Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen medidas a fin de garantizar un alto nivel de interoperabilidad del sector público en toda la Unión (Ley sobre la Europa Interoperable)»

[COM(2022) 720 final — 2022/0379 (COD)]

y sobre la «Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre una política de interoperabilidad del sector público reforzada — Conectar servicios públicos, apoyar políticas públicas y ofrecer beneficios públicos — Hacia una “Europa interoperable”»

[COM(2022) 710 final]

(2023/C 184/05)

Ponente:

Vasco DE MELLO

Consulta	a) Parlamento Europeo, 21.11.2022 b) Consejo de la Unión Europea, 25.11.2022
Base jurídica	a) Artículo 172 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) b) Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Mercado Único, Producción y Consumo
Aprobado en sección	10.3.2023
Aprobación en el pleno	22.3.2023
Pleno n.o	577
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	200/0/3

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1.

Al igual que la Comisión, el Comité Económico y Social Europeo (CESE) considera que la interoperabilidad entre los servicios públicos es un requisito esencial para la creación de un mercado único digital.

1.2.

Sin embargo, la consecución de este objetivo no debe conducir a una política por parte de los Estados miembros que implique una digitalización total de los servicios públicos en detrimento de los que se prestan presencialmente, teniendo en cuenta a los grupos de ciudadanos más vulnerables. La formación sobre competencias digitales debe estar a disposición de todos, pero en particular de estos grupos de población.

1.3.

Más que reducir el personal, el desarrollo y la puesta en marcha de los servicios digitales crearán, en un primer momento, una necesidad adicional de personal. Contar con una dotación adecuada de personal es un requisito previo si se quiere que la transformación digital tenga éxito.

1.4.

El CESE observa con satisfacción que, durante la pandemia, la digitalización de los servicios públicos se ha desarrollado considerablemente.

1.5.

El CESE apoya la creación de un modelo de gobernanza para esta política compuesto por dos órganos clave, a saber, el Comité de la Europa Interoperable y la Comunidad para la Europa Interoperable.

1.6.

El CESE acoge con satisfacción que la Comunicación prevea el desarrollo de soluciones experimentales que permitan asociaciones entre el sector público y las empresas tecnológicas innovadoras o emergentes, con vistas a la creación de soluciones experimentales innovadoras que puedan aplicarse a los servicios públicos y compartirse entre ellos.

1.7.

El CESE considera importante que, en los futuros programas de financiación de proyectos para la interoperabilidad de los servicios públicos, la concesión de la financiación se supedite a la adopción de los principios y estructuras preconizados por el Marco Europeo de Interoperabilidad.

1.8.

Si bien acoge favorablemente que este proceso se enmarque en el contexto de la denominada doble transición, el CESE advierte de que algunas soluciones tecnológicas para la digitalización podrían conllevar un elevado consumo de energía.

1.8.1.

El CESE considera que, con la atención necesaria, la protección de datos no debería convertirse en un obstáculo para la creación de nuevas soluciones de interoperabilidad por parte tanto de los servicios públicos como de los privados.

1.8.2.

Por otro lado, el CESE considera que el acceso a los datos, tanto para la ciudadanía como para las empresas u otros servicios públicos, debe estar sujeto a distintos niveles de autorización, con el fin de que se proteja su confidencialidad y se faciliten tan solo aquellos estrictamente necesarios.

2.   Antecedentes

2.1.

La creación de un mercado interior, es decir, un espacio de libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales, implica la eliminación de todas las barreras nacionales existentes.

2.2.

Desde sus inicios, y con mayor urgencia tras la creación del mercado único, la Unión Europea ha intentado suprimir todo tipo de barreras que puedan constituir obstáculos a la creación de un verdadero mercado interior.

2.3.

Para que este exista, es necesario que la ciudadanía y las empresas puedan acceder a los servicios públicos de los Estados miembros e interactuar con ellos de forma sencilla y rápida, ya sea a escala local, regional o nacional.

2.4.

Por otra parte, la existencia de un espacio abierto, como el europeo, requiere el intercambio de datos y la cooperación entre organismos gubernamentales a todos los niveles.

2.5.

Desde los años noventa del siglo pasado, la Comisión ha intentado adoptar medidas para construir y crear una interoperabilidad (1), o más bien, una interconectividad, entre los distintos servicios públicos de los Estados miembros (2).

2.6.

Esta necesidad se ha ido acentuando con el tiempo a medida que el mercado interior evolucionaba hacia una nueva realidad, la digital (3).

2.7.

La digitalización es una verdadera revolución, tanto en los hábitos de la ciudadanía como en la forma en que operan las empresas y la Administración pública.

2.8.

En los últimos años, varios servicios públicos de los Estados miembros, que solían ofrecerse únicamente en modalidad presencial, han empezado a prestarse también digitalmente, lo que ha reportado grandes ventajas para la ciudadanía, las empresas y los propios servicios públicos, que han supuesto un enorme ahorro tanto de horas de trabajo como de costes financieros.

2.9.

La crisis de la COVID-19 ha acelerado esta tendencia, al demostrar que la interoperabilidad de los distintos servicios públicos europeos podría convertirse en una herramienta útil para el ejercicio de la libre circulación de personas, como demuestra, por ejemplo, el uso del certificado COVID.

2.10.

La Unión Europea reconoce que la digitalización del sector público —dado el peso de este en el PIB (4)— puede ser un factor clave en el proceso de digitalización en el ámbito de la economía europea, no solo por su capacidad de apalancamiento respecto a otros sectores, sino también como punta de lanza en todo este proceso.

2.11.

Como consecuencia de ello, todos los planes de recuperación y resiliencia prevén unas inversiones públicas destinadas a la digitalización de la Administración pública por un total de 47 000 millones EUR.

2.12.

Tanto la Unión Europea, a través de la Comisión, como los gobiernos de los Estados miembros han reconocido, con el tiempo, la necesidad de profundizar la interoperabilidad y la interconectividad de los distintos servicios públicos nacionales, así como entre estos y los de la Unión Europea (5), de modo que la ciudadanía y las empresas de toda la Unión puedan acceder a estos servicios allá donde se encuentren.

2.13.

Si bien la interoperabilidad de los servicios públicos no es un tema nuevo (6), la Comunicación objeto de examen pretende crear un marco de cooperación más formal, estable y seguro, que conduzca a una mayor interconectividad entre los sistemas digitales de los distintos servicios públicos nacionales, tanto entre sí como con los propios servicios de la Unión Europea (7), a fin de crear un factor catalizador para lograr este objetivo, de modo que en 2030 exista un índice de digitalización de los servicios públicos del 100 % en la Unión Europea, tal y como se propone en la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Brújula Digital 2030: el enfoque de Europa para el Decenio Digital» [COM(2021) 118].

2.14.

A tal fin, la Comunicación objeto de examen establece los siguientes pilares clave para la aplicación de un enfoque coherente en este ámbito, a saber: — crear una estructura de gobernanza de la interoperabilidad compuesta por dos órganos (Comité de la Europa Interoperable y Comunidad para la Europa Interoperable), diseñada para permitir a las Administraciones Públicas colaborar entre ellas, tanto a nivel general (europeo, nacional, regional y local) como sectorial (justicia, transporte, asuntos de interior, sanidad, ecología, etc.), además de con las partes interesadas privadas, bajo el mandato de llegar a un acuerdo sobre soluciones de interoperabilidad compartidas (por ejemplo, marcos, especificaciones abiertas, normas abiertas, aplicaciones o directrices); — introducir una evaluación de impacto obligatoria sobre la interoperabilidad transfronteriza que podría resultar de la introducción o modificación de un sistema de información de servicio público; — crear de forma conjunta un ecosistema de soluciones de interoperabilidad para el sector público de la UE (introducción de catálogos de activos de interoperabilidad reconocidos que pueden reutilizarse por las Administraciones y en la formulación de políticas, como herramientas, especificaciones o soluciones digitales), de modo que las Administraciones públicas de todos los niveles de la UE y otras partes interesadas puedan contribuir a la creación, mejora y reutilización de dichas soluciones, permitiéndoles así innovar juntas y crear valor público; — supeditar la concesión de determinados fondos de la Unión Europea para la creación o el refuerzo de los sistemas nacionales de información a la utilización de soluciones y principios predefinidos por la Unión Europea (8).

3.   Observaciones generales

3.1.

Al igual que la Comisión, el CESE considera que la interoperabilidad de los servicios públicos es un requisito esencial para la creación de un mercado único digital y para la eliminación de las barreras que siguen existiendo en el mercado físico (9).

3.2.

El establecimiento de un objetivo para 2030 del 100 % de los servicios públicos digitales en toda la Unión Europea implica la aceleración y mejora de una red transeuropea que los conecte y que utilice elementos comunes, ya sea a nivel técnico, semántico, jurídico u organizativo, entre otros.

3.3.

Sin embargo, la consecución de este objetivo no debe conducir a una política nacional que implique una digitalización total de los servicios públicos en detrimento de los que se prestan presencialmente, teniendo en cuenta a los grupos de ciudadanos más vulnerables, ya que todo el mundo debe poder acceder a unos servicios públicos presenciales. La formación sobre competencias digitales debe estar a disposición de todos, pero en particular de estos grupos de población.

3.4.

Más que reducir el personal, el desarrollo y la puesta en marcha de los servicios digitales crearán, en un primer momento, una necesidad adicional de personal. Contar con una dotación adecuada de personal es un requisito previo si se quiere que la transformación digital tenga éxito.

3.5.

La digitalización debe servir para ofrecer un mejor servicio público.

3.6.

Como señaló el CESE en su Dictamen anterior, «[…] la cuestión no es sustituir a las personas por herramientas informáticas, sino liberar tiempo de aquellas para dedicarlo a una tarea de mayor valor añadido […]» (10).

3.7.

La digitalización y el uso de la inteligencia artificial no constituyen un medio para legitimar la reducción generalizada de puestos de trabajo. La eliminación de las tareas rutinarias gracias a la digitalización debería conducir a que los empleados tuvieran más tiempo para trabajos exigentes y para tareas de asesoramiento.

3.8.

Además, en 2030 habrá ciertamente una minoría de la ciudadanía excluida de la información, que solo tendrá acceso a los servicios públicos presenciales (11). La digitalización no debe suponer un obstáculo o el cierre de las vías analógicas de acceso a los servicios públicos.

3.9.

Por consiguiente, el CESE acoge con satisfacción que la Comunicación objeto de examen aspire a profundizar y mejorar el nivel de interoperabilidad del sector público mediante el establecimiento de un marco jurídico definido a escala de la UE (12).

3.10.

El CESE reconoce que esta profundización de la interoperabilidad aportará enormes beneficios tanto a la ciudadanía, incluidos los trabajadores transfronterizos, como a las empresas y a la Administración pública de los propios Estados miembros.

3.11.

Sin embargo, como reconoce la Comisión, para que estas ventajas sean realmente efectivas, no basta con establecer normas técnicas que permitan la interconexión de los servicios. Se necesitan inversiones públicas adecuadas a escala nacional en todos los niveles.

3.12.

Es necesaria una coordinación tanto en el ámbito legislativo como en el de las redes de servicios sectoriales si se quiere evitar, por una parte, que los resultados obtenidos mediante la interoperabilidad no se vean frustrados por una burocracia innecesaria y, por otra, que la ciudadanía o las empresas tengan que suministrar varias veces los mismos datos a diversos servicios públicos, lo que se traduciría en una duplicación de procedimientos y en costes innecesarios.

3.13.

Por otro lado, no deben existir barreras a nivel nacional en los servicios públicos digitales que imposibiliten su uso transfronterizo, ya sea en lo que respecta a la conectividad e interoperabilidad o a la ciudadanía, las empresas y los servicios públicos de otros Estados miembros (13).

3.14.

El CESE observa con satisfacción que, durante la pandemia y los confinamientos, la digitalización de los servicios públicos se ha desarrollado considerablemente.

3.15.

En este sentido, celebra que la Comunicación objeto de examen aspire a lograr la coherencia entre todas las políticas de interoperabilidad, a nivel tanto de las políticas nacionales como de las políticas sectoriales europeas, lo que se conseguirá fomentando el uso de modelos comunes y compartiendo especificaciones técnicas u otros tipos de soluciones susceptibles de ello.

3.16.

Por las mismas razones, el CESE apoya el principio de reutilización y transmisión de elementos y datos por parte de los distintos servicios públicos, tanto a escala europea como nacional.

3.17.

El CESE también desea manifestar su preocupación acerca del uso de las lenguas en relación con la interoperabilidad de los servicios públicos. El régimen lingüístico no debe constituir una barrera burocrática, y es necesario garantizar que el intercambio de datos e información tenga lugar en un idioma que todos entiendan.

3.18.

El CESE apoya la creación e institucionalización de un modelo de gobernanza para esta política, compuesto por dos órganos clave, a saber, el Comité de la Europa Interoperable, presidido por la Comisión e integrado por representantes de todos los Estados miembros, un representante del Comité de las Regiones y un representante del Comité Económico y Social Europeo, y la Comunidad para la Europa Interoperable, integrada por representantes de la sociedad civil y el sector privado (14) (15).

3.19.

El CESE considera importante que la sociedad civil, en particular a los interlocutores sociales, participe en la definición de las políticas de interoperabilidad, no solo porque la ciudadanía y las empresas sean los destinatarios últimos de estas políticas, sino también porque la sociedad civil puede contribuir a ellas con nuevas soluciones tecnológicas que no serían viables con la mera intervención del sector público.

3.20.

El CESE considera que la participación de la sociedad civil debe tener lugar a varios niveles, y que la Comisión debe incitar y animar a los Estados miembros a fomentar esta participación, a escala tanto nacional como regional y local.

3.21.

El CESE acoge favorablemente la creación por parte de la Comisión de un punto de acceso único, con el objetivo de concentrar y centralizar todos los conocimientos y soluciones relacionados con la interoperabilidad y que puedan ser proporcionados tanto por entidades públicas como privadas.

3.22.

Al igual que la Comisión, el CESE considera que los servicios públicos de la UE deben reducir su dependencia de las infraestructuras digitales proporcionadas por terceros países, que ponen en riesgo la soberanía digital europea.

3.23.

A tal fin, cabe destacar que la Comisión considera que deben utilizarse preferentemente sistemas de código abierto, lo que permite compartir soluciones entre los desarrolladores.

3.24.

En este sentido, el CESE acoge con satisfacción que la Comunicación prevea y fomente el desarrollo de soluciones experimentales que permitan asociaciones entre el sector público y empresas tecnológicas innovadoras o emergentes, con vistas a la creación de soluciones experimentales innovadoras que, tras una fase de prueba satisfactoria, puedan aplicarse a los servicios públicos y compartirse entre ellos.

3.25.

El CESE considera importante que, en los futuros programas de financiación de proyectos para la interoperabilidad de los servicios públicos, la concesión de la financiación se supedite a la adopción de los principios y estructuras preconizados por el Marco Europeo de Interoperabilidad.

3.26.

Será una buena manera de incitar a los servicios públicos a que, de forma voluntaria, adopten normas comunes en materia de interoperabilidad.

3.27.

El CESE manifiesta su sorpresa por el hecho de que, a diferencia de casos anteriores (16), en esta Comunicación no se mencionan las ventajas que pueden derivarse de la interoperabilidad de los sistemas públicos europeos en la lucha contra el fraude, que redundarían en un aumento de la eficiencia y los ingresos para los Estados miembros.

3.28.

A este respecto, el CESE subraya que la interoperabilidad de los sistemas debe ir acompañada del uso de la inteligencia artificial, que podría ayudar a los servicios públicos a analizar los datos y, por otra parte, permitir la creación de alertas y advertencias que puedan ser enviados a los distintos servicios públicos de los Estados miembros.

3.29.

Por último, dos notas finales sobre la transición ecológica y la protección de datos:

3.29.1.

Uno de los objetivos de la Comunicación es incorporar la estrategia para la interoperabilidad de los sistemas públicos no solo en la estrategia de transición digital, sino también en la de transición ecológica.

3.29.2.

El CESE señala que algunas soluciones informáticas, pese a su alta eficacia, pueden conllevar un elevado consumo de energía.

3.29.3.

Este es el caso de la tecnología de cadena de bloques, que, aunque es muy eficaz en términos de seguridad, por ejemplo de datos sensibles, consume enormes cantidades de recursos energéticos.

3.29.4.

El CESE acoge favorablemente la manera en que la Comunicación ha logrado regular en este ámbito los espacios controlados de pruebas.

3.29.5.

El CESE considera que, con la atención necesaria, la protección de datos no debería convertirse en un obstáculo para la creación de nuevas soluciones de interoperabilidad por parte tanto de los servicios públicos como de los privados.

3.29.6.

Por otro lado, el CESE considera que el acceso a los datos, tanto para la ciudadanía como para las empresas u otros servicios públicos, debe estar sujeto a distintos niveles de autorización, con el fin de que se proteja su confidencialidad y se faciliten tan solo aquellos estrictamente necesarios.

3.29.7.

De este modo, podrían evitarse problemas —como los que se han planteado recientemente, y que ya han sido objeto de una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea— en relación con la accesibilidad de los datos contenidos en el registro central de información relativa a la titularidad real.

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(1)  La interoperabilidad del sector público se define como «[…] lo que permite que las administraciones cooperen y que los servicios públicos puedan funcionar más allá de las fronteras, de los sectores y de los limites organizacionales» — Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre una política de interoperabilidad del sector público reforzada — Conectar servicios públicos, apoyar políticas públicas y ofrecer beneficios públicos — Hacia una «Europa Interoperable».

(2)  Mediante la Decisión no 1719/1999/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, la Comisión puso en marcha una iniciativa sobre la interoperabilidad de los servicios públicos, que consistía en un conjunto de orientaciones que incluían la identificación de proyectos de interés común sobre redes transeuropeas destinadas al intercambio electrónico de datos entre Administraciones.

(3)  Para construir un mercado interior digital, urge eliminar los obstáculos a su existencia y crear mecanismos que eviten la creación de otros nuevos.

(4)  Según las cifras de Eurostat correspondientes a 2022, el sector público representa el 53,1 % del PIB europeo — Government finance statistics — Statistics Explained (europa.eu).

(5)  Véanse, por ejemplo, los comunicados finales de las reuniones interministeriales de Tallin (2017), Berlín (2020), Lisboa (2021) y Estrasburgo (2022).

(6)  En 2010, la Comisión presentó la Comunicación «Hacia la interoperabilidad de los servicios públicos europeos» [COM (2010) 744 final] —que fue objeto del Dictamen del CESE TEN/448-449—, cuya aplicación se llevó a cabo a través del programa relativo a las soluciones de interoperabilidad y los marcos comunes para las Administraciones públicas, las empresas y los ciudadanos europeos (programa ISA) — Decisión n.o 922/2009/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre, al que sucedieron en 2015 el programa ISA2 — Decisión (UE) 2015/2240 del Parlamento Europeo y del Consejo, y el programa Europa Digital — Reglamento (UE) 2021/694 del Parlamento Europeo y del Consejo.

(7)  La Comisión reconoce en la propuesta objeto de examen que el enfoque voluntario adoptado hasta la fecha es insuficiente para alcanzar los objetivos propuestos de interoperabilidad.

(8)  Véase la exposición de motivos de la propuesta de Reglamento, así como la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre una política de interoperabilidad del sector público reforzada — Conectar servicios públicos, apoyar políticas públicas y ofrecer beneficios públicos — Hacia una «Europa Interoperable».

(9)  Ya en su Dictamen TEN/635 sobre el Marco Europeo de Interoperabilidad — Estrategia de aplicación, el CESE señaló la importancia de la interoperabilidad para la realización del mercado único digital (DO C 81 de 2.3.2018, p. 176).

(10)  Véase el Dictamen del CESE sobre la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Plan de Acción Europeo sobre Administración Electrónica 2011-2015 — Aprovechamiento de las TIC para promover una Administración pública inteligente, sostenible e innovadora» y la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Hacia la interoperabilidad de los servicios públicos europeos»(DO C 376 de 22.12.2011, p. 92).

(11)  Esta es una preocupación constante en los dictámenes del CESE (DO C 81 de 2.3.2018, p. 176).

(12)  En dictámenes anteriores, el CESE ha expresado su apoyo a todos los proyectos de la Unión Europea encaminados a alcanzar los objetivos de la transición digital de la Unión Europea (DO C 365 de 23.9.2022, p. 13).

(13)  Una cuestión que podría convertirse en un obstáculo a la interoperabilidad transfronteriza de los servicios públicos es el de los datos personales.

(14)  Se encomienda al Comité de la Europa Interoperable la tarea de diseñar medidas y de apoyar, asesorar y supervisar las políticas europeas de interoperabilidad, mientras que la Comunidad para la Europa Interoperable reuniría a representantes de la sociedad civil que ayudarían al Comité de la Europa Interoperable a encontrar, definir y proponer nuevas soluciones.

(15)  La opción adoptada por la Comisión se ajusta a las recomendaciones formuladas por el CESE en dictámenes anteriores (DO C 81 de 2.3.2018, p. 176).

(16)  Véase el anexo de la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones «Marco Europeo de Interoperabilidad — Estrategia de aplicación».