11.4.2018   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 129/76

Ponente:

Brenda KING

1.1.

El Acuerdo de Asociación de Cotonú (en lo sucesivo AAC) entre la Unión Europea (UE) y el Grupo de los Estados de los países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) expira en 2020. El AAC ha constituido la base de la cooperación y el diálogo en materia de políticas, economía, comercio y ayuda al desarrollo.

1.2.

La UE y los países ACP han entablado debates por separado, a fin de determinar el posible marco y los fundamentos de las relaciones futuras. Las prioridades que probablemente se inscribirán en el acuerdo serán la reducción de la pobreza, las relaciones comerciales, la gestión de los flujos migratorios y la lucha contra el calentamiento global. El inicio formal de las negociaciones entre la UE y los países ACP tendrá lugar antes de agosto de 2018 como muy tarde.

1.3.

En 2015, el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) y la Comisión Europea pusieron en marcha un proceso de consulta pública a fin de preparar el marco posterior a Cotonú y en noviembre de 2016 publicaron una Comunicación conjunta, en la que se respalda la opción de un acuerdo marco que defina valores e intereses comunes, con tres distintas asociaciones con cada una de las tres regiones.

1.4.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE/Comité) acoge con satisfacción la Comunicación conjunta, así como la opción preferida por la Comisión de un acuerdo marco con prioridades regionales específicas, que debería ser jurídicamente vinculante. El CESE considera que es necesario un nuevo acuerdo actualizado que tenga en cuenta las nuevas realidades como la preocupación de la opinión pública europea por el incremento del riesgo de atentados terroristas, la percepción de falta de control sobre los flujos migratorios, el riesgo de que haya refugiados climáticos en razón del aumento espectacular de la población en África, la creciente influencia de otras potencias regionales y el carácter impredecible de las acciones del actual presidente de los Estados Unidos.

1.5.

El CESE también pide que la sociedad civil se integre mejor en el próximo marco y se le otorgue un papel más importante que supere el mero ámbito de la consulta. Esto es importante para garantizar el principio de coherencia de las políticas en favor del desarrollo (CPD).

1.6.

El CESE acoge con satisfacción el plan de basarse en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (ODS), incorporando características específicas del Fondo Europeo de Desarrollo. Ello sirve de complemento al nuevo Consenso Europeo sobre Desarrollo, cuyo principal objetivo es la erradicación de la pobreza, al tiempo que integra las dimensiones económica, social y medioambiental del desarrollo sostenible. No obstante, el Comité lamenta que la Agenda 2030 no se sitúe en el centro del futuro acuerdo al objeto de reforzar principios clave como la universalidad, la gobernanza y su interdependencia, y la indivisibilidad de los ODS.

1.7.

El CESE considera que cualquier futura asociación debería basarse en un diálogo político más que en una relación donante-beneficiario. El Comité toma nota de que, con toda razón, la Comunicación está en consonancia con la Estrategia Global de la UE; no obstante, recomienda que la futura cooperación ACP-UE sea también coherente con los objetivos y las estrategias de los socios ACP.

1.8.

El CESE también recomienda que se refuerce la dimensión política y señala que debería existir un mecanismo de seguimiento sólido, que incluya a la sociedad civil. El acervo de la UE en materia de participación de la sociedad civil, incluido el sector privado, en todas las etapas de la futura asociación debería mantenerse y reforzarse con la inclusión de las organizaciones de la sociedad civil en un marco institucionalizado dentro del diálogo político.

1.9.

Una encuesta del CESE entre los agentes económicos y sociales de los países ACP puso de manifiesto que el 82 % apoyaba la participación de agentes no estatales en las reuniones parlamentarias, y que el 78 % respaldaba su participación en reuniones de organismos intergubernamentales, en las que también deberían dárseles la posibilidad de presentar informes y formular recomendaciones.

1.10.

El CESE expresa su decepción por el hecho de que la Comunicación conjunta no refleje la importancia de las organizaciones de la sociedad civil, tanto en el nivel del acuerdo marco como en las tres regiones. El Comité recomienda que la futura asociación incluya un mecanismo formal para que las organizaciones de la sociedad civil participen en el diseño, la aplicación, el seguimiento y la revisión, así como en las próximas etapas de negociación. El CESE está dispuesto a desempeñar un papel importante en este proceso.

1.11.

El CESE señala que no se hace ninguna mención del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y asume que esto cambiará cuando se conozcan el resultado de las negociaciones sobre el marco financiero plurianual (MFP) y la decisión sobre la inclusión del FED en el presupuesto. El CESE se remite a su Dictamen REX/455, en el que se afirmaba que todas las formas de ayuda al desarrollo que la UE presta a terceros países deberían estar en el mismo marco jurídico y sujetas al mismo control democrático por parte del Parlamento Europeo, manteniendo los mismos aspectos positivos del FED. El CESE considera, además, que el Fondo de Apoyo a la Paz para África y los nuevos proyectos relacionados con la migración deberían financiarse fuera del FED.

1.12.

El Comité acoge con satisfacción la atención que se presta al desarrollo humano como prioridad específica de la futura asociación y cree que debería ser una prioridad para las tres regiones y vincularse a los ODS.

1.13.

El CESE acoge con satisfacción la declaración de la Comunicación de que se debe proteger, promover y conseguir plenamente la igualdad de género y la capacitación de las mujeres y las niñas, así como el reconocimiento de su contribución clave a la paz y la consolidación del Estado, el crecimiento económico, el desarrollo tecnológico, la reducción de la pobreza, la salud y el bienestar, y la cultura y el desarrollo humano. No obstante, el CESE manifiesta su decepción por el hecho de que en la Comunicación no se detalle la manera de alcanzar estos objetivos.

1.14.

El CESE valora positivamente que el comercio y los acuerdos de asociación económica (AAE) vayan a integrarse plenamente en la nueva asociación. El CESE considera que los acuerdos comerciales, incluidos los AAE, deberían utilizar como marco la Agenda 2030 de las Naciones Unidas y el Acuerdo de París (clima).

1.15.

El CESE recomienda que las negociaciones del AAE entre la UE y los países ACP se lleven a cabo de forma transparente y cuenten con la participación de la sociedad civil. Los AAE deberían incluir un capítulo vinculante sobre desarrollo sostenible con la participación activa de la sociedad civil en la aplicación, el seguimiento y la revisión.

1.16.

El CESE se congratula de que el cambio climático sea una de las principales prioridades pero expresa su preocupación, ya que las prioridades sobre el clima y el medio ambiente difieren en cada una de las tres regiones. Al Comité también le preocupa que la atención se centre en las medidas que deben adoptar los países ACP sin hacer referencia a la responsabilidad de la UE en relación con su huella ecológica o el impacto sobre los recursos naturales y los ecosistemas de estos países en desarrollo.

2.1.

La Unión Europea (UE) y 79 países de África, el Caribe y el Pacífico (ACP) mantienen un acuerdo de cooperación internacional amplio y jurídicamente vinculante que une a más de la mitad de los Estados-nación del mundo. El llamado Acuerdo de Asociación de Cotonú (AAC o Acuerdo de Cotonú) se firmó en Benín en 2000 y tiene por objeto consolidar la prolongada cooperación en materia de política, comercio y desarrollo entre la UE y los países ACP. Este acuerdo ha conducido a la creación de una serie de instituciones que facilitan la cooperación ACP-UE entre los Gobiernos, los funcionarios, los parlamentarios, los entes locales y la sociedad civil, incluido el sector privado. Se basa en una relación histórica entre la UE y sus antiguas colonias, que desde entonces ha evolucionado a través de sucesivos acuerdos: de los acuerdos de asociación de los convenios Yaundé I y II entre la Comunidad Económica Europea y las antiguas colonias francesas en África (1963-1975) a los sucesivos convenios de Lomé entre la UE y los países ACP (1975-2000) y al último Acuerdo de Asociación firmado en Cotonú (2000).

2.2.

Los Convenios de Lomé garantizaban a los países ACP un estatuto jurídico que les permitía crear un modelo de desarrollo y solicitar acceso privilegiado al mercado único. Este marco otorgó mayor peso a los países del Caribe y del Pacífico, que probablemente no habrían podido beneficiarse de este tipo de modelo de desarrollo en acuerdos bilaterales. Aunque la pobreza se ha reducido, la cuota de los países ACP en el mercado interior disminuyó del 6,7 % en 1976 al 3 % en 1998.

2.3.

El Acuerdo de Cotonú tenía por objeto reforzar la asociación y constaba de tres pilares (político, comercial y desarrollo sostenible). El objetivo inicial de este acuerdo global era contribuir al desarrollo de los países ACP, fomentando al mismo tiempo la diversificación de sus economías mediante la creación de un entorno favorable a la actividad empresarial y la inversión.

3.1.

El Acuerdo de Cotonú expirará en 2020, razón por la cual la Comisión Europea y la alta representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad publicaron una Comunicación conjunta el 22 de noviembre de 2016. La Comunicación presenta tres opciones sobre la base de los resultados de la consulta pública iniciada el 6 de octubre de 2015. La primera opción propone renovar el Acuerdo de Cotonú con los países ACP. La ventaja es que se mantendría el formato ACP; sin embargo, ello no se traduciría en un acuerdo que tuviera en cuenta las prioridades específicas determinadas por las partes interesadas. Además, no tomaría en consideración los cambios significativos que se han producido desde 2000, por ejemplo, la ampliación de la UE, las prioridades divergentes de los países ACP y la creciente importancia de organizaciones regionales como la Unión Africana.

3.2.

La segunda opción consistiría en una regionalización completa de las relaciones entre la UE y los países ACP. Este enfoque, aunque refleja las variaciones entre las tres regiones, ignoraría el deseo expreso de los países ACP de permanecer unidos, así como la intención compartida de utilizar el formato UE-ACP para influir en las instituciones internacionales.

3.3.

La opción preferida es la tercera, que parece haber encontrado consenso entre todas las partes. La revisión en esta alternativa implica la conclusión de un acuerdo marco común con tres pilares regionales: «una tercera alternativa toma la forma de un acuerdo con los países asociados consistente en tres distintas asociaciones regionales con los países de África, del Caribe y del Pacífico, con la posibilidad de una mayor participación de otros países, en un marco común. Este marco definiría los valores, principios, elementos esenciales e intereses comunes que constituyen el pilar de la cooperación entre las partes, fundamentada en el significativo acervo del AAC. Asimismo incluiría mecanismos específicos de cooperación en lo que respecta a la agenda global. Las tres asociaciones regionales se basarían en las ya existentes (por ejemplo la Estrategia conjunta UE-ACP) y las incorporarían, estableciendo las prioridades y acciones adecuadas a las particularidades de la asociación con cada una de las tres regiones». Este acuerdo institucional propuesto por la Comisión, consistente en tres asociaciones regionales separadas con África, el Caribe y el Pacífico, en el marco de un acuerdo global, conserva el acervo y las ventajas del formato UE-ACP, al tiempo que permite la adopción de iniciativas de desarrollo diferenciadas en función de la región. Además, esta opción preferida dejaría abierta la posibilidad de permitir en el futuro la participación de otros países que no forman parte de los países ACP, como otros países menos adelantados (PMA) o los del Norte de África.

3.4.

El CESE acoge con satisfacción el objetivo de la Comisión de hacer que la asociación sea jurídicamente vinculante, al mismo tiempo que mantiene su flexibilidad y agilidad para adaptarse a un entorno en constante cambio. El CESE recomienda que se defina claramente la expresión «jurídicamente vinculante» en el acuerdo posterior a Cotonú, y que este incluya procedimientos de consulta y de sanción en caso de violaciones de los derechos humanos, los principios democráticos y, en particular, el Estado de Derecho. El CESE señala que los países ACP apoyan el carácter vinculante del futuro acuerdo (1) y estima que de esta forma se garantizan la previsibilidad, la transparencia y la responsabilidad mutua.

3.5.

Algunos marcos internacionales recientemente adoptados —la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, el Acuerdo de París sobre el cambio climático, la Agenda de Acción de Adís Abeba, el Marco de Sendai y de la Agenda Urbana de las Naciones Unidas— brindan la oportunidad de incorporarlos en un nuevo acuerdo, de modo que se ponga a las partes del acuerdo en la senda de una sostenibilidad que redunde en beneficio de las personas, el planeta y la prosperidad. La futura asociación debería basarse en estos marcos y compromisos internacionales y aplicarlos de manera integrada, inclusiva y sostenible.

3.6.

El futuro acuerdo debería dar prioridad al desarrollo humano, habida cuenta del doble impacto del crecimiento demográfico exponencial y de las perturbaciones climáticas que afrontan los países ACP. Esto planteará retos para la seguridad alimentaria y nutricional, la protección del medio ambiente y el logro de la prosperidad para todos.

3.7.

La coherencia de las políticas en favor del desarrollo (CPD) deberá ser un elemento clave de la futura asociación, a fin de garantizar que todas las políticas internas y externas de la UE refuerzan el desarrollo sostenible en la UE y en el resto del mundo.

4.1.1.

El CESE se congratula de que el artículo 6 del Acuerdo de Cotonú apoye la participación de los agentes no estatales, reconociendo que son fundamentales para la asociación. Sin embargo, lamenta que la cooperación haya seguido siendo de carácter tan intergubernamental, pese al reconocimiento de que el diálogo político es importante a la hora de fomentar la participación de la sociedad civil en el proceso de desarrollo. Hay algunas excepciones como la Asamblea Parlamentaria Paritaria ACP-UE, la Asamblea Parlamentaria Cariforum-UE, el Comité Consultivo Cariforum-UE y el Comité de Comercio y Desarrollo Cariforum-UE. No obstante, este aspecto puede seguir mejorándose conforme se vaya avanzando.

4.1.2.

El CESE reitera el papel esencial que desempeñan las partes interesadas no gubernamentales en las relaciones ACP-UE, en todo el proceso de desarrollo y en la supervisión de los AAE. La Agenda 2030 de las Naciones Unidas reconoce el papel de la sociedad civil cuando afirma que «la implementación de esta amplia y ambiciosa nueva Agenda requiere una Alianza Mundial revitalizada […]. Además facilitará una intensa participación mundial para respaldar el cumplimiento de todos los Objetivos y metas, aglutinando a los gobiernos, el sector privado, la sociedad civil, el sistema de las Naciones Unidas y otras instancias y movilizando todos los recursos disponibles».

4.1.3.

El CESE observa con decepción que algunos países ACP, y recientemente países de la UE, están adoptando leyes restrictivas para frenar el trabajo de los agentes no estatales, lo que, en algunos casos, ha ido en detrimento de la activa participación de las organizaciones de la sociedad civil. El índice de sostenibilidad de 2016 de las organizaciones de la sociedad civil (2) destaca que en muchos países de África subsahariana, las organizaciones de la sociedad civil —sobre todo las dedicadas a la defensa de los derechos humanos— afrontan crecientes restricciones o amenazas de restricciones a su trabajo.

4.1.4.

El CESE recomienda que en el nuevo marco que se acuerde se refuerce la legitimidad de las organizaciones de la sociedad civil en particular, y de los agentes no estatales en general —dado que se trata de partes interesadas muy necesarias en los procesos políticos—, mediante la inclusión de las organizaciones de la sociedad civil, tanto de los países ACP como de la UE, en los principios jurídicamente vinculantes del acuerdo. Para ello, debería incluirse un marco estructurado entre las organizaciones de la sociedad civil y todas las instituciones conjuntas ACP-UE. Por consiguiente, pide mayores compromisos técnicos y financieros para fomentar y reforzar la participación activa de las organizaciones de la sociedad civil.

4.2.1.

Con arreglo al Acuerdo de Lomé IV, los países ACP se beneficiaban de preferencias no recíprocas concedidas unilateralmente por la UE, con el fin de que estos pudieran exportar su producción al mercado interior, y existía además un sistema para compensarlos por la pérdida de ingresos de la exportación en caso de fluctuaciones de los tipos de cambio o de catástrofes naturales. Este dispositivo se declaró contrario al principio de «nación más favorecida» de la Organización Mundial del Comercio, de modo que, para que el nuevo Acuerdo de Cotonú fuera conforme a las normas de la OMC, se concibieron acuerdos de asociación económica (AAE) que permitieran superar este obstáculo a fin de permitir que los países ACP se integraran en la economía mundial.

4.2.2.

Por lo tanto, Europa ha negociado AAE con las seis regiones que engloban a los 79 países ACP, al objeto de crear asociaciones conjuntas de comercio y desarrollo, con el apoyo de la ayuda al desarrollo. De 2000 a 2008 el acceso al mercado europeo se hizo por medio de un sistema de preferencias nacionales no recíprocas, que incluían un sistema de excepciones a las normas de la OMC. A partir de 2008 se firmaron acuerdos de libre comercio en el marco de los AAE; sin embargo, las firmas requeridas y la aplicación ulterior resultaron ser un reto constante. Aunque hasta la fecha se han establecido seis AAE, el proceso de ratificación de la mayoría de ellos se ha visto obstaculizado. En 2007 Europa firmó con quince Estados del Caribe el primero de los acuerdos de este tipo, que entró en vigor con carácter provisional en diciembre de 2008. En África, el resultado ha sido más desigual. En 2014, dieciséis miembros de África Occidental y dos organizaciones regionales —la Comunidad Económica de los Estados del África Occidental (CEDEAO) y la unión económica y monetaria del África Occidental (UEMOA)— llegaron a un acuerdo pero el proceso de firma sigue aún abierto. Los países de la Comunidad para el Desarrollo del África Meridional firmaron el AAE en 2016. Por último, el AAE interino entre Europa y los Estados del Pacífico fue suscrito por Papúa Nueva Guinea y Fiyi en 2009; estos dos países suponen la mayor parte del comercio entre Europa y el Pacífico.

4.2.3.

El Acuerdo de Cotonú, por lo tanto, comprende una dimensión comercial significativa. De hecho, en 2012, la UE fue el segundo mayor socio comercial de los ACP, después de Estados Unidos. La UE se sitúa por delante de Venezuela, China, Brasil, Canadá y la India. Estos intercambios representan el 12,1 % del comercio de los países ACP, porcentaje menor que el de Estados Unidos (35,7 %) pero superior al de China (6,9 %) (3).

4.2.4.

Según el Centro de Comercio Internacional, entre 2003 y 2012, la cuota de mercado de los países ACP en la economía mundial aumentó del 1,4 % al 1,7 % mientras que la cuota de mercado de la EU-28 en el mercado de los países ACP creció del 10,9 % al 11,5 % durante el mismo período. Sin embargo, desde 2010, los países ACP se han visto afectados por las consecuencias de la crisis económica de 2008, y ha disminuido el valor total de su comercio de mercancías. En 2015 las exportaciones representaron 320 700 millones de dólares estadounidenses (frente a 495 100 millones de dólares en 2011) y las importaciones representaron 439 600 millones de dólares estadounidenses (frente a 500 200 millones de dólares en 2014).

4.2.5.

El CESE recomienda que la revisión del Acuerdo de Cotonú aspire a reconciliar a los países ACP con la expansión de los intercambios comerciales, habida cuenta de que el 80 % de los países menos adelantados siguen perteneciendo al grupo ACP. El Comité observa, asimismo, que la agricultura representa el 90 % de las exportaciones de los países ACP y emplea a la mayor parte de la población activa. Por término medio, el 20 % de la riqueza nacional procede de los ingresos agrícolas, aunque se registran variaciones extremas entre los países ACP. Por ejemplo, la mitad del PIB del Chad proviene de la producción agrícola, frente a una media del 1 % en el Caribe (4).

4.2.6.

Comercio e integración regional: el AAE pretende favorecer la integración regional y se basa en la lógica de que una mayor integración regional aumenta la capacidad de negociación y, a su vez, impulsa el crecimiento, el empleo y el desarrollo económico. Para facilitar el comercio intra ACP, es necesario invertir en infraestructuras —incluidas las energías limpias— a fin de ayudar a los países ACP a que avancen en la producción y exportación de productos intermedios y acabados y, por tanto, a que progresen en la cadena mundial de valor. Esto requerirá también un sector del transporte marítimo eficiente. Por ello, el CESE recomienda que el transporte marítimo se inscriba en la agenda política de comercio y desarrollo de la UE.

4.2.7.

Comercio y desarrollo sostenible: la futura asociación debería situar el comercio y los AAE en el marco de la Agenda 2030 y del Acuerdo de París. Los AAE deberían incluir un capítulo exigible sobre desarrollo sostenible con un marco formal y estructurado para la participación de las organizaciones de la sociedad civil. Las futuras negociaciones ACP-UE deberán llevarse a cabo de forma transparente, con la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el seguimiento de las negociaciones y en la aplicación y el seguimiento del Acuerdo.

4.3.1.

Los instrumentos y métodos de cooperación han sido concebidos para poner en práctica los principios del Acuerdo de Cotonú, centrando la atención en los resultados, la asociación y la apropiación. La programación y la aplicación del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) se conciben, por tanto, como una responsabilidad conjunta.

4.3.2.

El FED está financiado directamente mediante contribuciones voluntarias de Estados miembros de la UE fuera del presupuesto de la UE pero se negocia en paralelo a otros instrumentos de financiación exterior de la UE para garantizar la coherencia. Está gestionado por la Comisión Europea y el Banco Europeo de Inversiones (BEI). Este último gestiona el mecanismo de inversión y concede préstamos, garantías y fondos tanto del FED como de sus recursos propios, a empresas privadas en países ACP para proyectos del sector público y privado a corto y largo plazo.

4.3.3.

Las asignaciones totales del FED han crecido de forma exponencial —aunque es probable que se reduzcan a consecuencia del brexit— sin que este fondo perdiera por ello su carácter intergubernamental y la estructura de gobernanza que le ha permitido convertirse en el elemento más importante de la cooperación al desarrollo de la UE, después del marco financiero plurianual (MFP). Habida cuenta de la historia y estatuto jurídico únicos del FED, así como de su base intergubernamental, no está sujeto al poder de codecisión del Parlamento Europeo. La Comisión de Desarrollo del PE mantiene debates de política general y constituye una importante parte interesada del Acuerdo de Cotonú. La Asamblea Parlamentaria Paritaria (APP) también tiene competencias para llevar a cabo el control parlamentario sobre las dotaciones del FED a los programas indicativos nacionales (PIN) y a los programas indicativos regionales (PIR).

4.3.4.

El FED y el ejercicio presupuestario: el PE, a través del procedimiento especial de aprobación de la gestión, aprueba la gestión y aplicación del FED por la Comisión Europea. Ejercicio presupuestario: la inclusión del FED en el presupuesto de la UE sigue siendo una fuente de tensión entre el PE y el Consejo, aunque la Comisión ha sugerido que el FED se incluya en el presupuesto de la UE en varias ocasiones.

4.3.5.

El CESE considera que todas las formas de ayuda que la UE presta a terceros países deberían estar en el mismo marco jurídico y sujetas al mismo control democrático por parte del PE. Por ello aboga por la integración del FED en el presupuesto de la UE preservando al mismo tiempo los aspectos positivos del FED (como la reciprocidad y la responsabilidad mutua), ya que ello redundará en una mayor coherencia de la política de desarrollo de la UE.