anexo IV al progreso técnico y científico ( 2 ) y aun suponiendo que el legislador de la Unión hubiera estado obligado a actuar en este sentido para retirar a la población de lobos en Austria del sistema de protección rigurosa, la eventual omisión de dicho legislador no puede constituir, en el marco del mecanismo de remisión prejudicial, un motivo de invalidez del artículo 12 de dicha Directiva, en relación con su anexo IV.

En cualquier caso, el lobo es objeto de una protección rigurosa en virtud del Convenio de Berna relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural de Europa, ( 3 ) del que la Unión es parte y que la vincula en virtud del Derecho internacional. Por otra parte, en la medida en que la Directiva sobre los hábitats tiene por objeto garantizar el restablecimiento y el mantenimiento de los hábitats naturales y de las especies de fauna y flora silvestres en un estado de conservación favorable, la protección prevista en el artículo 12 de la citada Directiva se aplica incluso a las especies que hayan alcanzado tal estado de conservación, que deben estar protegidas contra cualquier deterioro de dicho estado.

Habida cuenta de estas consideraciones, el Tribunal de Justicia concluye que no existen elementos que puedan afectar a la validez del artículo 12, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, en relación con su anexo IV.

En segundo lugar, por lo que respecta a los requisitos para la concesión de una excepción al sistema de protección rigurosa establecido por la Directiva sobre los hábitats, el Tribunal de Justicia recuerda, en primer lugar, que el artículo 16, apartado 1, de la citada Directiva autoriza a los Estados miembros a establecer excepciones a ese sistema siempre que la referida excepción no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su área de distribución natural.

A este respecto, corresponde a la autoridad nacional competente determinar, en un primer momento, el estado de conservación de las poblaciones de las especies concernidas y, en un segundo momento, las repercusiones que esa excepción pueda producir sobre tal estado. La evaluación realizada en el marco de estas dos etapas debe efectuarse, en primer lugar y necesariamente, en el ámbito local y nacional, en el que las consecuencias se pueden percibir con mayor inmediatez. Solo cuando el estado de conservación de la especie animal de que se trate resulte favorable en el ámbito local y nacional podrá contemplarse la evaluación, en segundo lugar y si los datos disponibles lo permiten, en el ámbito transfronterizo.

Además, el artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats permite a los Estados miembros establecer excepciones al régimen de protección rigurosa para evitar daños graves en particular a los cultivos, al ganado, a los bosques, a las pesquerías y a las aguas, así como a otras formas de propiedad. Pues bien, aunque esta disposición no exige que se produzcan daños graves antes de la adopción de las medidas excepcionales, tales daños no pueden ser puramente hipotéticos y deben ser, al menos en gran medida, imputables a la especie animal a la que se refiere la excepción. De ello se deduce que, habida cuenta de la relación de causalidad que debe existir entre, por una parte, la concesión de la excepción y, por otra, el daño causado por esa especie animal, el concepto de «daños graves» a efectos de esa disposición no comprende los daños indirectos futuros que no son imputables al espécimen de la especie animal de que se trata.

Por último, una excepción con arreglo al artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats presupone la inexistencia de otra solución satisfactoria que permita alcanzar los objetivos invocados en apoyo de la excepción. Este requisito, que constituye una expresión específica del principio de proporcionalidad, requiere ponderar todos los intereses en juego y los criterios que deben tomarse en consideración, como las ventajas e inconvenientes ecológicos, económicos y sociales implicados. A tal efecto, las autoridades nacionales competentes deben examinar la posibilidad de recurrir a medios preventivos no letales consistentes, en particular, en la aplicación de medidas preventivas de los ataques a los rebaños, así como la adopción de medidas destinadas a adaptar, cuando sea posible, las prácticas humanas que propician los conflictos, con el fin de favorecer una cultura de la coexistencia entre la población de lobos, los rebaños y los ganaderos.

Para determinar si existe otra solución satisfactoria, esas autoridades nacionales están obligadas a apreciar, sobre la base de los mejores conocimientos científicos y técnicos disponibles, las demás soluciones posibles teniendo en cuenta, en particular, sus implicaciones económicas, sin que estas últimas tengan carácter determinante, y ponderándolas con el objetivo general de mantenimiento o restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de la especie animal de que se trata.

( 1 ) Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7; en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»).

( 2 ) Artículo 19 de la Directiva sobre los hábitats.

( 3 ) Convenio relativo a la conservación de la vida silvestre y del medio natural de Europa, suscrito en Berna el 19 de septiembre de 1979 (DO 1982, L 38, p. 3; EE 15/03, p. 86).