Entrada de refugiados en la UE e incremento de su protección en el primer país de asilo

Desde hace tiempo, los Estados miembros piensan en tratar las solicitudes de asilo desde fuera de la Unión Europea (UE), con el fin de regular la afluencia de refugiados en el territorio europeo y conceder más rápidamente protección internacional a quienes la necesiten. En este contexto, la Comisión propone elaborar un programa de reasentamiento de los solicitantes de asilo en la UE, al tiempo que se incrementa la capacidad de acogida de los países del primer asilo situados en las regiones de donde son originarios los refugiados.

ACTO

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 4 de junio de 2004, sobre la entrada organizada en la UE de personas necesitadas de protección internacional y el incremento de la capacidad de protección de las regiones de origen: «Mejora del acceso a soluciones duraderas» [COM (2004) 410 final - no publicada en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

En esta Comunicación, la Comisión formula recomendaciones destinadas a facilitar una aplicación más concreta del mandato de Salónica, en un contexto en que la mayoría de las solicitudes de asilo en la UE no cumplen los requisitos para obtener protección internacional. Por consiguiente, la Comisión concluye que, ante la perspectiva de una política común de asilo, es conveniente mejorar la entrada organizada de los refugiados en el territorio de la UE.

Para aportar soluciones duraderas a la afluencia de refugiados en la UE, la Comisión considera tres aspectos de la política de asilo: entrada organizada de los solicitantes de asilo en la UE, incremento de la protección de éstos en las regiones de origen y aplicación de programas regionales de protección de la UE.

Entrada organizada de los refugiados en la UE

La Comisión considera que el reasentamiento de los refugiados, que con frecuencia queda relegado en un plano secundario en beneficio de la repatriación voluntaria, podría desempeñar un papel importante en la política de asilo de la UE. Por lo tanto, preconiza que se elabore un programa de reasentamiento a escala europea. En dicho programa participaría el conjunto de los Estados miembros, pero de modo flexible y no obligatorio.

El principal objetivo del programa de reasentamiento sería ofrecer protección internacional al facilitar la llegada organizada de los refugiados a la UE. El programa se caracterizaría por su flexibilidad y podría adaptarse a situaciones específicas de crisis. Se destinaría a un número constante, aunque limitado, de refugiados y podría modularse en función de la capacidad de los Estados miembros para acoger a los solicitantes de asilo. Podrían establecerse objetivos en términos de cifras a escala europea.

El reasentamiento afectaría principalmente a las personas que pudieran beneficiarse de protección internacional y a los grupos de refugiados que la UE considere especialmente vulnerables. La selección de los candidatos se basaría en diálogos con los servicios de inmigración de los Estados miembros con ocasión de visitas de éstos a la región de origen. Los criterios de selección podrían ser colectivos o específicos para cada Estado miembro. Las Organizaciones no gubernamentales (ONG) podrían quizás también ayudar a los candidatos a cumplimentar sus expedientes.

La organización desde el punto de vista logístico podría inspirarse en los programas de reasentamiento existentes en algunos países europeos, bajo los auspicios del Alto Comisionado para los Refugiados (ACNUR). La Organización Internacional para las Migraciones (OIM) podría encargarse de organizar el transporte. La UE, además, podría conceder a los Estados miembros una asistencia técnica que incluyese la preparación, orientación y selección de los expedientes.

Protección de los refugiados en las regiones de origen

Como el ACNUR, la Comisión considera que la comunidad internacional debe otorgar a los primeros Estados de asilo los medios necesarios para poder garantizar a los refugiados una existencia conforme a las normas internacionales. La Comisión insiste, por consiguiente, en la necesidad de ayudar a dichos países, que están situados en las regiones de origen de los refugiados, a incrementar sus capacidades jurídicas y administrativas, y a garantizar que se respeten mejor los derechos humanos y el Estado de Derecho.

La Comisión recomienda, concretamente, que las solicitudes de asilo se tramiten con eficacia y que los solicitantes estén mejor integrados en los terceros países de la región de origen. De este modo, cuando el retorno a su país de origen y el reasentamiento resulten imposibles, los refugiados podrán integrarse en el primer país de asilo.

En opinión de la Comisión, el sistema de protección de los refugiados debe perseguir dos fines: la evaluación y el incremento de la capacidad de protección duradera del país de acogida. A medio y a largo plazo, el objetivo sería organizar una asistencia técnica específica, basada en los siguientes principios:

• adhesión a los instrumentos de protección de refugiados y otros tratados internacionales de derecho humanitario, y respetar dichos instrumentos;
• organizar marcos jurídicos nacionales, con arreglo a las normas internacionales, en materia de refugiados y de asilo;
• establecer un registro de refugiados y solicitantes de asilo, y dejar constancia escrita y detallada de sus solicitudes;
• organizar condiciones de acogida y estancia de los solicitantes de asilo que sean compatibles con las normas nacionales e internacionales en este ámbito;
• fomentar la autosuficiencia económica y la integración local de los refugiados y solicitantes de asilo.

Con el fin de determinar si un Estado está en condiciones de ofrecer protección efectiva a los solicitantes de asilo, la Comisión considera que deben respetarse imperativamente ciertos principios:

• que no peligren ni la vida ni la libertad por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a un grupo social determinado o convicciones políticas;
• que se respete el principio de no devolución;
• que se respete la prohibición de la tortura y del trato cruel, inhumano o degradante, así como la prohibición de cualquier medida de alejamiento que exponga al riesgo de sufrir estos tratos;
• que sea posible solicitar el estatuto de refugiado y disfrutar de protección con arreglo a la Convención de Ginebra;
• que una vida segura y digna sea posible.

La Comisión propone tomar como referencia el nuevo programa de asistencia técnica y financiera en favor de terceros países en el ámbito de las migraciones y del asilo (AENEAS) (EN) (FR). En efecto, este instrumento financiero permitiría a los Estados miembros, a los terceros países, a las organizaciones internacionales y a las ONG elaborar proyectos de incremento de la capacidad de protección de los refugiados en los países de sus regiones de origen.

Programas regionales de protección de la UE

Con el fin de incrementar la capacidad de protección de los terceros países y de organizar mejor la entrada de los refugiados en el territorio europeo, se ha invitado a la Comisión a que proponga programas regionales de protección de la UE, elaborados en asociación con los terceros países de la región considerada. Dichos programas plurianuales irían acompañados de:

• una lista y un calendario de medidas
• los proyectos previstos en materia de asilo y migraciones
• los documentos estratégicos por región y por países.

Serían útiles, además, como marco orientativo para la acción de los Estados miembros en un país o región determinados. El ACNUR desempeñaría un papel central en la elaboración y aplicación de tales programas

Dichos programas regionales de protección de la UE incluirían el siguiente «arsenal de medidas» centradas en la protección:

• medidas de incremento de la capacidad de protección;
• sistema de registro biométrico;
• programa de reasentamiento a escala europea;
• ayuda para mejorar las infraestructuras locales;
• ayuda a la inserción local de los refugiados y solicitantes de asilo;
• cooperación en materia de inmigración legal;
• gestión de corrientes de migración;
• política de retorno.

Contexto

El Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, de 19 de mayo de 2003, animó a la Comisión a que estudiase los medios necesarios para incrementar la capacidad de acogida de los terceros países, especialmente mediante la cooperación al desarrollo. En efecto, era importante tener en cuenta las capacidades tanto financieras como institucionales de muchos países en vías de desarrollo y la circunstancia de que los refugiados puedan pesar sobre estas estructuras.

Más adelante, el Consejo Europeo de Salónica de 19 y 20 de junio de 2003, invitó a la Comisión a mejorar la entrada organizada en la UE de los refugiados que necesitan protección internacional y a estudiar la posibilidad de mejorar la protección de estas personas en sus regiones de origen.

Por último, en octubre de 2003, en el marco de un seminario organizado en Roma por la Presidencia italiana de la UE, los Estados miembros defendieron la tesis de un programa de reasentamiento a escala de la UE. Este programa podría constituir un instrumento político para hallar soluciones globales a la situación de los refugiados y para luchar contra la inmigración ilegal y la trata de seres humanos. La entrada organizada de los solicitantes de asilo sería también un instrumento de lucha contra los sentimientos de racismo y xenofobia, ya que probablemente la opinión pública fuese favorable a aquella.

ACTOS CONEXOS

Directiva 2004/83/CE del Consejo, de 29 de abril de 2004, por la que se establecen normas mínimas relativas a los requisitos para el reconocimiento y el estatuto de nacionales de terceros países o apátridas como refugiados o personas que necesitan otro tipo de protección internacional y al contenido de la protección concedida [Diario Oficial L 304 de 30.9.2004].

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 3 de junio de 2003, denominada: «Hacia sistemas de asilo mejor gestionados, más accesibles y equitativos» [COM (2003) 315 final - Diario Oficial C 76/21 de 25.3.2004]. La Comisión toma nota de los fallos del actual sistema de protección internacional y concluye que es conveniente organizar progresivamente un sistema común de asilo europeo. Considera que deben perseguirse tres objetivos:

• organizar la llegada de los solicitantes de asilo al territorio de la UE;
• repartir las cargas y responsabilidades en la UE, así como con las regiones de origen;
• elaborar y aplicar procedimientos eficaces que den lugar a resoluciones ejecutivas en materia de asilo y de retorno.

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 26 de marzo de 2003, sobre la política común de asilo y el Programa de protección [COM (2003) 152 final - Diario Oficial C 76/2 de 25.3.2004]. En esta Comunicación, la Comisión plantea soluciones para que los recursos humanos y financieros de los Estados miembros se inviertan de modo más eficaz en el ámbito de la acogida de los solicitantes de asilo. Define tres objetivos complementarios destinados a mejorar la gestión del asilo:

• mejorar la calidad de las decisiones en la UE;
• consolidar la oferta de protección en la región de origen y la tramitación de las solicitudes de protección, con una visión de responsabilidades compartidas con los terceros países;
• regular el acceso a la UE para determinadas personas necesitadas de protección internacional.

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 3 de diciembre de 2002, «Integración de las cuestiones de migración en las relaciones de la Unión Europea con países terceros» [COM (2002) 703 final - no publicada en el Diario Oficial].

En esta Comunicación se presentan las distintas acciones comunitarias en favor de los refugiados, especialmente en materia de ayuda humanitaria y cooperación al desarrollo. La Comisión concluye que dicha ayuda ni es suficiente ni se adapta a las necesidades de las personas en situación de refugiados de larga duración. Insiste también en el valor de iniciativas que conjuguen la ayuda de emergencia y rehabilitación al desarrollo con acciones comunitarias como el Fondo Europeo de Desarrollo (FED), el Programa MEDA o el Programa CARDS.

Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo, de 22 de noviembre de 2000, «Hacia un procedimiento de asilo común y un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo» - [COM (2000) 755 final - no publicada en el Diario Oficial].

En esta Comunicación, la Comisión sugiere que tramitar las solicitudes de asilo en las regiones de origen, junto con una estrategia de reasentamiento, podría permitir ofrecer protección a los refugiados sin que éstos sean víctima de las redes de inmigración ilegal y la trata de seres humanos. Además, los solicitantes de asilo no tendrían que esperar tanto tiempo para que se les reconociese su estatuto.

Última modificación: 25.02.2005