16.12.2014   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 451/39

Ponente:

Marina Škrabalo

1.1

Aunque quizás no sea el ámbito de actividad que cuente con mayor popularidad, la política de ampliación de la UE es uno de sus proyectos políticos de mayor éxito. En los últimos años se han introducido una serie de mejoras en cuanto a la transparencia y el carácter inclusivo del proceso de adhesión, como puede verse en los procesos en curso en Serbia y Montenegro. El cambio estratégico por parte de las instituciones europeas para centrarse en los elementos fundamentales — el Estado de Derecho y la gobernanza económica — brinda una oportunidad para fomentar la democracia participativa en el conjunto de la política de ampliación, en vez de paralelamente a ella.

1.2

No obstante, nos enfrentamos a varios desafíos. Es necesaria una mayor coherencia para garantizar que tanto las instituciones de la UE como los gobiernos de que se trate adopten un enfoque transparente e integrador a lo largo de todo el proceso de adhesión, en todos los ámbitos de acción y en todos los países, ya sean candidatos o posibles candidatos a la adhesión. Se necesita una mayor integración de las políticas en lo que respecta a: 1) las negociaciones actuales; 2) el apoyo al desarrollo de la sociedad civil y al diálogo social; y 3) la creación de capacidad institucional. Todos estos aspectos deben reflejarse de forma más adecuada en la financiación de la ayuda a la preadhesión.

1.3

El CESE recomienda a la Comisión Europea, al Consejo de la Unión Europea y al Parlamento Europeo que:

1.4

El CESE recomienda a los gobiernos nacionales de los países en fase de negociación que:

1.5

Recomendaciones para el CESE:

2.1

Si bien cabe debatir sus repercusiones a largo plazo, tanto sociales como políticas, es indiscutible que la política de ampliación ha desempeñado un papel decisivo a la hora de acelerar los cambios en las estructuras de gobernanza nacional hacia la economía de mercado y la democracia, y de impulsar la cooperación regional en los Balcanes Occidentales tras la guerra. Por lo que respecta al ámbito de las negociaciones de adhesión a la UE, los períodos de transición para la aplicación de la legislación europea son una cuestión clave, así como los costes financieros que este proceso acarrea tanto para la Unión como para los países candidatos. Dado que tanto la apertura como el cierre de cada capítulo de las negociaciones deben ser aprobados por el Consejo por unanimidad, el ritmo y el calendario de las negociaciones resultan muy difíciles de predecir, debido a su posible incidencia en la política nacional de uno o varios Estados miembros.

2.2

La UE se ha mostrado dispuesta a mejorar y ajustar el proceso de negociación en consonancia con las circunstancias políticas cambiantes. Cabe destacar que la metodología de negociación actual ha evolucionado mucho con el paso de los años, conforme a un enfoque de «aprender por la experiencia».

2.3

Como anunciaba la Comisión en su Estrategia de ampliación y principales retos para 2013-2014 (4), «Una lección fundamental del pasado es la importancia de tratar primero las cuestiones fundamentales», empezando por el Estado de Derecho, que «se halla ahora en el centro del proceso de ampliación». Esto representa un cambio estratégico considerable, ya que se pasa de los ajustes específicos de las políticas a la amplia cuestión de la gobernanza democrática, que por fin se considera como un requisito indispensable para la armonización coherente y sostenible de las políticas con el acervo de la UE. En consecuencia, en las negociaciones en curso (Montenegro, Serbia, Turquía), la Comisión tiene la intención de que los capítulos 23 (derechos judiciales y fundamentales) y 24 (justicia, libertad y seguridad), permanezcan abiertos hasta el final de las negociaciones de adhesión, cuyo ritmo puede depender de los progresos realizados en estos dos capítulos esenciales.

2.4

Por una parte, los cambios en la metodología de negociación utilizada en el proceso de adhesión reflejan la flexibilidad y la preocupación real de la Comisión en cuanto a la eficacia de las negociaciones. El hecho de que se preste más atención a la ampliación sobre la base de datos reales ha reforzado la posición de los agentes no estatales, cuya información independiente resulta valiosa en las evaluaciones periódicas realizadas por la Comisión en sus informes sobre los progresos realizados. Por otra parte, puede parecer que los cambios introducidos reflejan principalmente la necesidad selectiva de pruebas de la UE a la vez que ignoran las cargas administrativas que imponen a los países negociadores, a no ser que estos dispongan de procedimientos claros de recogida de datos y participación de las partes interesadas.

2.5

El marco de negociación con Serbia (5) es el primero que hace referencia explícitamente a los principios de inclusividad y transparencia: «Con objeto de consolidar la confianza de la opinión pública en el proceso de ampliación, la adopción de decisiones será lo más abierta posible, a fin de garantizar una mayor transparencia. Las consultas y deliberaciones internas se protegerán en la medida necesaria para salvaguardar el proceso de decisión, de acuerdo con la legislación de la UE sobre acceso del público a los documentos, en todos los ámbitos de actuación de la Unión.» Se trata de una importante lección aprendida del caso de Croacia — donde el índice de participación en el referéndum sobre la UE fue el más bajo de su historia (43 %) — y representa un paso hacia la formalización de una serie de prácticas mejoradas en el caso de Montenegro.

2.6

Con este mayor énfasis en la gobernanza económica, la UE prevé la introducción de estrategias nacionales de reforma económica y planes de acción a escala nacional para la gestión financiera pública, con la esperanza de que una información más temprana y la supervisión macroeconómica contribuyan a evitar una recesión económica prolongada y una situación de déficit excesivo, tal y como sucedió en Croacia tras su adhesión. Por consiguiente, se prevé que los países de la ampliación sean objeto de una supervisión comparable a la de los Estados miembros de la UE durante el Semestre Europeo. Resulta fundamental garantizar la preparación temprana del sector empresarial para ayudar a las empresas a mejorar su competitividad y a enfrentarse a los desafíos del mercado único de la UE, de la misma manera que la participación de los interlocutores sociales es decisiva para evaluar la dimensión social de las reformas económicas y llegar a un acuerdo sobre este tema.

2.7

Según las Directrices de la DG Ampliación para el respaldo por parte de la Unión de la libertad e integridad de los medios de comunicación en los países candidatos a la adhesión, 2014-2020 (6), una sociedad civil dinámica es un elemento esencial para estimular la pluralidad y la democracia participativa. Por este motivo, el apoyo a la sociedad civil debería centrarse en 1) crear un entorno que facilite sus actividades y 2) aumentar la capacidad de las organizaciones de la sociedad civil para que puedan funcionar como agentes independientes efectivos y responsables. Dichas directrices resultarían una herramienta útil para la integración de la sociedad civil, siempre que su aplicación se adapte a su nivel de ambición.

2.8

Hasta el momento, la política de ampliación no ha conseguido responder plenamente al reto de informar a los ciudadanos europeos sobre su importancia vital para la seguridad y prosperidad de todo el continente, lo que podría contribuir a apaciguar los temores sobre nuevas ampliaciones que puedan ir surgiendo, así como otras formas de xenofobia, en particular en tiempos de crisis económica. A medida que las guerras balcánicas se van desvaneciendo en nuestra memoria, la actual crisis ucraniana puede recordarnos que la ausencia de paz y democracia puede afectarnos a todos.

3.1

Aunque el proceso de adhesión no prevé condicionalidad en lo que a transparencia y carácter inclusivo se refiere, las expectativas del público en este ámbito en los países que negocian su adhesión van en aumento. En el caso de Croacia faltaba información sobre los procedimientos técnicos de las negociaciones: aunque se aprobó un protocolo sobre la coordinación política interna en relación con las posiciones de negociación de la UE, de hecho no se publicó en el boletín oficial. Todos los documentos elaborados por el Gobierno croata en relación con las negociaciones, a excepción de los proyectos de actos jurídicos, se debatieron y aprobaron en reuniones gubernamentales celebradas a puerta cerrada. Por este motivo, el público ni siquiera podía solicitar los documentos no confidenciales, ya que formalmente no había información sobre su existencia. Solo tras varios años de presión por parte de la sociedad civil, el Gobierno empezó a publicar información básica sobre los documentos debatidos en estas sesiones.

3.2

En lo que a supervisión parlamentaria se refiere, las buenas prácticas de Eslovenia no conocían precedente: el Parlamento nacional tenía derecho de veto sobre las posiciones de negociación (7), que además estaban a disposición del público. Mientras que el Parlamento croata actuó de forma competente como guardián del consenso político a lo largo de seis años de complejas negociaciones con la UE, no logró catalizar una implicación amplia de los diputados, expertos y el público en general en las deliberaciones políticas. El acceso a las posiciones e informes de negociación estaba restringido a los funcionarios del Gobierno y a grupos específicos de miembros del Comité Nacional para la Supervisión de las Negociaciones de Adhesión, lo que significaba la exclusión de la mayoría de los diputados, por no hablar del público en general. Esta situación no debería repetirse en las futuras negociaciones.

3.3

La posibilidad para los agentes no estatales, los medios de comunicación y los supervisores independientes de acceder a la información en tiempo oportuno se vio obstaculizada por el hecho de que los documentos elaborados por la Comisión Europea y el Consejo, como las posiciones comunes de la UE, no eran propiedad de la República de Croacia. Como consecuencia, el Gobierno croata declaró que no tenía autoridad para divulgarlos. Por su parte, las instituciones de la UE tampoco dieron muestra de una actitud proactiva para su divulgación (8).

3.4

En el caso de Montenegro se han constatado mejoras visibles en cuanto a la divulgación de los documentos relacionados con las negociaciones. La Comisión ha publicado en su sitio web todos los informes de análisis, que pueden servir a las partes interesadas como instrumentos valiosos para diagnosticar la falta de adaptación de la legislación nacional al acervo de la UE. Asimismo, el Consejo ha publicado, en un enfoque proactivo, las posiciones comunes de la UE para los capítulos 23 y 24, atendiendo a la importancia y el interés público de las reformas en cuestión. Queda por ver si esta buena práctica se traducirá en una política aplicable en los casos de Serbia y Turquía o en relación con otros capítulos ya abiertos. Además, formalmente no hay razón para que el Consejo no publique los criterios de referencia de apertura en su totalidad, una vez aprobados por unanimidad. El acceso en tiempo oportuno a estos documentos clave para las negociaciones resulta fundamental para las aportaciones y contribuciones de la sociedad civil, y para que los medios de comunicación puedan ofrecer una información fidedigna y para la evaluación independiente de cómo los gobiernos cumplen sus obligaciones.

3.5

La Comisión ha aprendido las lecciones extraídas de rondas de negociación pasadas y entiende mejor el papel vital de los medios de comunicación independientes y profesionales, como demuestra la organización de dos conferencias, tituladas «Speak-Up», en 2011 y 2013, y la aprobación de las Directrices para el respaldo por parte de la UE de la libertad e integridad de los medios de comunicación en los países candidatos a la adhesión, 2014-2020, que también deberían servir como base para la asignación de fondos. Queda por resolver la cuestión de cómo asegurar que la cobertura mediática llegue al público de la UE, que también necesita información adecuada sobre la importancia y la dinámica de la política de ampliación.

4.1

La participación de la sociedad civil en el proceso de adhesión consiste en 1) la participación directa en las negociaciones mismas (es decir análisis, preparación de las posiciones nacionales, supervisión de los progresos realizados, 2) diálogo social y civil en relación con la formulación de las políticas y la armonización legislativa con el acervo de la UE, 3) la participación en la programación de los fondos de preadhesión y 4) la evaluación independiente de los avances y la incidencia social de los procesos de reforma. Para asumir estas funciones se precisa un respaldo financiero adecuado procedente de los gobiernos nacionales y los fondos de preadhesión de la UE.

4.2

Los grupos de trabajo croata y montenegrino para la preparación de las posiciones de negociación incluían una elevada proporción de expertos de la sociedad civil (más de un tercio de sus miembros). En ambos casos se organizaron sendas convocatorias de interés abiertas y posteriormente los nombres de todos los miembros de los grupos de trabajo se hicieron públicos. Aun así, en el caso de Croacia, el grado de participación dependió en gran medida del estilo de liderazgo que reinaba en cada grupo: en algunos de ellos no se brindó a los miembros de la sociedad civil la oportunidad de examinar el proyecto con las posiciones de negociación. Por consiguiente, la sociedad civil contribuyó principalmente en la fase inicial de análisis, y su incidencia en la elaboración de la estrategia de negociación y en la evaluación temprana de los costes y beneficios económicos y sociales fue limitada.

4.3

Las instituciones de la UE han abierto varios canales para la consulta con la sociedad civil a fin de recoger datos sobre los progresos de las reformas relacionadas con la adhesión, canales como los contactos en línea, las consultas anuales de la sociedad civil en Bruselas y encuentros, reuniones informativas y actos públicos en el país en cuestión con ocasión de la visita de funcionarios de la UE. La Comisión también se ha mostrado dispuesta a recibir informes de supervisión independientes elaborados por las organizaciones de la sociedad civil. Aun así, la Comisión ha reconocido mostrarse mucho más proactiva de cara a las ONG que a las organizaciones sindicales y patronales. Esto resulta evidente, tanto en lo que se refiere al nivel de los contactos como al alcance y propósito de los programas de financiación de la preadhesión para la creación de capacidades y el seguimiento político.

4.4

Visto ahora, el proceso de adhesión de Croacia representa una oportunidad perdida para reforzar el diálogo social en el país con ocasión de la entrada en la UE, algo que habría servido para garantizar unas condiciones más sólidas y sostenibles para la adhesión croata, como había sido el caso de Bulgaria. No se recurrió suficientemente a los consejos económicos y sociales nacionales para debatir los costes socioeconómicos de los ajustes y las medidas de apoyo, ni para programar la ayuda a la preadhesión. Una proporción muy limitada de los fondos de preadhesión se destinó directamente a reforzar las estructuras de diálogo social y las capacidades organizativas de los interlocutores sociales. La estructura capilar de las asociaciones empresariales y sindicales debería utilizarse en mayor grado como una plataforma clave para debatir los costes y beneficios de la adhesión y la preparación temprana de la economía.

4.5

En cuanto a la formulación de las políticas, en el caso de Croacia, y en la línea de las tendencias negativas de las negociaciones de adhesión anteriores, más del 80 % de la legislación relacionada con el acervo fue objeto de una negociación acelerada, casi siempre sin ningún tipo de consulta pública y con evaluaciones de las repercusiones de la legislación de alcance limitado, lo que dañó la calidad y transparencia de la redacción legislativa (9). Como nota positiva, la programación del Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP) fue inclusiva, en particular en lo referente a la sociedad civil, y estuvo supervisada por el Consejo de Desarrollo de la Sociedad Civil, con ayuda técnica de la Oficina Gubernamental para la Sociedad Civil. Esto permitió desarrollar regímenes de ayudas muy relevantes, que respaldaron la evaluación independiente de las políticas en varios ámbitos de reforma esenciales, y permitió la importante intervención de los interlocutores sociales a la hora de asignar fondos al refuerzo de las competencias para el diálogo social. La incoherencia entre los dos procesos descritos más arriba debería evitarse, y en los procesos de adhesión futuros, el enfoque inclusivo en la elaboración de las políticas debería prevalecer en todo momento.

5.1

El CESE, que ha respaldado siempre firmemente la política de ampliación, ha constituido comités consultivos mixtos (CCM) que reúnen a las organizaciones de la sociedad civil, a fin de elaborar recomendaciones destinadas a las autoridades políticas de ambas partes e impulsar el debate público sobre la adhesión a la UE en los países de la ampliación. Estas estructuras han posibilitado la celebración de debates bien fundamentados sobre las negociaciones, basados en perspectivas múltiples, y hecho posible determinar las consecuencias de la adopción del acervo comunitario para diferentes sectores de la sociedad, reforzando así la participación de la sociedad civil en el proceso. Paralelamente a los CCM, el Foro de la Sociedad Civil de los Balcanes Occidentales sirve como plataforma regional para dirigirse a las autoridades políticas y ofrece oportunidades para crear redes entre las organizaciones de la sociedad civil de la región, además de analizar los principales problemas a que esta se enfrenta.

5.2

En la lista a continuación se enumeran algunos de los retos detectados por los CCM en sus trabajos:

5.3

Mejorar el conocimiento del papel de la sociedad civil y asociar a los interlocutores sociales al proceso de adhesión han sido para el CESE tanto una misión como un desafío. En algunos países, los gobiernos han mantenido una actitud negativa hacia la sociedad civil y, como resultado, las recomendaciones de los CCM han tenido poca resonancia. No obstante, los CCM han creado oportunidades de intercambios directos entre la sociedad civil, la UE y los políticos y funcionarios nacionales, incluso cuando hayan tenido poca incidencia en las políticas gubernamentales. Teniendo esto en cuenta, un mayor respaldo por parte de la Comisión, el Consejo y el PE, y una cooperación más estrecha con estas instituciones resultarían muy beneficiosos para los CCM, a fin de garantizar que las principales preocupaciones sobre las repercusiones de la adhesión sobre el país, planteadas en el contexto del diálogo civil y social en los países en cuestión, puedan oírse en todas las instancias relevantes de elaboración de políticas.