22.9.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 234/27

1.1

El 14 de julio de 2004, la Comisión Europea aprobó sus propuestas sobre la reforma de la política de cohesión para el período 2007 a 2013. Las propuestas sustituirán a los reglamentos sobre los Fondos Estructurales válidos hasta el 31 de diciembre de 2006. En la exposición de motivos de la propuesta de Reglamento, la Comisión se refiere a las disparidades de la Unión, considerablemente reforzadas con la ampliación, y a los desafíos que plantean a la UE la mundialización, la transformación estructural económica y la evolución demográfica.

1.2

En este contexto, la Comisión propone un aumento de los recursos asignados a los Fondos Estructurales concentrándolos simultáneamente en objetivos prioritarios. Con una dotación presupuestaria de 336 100 millones de euros –que representa aproximadamente un tercio del presupuesto de la Comunidad–, la ayuda estructural futura

1.3

Se redefinirán a tal fin los objetivos, esto es, convergencia, competitividad regional y empleo y cooperación territorial.

El paquete de propuestas comprende

1.4

En el presente Dictamen se examina principalmente el papel del FSE en el marco de la ayuda estructural europea. Como en el reglamento general figuran principios fundamentales para el funcionamiento y orientación de las actuaciones del FSE, en la evaluación se hace referencia también a él.

2.1

De conformidad con la propuesta, la ayuda estructural comunitaria se concentrará desde 2007 en los tres objetivos de convergencia, competitividad regional y empleo y cooperación territorial europea.

2.2.1

Este objetivo es semejante al actual Objetivo 1 y potenciará la convergencia económica de las regiones con mayor retraso en su desarrollo mediante inversiones en capital y recursos humanos, fomento de innovaciones y desarrollo de la sociedad de la información, ayuda a la transformación estructural, protección y mejora del medio ambiente y, por último, una gestión más eficaz. Con una dotación presupuestaria de 264 000 millones de euros (un 78,5 % de la dotación total), la ayuda regional nuevamente orientada constituye la prioridad de la ayuda estructural comunitaria. A este objetivo contribuirán el FEDER, el FSE y el Fondo de Cohesión.

2.3.1

Este objetivo subsume los actuales objetivos 2 y 3. Se destina a apoyar la competitividad y el empleo fuera de las regiones y Estados miembros más necesitados. El planteamiento es doble: por una parte, con planes de desarrollo regional (FEDER) se apoyará la reconversión de zonas industriales, urbanas y rurales, especialmente afectadas por la transformación estructural promoviendo a tal fin innovaciones, la sociedad de la información, el espíritu de empresa y la protección del medio ambiente. Por otra parte, con programas nacionales y regionales financiados con cargo al FSE se fomentará la integración en el mercado laboral de los trabajadores afectados por la transformación estructural y, en general, la empleabilidad, adoptando a tal efecto medidas en materia de cualificación e inclusión laboral. Su finalidad es la consecución del pleno empleo, la mejora de la calidad y productividad laboral y de la integración social y, en líneas generales, la aplicación de la estrategia europea de empleo. La dotación presupuestaria ascenderá a 57 900 millones de euros (un 17,2 % de la dotación total) financiada a partes iguales, 50 % y 50 %, por el FEDER y el FSE.

2.4.1

Este objetivo se apoya en las experiencias de la actual iniciativa Interreg y tiene por finalidad promover la cooperación en las regiones fronterizas, con inclusión de las fronteras marítimas interiores y determinadas fronteras exteriores de la Unión, mediante programas comunes, formación de redes e intercambio de experiencias (FEDER). La dotación presupuestaria será de 13 200 millones de euros (un 3,9 % de la dotación total).

3.1

De conformidad con la propuesta, el Fondo Social Europeo intervendrá en los dos objetivos de «convergencia» y «competitividad regional y empleo», siendo –y con diferencia– las ayudas para las regiones con retraso en su desarrollo, ya sólo por la dotación presupuestaria propuesta, las de mayor importancia. Las directrices y recomendaciones comunitarias en materia de empleo conforman el marco político de las intervenciones del FSE y las prioridades de la ayuda con cargo a dicho fondo se reparten en cuatro áreas principales:

3.2

El FSE fomentará también, en particular en las regiones especialmente necesitadas beneficiarias del objetivo de «convergencia», la mejora de los sistemas de educación y formación y el desarrollo de la capacidad institucional y mejora de la eficiencia de las administraciones públicas a escala nacional, regional y local, para velar por el cumplimiento del acervo comunitario. Las medidas en materia de innovación, financiadas actualmente en el marco de la iniciativa comunitaria EQUAL, y la cooperación transnacional se integrarán en la ayuda general. Se deberá prestar particular atención al fomento de la igualdad de oportunidades en el sentido de un planteamiento de «integración de la perspectiva de género», con medidas específicas para aumentar la participación de las mujeres en la vida laboral y mejorar sus posibilidades de desarrollo profesional.

3.3

El FSE es el instrumento financiero para la aplicación de las directrices comunitarias sobre empleo, es decir, apoya las políticas de integración en la sociedad y en el mercado de empleo de los Estados miembros, en particular mediante una integración en el mercado laboral más acorde con los objetivos, la mejora de la calidad del trabajo y de la organización laboral, e igualmente medidas de cualificación para la preservación de la capacidad de empleo.

3.3.1

En el ámbito de intervención «Mejorar la capacidad de adaptación de los trabajadores y las empresas», el FSE financiará medidas destinadas a

3.3.2

En el ámbito de intervención «Facilitar la obtención de empleo y política preventiva en el mercado de trabajo», el FSE financiará

3.3.3

En el ámbito de intervención «Potenciar la inclusión social de las personas desfavorecidas y luchar contra la discriminación» se promoverá principalmente la empleabilidad de personas desfavorecidas y víctimas de la exclusión social a través de medidas de integración apropiadas, entre las que también se incluirán los oportunos servicios sociales de apoyo y atención social, e igualmente la sensibilización frente a discriminaciones en el acceso al mercado laboral.

3.3.4

Por otra parte, en el marco del objetivo «Convergencia», el FSE financiará medidas destinadas a

3.4

Con respecto a la programación, la Comisión propone algunos cambios que se derivan de las disposiciones generales para los Fondos Estructurales comunitarios. La nueva forma de la programación, en la que se incluyen las intervenciones del FSE, comprenderá principalmente:

4.1

La ampliación de la UE es un gran desafío económico y social al que la Unión también debe responder con la política estructural, aunque no solamente con ella. El CESE suscribe la concentración de los recursos que propone la Comisión en las regiones más débiles económicamente, algo que sobre todo debería redundar en beneficio de los nuevos Estados miembros, en los cuales se concentra la mayoría de las regiones menos desarrolladas. La propuesta de aumentar los recursos destinados a los Fondos Estructurales de 276 000 millones de euros aproximadamente a 336 100 millones de euros para el período 2007–2013 –lo que corresponde al 0,41 % del producto nacional bruto de la Unión– es, a juicio del CESE, adecuada si se considera que dichos recursos deben ser repartidos ahora entre 25 Estados miembros. El CESE, no obstante, considera que las intervenciones en materia de política estructural deberían proseguir en los antiguos Estados miembros, aunque en menor medida, al menos en los ámbitos especialmente afectados por las transformaciones industriales estructurales y que tienen las tasas de desempleo más elevadas. Simultáneamente se debe garantizar la creación de normativas transitorias adecuadas para las zonas actuales del objetivo 1 que ya no puedan optar a las ayudas por el denominado efecto estadístico. El CESE respalda la intención de la Comisión de integrar plenamente la iniciativa EQUAL en el FSE con el fin de aprovechar plenamente sus indiscutibles ventajas, entre ellas el carácter innovador de los proyectos promovidos, el apoyo al intercambio de experiencias y buenas prácticas en la UE y el fomento del principio de asociación de los diversos actores en la realización de los proyectos. Una vez integrada la iniciativa EQUAL, la Comisión Europea podría instar a los Estados miembros a que incorporaran medidas similares a las de EQUAL en sus programas operativos nacionales.

4.2

El CESE estima oportuna la nueva articulación de los objetivos, especialmente la integración en el nuevo objetivo «Competitividad y empleo» de objetivos en materia de política estructural y empleo que deberán alcanzarse de modo equilibrado. Es precisamente en las zonas especialmente afectadas por los cambios económicos estructurales donde más indispensable se hace la coordinación de medidas para fomentar las inversiones y promover las innovaciones (FEDER), e igualmente gestionar positivamente las consecuencias sociales de las transformaciones estructurales (FSE). La nueva estructura de objetivos brinda oportunidades si se garantiza su acompañamiento íntegro por la programación. Aunque se prevé una integración de las medidas por parte del marco estratégico de referencia a escala de los Estados miembros, la continuación de la programación se hace por separado en función de los distintos fondos. El CESE considera necesario garantizar que los programas operativos tendrán por marco de referencia los objetivos de «Convergencia» y «Competitividad regional y empleo», para que se complementen eficazmente. En lo que se refiere a las intervenciones del FSE en materia de mercado laboral es necesario además, en función de la estructura del paro, que se puedan fijar prioridades regionales. Las regiones con tasa de desempleo particularmente elevada necesitan atención prioritaria y convendría también, en particular, apoyar iniciativas de empleo locales y pactos de empleo territoriales.

4.3

Las prioridades previstas para los ámbitos de intervención del FSE son en lo esencial acordes con la estrategia europea de empleo o, en su caso, las directrices actuales sobre empleo. El CESE estima al respecto que, para alcanzar los objetivos de Lisboa, es indispensable que en la política dirigida al mercado de empleo se fije la prioridad en medidas activas y preventivas con miras a evitar el desempleo e integrar los grupos desfavorecidos en el mercado laboral. De conformidad con las propuestas del grupo de expertos sobre el futuro de la política social en la UE, convendría en este contexto prestar especial atención a la integración activa y en fase temprana de los jóvenes, así como al aumento de las cuotas de participación laboral de las mujeres y a la integración de los trabajadores de mayor edad en la vida laboral activa. Esto último requiere ante todo una mayor participación en actuaciones de formación permanente y mejora de la calidad del trabajo, a cuyo fin se deberán adoptar medidas apropiadas en materia de ordenación y organización del trabajo. Convendría en tal sentido dar prioridad al carácter innovador de las medidas en el marco de los planes nacionales de acción en favor del empleo. Es algo que también se destaca en el dictamen del Comité del FSE (1).

4.4

El FSE –en coordinación con los demás Fondos Estructurales de la UE– debe entenderse igualmente como un instrumento de apoyo al objetivo horizontal de lucha contra la discriminación, objetivo que se persigue al nivel europeo mediante diversas actuaciones. Además de los jóvenes, mujeres y personas de edad avanzada, forman parte también de los grupos particularmente desfavorecidos del mercado laboral los minusválidos, migrantes y minorías étnicas. La orientación sexual de las personas puede ser igualmente motivo de discriminación. Por ello, es necesario prestar especial atención a la integración de estos grupos desfavorecidos, adoptando a tal fin medidas en materia de asistencia social, cualificación y ordenación del trabajo, como, por ejemplo, la creación de puestos de trabajo destinados a los minusválidos. Además, es conveniente adoptar medidas de formación adecuadas, en particular para los inmigrantes, con respecto a cuestiones relativas a sus derechos, incluidos sus derechos como trabajadores. Las intervenciones del FSE, por consiguiente, deberían remitirse también a los planes de acción nacionales sobre inclusión social y prever medidas con vistas a mejorar las oportunidades de empleo de dichos grupos. El CESE sustenta igualmente en este asunto la misma opinión que el Comité del FSE. Los Estados miembros y autoridades encargadas de la gestión deberán garantizar además que las medidas de apoyo financiadas con cargo a los Fondos Estructurales no contribuyan involuntariamente a la creación de barreras que dificulten el acceso a dichos grupos desfavorecidos.

4.5

En el marco del objetivo de «Convergencia», el FSE apoyará también medidas orientadas a impulsar reformas en los sistemas de educación y formación, con vistas a aumentar su capacidad de respuesta a las necesidades de una sociedad basada en el conocimiento y mejorar la adecuación de los conocimientos y capacidades. Se promoverá igualmente una buena gobernanza que mejore la capacidad institucional y la eficiencia de las administraciones y servicios públicos al nivel nacional, regional y local. Como el objetivo de «Convergencia» afectará a las regiones con retraso en su desarrollo, dichas intervenciones se dirigen especialmente a los nuevos Estados miembros. El CESE considera que poner a disposición del ciudadano sistemas modernos de educación y formación y garantizar administraciones públicas eficientes es misión del Estado. Aunque las directrices comunitarias sobre empleo prevén también objetivos para la reforma de la educación general y formación profesional, su aplicación es prioritariamente cometido estatal, y en algunos Estados miembros –como, por ejemplo, Alemania– la competencia correspondiente se asume incluso al nivel de los Estados federados. El FSE es prioritariamente un instrumento que completa las políticas nacionales en el mercado de trabajo mediante medidas innovadoras, especialmente en materia de cualificación, y sus intervenciones –a juicio del CESE– deberían concentrarse en dichas tareas.

4.6

Los cambios propuestos por la Comisión en materia de programación revelan la intención de abordar la planificación con visión más estratégica. Con orientaciones estratégicas comunitarias para la política de cohesión en general y la correspondiente programación al nivel nacional se reforzará la relación entre, por una parte, los objetivos políticos generales de Lisboa y Gotemburgo y las orientaciones generales de política económica y, por otra, las directrices sobre empleo. Tal conexión existe ya para la política comunitaria de empleo y las intervenciones del FSE a través de la elaboración de los planes nacionales de acción, en los que se integra la contribución especial del FSE para la aplicación de la estrategia comunitaria en materia de empleo. Además, para el ámbito de la integración social se elabora cada dos años un plan nacional de acción que también incluye políticas para el mercado de trabajo. Por ello, el CESE estima procedente preguntarse si realmente es útil para el interés justificado de la Comisión en el control de la utilización de los créditos exigir informes de ejecución anuales, tanto para el marco estratégico de referencia de cada Estado miembro como para los programas operativos, en la medida en que exceden de la justificación y uso de los fondos gastados. El CESE recomienda en cambio con respecto al FSE que se reflexione sobre la conveniencia de establecer una conexión entre el plan nacional de acción para la realización de las directrices comunitarias sobre empleo y las necesidades de la programación para las intervenciones del FSE. Esto estaría en consonancia con la simplificación de la programación que se pretende. El Comité del FSE expresa reservas similares con respecto a una mayor burocratización, en lugar de simplificación. En aras de la eficacia de las intervenciones del FSE, el CESE pide que se acometa un serio examen de tales reservas.

4.7

El CESE se congratula de que en la ayuda estructural comunitaria se sigan manteniendo los actuales principios de concentración, programación, adicionalidad y cooperación. El CESE, no obstante, estima oportuno resaltar el papel especial de los agentes sociales en las intervenciones del FSE en lo relativo a las políticas en el mercado de trabajo y poner mayor énfasis en la necesidad de su participación, tanto al nivel central como regional. Los interlocutores sociales asumen corresponsabilidad tanto en las estructuras institucionales como en la aplicación efectiva de las políticas de mercado de trabajo en los Estados miembros. Las demás intervenciones del FSE deben planificarse y aplicarse en conexión con las estrategias nacionales para las políticas en el mercado de trabajo. Ello requiere la participación de los agentes sociales al nivel central y regional en lo relativo a la programación y aplicación de los programas. En línea con el Comité del FSE, el CESE suscribe la propuesta de prever en las regiones beneficiarias de las medidas de convergencia una determinada parte de los recursos financieros para asistir a los agentes sociales en la aplicación de la estrategia europea de empleo.

4.8

El CESE se congratula de que los Estados miembros y las autoridades de gestión de cada programa operativo deban garantizar la oportuna consulta a los interesados no gubernamentales en lo que atañe a la programación, aplicación y seguimiento de las ayudas del FSE. El CESE estima necesario aclarar el artículo 5.2 de la propuesta de Reglamento en el sentido de que tales consultas se efectúen al nivel central y regional. Por otra parte, el CESE acoge con satisfacción que, además de las organizaciones no gubernamentales, también se facilite el acceso de los interlocutores sociales a las actuaciones financiadas. En el marco de la cooperación prevista se debe tener en cuenta igualmente la importancia desde el punto de vista del mercado laboral de los prestadores de servicios sociales sin ánimo de lucro. En tal sentido, el CESE recomienda integrarlos en mayor medida en la participación en materia de programación, aplicación y seguimiento de las ayudas del FSE.

4.9

El CESE recomienda recurrir en mayor medida a la asistencia técnica prevista por el FSE para financiar acciones de educación, formación e información del conjunto de los actores no estatales que contribuyen a la realización de los objetivos del FSE.