Asunto C‑547/22

INGSTEEL spol. s. r. o.

contra

Úrad pre verejné obstarávanie

(Petición de decisión prejudicial planteada por el Okresný súd Bratislava II)

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Quinta) de 6 de junio de 2024

«Procedimiento prejudicial — Procedimientos de recurso en materia de adjudicación de contratos públicos de suministros y de obras — Directiva 89/665/CEE — Artículo 2, apartado 1, letra c) — Indemnización por daños y perjuicios concedida a un licitador ilegalmente excluido de un procedimiento de contratación pública — Alcance — Pérdida de una oportunidad»

Aproximación de las legislaciones — Procedimientos de recurso en materia de adjudicación de contratos públicos de suministros y de obras — Directiva 89/665/CEE — Demandas de indemnización de daños y perjuicios — Obligación de reparar el perjuicio causado a los particulares — Ámbito de aplicación — Decisión de exclusión ilegal de un procedimiento de contratación pública — Pérdida de la oportunidad de participar en dicho procedimiento — Inclusión

[Directiva 89/665/CEE del Consejo, en su versión modificada por la Directiva 2007/66/CEE, considerando 6 y arts. 1, ap. 3, y 2, ap. 1, letra c)]

(véanse los apartados 33, 36 a 39 y 41 a 44)

Resumen

A raíz de una petición de decisión prejudicial presentada por el Okresný súd Bratislava II (Tribunal Comarcal de Bratislava II, Eslovaquia), el Tribunal de Justicia interpreta el artículo 2, apartado 1, letra c), de la Directiva 89/665. ( 1 ) En esencia, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si dicho artículo debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa o a una práctica nacionales que excluyen la posibilidad de que un licitador excluido de un procedimiento de contratación pública debido a una decisión ilegal de la entidad adjudicadora sea indemnizado por el perjuicio sufrido como consecuencia de la pérdida de la oportunidad de participar en dicho procedimiento para obtener la adjudicación del contrato correspondiente. Más concretamente, solicita al Tribunal de Justicia que precise si esta disposición debe interpretarse en el sentido de que las personas perjudicadas por una infracción del Derecho de la Unión en materia de contratación pública y que, por tanto, tienen derecho a ser indemnizadas incluyen no solo a aquellas que hayan sufrido un perjuicio por no haber obtenido la adjudicación de un contrato público, a saber, su lucro cesante, sino también a las que hayan sufrido un perjuicio derivado de la pérdida de la posibilidad de participar en el procedimiento de licitación de ese contrato y de obtener un beneficio derivado de tal participación. En el caso de autos, el artículo 17 de la Ley n.o 514/2003 ( 2 ) solo se refiere expresamente, como daños indemnizables, a los «perjuicios reales» y al «lucro cesante», y no a la «pérdida de oportunidad».

Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre INGSTEEL spol. s. r. o. y la República Eslovaca, que actúa a través de la Úrad pre verejné obstarávanie (Autoridad Reguladora de los Contratos Públicos, Eslovaquia; en lo sucesivo, «demandada en el litigio principal»), en relación con un recurso de indemnización interpuesto por dicha sociedad a raíz de la exclusión ilegal de la asociación de la que era miembro (en lo sucesivo, «asociación licitadora») de un procedimiento de contratación pública incoado por la Slovenský futbalový zväz (Asociación Eslovaca de Fútbol; en lo sucesivo, «entidad adjudicadora»).

Más concretamente, el poder adjudicador decidió excluir a la asociación licitadora de dicho procedimiento de contratación pública por considerar que dicha asociación no cumplía los requisitos del anuncio de licitación relativos, en particular, a su capacidad económica y financiera. A raíz de los recursos interpuestos por dicha asociación, el Najvyšší súd Slovenskej republiky (Tribunal Supremo de la República Eslovaca), tras haber planteado al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial que dio lugar a la sentencia Ingsteel y Metrostav, ( 3 ) anuló las resoluciones que confirmaban dicha decisión de exclusión. La demandada en el litigio principal adoptó entonces una nueva decisión por la que ordenaba a la entidad adjudicadora anular la exclusión de la asociación licitadora del procedimiento de contratación pública controvertido. Dado que, entretanto, el procedimiento había concluido, la demandante en el litigio principal interpuso ante el órgano jurisdiccional remitente un recurso por el que solicitaba una indemnización por los daños y perjuicios supuestamente sufridos.

Apreciación del Tribunal de Justicia

Según reiterada jurisprudencia, el Tribunal de Justicia interpreta la disposición del Derecho de la Unión de que se trata teniendo en cuenta no solo su tenor, sino también el contexto en el que se inscribe y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte.

En primer lugar, por lo que respecta al tenor del artículo 2, apartado 1, letra c), de la Directiva 89/665, el Tribunal de Justicia declara que esta disposición, formulada de manera amplia, establece que los Estados miembros velarán por que se conceda una indemnización por daños y perjuicios a las personas perjudicadas por una infracción del Derecho de la Unión en materia de contratación pública, lo que, a falta de indicaciones que permitan distinguir las diferentes categorías de perjuicio, puede referirse a cualquier tipo de perjuicio sufrido por esas personas, incluido aquel derivado de la pérdida de la oportunidad de participar en un procedimiento de contratación pública.

En segundo lugar, considera que esta apreciación se ve corroborada por el contexto en el que se inscribe la disposición de que se trata. En efecto, los particulares perjudicados por una infracción del Derecho de la Unión imputable a un Estado miembro tienen derecho a indemnización siempre que se cumplan tres requisitos, a saber, que la norma del Derecho de la Unión infringida tenga por objeto conferirles derechos, que la infracción de dicha norma sea suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre esta infracción y el daño sufrido. Por otra parte, la reparación de los daños causados por infracciones del Derecho de la Unión debe ser adecuada al perjuicio sufrido, en el sentido de que debe permitir, en su caso, compensar íntegramente los perjuicios efectivamente sufridos. Pues bien, el artículo 2, apartado 1, letra c), de la Directiva 89/665 constituye una concreción de estos principios, inherentes al ordenamiento jurídico de la Unión.

A este respecto, de acuerdo con el artículo 1, apartado 3, de la Directiva 89/665, los procedimientos de recurso previstos en esta deben ser accesibles, como mínimo, a cualquier persona que tenga o haya tenido interés en obtener un determinado contrato y que se haya visto o pueda verse perjudicada por una presunta infracción. Esta Directiva no establece ninguna posibilidad de limitar tal acceso. Así, el legislador de la Unión dispuso que el recurso dirigido a obtener una indemnización por daños y perjuicios establecido en el artículo 2, apartado 1, letra c), de la misma Directiva fuera la vía de recurso de última instancia, que debe seguir estando a disposición de los perjudicados por una infracción del Derecho de la Unión cuando se vean privados, de hecho, de toda posibilidad de disfrutar del efecto útil de una de las demás vías de recurso establecidas en esta última disposición.

Es el caso, en particular, de un licitador ilegalmente excluido que, habiendo solicitado y obtenido la anulación de su exclusión de un procedimiento de contratación pública como el controvertido en el litigio principal, ya no tiene, sin embargo, debido a que dicho procedimiento ha concluido entretanto, la posibilidad de beneficiarse de los efectos de tal anulación. En efecto, si bien un perjuicio puede resultar de la no adjudicación, como tal, de un contrato público, procede señalar que el licitador que ha sido excluido ilegalmente puede sufrir un perjuicio distinto, que se corresponde con la oportunidad perdida de participar en el procedimiento de contratación pública correspondiente para obtener la adjudicación de dicho contrato. Pues bien, tal perjuicio debe poder ser objeto de reparación con arreglo al artículo 2, apartado 1, letra c), de la Directiva 89/665.

En tercer lugar, el Tribunal de Justicia considera que la interpretación amplia del artículo 2, apartado 1, letra c), de la Directiva 89/665 se ve corroborada por el objetivo perseguido por esta Directiva de no excluir ningún tipo de perjuicio de su ámbito de aplicación.

A este respecto, recuerda que, si bien es cierto que no puede considerarse que la Directiva 89/665 lleve a cabo una armonización completa y, por tanto, contemple todas las vías de recurso posibles en materia de contratación pública, procede, como se indica en su sexto considerando, de la voluntad del legislador de la Unión de garantizar que, en todos los Estados miembros, los procedimientos adecuados permitan no solo la anulación de las decisiones ilegales, sino también la indemnización de las personas perjudicadas por una infracción del Derecho de la Unión. Por consiguiente, para no comprometer ese objetivo, como ha declarado el Tribunal de Justicia en relación con el lucro cesante, la exclusión total, en concepto de daño reparable, de la pérdida de la oportunidad de participar en un procedimiento de contratación pública para obtener la adjudicación del contrato no puede admitirse en caso de infracción del Derecho de la Unión, puesto que, especialmente en relación con litigios de carácter económico o mercantil, tal exclusión total de esa pérdida de oportunidad puede hacer de hecho imposible la reparación del daño.

Por lo tanto, el artículo 2, apartado 1, letra c), de la Directiva 89/665 debe interpretarse en el sentido de que la indemnización por daños y perjuicios que las personas perjudicadas por una infracción del Derecho de la Unión en materia de contratación pública pueden solicitar con arreglo a dicha disposición puede cubrir el perjuicio sufrido como consecuencia de una pérdida de oportunidad. No obstante, si bien dicho artículo exige que se conceda una indemnización por daños y perjuicios a las personas perjudicadas por una infracción del Derecho de la Unión en materia de contratación pública, corresponde, a falta de disposiciones de la Unión en este ámbito, al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro fijar los criterios que permitan determinar y cuantificar los daños derivados de la pérdida de la oportunidad de participar en un procedimiento de contratación pública para obtener su adjudicación, siempre que se respeten los principios de equivalencia y de efectividad.

En el caso de autos, el Tribunal de Justicia señala que de la petición de decisión prejudicial se desprende que el artículo 17 de la Ley n.o 514/2003 solo se refiere expresamente, como daños indemnizables, a los «perjuicios reales» y al «lucro cesante». Recuerda seguidamente que, según su jurisprudencia, para garantizar la efectividad del conjunto de las disposiciones del Derecho de la Unión, el principio de primacía obliga, en particular, a los órganos jurisdiccionales nacionales a interpretar, en la medida de lo posible, su Derecho interno de manera conforme con el Derecho de la Unión y que esta exigencia de interpretación conforme obliga a los órganos jurisdiccionales nacionales a modificar, en caso necesario, su jurisprudencia reiterada, incluso asentada, si esta se basa en una interpretación del Derecho interno incompatible con los objetivos de una directiva.

En conclusión, el Tribunal de Justicia declara que el artículo 2, apartado 1, letra c), de la Directiva 89/665 se opone a una normativa o a una práctica nacionales que excluyen por principio la posibilidad de que un licitador excluido de un procedimiento de contratación pública debido a una decisión ilegal de la entidad adjudicadora sea indemnizado por el perjuicio sufrido como consecuencia de la pérdida de la oportunidad de participar en dicho procedimiento para obtener la adjudicación del contrato de que se trate.

( 1 ) Directiva 89/665/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de los procedimientos de recurso en materia de adjudicación de los contratos públicos de suministros y de obras (DO 1989, L 395, p. 33), en su versión modificada por la Directiva 2007/66/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2007 (DO 2007, L 335, p. 31) (en lo sucesivo, «Directiva 89/665»).

( 2 ) Zákon č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu sposobenú pri výkone verejnej moci (Ley n.o 514/2003 Rec., relativa a la Responsabilidad por los Daños Causados en el Ejercicio del Poder Público), de 28 de octubre de 2003 (n.o 215/2003 Z. z), en su versión aplicable al litigio principal (en lo sucesivo, «Ley n.o 514/2003»).

( 3 ) Sentencia de 13 de julio de 2017, Ingsteel y Metrostav (C‑76/16, EU:C:2017:549).