SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA
DE LA UNIÓN EUROPEA (Sala Tercera)

de 12 de diciembre de 2012

Asunto F‑43/10

Maria Concetta Cerafogli

contra

Banco Central Europeo (BCE)

«Función pública — Personal del BCE — Denuncia por acoso psicológico — Investigación administrativa — Acceso al expediente de la investigación — Informe de investigación — Error manifiesto de apreciación»

Objeto:      Recurso interpuesto con arreglo al artículo 36.2 del Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, que figura como anexo al Tratado UE y al Tratado FUE, mediante el que la Sra. Cerafogli solicita, en esencia, la anulación de la decisión del Comité ejecutivo del Banco Central Europeo (BCE) de 17 de noviembre de 2009 por la que se puso fin a la investigación administrativa abierta a raíz de su denuncia por discriminación.

Resultado: Se desestima el recurso. La demandante cargará con sus propias costas y con aquellas en que haya incurrido el Banco Central Europeo.

Sumario

1.      Recursos de funcionarios — Empleados del Banco Central Europeo — Objeto — Orden conminatoria dirigida a la administración — Declaración — Inadmisibilidad

(Condiciones de contratación del personal del Banco Central Europeo, art. 42)

2.      Recursos de funcionarios — Empleados del Banco Central Europeo — Recurso especial — Requisitos de forma — Carácter suficientemente preciso — Formulación de algunas alegaciones en anexos presentados fuera de plazo — Inadmisibilidad

(Estatuto de los Funcionarios, art. 90, ap. 2; Condiciones de contratación del personal del Banco Central Europeo, art. 41; Normas aplicables al personal del Banco Central Europeo, art. 8.1.6)

3.      Recursos de funcionarios — Empleados del Banco Central Europeo — Recurso especial — Concordancia entre el recurso especial y la demanda — Identidad de objeto y de causa — Modificación de la causa del litigio — Inadmisibilidad

(Estatuto de los Funcionarios, art. 91; Condiciones de contratación del personal del Banco Central Europeo, art. 41)

4.      Procedimiento judicial — Fuerza de cosa juzgada — Alcance — Inadmisibilidad de un segundo recurso — Requisitos — Identidad de objeto — Impugnación de un acto sustancialmente idéntico al impugnado en el primer recurso pero basándose en otros motivos de hecho y de Derecho — Inexistencia de fuerza de cosa juzgada

5.      Funcionarios — Empleados del Banco Central Europeo — Derechos y obligaciones — Investigación interna relativa a un presunto acoso psicológico — Derechos del denunciante a ser oído y a acceder al expediente de la investigación — Límites

[Reglamento (CE) nº 45/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 20]

6.      Recursos de funcionarios — Motivos — Motivo basado en la vulneración del derecho a ser oído — Apreciación de oficio

7.      Funcionarios — Decisión lesiva — Obligación de motivación — Decisión que se inscribe en un contexto conocido por el destinatario — Consideración del contexto jurídico

(Estatuto de los Funcionarios, art. 25)

8.      Banco Central Europeo — Comité ejecutivo — Reuniones — Plazo para enviar a los miembros los documentos relativos al orden del día — Incumplimiento — Irregularidad que no puede dar lugar a la anulación de una decisión du Comité ejecutivo — Carga de la prueba

(Reglamento interno del Comité ejecutivo del Banco Central Europeo, art. 3, ap. 1)

9.      Recursos de funcionarios — Motivos — Error manifiesto de apreciación — Concepto — Carga de la prueba

10.    Funcionarios — Acoso psicológico — Concepto — Compañero de trabajo que tiene una opinión negativa sobre un funcionario y que trasmite a los superiores jerárquicos quejas en relación con la calidad de sus prestaciones y su comportamiento — Exclusión — Exigencia de carácter objetivo de la sensación de la presunta víctima

(Estatuto de los Funcionarios, art. 12 bis)

11.    Procedimiento judicial — Costas — Tasación — Costas recuperables — Concepto — Honorarios que han de abonarse al abogado de un funcionario por las prestaciones realizadas durante la fase administrativa previa — Exclusión

(Reglamento de Procedimiento del Tribunal de la Función Pública, arts. 86 y 91)

1.      En el contexto del control de la legalidad basado en el artículo 42 de las Condiciones de contratación del personal del Banco Central Europeo que él efectúa, no corresponde al juez de la Unión dictar órdenes a la administración o hacer declaraciones jurídicas.

(véase el apartado 43)

Referencia:

Tribunal de la Función Pública: 15 de diciembre de 2010, Saracco/BCE (F‑66/09), apartado 39

2.      El procedimiento administrativo previo establecido por el artículo 41 de las Condiciones de contratación del personal del Banco Central Europeo y por el artículo 8.1.6 de las Normas aplicables al personal del Banco Central Europeo tiene carácter informal, al igual que el procedimiento de reclamación establecido por el artículo 90, apartado 2, del Estatuto de los Funcionarios.

Por consiguiente, no es preciso que el recurso especial del artículo 41 de las Condiciones de contratación, completado por el artículo 8.1.6 de las Normas aplicables al personal, se ajuste a formas establecidas para que se declare su admisibilidad y el Banco debe examinarlo con un espíritu de apertura. Para que resulte admisible basta que dicho recurso sea suficientemente preciso para permitir al Banco conocer los motivos y alegaciones formulados por el interesado en contra de la decisión impugnada.

En tales circunstancias, la presentación de un anexo fuera de plazo no puede considerarse a priori una violación del principio según el cual los plazos son de orden público si el recurso especial en sí fue presentado dentro del plazo establecido.

No obstante, en el supuesto particular de que los anexos presentados una vez expirado el plazo previsto no sean meramente probatorios sino que al contrario expongan detalladamente las alegaciones del agente y deban ser considerados parte integrante de su recurso especial, el envío de dichos anexos fuera del plazo incumple el plazo establecido para interponer un recurso especial.

Además, aunque el procedimiento administrativo previo tiene carácter informal, se trata de una gestión encaminada a obtener una solución amistosa con la que resulta incompatible el hecho de que el agente obligue a la administración a buscar en el cuerpo de su recurso especial y en anexos importantes los elementos dispersos de sus distintas alegaciones, siendo así que dispone de un plazo de dos meses para interponer dicho recurso.

(véanse los apartados 50 a 52 y 54 a 56)

Referencia:

Tribunal de Primera Instancia: 22 de junio de 1990, Marcopoulos/Tribunal de Justicia (T‑32/89 y T‑39/89), apartado 28; 7 de marzo de 1996, Williams/Tribunal de Cuentas (T‑146/94), apartado 48; 13 de enero de 1998, Volger/Parlamento (T‑176/96), apartado 65

Tribunal de la Función Pública: 1 de julio de 2010, Mandt/Parlamento (F‑45/07), apartados 111 y 113

3.      La regla de la concordancia entre el recurso especial y la demanda debe interpretarse en el sentido de que, sin perjuicio de las excepciones de ilegalidad y de los motivos de orden público, normalmente existe modificación de la causa del litigio y, por lo tanto, inadmisibilidad por inobservancia de esta regla únicamente si el demandante, al criticar en su recurso especial sólo la validez formal del acto lesivo, incluidos sus aspectos procesales, invoca en el recurso motivos de fondo o, en el supuesto contrario, si el demandante, tras haber impugnado en su recurso especial únicamente la legalidad de fondo del acto lesivo, interpone un recurso que incluye motivos referentes a la validez formal de dicho acto, incluidos sus aspectos procesales.

(véase el apartado 61)

Referencia:

Tribunal de la Función Pública: Mandt/Parlamento, antes citada, apartados 110, 119 y 120; 29 de septiembre de 2011, da Silva Tenreiro/Comisión (F‑72/10), apartado 59, objeto de recurso de casación ante el Tribunal General, asunto T‑643/11 P

4.      Con el fin de garantizar tanto la estabilidad del Derecho y de las relaciones jurídicas como la recta administración de la justicia, es necesario que no puedan impugnarse las resoluciones judiciales que hayan adquirido firmeza tras haberse agotado las vías de recurso disponibles o tras haber expirado los plazos previstos para dichos recursos.

A este respecto, un recurso es inadmisible debido a la fuerza de cosa juzgada de una sentencia anterior que ha resuelto un recurso que había enfrentado a las mismas partes, se refería al mismo objeto y se fundaba en la misma causa. El acto cuya anulación se solicita es un elemento esencial que permite caracterizar el objeto de un recurso, pero en los casos en los que se hayan interpuesto varios recursos contra distintas decisiones adoptadas formalmente por la administración no puede concluirse de este único hecho que no existe identidad de objeto entre dichos recursos si dichas decisiones distintas tienen un contenido sustancialmente idéntico y se basan en los mismos motivos.

Por último, aunque las imputaciones formuladas en apoyo de un recurso coincidan parcialmente con las invocadas en el marco de un asunto precedente, el segundo recurso no se presenta como la repetición del primero, sino como un nuevo litigio, en la medida en que se basa asimismo en otros motivos de hecho y de Derecho.

(véanse los apartados 68 y 69)

Referencia:

Tribunal de Justicia: 19 de septiembre de 1985, Hoogovens Groep/Comisión (172/83 y 226/83), apartado 9; 30 de septiembre de 2003, Köbler (C‑224/01), apartado 38

Tribunal de Primera Instancia: 5 de junio de 1996, NMB Francia y otros/Comisión (T‑162/94), apartado 37; 12 de diciembre de 1996, Altmann y otros/Comisión (T‑177/94 y T‑377/94), apartado 52

Tribunal General: 25 de junio de 2010, Imperial Chemical Industries/Comisión (T‑66/01), apartados 197, 207 y 208

5.      Dado que un procedimiento de investigación llevado a cabo a raíz de una solicitud de asistencia de un funcionario con denuncia por acoso psicológico no puede asimilarse a un procedimiento de investigación incoado contra dicho funcionario, el interesado no puede invocar la obligación de la institución de respetar el derecho de defensa que se impone como principio general de Derecho de la Unión en todo procedimiento incoado contra una persona que pueda terminar en un acto que le sea lesivo. Pues bien, el hecho de que una decisión constituya un acto lesivo desde el punto de vista procesal, no permite deducir automáticamente, sin tener en cuenta la naturaleza del procedimiento incoado, que la autoridad tiene la obligación de dar audiencia efectiva al interesado. En efecto, habida cuenta de los principios que inspiran la normativa, la práctica administrativa y la jurisprudencia de la Unión en los ámbitos de competencia, de ayudas estatales y de concentración de empresas, de ellos se deduce que se ha establecido una jerarquía entre los terceros interesados para determinar el alcance de su derecho a ser oídos según la intensidad de la posible vulneración de sus intereses. Sin embargo, al no existir una disposición ni un contexto que requieran la aplicación del derecho de defensa, debe darse a la parte interesada en un procedimiento administrativo la posibilidad durante dicho procedimiento de manifestar su postura y expresar de manera efectiva su punto de vista acerca de los datos que le afecten, siendo ella quien está en mejores condiciones para aportarlos y sin que se haya demostrado que la autoridad hubiera podido acceder a ellos de otro modo.

Tratándose de una investigación administrativa interna relativa a un presunto acoso psicológico iniciada a raíz de una denuncia de un agente del Banco Central Europeo, aunque el denunciante no haya sido el sujeto de la investigación, éste puede invocar en virtud del principio de buena administración el derecho a ser oído sobre los hechos que le afecten, en la medida en que una decisión mediante la que se desestime dicha denuncia puede tener graves consecuencias, ya que los hechos de acoso psicológico pueden tener efectos extremadamente nocivos para el estado de salud de la víctima y el reconocimiento eventual por la administración de la existencia de un acoso psicológico puede tener, per se, un efecto benéfico en el proceso terapéutico de reconstrucción de la persona acosada. Sin embargo, el derecho procesal que puede invocar un denunciante y que es distinto del derecho de defensa no es tan amplio como este último. A este respecto basta que se le dé la posibilidad suficiente de exponer de manera efectiva su punto de vista y explicar, en su caso, las razones por las que la conclusión recogida en el proyecto de informe de investigación no puede justificarse. Además el derecho procesal del denunciante no es absoluto. En el contexto de una investigación sobre hechos de acoso psicológico, si el informe de la investigación está motivado y ningún elemento del expediente permite poner en duda que dicho expediente reproduce el contenido de los testimonios recabados, no es ilógico, salvo que concurran circunstancias particulares, querer preservar a los testigos garantizando su anonimato y la confidencialidad de cualquier dato que pueda identificarles con el fin, de permitir, en interés de los propios denunciantes, que se lleven a cabo investigaciones neutras y objetivas que se beneficien de una colaboración sin reservas de los miembros del personal. Tampoco resulta ilógico querer prevenir así cualquier riesgo de que las personas incriminadas, o incluso los denunciantes, influencien a posteriori a los testigos. Por otro lado, tampoco es aventurado considerar que la confidencialidad de los testimonios es necesaria para preservar las relaciones laborales con el fin de garantizar el buen funcionamiento de los servicios. En efecto, no se ha demostrado que cuando la investigación no corrobora su opinión, una transparencia total en la materia permitiría poner fin al sentimiento de frustración y de desconfianza de las personas convencidas de ser víctimas de acoso psicológico.

Por otro lado, el artículo 20 del Reglamento n^o 45/2001, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales por las instituciones y los organismos comunitarios y a la libre circulación de estos datos, legitima las restricciones que se imponen al derecho procesal de que dispone el denunciante. En efecto, no puede perderse de vista que los testimonios recabados en el marco de una investigación sobre hechos de acoso psicológico no se refieren únicamente al autor de la denuncia, sino también a los miembros del personal contra quienes ésta se dirige y aquellos oídos en el marco de las investigaciones. Este caso, que afecta los derechos de otras personas distintas del autor de la denuncia, es muy diferente de los casos en los que los demandantes solicitan acceder a hechos que se refieren exclusivamente a ellos.

(véanse los apartados 85, 86, 91 a 93, 95, 97 y 98)

Referencia:

Tribunal de Justicia: 21 de noviembre de 1991, Technische Universität München (C‑269/90), apartados 23 a 25; 29 de abril de 2004, Parlamento/Reynolds (C‑111/02 P), apartado 57; 9 de noviembre de 2006, Comisión/De Bry (C‑344/05 P), apartado 37; 29 de junio de 2010, Comisión/Alrosa (C‑441/07 P), apartado 91

Tribunal de Primera Instancia: 27 de noviembre de 1997, Kaysersberg/Comisión (T‑290/94), apartados 108 y 113; 7 de junio de 2006, Österreichische Postsparkasse/Comisión (T‑213/01 y T‑214/01), apartado 106; 17 de octubre de 2006, Bonnet/Tribunal de Justicia (T‑406/04), apartado 76

Tribunal General: 12 de mayo de 2010, Bui Van/Comisión (T‑491/08 P), apartado 75

Tribunal de la Función Pública: 30 de noviembre de 2009, Wenig/Comisión (F‑80/08), apartado 48; 16 de mayo de 2012, Skareby/Comisión (F‑42/10), apartados 46 y 48

6.      Puesto que un motivo basado en el derecho a ser oído puede ser suscitado de oficio, el demandante puede invocar dicho principio en la fase escrita del procedimiento.

(véase el apartado 89)

Referencia:

Tribunal de la Función Pública: 11 de septiembre de 2008, Bui Van/Comisión (F‑51/07), apartado 77, y la jurisprudencia citada

7.      Un acto lesivo está suficientemente motivado desde el momento en que tiene lugar en un contexto conocido por el interesado, que le permite comprender el alcance de la medida adoptada con respecto a él. Por consiguiente puede admitirse una motivación mediante la referencia a un informe o a un dictamen motivado y comunicado.

Además, la motivación debe apreciarse en relación con el contexto en el que se adoptó el acto controvertido y, en particular, a la luz de todas las normas jurídicas que rijan la materia de que se trate. En consecuencia, habida cuenta de que en un asunto de acoso psicológico el contexto jurídico puede oponerse a que el denunciante tenga acceso a todos los testimonios recabados durante la investigación, no puede considerarse que la decisión de poner fin a la investigación no esté suficientemente motivada por el hecho de que reenvíe únicamente al informe de la investigación, el cual no incluía dichos testimonios.

(véanse los apartados 108, 111 y 112)

Referencia:

Tribunal General: 8 de junio de 2011, Comisión/Marcuccio (T‑20/09 P), apartados 67 y 68

Tribunal de la Función Pública: 23 de noviembre de 2010, Marcuccio/Comisión (F‑65/09), apartado 61

8.      Del artículo 3, apartado 1, del Reglamento interno del Comité ejecutivo del Banco Central Europeo se desprende que los documentos relativos al orden del día deberán enviarse al Comité ejecutivo, en principio, al menos con dos días hábiles de antelación a la celebración de la reunión de dicho órgano. De ello se desprende que este plazo se refiere únicamente al envío de los documentos a los miembros del Comité ejecutivo y no al período de tiempo durante el que los documentos deben estar a su disposición.

En todo caso, para que una infracción de las normas establecidas en el Reglamento interno del Comité ejecutivo pueda constituir una irregularidad sustancial que pudiera viciar la validez de una decisión de dicho órgano, corresponde al interesado demostrar que dicha decisión podría haber tenido un resultado distinto de no haberse producido dicha infracción. Pues bien, no se cumple este requisito en el caso de que el interesado se limite a afirmar que dado que los miembros del Comité ejecutivo habían recibido el documento el mismo día de la reunión no pudieron tener conocimiento oportuno de ellos antes de pronunciarse sobre las consecuencias que debían extraerse de éste.

(véanse los apartados 116 y 117)

Referencia:

Tribunal de Primera Instancia: 9 de marzo de 1999, Hubert/Comisión (T‑212/97), apartado 53

Tribunal de la Función Pública: 7 de mayo de 2008, Lebedef/Comisión (F‑36/07), apartado 57; 13 de septiembre de 2011, Behnke/Comisión (F‑68/10), apartado 42

9.      Sólo podrá calificarse de manifiesto el error que sea fácilmente detectable, utilizando como referencia los criterios a los que el legislador ha querido supeditar el ejercicio de la facultad decisoria. Por consiguiente, para demostrar que la administración ha incurrido en un error manifiesto en la apreciación de los hechos que pueda justificar la anulación de una decisión, los elementos de prueba que incumbe aportar a la parte demandante deben ser suficientes para privar de plausibilidad a las apreciaciones tenidas en cuenta por la administración. Dicho de otro modo, los motivos basados en ese error manifiesto deberán desestimarse si, a pesar de los elementos aportados por el demandante, cabe considerar que la apreciación controvertida es verdadera o válida. Tal es en especial el caso cuando la decisión controvertida adolece de errores que, considerados en conjunto, son de carácter menor, por lo que no pudieron resultar determinantes en la resolución adoptada por la administración.

(véase el apartado 131)

Referencia:

Tribunal de la Función Pública: 29 de septiembre de 2011, AJ/Comisión (F‑80/10), apartados 34 a 36, y la jurisprudencia citada; 28 de marzo de 2012, BD/Comisión (F‑36/11), apartado 83

10.    La opinión negativa de un funcionario o de un agente sobre un compañero de trabajo y el hecho de que dicho funcionario o agente informe a los superiores jerárquicos de quejas relativas al tiempo dedicado por dicho compañero al servicio, a la demora en la ejecución de sus funciones y a su dificultad para cooperar, no constituye en sí mimo acoso psicológico.

Por otro lado, a la luz del artículo 12 bis del Estatuto, procede concluir que si bien lo que siente la persona que dice ser víctima de acoso psicológico es un elemento importante, dicha sensación debe no obstante tener carácter objetivo. Asimismo, dicha persona no puede invocar un estado de salud físico y psicológico precario para demostrar que se ha vulnerado el concepto de acoso psicológico. En estas circunstancias, los comentarios negativos de un superior jerárquico en relación con un funcionario o un agente no pueden considerarse ofensivos para dicho funcionario o agente si no concurren otras circunstancias.

(véanse los apartados 167, 171 y 203)

Referencia:

Tribunal de la Función Pública: 9 de diciembre de 2008, Q/Comisión (F‑52/05), apartado 135, no anulada en este punto por la sentencia del Tribunal General de 12 de julio de 2011, Comisión/Q, T‑80/09 P; Skareby/Comisión, antes citada, apartado 65

11.    Los gastos de defensa jurídica derivados del procedimiento contencioso son costas recuperables en las condiciones establecidas en los artículos 86 y siguientes del Reglamento de procedimiento del Tribunal y han tratarse en ese contexto. En cuanto a los gastos de defensa jurídica derivados del procedimiento administrativo previo, el artículo 91 del mismo Reglamento menciona únicamente entre las costas recuperables las inherentes al procedimiento ante el Tribunal, excluyendo las costas correspondientes a la fase anterior. Por lo tanto, reconocer a los gastos en que se ha incurrido en la fase administrativa previa la condición de perjuicio indemnizable en un recurso de indemnización se contradice con el carácter no recuperable de los gastos realizados durante dicha fase.

(véase el apartado 218)

Referencia:

Tribunal de Primera Instancia: 14 de septiembre de 2005, Ehcon/Comisión (T‑140/04), apartado 79

Tribunal General: 8 de noviembre de 2011, Idromacchine y otros/Comisión (T‑88/09), apartado 100, objeto de recurso de casación pendiente ante el Tribunal de Justicia, asunto C‑34/12 P