52003DC0301

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN - Hacia una estrategia temática para la prevención y el reciclado de residuos

1. Introducción

2. El reto ecológico de los residuos

2.1. Introducción

2.2. Tendencias de la producción y gestión de los residuos

2.3. Problemas ambientales relacionados con la gestión de residuos

3. Evaluación de la política comunitaria de gestión de residuos

3.1. Resultados obtenidos

3.2. Aspectos a mejorar

3.2.1. Aplicación

3.2.2. Progresos limitados en materia de prevención

3.2.3. Falta de un enfoque global del reciclado

3.2.4. Normas armonizadas para operaciones de reciclado.

3.2.5. Otros aspectos del marco jurídico

4. Fijación de objetivos

4.1. Introducción

4.2. Prevención de residuos

4.3. Objetivos de reciclado

5. Componentes fundamentales de una estrategia temática

5.1. Introducción

5.2.1. Medidas específicas de la prevención cuantitativa

5.2.2. Medidas específicas de la prevención cualitativa

5.2.3. Otras medidas que fomentan la prevención cuantitativa y cualitativa

5.3. Instrumentos para promover el reciclado de residuos

5.3.1. Impuestos sobre los vertidos

5.3.2. Responsabilidad del productor

5.3.3. Certificados comerciales

5.3.4. Sistemas «pagar por tirar»

5.35. Sistemas de incentivos

5.3.6. Instrumentos prescriptivos

5.4. Condiciones de competencia igualitarias para el reciclado

5.5.1. Mejorar el marco jurídico de la gestión de residuos

5.5.2. I+D y demostración tecnológica

5.5.3. Medidas de gestión de la demanda

5.5.4 Educación y formación

5.6. Conclusión y propuestas de líneas a seguir

6. Medio ambiente y salud

7. Ampliación

8. Cooperación internacional en materia de reciclado

9 evaluación de impacto ampliada

10. Desarrollo futuro de la estrategia

Anexo I: Legislación comunitaria relativa a los residuos

Anexo II: Tendencias de la producción y gestión de residuos

Anexo III

RESUMEN EJECUTIVO

Los residuos plantean a nuestra sociedad un doble reto medioambiental. Todos los residuos tienen que valorizarse o eliminarse mediante operaciones que inevitablemente tienen repercusiones en el medio ambiente y costes económicos. Los residuos también pueden ser un síntoma de pautas de producción y consumo ineficientes, en el sentido de que pueden consumirse materiales de manera innecesaria. Estos materiales no sólo crean residuos sino que tienen diferentes efectos durante sus fases de producción y utilización.

El Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente propugna una serie de medidas interrelacionadas destinadas a reducir los impactos medioambientales del consumo de recursos de acuerdo con la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Unión Europea. Entre ellas se incluye una estrategia temática sobre el reciclado de residuos y algunas iniciativas en el campo de la prevención de residuos, concretamente varias propuestas sobre objetivos comunitarios de prevención de residuos.

Esta Comunicación es una primera aportación a la preparación de una estrategia temática que cubra tanto la prevención como el reciclado de residuos. Se trata del punto de partida de un proceso de consultas que continuará hasta que la Comisión apruebe propuestas tanto sobre el marco global de la estrategia temática como sobre las distintas medidas mediante las cuales se aplicará esta estrategia.

La Comunicación se inspira en un planteamiento de la gestión de recursos basado en el ciclo de vida y toma la fase de los residuos como el punto de partida. Es evidente que la prevención y reciclado de residuos puede reducir el impacto medioambiental del consumo de recursos de dos maneras: evitando, por una parte, los efectos negativos en el medio ambiente debidos a la extracción de materias primas y, por otra, los debidos a la transformación de estas materias primas mediante procesos de producción.

La prevención y el reciclado de residuos deben verse también como parte de una estrategia de gestión de residuos más amplia. El reto que se plantea a los decisores políticos es encontrar el grado óptimo de reciclado y la mejor combinación de los diferentes planteamientos. Por otra parte, la concentración en la prevención y el reciclado de residuos en las fases iniciales del ciclo de vida de los recursos para conseguir beneficios medioambientales tiene que complementarse disminuyendo los impactos medioambientales en la fase de gestión de residuos, incluido el reciclado.

En lo que respecta a la prevención de residuos, el objetivo de la presente Comunicación es lanzar, por primera vez, un proceso de consultas que lleve a la elaboración de una estrategia global, en la que se incluyan unos objetivos de prevención de residuos y los instrumentos necesarios para alcanzarlos. La Comunicación constituye una invitación a una discusión amplia, entre otras cosas, sobre:

*la determinación del potencial de prevención de residuos;

*el intercambio de buenas prácticas y experiencias a fin de definir de qué manera la Unión Europea puede contribuir a éstas;

*el papel de la futura política sobre productos químicos en lo que se refiere a la prevención cualitativa de residuos;

*una exploración sobre la manera en que los planes de prevención de residuos voluntarios u obligatorios podrían contribuir a la prevención de residuos;

*la evaluación del potencial de prevención de residuos de la directiva sobre la prevención y el control integrados de la contaminación (Directiva PCIC).

En relación con el reciclado de residuos, la presente comunicación invita a presentar observaciones sobre las posibles opciones para promover el reciclado, incluyendo:

*la preparación de objetivos de reciclado por materiales articulados con objetivos por productos fuera de uso; y

*la fijación de precios correctos para las diferentes soluciones de tratamiento de residuos utilizando para ello instrumentos económicos, entre los que podrían incluirse certificados negociables, la coordinación de las tasas nacionales por el uso de los vertederos, el fomento de los planes de tipo "pagar por tirar" y la responsabilización de los productores por el reciclado;

*por otra parte, asegurar el reciclado es, a la vez, fácil y limpio; en algunos casos, la aplicación de la legislación comunitaria sobre residuos puede haber creado cargas innecesarias a la industria del reciclado; estos problemas tienen que detectarse y resolverse; además, los planteamientos comunes sobre reciclado tienen que lograr que las empresas de reciclado apliquen las mejores tecnologías disponibles.

Se invita al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social, al Comité de las Regiones y a todos los interesados a presentar observaciones sobre la presente Comunicación antes del 30 de noviembre de 2003. La estrategia final se elaborará en 2004.

1. Introducción

Los residuos plantean a nuestra sociedad un doble reto desde el punto de vista ecológico. Todos los residuos deben ser valorizados o eliminados mediante operaciones que inevitablemente acarrean costes económicos e impactos ambientales. Además, los residuos pueden ser un síntoma de ineficiencia de las pautas de consumo y producción, en el sentido de que es posible que se utilicen materiales innecesariamente. Estos materiales no sólo generan residuos, sino que tienen muy diversos efectos durante su producción y utilización.

En el ámbito internacional se reconoce que mejorar la gestión de los residuos es un importante reto ecológico. El plan de aplicación acordado en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible (Johanesburgo, septiembre de 2002) está basado en el Programa 21 y en el mismo se llama a seguir trabajando para «[p]revenir y reducir al mínimo los desechos y aumentar al máximo la reutilización, el reciclado y el empleo de materiales alternativos inocuos para el medio ambiente, con la participación de las autoridades gubernamentales y todos los interesados, al objeto de reducir al mínimo los efectos adversos para el medio ambiente y aumentar la eficiencia de los recursos» [1].

[1] http://www.johannesburgsummit.org/html/ documents/summit_docs/2309_planfinal.htm, en particular el apartado 21.

En la propuesta de la Comisión sobre una estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible también se destaca la necesidad de romper el vínculo entre el crecimiento económico, el empleo de los recursos y la producción de residuos [2]. El Consejo Europeo de Gotemburgo (junio de 2001) llegó a la conclusión de que «[l]as relaciones entre crecimiento económico, consumo de recursos naturales y producción de residuos deben cambiar. El alto rendimiento económico debe ir unido a la utilización sostenible de los recursos naturales y a niveles de residuos adecuados [...]» [3].

[2] Comunicación de la Comisión COM(2001) 264 final de 15.5.2001: «Desarrollo sostenible en Europa para un mundo mejor: Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible».

[3] Véanse las Conclusiones de la Presidencia en http://ue.eu.int/en/Info/eurocouncil/ index.htm, concretamente el apartado 31.

Este tema está todavía más desarrollado en el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente (6º PAMA), [4] con el objetivo general de conseguir «una mayor eficiencia en los recursos y una gestión de los mismos y de los residuos para asegurar modelos de producción y consumo más sostenibles, disociando de este modo el uso de los recursos y la generación de residuos y la tasa de crecimiento económico, y para garantizar que el consumo de los recursos tanto renovables como no renovables no exceda la capacidad de absorción del medio ambiente». Este objetivo general se incluirá en la estrategia temática para la utilización y gestión sostenible de los recursos («la estrategia de los recursos»).

[4] Decisión nº. 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de 2002, por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente, DO L 242, 10.9.2002, p. 1.

El empleo de un recurso puede tener consecuencias en todas las fases de su vida útil, desde su extracción y procesado inicial hasta la gestión de los residuos que genera, pasando por su transformación y fabricación y por su utilización o consumo. Por lo tanto, las medidas para prevenir la producción de residuos y reincorporar estos al ciclo económico («cerrar el ciclo de los materiales») --es decir, la valorización-- constituyen un elemento importante de todo sistema de gestión de recursos.

La Decisión del 6º PAMA contempla la adopción de una serie de medidas de fomento de la prevención y el reciclado, como una estrategia temática para el reciclado de los residuos e iniciativas de prevención que incluyen propuestas de objetivos concretos a escala comunitaria.

Esta Comunicación es un primer paso en la formulación de una estrategia temática que ha de comprender tanto la prevención como el reciclado de los residuos. Incluye una evaluación del tratamiento que se da a ambos aspectos en la política comunitaria, a fin de concretar los medios necesarios para desarrollar la política de gestión de residuos en consonancia con la jerarquía de objetivos que establece la estrategia comunitaria en esta materia [5]. Se analizan con especial interés los medios dedicados a promover una gestión más sostenible de los residuos, que ha de reducir al mínimo sus impactos ambientales sin dejar de tener en cuenta las consideraciones económicas y sociales. Por consiguiente, las medidas que adopte la Comunidad deben fundamentarse en un meticuloso estudio de costes y beneficios, así como en la relación coste-eficiencia de las distintas opciones. El objetivo que persigue la presente Comunicación es poner en marcha un proceso de consultas con participación de las instituciones comunitarias y de las partes interesadas en la gestión de residuos que contribuya a la formulación de una política de prevención y reciclado integral y coherente. Las políticas de esta naturaleza deben incorporar opciones racionales de eliminación y recuperación de energía para impulsar una estrategia óptima de gestión de los residuos orientada a minimizar los impactos ambientales mediante la adopción de la alternativa más eficaz en función del coste.

[5] La estrategia comunitaria de gestión de residuos se adoptó a través de la SEC(89) 934 final de 18 de septiembre de 1989 y se revisó en la COM(96) 399 final de 30.7.1996.

La futura estrategia temática de prevención y reciclado de residuos establecerá la combinación más eficaz de medidas y objetivos necesarios para promover una gestión más sostenible. En relación con la prevención, el objetivo de la presente Comunicación es poner en marcha, por primera vez, un proceso de consultas encaminado a formular una estrategia integral, que incluya un debate sobre los objetivos de la prevención y sobre los instrumentos necesarios para hacerlos realidad. Con respecto al reciclado, se investigan formas de promover esta actividad cuando existan oportunidades de lograr beneficios ambientales adicionales y se analizan las opciones existentes para alcanzar los objetivos marcados de la manera más eficaz posible en función del coste.

En esta primera fase de la estrategia temática, la Comisión todavía no está en condiciones de proponer objetivos ambientales concretos. Estos objetivos se definirán durante la formulación de la estrategia y se basarán en los resultados del proceso de consultas previsto y de los estudios actualmente en curso. En otro orden de cosas, la Comunicación hace hincapié en la necesidad de desarrollar un conjunto adecuado de instrumentos jurídicos, voluntarios y económicos. Se analiza en cierta profundidad la manera de complementar la vigente política comunitaria en materia de residuos con instrumentos económicos, porque este tipo de instrumentos tienen una gran capacidad de modificación de la conducta de todos los agentes económicos, inclusive las familias, para promover una gestión más sostenible de los residuos. El objetivo es aumentar la efectividad de la política comunitaria de gestión de residuos, manteniendo unas normas sencillas y eficaces en función del coste, que ayuden a la Comisión a lograr una mejor regulación [6].

[6] Véase la Comunicación de la Comisión COM(2002) 275 final de 6.6.2002: «La gobernanza europea: legislar mejor».

Esta Comunicación se basa en la política comunitaria vigente y en los estudios realizados por la Comisión, inclusive la Comunicación sobre la Competitividad de las empresas de reciclado [7] y los trabajos del Foro del Reciclado [8].

[7] Comunicación de la Comisión COM(1998) 463 final de 22.7.1998: «Competitividad de las empresas de reciclado».

[8] Véase http://europa.eu.int/comm/enterprise/ events/recycling/recycling.htm.

Esta Comunicación se ha estructurado de la forma siguiente:

-el capítulo 2 estudia el contexto ambiental de la gestión de residuos, en particular las tendencias de producción y los principales impactos ambientales;

-el capítulo 3 describe la política comunitaria vigente en materia de residuos, sus resultados y los aspectos que cabe mejorar o desarrollar;

-el capítulo 4 analiza la fijación de objetivos en el ámbito de un plan general de prevención y reciclado;

-el capítulo 5 introduce el marco de desarrollo de la futura estrategia temática y destaca los principales temas a debate al respecto de la misma;

-el capítulo 6 explica la relación entre la gestión de los residuos y la salud humana;

-el capítulo 7 expone los retos que afronta la gestión de los residuos en el contexto de la ampliación de la Unión Europea;

-el capítulo 8 describe brevemente los trabajos en curso en la OCDE y en las esferas internacionales con respecto a la gestión de los residuos;

-el capítulo 9 indica que la estrategia temática final se someterá a una evaluación de impacto ampliada e invita a las partes interesadas a comentar las opciones de regulación perfiladas en el capítulo 5;

-el capítulo 10 describe los pasos que habrán de darse en el futuro para formular esta estrategia.

2. EL RETO ECOLÓGICO DE LOS RESIDUOS

2.1. Introducción

En este capítulo se resumen las tendencias de producción y gestión de los residuos. Además, se señalan los principales impactos ambientales que acarrea dicha gestión, tanto los efectos del tratamiento de los residuos (y de su eliminación) como los derivados de la utilización de los recursos que pueden evitarse por medio de iniciativas de prevención y reciclado.

Para más información sobre las tendencias de producción y gestión de residuos, véase el anexo II.

2.2. Tendencias de la producción y gestión de los residuos

La producción total de residuos en la Unión Europea asciende a 1.300 millones de toneladas al año (esta cifra no incluye los residuos agrícolas). Esto significa que en la UE el total de residuos, incluidos los municipales, los industriales, etc., asciende a 3,5 toneladas por habitante y año. De acuerdo con la información publicada por la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), el grueso de la producción total de residuos de la UE está formado por cinco flujos principales: los residuos de fabricación (26%), los residuos de minería y cantería (29%), los residuos de la construcción y demolición (RCD) (22%), los residuos sólidos urbanos (RSU) (14%) y los residuos agrícolas y forestales, que resultan especialmente difíciles de cuantificar. El 2% de estos residuos son peligrosos, es decir, unos 27 millones de toneladas [9].

[9] Waste generated in Europe, data 1985-1997, Eurostat, 2000, p. 37.

Las limitaciones de los datos impiden realizar una evaluación detallada de casi todos los flujos de residuos en Europa. Sin embargo, algunos informes recientes ofrecen información sobre las tendencias actuales de producción de residuos.

En su tercera evaluación del medio ambiente en Europa [10], la AEMA indica lo siguiente: «La producción total de residuos mantiene una tendencia al alza en casi todos los países europeos. Se generan grandes cantidades de residuos urbanos, que no dejan de crecer. La producción de residuos peligrosos ha disminuido en muchos países, pero en otros ha aumentado debido a cambios en las definiciones [...] / [...] En algunos países, la producción total de residuos se ha desvinculado del crecimiento económico.» Esto viene a confirmar las conclusiones anteriores de la AEMA [11] de que la producción de residuos parece disminuir en algunos países europeos desde la década de 1990, lo que demuestra que se avanza en la desvinculación de la producción de residuos respecto del crecimiento económico. Además, los indicadores de algunos proyectos de la OCDE apuntan a un crecimiento de la producción de algunos flujos (por ejemplo, los residuos urbanos o los residuos de la construcción y demolición), pero otros presentan tendencias más complejas.

[10] AEMA, 2003: Europe's environment: the third assessment, p. 151.

[11] AEMA, 2002: Environmental Signals 2002 - Benchmarking the millennium, informe de evaluación medioambiental nº 9, Copenhague, Agencia Europea de Medio Ambiente, capítulo 12, pp. 100-105.

Los países de Europa Central y Oriental parecen haber reducido su producción de residuos durante la década de 1990, principalmente debido a la reconversión que realizaron durante la transición a la economía de mercado, inclusive el desmantelamiento de las instalaciones industriales obsoletas [12]. Además, la AEMA especifica en su tercera evaluación que «la producción aumenta en casi todos los países europeos y, en menor medida, en la mayoría de los países de Europa Central y Oriental y en los países de la zona de Europa oriental, del Cáucaso y de Asia Central».

[12] Regional Environmental Centre for Central and Eastern Europe, 2001: Waste Management Policies in Central and Eastern European countries - Current Policies and Trends, executive summary, p. 6.

Es un hecho generalmente aceptado que, en ausencia de medidas adicionales de regulación, es probable que la producción de residuos de la UE aumente en el próximo futuro. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) calcula que la producción de RSU en su región aumentará un 43% entre 1995 y 2020, hasta alcanzar los 640 kg per cápita. Las proyecciones de la OCDE también apuntan a un importante crecimiento futuro de otros flujos de residuos principales, como los residuos industriales y los RCD.

Resulta difícil obtener información exhaustiva sobre tendencias de tratamiento de los residuos. La información más fiable es la disponible acerca de los RSU. Esto demuestra que se ha avanzado algo en la reducción del vertido como principal método de tratamiento, aunque a finales de la década de 1990 seguía siendo la vía mayoritaria (57%). Se observan ciertos progresos en el reciclado y compostaje de RSU, que pasaron del 15% en 1995 al 20% a finales de la década.

Las cifras relativas al conjunto de la UE deben juzgarse con cautela en este contexto, ya que existe una extraordinaria variedad de situaciones nacionales. El vertedero sigue siendo la principal vía de tratamiento de los RSU en algunos Estados miembros, que alcanzan porcentajes superiores al 80%, mientras otros no llegan al 20%. La fracción biodegradable de RSU presenta variaciones todavía mayores.

En otros flujos de residuos se observan parecidas diferencias. Por ejemplo, la AEMA indica que en los Países Bajos se recicla en torno al 90% de los RCD, mientras que en Luxemburgo apenas se alcanza el 10%. Con esta gran diversidad de situaciones nacionales, es evidente que no todos los Estados miembros podrán avanzar al mismo ritmo en el futuro. Con carácter general, es previsible que el aumento de las tasas de reciclado sea más lento en los Estados miembros que más avanzados están actualmente.

Hay que señalar que los responsables políticos suelen prestar mayor atención a los residuos sólidos urbanos (RSU) porque su recogida y tratamiento es normalmente competencia de las autoridades públicas. Pero si los RSU son importantes por varias razones, inclusive su heterogeneidad, hay otros flujos de residuos de importancia cuando menos comparable. Por ejemplo, la basura doméstica (que constituye la mayor parte de los RSU) contiene tan sólo el 1% de los residuos peligrosos [13], mientras que el sector industrial produce más del 75% de esta clase de residuos.

[13] AEMA, 2002: Hazardous waste generation in EEA member countries, informe temático n.º 14/2001, Copenhague, Agencia Europea de Medio Ambiente, p. 22.

Por último, las cifras estimadas de producción de residuos total y por sectores deben interpretarse con cautela, ya que el peso o volumen de los residuos no es necesariamente el indicador más adecuado de la carga que representan para el medio ambiente. En la práctica, la relación entre residuos generados e impacto ambiental es más compleja y depende de varios factores, como la naturaleza y composición de los residuos en cuestión.

2.3. Problemas ambientales relacionados con la gestión de residuos

Históricamente, la inquietud por los efectos que pueden tener los residuos para el medio ambiente y la salud humana ha tenido su origen en la aplicación de normas y prácticas deficientes en el ámbito de la gestión. Algunas incineradoras producían emisiones tóxicas (en especial, dioxinas y furanos y metales pesados) y algunos vertederos no estaban sometidos a un control adecuado. Además, se han producido algunos incidentes con residuos que ni siquiera han llegado a las instalaciones de gestión establecidas, sino que han sido objeto de vertidos totalmente incontrolados. Aunque se han registrado notables mejoras en este sentido, en algunos lugares persisten problemas ambientales importantes.

Aunque todavía existen vertederos incontrolados e incineradoras no conformes --que la Comisión seguirá persiguiendo en su calidad de guardiana de los Tratados--, en los últimos años se han realizado avances considerables. Tanto los Estados miembros como la Comunidad han promulgado medidas legislativas que establecen normas ambientales mucho más rigurosas para los vertederos e incineradoras.

Esto ya ha comenzado a producir importantes beneficios para el medio ambiente. Por ejemplo, las leyes en materia de incineración de residuos más estrictas adoptadas a escala nacional y europea han reducido significativamente, y continuarán reduciendo, las emisiones de dioxinas generadas por las incineradoras municipales. La plena aplicación de la Directiva de incineración evitará que este proceso siga siendo una importante fuente de emisión de dioxinas en la UE. El desarrollo de nuevas tecnologías de combustión ha contribuido a este logro y facilitará la recuperación de energía también en el futuro.

Los estudios económicos existentes indican que los principales costes ambientales que acarrean las emisiones generadas por las incineradoras de residuos son las partículas (PM10), el SO2 y los NOx, seguidos del efecto de pérdida de bienestar [14]. Algunos estudios indican que los costes ocasionados por las emisiones de dioxinas son como mínimo dos órdenes de magnitud (es decir, 100 veces) menores que los costes sanitarios generados por las emisiones de nitratos, partículas y sulfatos de estas fuentes [15]. En los vertederos modernos, los impactos más importantes parecen ser actualmente la pérdida de bienestar y la contribución al calentamiento global [16]. Estas estimaciones ofrecen una indicación general de los principales impactos ambientales que acarrea el tratamiento de residuos. No obstante, deben interpretarse con cautela, ya que las técnicas para expresar el impacto ambiental en términos monetarios siguen sujetas a limitaciones metodológicas.

[14] Véase COWI, 2000: A study on the economic valuation of environmental externalities from landfill disposal and incineration of waste, Bruselas, Comisión Europea, especialmente el capítulo 9. Los efectos de pérdida de bienestar son molestias que sufre la población local debido a la congestión del tráfico, los malos olores, el ruido, las basuras, etc. Esto puede tener como consecuencia que se reduzca el precio de la propiedad inmobiliaria en las zonas próximas a las instalaciones de gestión de residuos.

[15] Véase http://externe.jrc.es/ .

[16] Véase COWI, 2000, op. cit., especialmente el capítulo 9.

Pero los residuos no sólo producen impactos ambientales durante su tratamiento. Por esta razón, además de regular los procesos de tratamiento, es igualmente importante que se utilicen los recursos de modo más eficiente. Y es aquí donde intervienen la prevención y la valorización, ya se en forma de recuperación de energía o de materiales, como factor de reducción del impacto ambiental generado por el aprovechamiento de los recursos.

La prevención de residuos debe incluir tecnologías limpias en los procesos productivos, un diseño más ecológico de los productos y, con carácter general, pautas de producción y consumo más eficientes desde el punto de vista ambiental. Sin embargo, todos los materiales que llegan al mercado están destinados a convertirse tarde o temprano en residuos. Además, todo proceso productivo produce residuos. Incluso los procesos de valorización, ya sea de recuperación de energía o de materiales, generan algunos residuos «remanentes» que no son susceptibles de valorización posterior y que deben eliminarse. Por lo tanto, la prevención debe ir acompañada de una política que fomente una valorización de los residuos ambientalmente racional, concretamente el reciclado de materiales, pero que también tenga en cuenta los beneficios de la recuperación de energía ante la creciente demanda energética.

La prevención y el reciclado pueden reducir los impactos ambientales que acarrea la utilización de los recursos de dos maneras:

i. Se reduce el impacto ambiental de la extracción de materias primas primarias. Por ejemplo, cada tonelada de metal reciclado evita la extracción de varias toneladas de mineral metalífero [17], reduciendo así el impacto ambiental de la minería. Este último puede incluir «la contaminación atmosférica (principalmente por el polvo), el ruido, la contaminación del agua o del suelo y diversas repercusiones en los niveles freáticos, la destrucción o perturbación de hábitats naturales y el impacto visual en el paisaje circundante» [18].

[17] La cantidad concreta dependerá del contenido metálico (o «riqueza») del mineral, que puede oscilar entre algunas partes por millón (oro) y un porcentaje pequeño o algo mayor, por ejemplo, el 30% en el caso del manganeso o el 40% en el caso del hierro. Véase «Mining - facts, figures and environment», Industry and Environment, vol. 23, p. 5. Reciclar una tonelada de metal cuya mena tenga una riqueza media del 10% evita la extracción de 10 toneladas de dicho mineral.

[18] Véase la Comunicación de la Comisión COM(2002) 265 final de 3.5.2000, p. 8: «Promover el desarrollo sostenible en la industria extractiva no energética de la UE».

ii. Se reduce el impacto ambiental de la transformación de materias primas primarias en los procesos productivos. Por ejemplo, el reciclado de plásticos puede reducir las emisiones de aerosoles y partículas (que afectan notablemente a la salud humana) al evitar la producción de polímero virgen. Además, para producir materiales reciclando residuos suele hacer falta menos energía que si se utilizan materias primas primarias.

El Instituto Wuppertal calcula que la «mochila ecológica» (la cantidad de residuos que genera la fabricación de productos cotidianos) es de 1,5 kg por cepillo de dientes, 75 kg por teléfono móvil y 1.500 kg por ordenador personal. Por lo tanto, se puede evitar emplear cantidades importantes de recursos naturales y los consiguientes impactos para el medio ambiente mediante la reutilización o el reciclado de los productos obtenidos en su fase de residuos y mediante un diseño más eficiente desde el punto de vista ambiental. Por ejemplo, en lo que respecta a las emisiones de gases de efecto invernadero, reciclando una tonelada de papel se ahorran 900 kg de equivalentes de CO2 en comparación con la producción de papel virgen. Esta cifra es de 1.800 kg en el caso del polietileno tereftalato (PET) (un tipo de plástico) y de 9.100 en el caso del aluminio [19].

[19] VÉASE AEA TECHNOLOGY, 2001: WASTE MANAGEMENT OPTIONS AND CLIMATE CHANGE, BRUSELAS, COMISIÓN EUROPEA.

3. EVALUACIÓN DE LA POLÍTICA COMUNITARIA DE GESTIÓN DE RESIDUOS

En este capítulo se exponen los resultados de la política comunitaria de gestión de residuos y los aspectos que todavía es preciso mejorar. En particular, se revisan los distintos elementos del marco jurídico de la Comunidad por el que se rige la gestión de los residuos. En el anexo I se ofrece una descripción más pormenorizada de dicho marco jurídico.

Hay que señalar que el marco comunitario no es más que la base en la que se asienta la práctica de gestión de residuos, pero necesariamente ha de complementarse con la acción de los Estados miembros y las autoridades locales. No obstante, este documento está más orientado a abrir un debate acerca de las opciones estratégicas disponibles para continuar desarrollando la política comunitaria de prevención y reciclado de residuos que a realizar un análisis exhaustivo de la política de gestión de residuos en todos los niveles, ya que ello rebasaría las competencias de la Comisión y los recursos de que dispone.

3.1. Resultados obtenidos

Se han sentado una serie de principios generales y procedimientos de control necesarios para asegurar un alto grado de protección del medio ambiente y de la salud humana en toda la Comunidad por medio de una legislación horizontal en materia de gestión de residuos, es decir, la Directiva marco relativa a los residuos [20] y la Directiva de residuos peligrosos [21], así como el Reglamento de traslados de residuos [22]. Estas son las normas en las que se basan el resto de elementos del marco regulador:

[20] Directiva 75/442/CEE de 15 de julio de 1975 relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE de 18 de marzo de 1991, DO L 194, 25.7.1975, p. 39 y DO L 78, 26.3.1991, p. 32.

[21] Directiva 91/689/CE, de 12 de diciembre de 1991, relativa a los residuos peligrosos, DO L 377, 31.12.1991, p. 20.

[22] Reglamento (CEE) nº 259/259 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos entre Estados miembros o procedentes o con destino al exterior de la Comunidad, en su versión modificada, DO L 30, 6.2.1993, p. 1.

-la jerarquía de gestión de residuos, el principio de que quien contamina paga y el requisito de la que gestión de residuos no puede ser perjudicial para la salud humana ni para el medio ambiente en general son elementos clave de la legislación comunitaria para garantizar una gestión ambientalmente racional de los residuos;

-los requisitos de autorización, registro e inspección que contienen las directivas relativas a los residuos en general y a los residuos peligrosos en particular, son la espina dorsal de un completo sistema de control para asegurar que la gestión de residuos no sea perjudicial para la salud ni para el medio ambiente;

-el Reglamento relativo a los traslados de residuos establece un sistema armonizado que regula el transporte transfronterizo de residuos, a fin de alcanzar un equilibrio entre el objetivo de lograr un alto nivel de protección ambiental y el objetivo de asegurar el eficaz funcionamiento del mercado interior. Además, el régimen de libre comercio de los residuos destinados a la valorización ofrece importantes posibilidades de fomento de la misma.

A fin de garantizar un alto grado de protección ambiental y asegurar el funcionamiento eficaz del mercado interior, los principios y requisitos generales que establece la legislación horizontal en materia de residuos se complementan con medidas legislativas más específicas en dos ámbitos:

1. legislación relativa a las operaciones de tratamiento de los residuos --inclusive la eliminación--, como las directivas relativas a los vertederos y a la incineración;

2. legislación para regular la gestión de determinados flujos de residuos. Esta legislación tiene su origen en alguna de las siguientes consideraciones:

-el creciente volumen o complejidad de algunos flujos de residuos, como los envases, los vehículos al final de su vida útil y los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos;

-la necesidad de someterlos a controles específicos debido a su peligrosidad, como es el caso de algunos tipos de baterías o de los PCB;

-el hecho de que su utilización incontrolada puede tener efectos nocivos para la salud humana y el medio ambiente, como la aplicación incontrolada de lodos de depuradora o de estiércol animal en terrenos agrícolas, sobre todo en zonas vulnerables a los nitratos.

Los impactos ambientales del tratamiento de residuos se han reducido en los últimos años gracias a la acción legislativa. Esta tendencia se consolidará con la reciente adopción de tres directivas: la Directiva de prevención y control integrados de la contaminación (PCIC) [23], la Directiva de vertederos [24] y la Directiva de incineración [25]. Todavía no se han obtenido todos los beneficios ambientales de estas directivas, debido a los períodos transitorios que establecen para las instalaciones existentes. No obstante, gracias a estas medidas, esta década verá una considerable evolución del sector de gestión de residuos hacia la aplicación de normas ambientales más rigurosas. Por ejemplo, algunos de los problemas más graves relacionados con las instalaciones de tratamiento de residuos, como las emisiones de dioxinas de las incineradoras de residuos municipales, se solventarán en gran medida gracias a la aplicación de la Directiva de incineración. Igualmente, la AEMA calcula que las emisiones comunitarias de gases de efecto invernadero disminuirán notablemente desde 1990 hasta 2010, principalmente debido a la aplicación de la Directiva de vertederos, que compensará con creces el aumento de las emisiones ocasionado por el incremento previsto en la producción de residuos [26].

[23] Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, DO L 257, 10.10.1996, p. 26.

[24] Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos, DO L 182, 16.7.1999, p. 1.

[25] Directiva 2000/76/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de diciembre de 2000, relativa a la incineración de residuos, DO L 332, 28.12.2000, p. 91.

[26] Véase AEMA, 2002: Analysis and comparison of national and EU-wide projections of greenhouse gas emissions, informe temático 1/2002, Copenhague, Agencia Europea de Medio Ambiente.

La aplicación de la Directiva de vertederos será una importante fuerza motriz para la formulación de políticas de gestión de residuos a escala nacional durante la década actual, inclusive el desvío de los residuos hacia tratamientos biológicos y de reciclado de materiales [27]. De particular importancia en este sentido son las restricciones a los vertidos que introduce la Directiva, sobre todo la reducción de las cantidades de residuos biodegradables que pueden depositarse en vertederos y la prohibición de aceptar en ellos determinados tipos de residuos, como los residuos líquidos y los neumáticos usados. Más aún, las exigentes normas ambientales que introducen las Directivas de vertederos y de incineración promoverán en cierta medida el desvío de los residuos hacia el reciclado de materiales.

[27] Son tratamientos biológicos el compostaje, la digestión anaeróbica y el tratamiento mecánico/biológico. La Comisión ha anunciado su intención de presentar una propuesta de Directiva sobre el tratamiento de biológico de los residuos biodegradables a finales de 2004.

Gracias a las directivas comunitarias sobre determinados flujos de residuos se ha mejorado la gestión de algunos flujos problemáticos. Se ha actuado sobre residuos peligrosos importantes como los aceites usados [28], los PCB/PCT [29] y las pilas y acumuladores [30]. Los metales pesados han sido y van a seguir siendo limitados por la legislación comunitaria en determinados productos, como medida de prevención cualitativa. Se han establecido objetivos de reciclado y valorización para determinados flujos de residuos complejos, como los envases [31], los vehículos fuera de uso (VFU) [32] y los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) [33]. Estos objetivos son necesarios cuando la recogida selectiva y el reciclado no son rentables en condiciones de libre mercado, pero resultan beneficiosos desde un punto de vista social. Aunque estos objetivos son objeto de un amplio debate durante el proceso de adopción, una vez establecidos ofrecen la certidumbre jurídica necesaria para que el sector de reciclado programe inversiones, a sabiendas de que habrá una demanda de esta clase de servicios.

[28] Directiva 75/439/CE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados, DO L 194, 25.7.1975, p. 23.

[29] Directiva 96/59/CE del Consejo, de 16 de septiembre de 1996, relativa a la eliminación de los policlorobifenilos y de los policloroterfenilos (PCB/PCT), DO L 243, 24.9.1996, p. 31.

[30] Directiva 91/157/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, relativa a las pilas y a los acumuladores que contengan determinadas materias peligrosas, DO L 78, 26.3.1991, p. 38.

[31] Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, DO L 30, 3.2.1994, p. 1.

[32] Directiva 2000/53/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de septiembre de 2000, relativa a los vehículos al final de su vida útil, DO L 269, 21.10.2000, p. 34.

[33] Directiva 2002/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 2003, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) -Declaración conjunta del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión relativa al artículo 9, DO L 37, 13.2.2003, p. 24.

También el principio de responsabilidad del productor ha supuesto una fuente de financiación estable para compensar las desventajas que presenta el reciclado en términos de costes frente a la recuperación de energía y los vertederos. Aunque la vigente Directiva de envases no está basada en este principio, casi todos los Estados miembros han optado por aplicarla, al menos en parte, en función del principio de responsabilidad del productor, si bien existen ciertas excepciones, como Dinamarca y los Países Bajos, donde la financiación se obtiene fundamentalmente a través de los municipios y de los impuestos y tasas que gravan los residuos [34]. Tanto la Directiva de VFU como la de RAEE incluyen de forma expresa el concepto de responsabilidad del productor.

[34] Véase la Comunicación de la Comisión COM(2000) 729 final de 7.12.2001, p. 11: «Modernización de la Directiva sobre servicios de inversión».

Los sistemas de recogida selectiva han sido y seguirán siendo muy utilizados para alcanzar los objetivos de las directivas comunitarias sobre determinados flujos de residuos, sobre todo para productos al final de su vida útil que de otro modo entrarían en el flujo de RSU. Una de las características de los RSU es su heterogeneidad. Por lo tanto, obtener materiales reciclados de buena calidad a partir de la mezcla de RSU suele resultar difícil desde el punto de vista técnico y costoso desde el punto de vista económico. No obstante, si se asegura la recogida selectiva de los materiales reciclables, puede obtenerse un suministro de materiales reciclados de relativa homogeneidad y alta calidad.

En este contexto, no deben despreciarse los efectos indirectos que sobre la conducta de los consumidores tiene la puesta en marcha de sistemas de recogida selectiva en el nivel municipal. La recogida selectiva, especialmente si se trata de sistemas de recogida a domicilio, requiere la colaboración activa de los ciudadanos en materia de gestión de residuos. Esta colaboración puede impulsar un mayor conocimiento de la dimensión ambiental de los residuos y promover cambios en las conductas de consumo.

3.2. Aspectos a mejorar

Pese a los importantes avances antes reseñados, el marco jurídico de la Comunidad que regula la gestión de residuos todavía tiene algunas carencias o aspectos mejorables, que se explican a continuación.

3.2.1. Aplicación

Una condición imprescindible para asegurar una gestión eficaz de los residuos es la plena y oportuna aplicación de la legislación comunitaria vigente al respecto. Por desgracia, los Estados miembros suelen ser poco diligentes en la transposición de las normas comunitarias relativas a los residuos y no aplican de manera correcta elementos importantes del marco jurídico de la Comunidad por el que se rige su gestión. A veces esto puede ser consecuencia de los plazos y enfoques ambiciosos que marca la legislación comunitaria, pero en general suele reflejar un esfuerzo insuficiente por parte de los Estados miembros para incorporar y aplicar la legislación aprobada.

Es importante que los Estados miembros destinen recursos suficientes a la ejecución de la legislación comunitaria y que los plazos y objetivos marcados en las directivas sean realistas.

3.2.2. Progresos limitados en materia de prevención

La prevención de residuos tiene aspectos cuantitativos y cualitativos:

-la prevención cuantitativa trata de reducir la producción de residuos;

-la prevención cualitativa trata de reducir la peligrosidad de los residuos;

En la práctica, cabe considerar la prevención cualitativa como un caso especial de prevención cuantitativa, ya que implica reducir la producción de residuos peligrosos. Este es un enfoque algo tosco de la prevención cualitativa, ya que presupone que todos los residuos peligrosos lo son por igual. Sin embargo, actualmente es inviable aplicar criterios más complejos, basados en un índice compuesto de «peligrosidad», debido a los problemas metodológicos que se suscitarían, como la ponderación de las distintas características peligrosas. Por lo tanto, todo lo que sigue se basa en la definición de la prevención cualitativa como reducción de la producción de residuos peligrosos.

Tal como se explica en el apartado 2.1, todo indica que es probable que aumente el volumen de la producción de residuos en la UE. Se han adoptado algunas medidas a escala comunitaria que sin duda serán positivas para promover la prevención. La más importante de tales medidas hasta la fecha es la Directiva de PCIC, que incluye entre las obligaciones básicas del operador que se evite la producción de residuos de conformidad con la Directiva 75/442/CEE del Consejo relativa a los residuos. Más aún, se incluye el empleo de tecnologías con baja producción de residuos y de sustancias de menor peligrosidad entre las consideraciones que deben tenerse en cuenta en la definición de las mejores prácticas disponibles (MTD), de conformidad con la Directiva de PCIC. Esto implica que esta norma ha de ser un instrumento importante para promover la prevención de residuos en el sector industrial, aunque todavía no es posible saber qué efectos tendrá, ya que se encuentra en su primera fase de aplicación.

Algunas directivas sobre productos fuera de uso contemplan la prevención de residuos, aunque su ámbito es limitado o se encuentran en su primera fase de aplicación. La Directiva de VFU y la Directiva sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos [35] se han orientado a la prevención cualitativa limitando el empleo de sustancias peligrosas en los productos. La prevención cuantitativa se contempla en cierta medida en la Directiva de envases. Sin embargo, el equilibrio entre volumen, peso, funcionalidad e impacto ambiental de los envases es una cuestión compleja que sigue siendo objeto de un amplio debate.

[35] Directiva 2002/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de enero de 2003 sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos, DO L 37, 13.2.2003, p. 19.

En el pasado se ha intentado varias veces definir objetivos de prevención de residuos, pero generalmente sin éxito. Véanse tres ejemplos a efectos ilustrativos:

-En España, el Plan Nacional de Residuos Urbanos (2000-2006) intenta estabilizar la producción de RSU per cápita en los niveles de 1996 en el horizonte de 2002 [36]. Sin embargo, los datos de Eurostat reflejan que la producción de RSU en España pasó de 390 kg per cápita en 1996 a 621 kg per cápita en 1999, lo que indica que es muy poco probable que se cumpla el objetivo marcado.

[36] Véase http://www.mma.es/calid_amb/residuos/plan/ , apartado 6.1.

-En Dinamarca, la política «Residuos 21» (el plan de acción del gobierno danés sobre esta materia para el período 1998-2004) se ha marcado el objetivo de estabilizar el volumen total de residuos en el horizonte de 2004 y reducirlo de forma gradual desde entonces. Sin embargo, los últimos estudios realizados calculan que la producción de residuos en Dinamarca aumentó un 17% entre 1994 y 2000 y que aumentará otro 27% hasta 2020.

-El Quinto Programa de Acción de la Comunidad en materia de Medio Ambiente (5º PAMA) tenía entre sus objetivos estabilizar la producción anual de RSU en 300 kg per cápita --la media comunitaria de 1985 [37]--, pero sin concretar ni plazos ni las medidas necesarias para su cumplimiento. Se calcula que la producción anual de RSU se sitúa en 550 kg per cápita (media de la UE), mientras que la OCDE cree que se alcanzarán los 640 kg per cápita en 2020.

[37] [1993] DO C 138/59.

Por lo tanto, no cabe duda de que, si bien la prevención de residuos ha sido el objetivo fundamental de las políticas nacionales y comunitarias de gestión de residuos durante muchos años, poco se ha hecho hasta la fecha para convertirlo en realidad.

Esta falta de avances puede explicarse por la falta de una estrategia global para promover la prevención de residuos. Concretamente, a veces se definen objetivos sin pararse a pensar si están justificados ni en los medios para conseguirlos, de modo que se perjudica su credibilidad. Además, nunca se ha realizado una evaluación seria de las pautas de producción de residuos en distintos sectores de la economía, que permita definir objetivos de prevención creíbles y eficaces.

Esta experiencia demuestra que una buena política de prevención debe basarse en un análisis científico más completo, sobre todo de la relación entre el peso o volumen de los residuos generados, su peligrosidad y riesgos asociados y su impacto ambiental. Más aún, todo objetivo que se fije habrá de fundamentarse en una evaluación seria de las tendencias de producción de residuos en distintos sectores económicos, así como de su potencial de prevención. Por último, la definición de objetivos de prevención debe ir acompañada de una evaluación de las medidas que pueden adoptarse para su cumplimiento. En los apartados 4.3 y 5.2 se dan ideas para aprovechar esta experiencia.

3.2.3. Falta de un enfoque global del reciclado

Las directivas relativas a determinados flujos de residuos han dado a dichos flujos un tratamiento específico para cada caso. Estas directivas constituyen un éxito importante de la política comunitaria para reducir el impacto ambiental de los residuos mediante la separación en origen y el reciclado de flujos tales como pilas y acumuladores, envases, VFU y RAEE, que tienen especial importancia por su peligrosidad, creciente complejidad o tasa de crecimiento de su producción. Estas medidas tienen el efecto de mejorar la calidad del material separado, lo cual es un factor importante que afecta a los costes del proceso de reciclado y a la calidad de los materiales reciclados. Sin embargo, estas directivas sólo afectan a una pequeña parte de los residuos generados. Por ejemplo, los envases representan el 5% de la producción total de residuos, mientras que los vehículos fuera de uso y los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos representan el 1%. Además, aunque la legislación comunitaria exige que se recicle el papel y el cartón de los envases, no existe un requisito análogo para el papel de otras fuentes, como el papel de oficina o de periódico. Esta clase de papel suele ser adecuado para el reciclado desde un punto de vista económico y ambiental. Igualmente, aunque la legislación comunitaria establece que deben reciclarse los envases de plástico y, en la práctica, los plásticos de otros flujos de residuos regulados (VFU y RAEE), actualmente no se obliga a reciclar los plásticos de otras aplicaciones importantes, como los materiales de construcción. De este modo, además de resolver las carencias actuales de la legislación comunitaria, ésta podría complementarse con nuevas iniciativas en relación con determinados materiales, en lugar de con determinados productos fuera de uso.

La aplicación de la jerarquía de gestión de residuos ha contribuido a fomentar el reciclado. Aun reconociendo este principio general, la Comisión considera necesario seguir desarrollando sistemas para determinar las mejores opciones ambientales y para establecer objetivos de reciclado y valorización de residuos, teniendo en cuenta las diferencias entre productos y materiales y las posibles alternativas.

El principio de responsabilidad del productor sigue aplicándose con éxito en la legislación nacional y comunitaria para promover el reciclado de productos fuera de uso. Al exigir que los fabricantes soporten los costes del reciclado de sus productos una vez desechados por los consumidores, el papel concreto que desempeñan en la cadena de producción, consumo y gestión de residuos se utiliza para financiar el reciclado e integrar los costes de gestión en el precio del producto. Con ello se intenta además crear incentivos económicos para que los fabricantes reduzcan el coste de reutilización y reciclado de sus productos, por ejemplo mejorando el diseño de los materiales para facilitar su reciclado.

Algunos estudios han evaluado las ventajas y desventajas de la responsabilidad del productor [38]. Los resultados indican que este principio puede ser muy útil para promover el reciclado de algunos flujos de residuos, aunque puede no serlo tanto en otros casos. Esto parece indicar que, si bien el principio de responsabilidad del productor ha de seguir siendo un elemento fundamental de la política comunitaria de reciclado --sobre todo en lo que respecta a los productos fuera de uso--, deberá complementarse con otros instrumentos para promover el reciclado de algunos flujos de residuos importantes. Además, hay muchos factores que determinan la eficacia de los incentivos económicos creados por un mecanismo de responsabilidad del productor. Aunque el reciclado ya es rentable en condiciones de mercado, puede que no sea ni útil ni necesario desarrollar un marco legislativo, sino que estos mercados podrían optimizarse por medio de sistemas voluntarios.

[38] Véase, por ejemplo, OCDE, 2001: Extended Producer Responsibility - A Guidance Manual for Governments, París, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico; y SOU, 2001: Resurs i retur - Slutrapport från utredningen för översyn av producentansvaret, SOU 2001:102, Estocolmo, Statens Offentliga Utredningar.

En el 6º PAMA se establece que la estrategia de reciclado debe incluir --«entre otras»-- medidas para asegurar la separación en origen, la recogida y el reciclado de los flujos de residuos prioritarios. Además, hay otros elementos del 6º PAMA estrechamente ligados al reciclado. En particular, en el inciso iv) del apartado 2 del artículo 8 se insta a la Comisión a proponer la adopción o revisión de instrumentos legislativos relativos a los residuos, «incluidos, entre otros, los residuos de la construcción y la demolición, los lodos de depuradora, los residuos biodegradables, los envases, las pilas y los traslados de residuos, distinguir claramente entre los residuos y lo que no son residuos y la determinación de criterios adecuados para proseguir la elaboración del anexo IIA y IIB de la Directiva marco relativa a los residuos».

Varias de estas propuestas mencionadas en el 6º PAMA se refieren directamente al reciclado. La estrategia temática debe contribuir a explicar con claridad esta relación con miras a establecer prioridades y vías para seguir desarrollando la política de reciclado de la manera más eficaz posible.

Más aún, el principal obstáculo para aumentar las tasas de reciclado es, en muchos casos, las desfavorables circunstancias económicas de esta opción frente al vertido y la incineración, generalmente más baratas. Esta situación se debe en parte a que los precios de la utilización de los recursos y de los métodos de tratamiento de los residuos no siempre reflejan los costes sociales, es decir, que existen factores externos negativos. Esto implica que las oportunidades que da el mercado a las opciones de gestión de residuos no suelen alcanzar un nivel óptimo. Superar este obstáculo será un objetivo fundamental de la futura política comunitaria sobre el reciclado. Sin embargo, aumentar el reciclado de determinados productos fuera de uso, flujos de residuos o materiales sería beneficioso para el medio ambiente en diversos grados. Por lo tanto, es prioritario diseñar nuevas iniciativas para obtener beneficios ambientales en los ámbitos donde más justificado está el reciclado desde el punto de vista de la relación coste-beneficio.

La mayor exigencia de las normas ambientales introducidas por la reciente legislación comunitaria (directivas de PCIC, vertederos e incineración) puede aumentar los costes de explotación de determinadas instalaciones de gestión, creando así un incentivos económico para desviar residuos hacia técnicas de valorización, inclusive el reciclado de materiales. Por ejemplo, los criterios de aceptación de residuos que establece la Directiva de vertederos pueden aumentar los costes de gestión y mejorar además la posición económica relativa del reciclado de algunos materiales. Esto es lo que podría ocurrir con algunas categorías de residuos que actualmente se consideran inertes, como determinados tipos de residuos de la construcción y demolición. Sin embargo, no es probable que la mera aplicación de la Directiva de vertederos --aun complementada por la adopción de impuestos sobre el vertido en el ámbito nacional-- equipare los costes del vertido a los del reciclado. A falta de otras medidas, una parte importante de los residuos combustibles podrían desviase a la recuperación de energía, que normalmente es más barata que el reciclado. Además, las diferencias de costes que todavía presenta el vertido de residuos en los distintos Estados miembros pueden motivar que se transporten residuos a larga distancia innecesariamente.

Un último aspecto que no debe pasarse por alto a la hora de formular nuevas iniciativas es la optimización de los recursos administrativos y financieros necesarios a escala nacional y europea. No conviene subestimar los recursos que hacen falta para ejecutar la legislación relativa a los flujos de residuos caso por caso, sobre todo debido a la posible acumulación de directivas y a la gran complejidad técnica de las mismas.

El «mandato» del 6º PAMA y las consideraciones anteriores llevan a la conclusión de que es necesario contar con un conjunto adecuado de instrumentos para resolver los problemas que presenta la gestión de los residuos y para garantizar tanto la efectividad como la relación coste-eficiencia de la política comunitaria en esta materia. Este conjunto podría incluir nuevas iniciativas legislativas, la negociación de acuerdos ambientales y el desarrollo de instrumentos económicos. Estos últimos pueden desempeñar un papel destacado, ya que la economía actual de los residuos tiende a dar señales disuasorias con respecto al reciclado. En lo que respecta a las iniciativas legislativas, la Comisión considera que merece la pena analizar las ventajas que reportaría complementar las directivas actuales con un nuevo enfoque más orientado a los materiales que a los productos fuera de uso. Esto podría incluir las obligaciones derivadas de la responsabilidad del productor en los aspectos más adecuados desde el punto de vista ambiental y económico. En el debate sobre el conjunto de instrumentos necesarios habría que estudiar cómo aplicar la jerarquía de gestión de residuos y qué instrumentos utilizar para definir las mejores opciones de gestión. En los capítulos 4 (objetivos) y 5 (instrumentos) se describen posibles vías.

3.2.4. Normas armonizadas para operaciones de reciclado.

Muchas operaciones de tratamiento, en particular las de reciclado, no están reguladas por normas ambientales armonizadas para el conjunto de la Comunidad. Algunas de estas operaciones corresponden al ámbito de la Directiva de PCIC y, por lo tanto, han de aplicar las mejores técnicas disponibles (MTD). Sin embargo, en qué medida se logre con ello armonizar el comportamiento ambiental de estas instalaciones dependerá de la manera en que se aplique la MTD en el nivel local.

La ausencia de normas obligatorias de tratamiento de residuos en el ámbito de la UE hace que sea difícil lograr un alto grado de protección en el conjunto de la Comunidad y ha suscitado el temor de que pueda producirse un «dumping de normas». La tesis de que la existencia de distintas normas ambientales crea diferencias notables en términos de costes para las instalaciones de gestión de residuos es en principio plausible, pero apenas se dispone de información objetiva sobre estos aspectos económicos y sobre los flujos de residuos a los que afecta. No obstante, se argumenta que los residuos destinados al reciclado tienden a salir de los países que aplican normas más rigurosas y que, por lo tanto, sus instalaciones no reciben residuos en cantidades suficientes para ser viables económicamente. Se dice que, por esta razón, los Estados miembros tienen problemas para desarrollar y aplicar tecnologías y requisitos de reciclado que respeten al máximo el medio ambiente, puesto que los residuos tienden a enviarse a países con una normativa menos exigente.

De acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los residuos destinados a la valorización deben considerarse bienes negociables en virtud de las disposiciones del Tratado (artículo 28 a 30) relativas a la libre circulación de mercancías. De este modo, las medidas que pudieran dificultar el comercio de residuos destinados a la valorización podrían considerarse incompatibles con el artículo 28 del Tratado, a menos que sean justificadas y proporcionadas al objetivo perseguido.

Las definiciones de las operaciones de eliminación (D) y valorización (R) que se indican respectivamente en los anexos II A y II B de la Directiva marco relativa a los residuos (DMR) son los elementos clave que determinan el conjunto de normas que han de aplicarse a una operación de tratamiento de residuos específica. En particular, determinan las normas que han de aplicarse a los traslados transfronterizos de residuos en el interior de la Comunidad, en el contexto del Reglamento que regula los traslados de residuos. Más aún, determinan también las operaciones que pueden contribuir al cumplimiento de los objetivos de reciclado y valorización que establecen algunas directivas.

Estas definiciones son de carácter general y dejan un margen relativamente amplio para la interpretación, que puede utilizarse para eludir las obligaciones que se aplican a los residuos destinados a la eliminación enviando dichos residuos a operaciones que pueden ser de valorización o no. También pueden utilizarse por los Estados miembros para impedir que los residuos salgan de su territorio. Estos problemas de ejecución y las críticas vertidas por diversas partes interesadas se han traducido en litigios tanto en el ámbito nacional como en el europeo.

En su reciente jurisprudencia, el Tribunal de Justicia ha formulado un criterio para distinguir entre eliminación y valorización de residuos. De acuerdo con el Tribunal, una operación de tratamiento de residuos deberá considerarse valorización cuando su objetivo fundamental sea suplir la utilización de recursos primarios. El Tribunal ha dictaminado que el relleno de una mina con residuos puede ser una operación de valorización si los residuos se utilizan como sucedáneo de los recursos primarios que de otro modo se hubieran utilizado para tal fin [39]. Esto es lo que podría ocurrir, por ejemplo, si fuera necesario rellenar una mina para estabilizar un terreno. El Tribunal también ha fallado que el uso de residuos como combustible en un horno cementerio es valorización si se genera calor sobrante y dicho calor se utiliza en el proceso [40]. Por el contrario, el Tribunal ha resuelto [41] que las incineradoras de residuos urbanos tienen como principal objetivo eliminar los residuos. El Tribunal añade que, en los asuntos analizados, esta clasificación como operación de eliminación no cambiaría aunque se generase y se utilizase energía como efecto secundario del proceso.

[39] Asunto C-6/00.

[40] Asunto C-228/00.

[41] Asunto C-458/00.

El Tribunal también subraya que, en virtud del quinto guión del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento (CEE) 259/93 relativo a los traslados de residuos, los Estados miembros pueden formular objeciones al traslado «en caso de que la proporción entre residuo valorizable y no valorizable, el valor estimado de los materiales que hayan de valorizarse al final o el coste de la valorización y el coste de la eliminación de la fracción no valorizable hagan injustificable la valorización atendiendo a consideraciones económicas y medioambientales». Gracias a esta disposición, los Estados miembros podrían evitar la valorización ficticia.

En el apartado 5.5.1.1 se desarrollan cuestiones que deberían debatirse en el marco de la presente Comunicación.

3.2.5. Otros aspectos del marco jurídico

Hay algunos aspectos del marco jurídico pertinentes para el reciclado de residuos que han sido objeto de anteriores trabajos de la Comisión. Por ejemplo, el Foro del Reciclado [42] analizó los costes que conlleva el cumplimiento de la legislación en materia de residuos, sobre todo en lo que respecta a los requisitos de la Directiva marco relativa a los residuos y del Reglamento relativo a los traslados de residuos. En este apartado se estudian maneras de reducir los costes de conformidad aprovechando cierta disposición de la legislación comunitaria sobre esta materia y aclarando algunos de sus elementos.

[42] Véase http://europa.eu.int/comm/enterprise/ events/recycling/recycling.htm.

La Comisión está a punto de presentar una propuesta de revisión del Reglamento relativo al traslado de residuos, con la cual pretende incorporar las obligaciones internacionales de la UE y clarificar y racionalizar los procedimientos de control aplicables a los traslados transfronterizos de residuos. Esta revisión debe aclarar y en lo posible simplificar las normas que regulan el comercio de residuos, tanto en la Comunidad como en terceros países.

La definición de residuo que contiene la letra a) del artículo 1 de la DMR es la piedra angular de la legislación sobre la materia. Esta definición ha sido objeto de un amplio debate y el Tribunal de Justicia ha realizado indicaciones de gran valor para su interpretación. Sin embargo, es probable que el debate continúe. Más aún, en el inciso iv) del apartado 2 del artículo 8 del 6º PAMA se dice que es preciso «distinguir claramente entre los residuos y lo que no son residuos».

La definición de residuo es una interpretación jurídica que muy posiblemente puede mejorarse. Sin embargo, las críticas que suscita la definición actual suelen ser de carácter genérico. Por ejemplo, a veces se dice que los materiales reciclables deben quedar excluidos de la definición debido a los costes económicos que conlleva el cumplimiento de la legislación en materia de residuos y a que la imagen negativa que se asocia al término «residuo» dificulta la creación de un sector de reciclado competitivo. Pero estas afirmaciones raramente se sustentan en una valoración del coste económico real del cumplimiento.

En el apartado 5.5.1.2 se desarrollan cuestiones que deberían debatirse en el marco de la presente Comunicación.

4. Fijación de objetivos

4.1. Introducción

En general, una estrategia óptima de gestión de los residuos para minimizar su impacto ambiental ha de combinar prevención, reciclado, recuperación de energía y eliminación.

El análisis coste/beneficio (ACB) ofrece un marco para definir las tasas de reciclado óptimas, aunque la experiencia en su aplicación a las medidas de prevención de residuos es relativamente pequeña. El ACB calcula el valor monetario que tendrían distintos impactos ambientales y que normalmente no está reflejado en los precios de mercado (costes externos). Por lo tanto, permite comparar los beneficios ambientales de las opciones de gestión de los residuos con sus costes económicos. Aunque todavía se discuten algunos aspectos metodológicos del ACB --como los factores de monetarización [43] y el descuento [44] o cómo tener en cuenta las circunstancias locales--, la Comisión considera que esta técnica es la mejor para evaluar objetivos en el ámbito de la política de gestión de residuos.

[43] Los factores de monetarización se utilizan para asignar una valor monetario al impacto ambiental, como por ejemplo: el «coste económico» que tiene la emisión de una tonelada de CO2.

[44] El descuento implica elegir un tipo de interés o «descuento» que tenga en cuenta el valor económico variable de los activos en el tiempo.

La Comisión ha puesto en marcha un estudio para evaluar hipótesis de coste/beneficio con respecto al futuro del reciclado en la UE, basadas en distintas premisas relativas a los avances técnicos y legislativos. Dicho estudio informará la formulación de objetivos de reciclado en el ámbito de esta estrategia y permitirá a la Comisión desarrollar el enfoque aplicado a la revisión de los objetivos establecidos en la Directiva de envases. Se cuenta con que los primeros resultados de este estudio estén disponibles para finales de 2003.

4.2. Prevención de residuos

Las tendencias de producción de residuos dependen de varios factores, como los niveles de actividad económica, los cambios demográficos, las innovaciones tecnológicas, el estilo de vida y, con carácter más general, las pautas de producción y consumo [45]. Esta estrecha relación hace que sea difícil considerar la prevención de residuos aisladamente de la gestión de los recursos y de la política de productos. Es probable que ésta sea la principal explicación del escaso éxito que han tenido las políticas actuales para promover la prevención de residuos en general y para marcar objetivos en particular.

[45] Véase, por ejemplo, , OCDE, 2002: Household Energy & Water Consumption and Waste Generation: Trends, Environmental Impacts and Policy Responses, ENV/EPOC/WPNEP(2001)25, París, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, pp. 67-62.

Casi todos los intentos de definir objetivos de prevención se han basado en el peso o en el volumen de los residuos generados. Sin embargo, resulta dudoso que el peso o el volumen sean siempre los indicadores más adecuados de la carga ambiental de los residuos. En la práctica, la relación entre la producción de residuos y su impacto ambiental es más compleja, ya que los cambios de pautas de producción suelen afectar no sólo a la cantidad, sino también a los tipos de residuos generados. Estos cambios también pueden modificar el impacto ambiental del producto en otras fases de su vida útil, como ocurre con los cambios de diseño. Por ejemplo, utilizar envases más ligeros no reduce necesariamente el impacto ambiental del envase, ni durante su etapa fuera de uso ni a lo largo de toda su vida útil. No obstante, dada la complejidad inherente a cualquier intento de formular indicadores compuestos del impacto ambiental de los residuos, actualmente no parece existir una alternativa práctica a la utilización del peso o del volumen para expresar objetivos de prevención de residuos. En este sentido, es importante reconocer que para obtener los mejores resultados, hay que establecer una relación directa entre la prevención de residuos y la política de productos integrada (PPI). El primer paso para formular una estrategia global de prevención de residuos debe ser aumentar la coherencia entre todos los instrumentos existentes.

Todo intento de establecer objetivos de prevención a escala europea se encuentra además con unas estadísticas de producción de residuos insatisfactorias. Estas deficiencias hacen que en estos momentos no sea posible proponer objetivos de prevención cuantificados y operativos, de acuerdo con un completo análisis ambiental y económico. Más aún, a falta de unas estadísticas fiables y de un sólido escenario base de producción de residuos, sería casi imposible efectuar un seguimiento de los progresos realizados.

El Reglamento relativo a las estadísticas sobre residuos [46] tiene por objeto cubrir esta laguna de nuestros conocimientos y sentar las bases jurídicas para la recopilación de datos estadísticos de producción y tratamiento de residuos en la Comunidad. Cuando este Reglamento se aplique plenamente, se dispondrá de una imagen global de la producción y el tratamiento de residuos en el conjunto de la Comunidad, por tipo de residuo y por sector económico. Se recogerán datos cada dos años, partiendo del año de referencia 2004 y el primer informe estadístico se presentará a la Comisión en 2006.

[46] Reglamento (CEE) nº 2150/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2002, relativo alas estadísticas sobre residuos, DO L 332, 9.12.2002, p. 1.

En consecuencia, habrá que esperar al menos hasta 2006 para disponer de información satisfactoria sobre pautas de producción y tratamiento de residuos en el ámbito de la UE. Sin embargo, no se pueden calcular tendencias con los datos de un solo año. Por lo tanto, no será posible realizar una primera evaluación de las tendencias de producción de residuos en el conjunto de la UE hasta 2008, año en que se dispondrá del segundo informe estadístico realizado con arreglo al Reglamento antes mencionado.

Además, actualmente se negocia un Protocolo del Convenio de Aarhus [47] en el seno de la Comisión Económica de Naciones Unidas para Europa (CEPE) para la aplicación de los registros de liberación y transferencia de contaminantes (PRTR), lo cual podría hacerse a través de una ampliación del ámbito de aplicación del inventario europeo de emisiones contaminantes (EPER) [48]. El EPER podría aportar entonces información sobre producción y gestión de residuos con respecto a un buen número de productores importantes y servir de base para marcar objetivos a determinados sectores o grupos de sectores industriales.

[47] Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, firmado por la Comunidad en la conferencia interministerial del 23 al 25 de junio de 1998.

[48] Véase la Decisión de la Comisión, de 17 de julio de 2000, relativa a la realización de un inventario europeo de emisiones contaminantes (EPER) con arreglo al artículo 15 de la Directiva 96/61/CE del Consejo relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (IPPC), DO L 192, 28.7.2000, p. 36.

Sigue existiendo una notable incertidumbre sobre el alcance de la prevención en distintos sectores de la economía y sobre la eficacia de distintos instrumentos para conseguir este objetivo. Pese a que puede ser útil marcar una ambición política en relación con la prevención, se corre el riesgo de que los nuevos objetivos no sirvan más que para crear expectativas que puedan verse tan defraudadas como las generadas por el 5º PAMA. Por lo tanto, la Comisión tiene intención de plantear un debate sobre el análisis fundamental que puede justificar los objetivos de prevención y, en particular, sobre la relación entre la prevención de residuos, la gestión de los recursos y la política de productos integrada. Antes de proponer objetivos, la Comisión también desea hacerse una idea más clara de las medidas que pueden adoptarse para cumplir los objetivos señalados y de si las mismas contarían con el respaldo de los legisladores respectivos. Además, se invita a las partes interesadas a informar de su experiencia en materia de prevención, qué se puede conseguir y hasta qué punto pueden contribuir tales medidas al cumplimiento de objetivos globales de prevención.

4.3. Objetivos de reciclado

Al contrario que la prevención de residuos, la fijación de objetivos es un aspecto del reciclado más consolidado y menos complejo. Por lo tanto, la estrategia temática debe estar orientada a mejorar la eficiencia de los objetivos de reciclado. En primer lugar, la Comunidad se ha centrado hasta ahora en establecer objetivos de reciclado de los productos fuera de uso, sin hacer distinciones entre materiales. La Directiva de envases es una excepción a la regla, ya que establece que se cumplan objetivos mínimos de reciclado por cada tipo de material. En su propuesta de revisión de los objetivos de la Directiva, la Comisión diferenciaba los objetivos por material, indicando que las tasas de reciclado óptimas debían basarse en los costes y beneficios de cada material, que serían claramente diferentes en cada caso [49].

[49] Véase la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases, COM(2001) 729 final de 7.12.2001, especialmente la p. 12ff.

Fijar objetivos para productos fuera de uso ha sido una buena manera de promover la recogida selectiva y el reciclado. Pero en algunos casos, surgen dudas de por qué un determinado material se contempla en un flujo de materiales y no en otro. Por ejemplo, aunque la legislación comunitaria exige que se recicle el papel y el cartón de los envases, no existe un requisito análogo para el papel de otras fuentes, como el papel de oficina o de periódico. Esta clase de papel suele ser adecuado para el reciclado cuando menos por igual desde el punto de vista económico y ambiental. Igualmente, aunque la legislación comunitaria establece que deben reciclarse los envases de plástico (y, en la práctica, los plásticos de otros flujos de residuos regulados, como los RAEE), actualmente no se obliga a reciclar los plásticos de otras aplicaciones importantes, como los materiales de construcción.

Sería posible un enfoque que combinase la distinción entre flujos de residuos y entre tipos de materiales. Con carácter general, bien podría ser que el primero fuese más adecuado para promover el desmontaje y la recogida selectiva de los productos complejos fuera de uso. Después podría aplicarse la distinción entre materiales para marcar los objetivos de reciclado. Con este tipo de planteamiento parecería lógico que la futura legislación en materia de residuos diferenciase los requisitos de desmontaje y recogida selectiva de los objetivos de reciclado. Habría que tener en cuenta las diferencias intrínsecas entre materiales, los procesos de reciclado y las estructuras comerciales y evaluar al mismo tiempo si sería eficiente marcar objetivos complementarios en función de los materiales.

En segundo lugar, las directivas vigentes prevén que todos los Estados miembros deben cumplir el mismo objetivo de reciclado. Sin embargo, es legítimo dudar de si esta uniformidad de los objetivos es lo más eficaz desde el punto de vista ambiental y económico. Desde el punto de vista ambiental, es más importante optimizar la recogida y el reciclado en el conjunto de la Comunidad que en un determinado Estado miembro. Desde el punto de vista económico, es más importante impulsar una competencia leal en el mercado interior que alcanzar el mismo nivel de recogida y reciclado en todas partes. Esto podría reflejarse en un objetivo general de reciclado a escala comunitaria, dejando que las fuerzas del mercado determinen qué instalaciones de reciclado pueden cumplir dicho objetivo de manera más eficaz en función del coste. Para establecer un sistema de esta naturaleza sería necesario un marco jurídico más orientado al mercado. Sin embargo, es probable que dicho sistema sólo fuera viable con un mayor grado de armonización de las normas ambientales que se aplican a las instalaciones de reciclado en la Comunidad. Un marco jurídico de este tipo habría de incluir una clara distribución de responsabilidades y un sistema adecuado para generar información sobre los resultados, a fin de asegurar su cumplimiento.

Por último, los objetivos de reciclado que contiene la legislación comunitaria vigente (por ejemplo, las directivas de envases, VFU y RAEE) son legalmente vinculantes. Este enfoque podría ampliarse si se incluyesen objetivos por tipos de materiales en futuras iniciativas. Además, podrían definirse objetivos indicativos complementarios para grandes flujos de residuos, como los residuos de la construcción y demolición (RCD) y los residuos sólidos urbanos (RSU). De este modo se dispondría de un medio de controlar los avances realizados por los distintos Estados miembros, al tiempo que se dejaría flexibilidad suficiente para tener en cuenta las diversas circunstancias locales que se dan en la Comunidad.

Esta Comunicación y los debates que le seguirán deben servir para plantear ideas sobre la manera de fijar objetivos eficaces desde el punto de vista ambiental y económico, inclusive objetivos por materiales en lugar de por productos fuera de uso, posibles objetivos comunitarios en lugar de nacionales para disponer de mayor flexibilidad para orientar la recogida y el reciclado a los ámbitos geográficos donde sean más eficaces, etc. Este enfoque podría complementarse con objetivos indicativos más generales en relación con flujos de residuos importantes, como los residuos sólidos urbanos.

Por lo tanto, la Comisión acogería favorablemente cualquier aportación de las partes interesadas, en particular con respecto a las siguientes cuestiones:

-papel y eficacia potencial de los objetivos por tipos de materiales;

-costes de aplicación de los objetivos por materiales de manera articulada con los objetivos por productos fuera de uso;

-posibilidad de introducir mayor flexibilidad para tener en cuenta las circunstancias locales fijando objetivos para el conjunto de la Comunidad, con las implicaciones que ello tendría para la competencia en el sector del reciclado;

-papel respectivo de los objetivos de reciclado indicativos y legalmente vinculantes.

5. Componentes fundamentales de una estrategia temática

5.1. Introducción

Este capítulo trata de los instrumentos que pueden utilizarse para aplicar los objetivos de prevención y reciclado comentados en el capítulo 4. De acuerdo con la evaluación de las medidas comunitarias vigentes a que se refiere el capítulo 3, la Comisión considera que la futura estrategia temática de prevención y reciclado de residuos debería estructurarse en torno a cuatro componentes fundamentales:

Componente 1. Instrumentos básicos para promover la prevención de residuos.

Componente 2. Instrumentos básicos para promover el reciclado de los residuos.

Componente 3. Medidas para resolver la falta de normas en materia de reciclado.

Componente 4. Medidas complementarias para promover la prevención y el reciclado.

Estos componentes fundamentales han de marcar las prioridades para los próximos años y son adicionales a la aplicación de la legislación vigente. Aunque gracias a la actual legislación comunitaria se han realizado considerables avances para una gestión más adecuada de los residuos, todavía no ha creado un marco global para fomentar la prevención y el reciclado. Más aún, varias de las directivas actuales se caracterizan por su considerable complejidad técnica. Aparte de algunos elementos como el abandono gradual de determinadas sustancias peligrosas, la política de prevención de residuos ha sido un fracaso hasta la fecha por falta de claridad de los posibles enfoques. A fin de garantizar la máxima utilidad de la política de residuos, será necesario centrar los esfuerzos en los elementos que tengan mayor potencial de reducción de los impactos ambientales y de los problemas de aplicación de la legislación sobre la materia.

Las decisiones que se tomen en relación con la utilización de los recursos y la gestión de los residuos dependerán en gran medida de los precios relativos de las distintas opciones de tratamiento (vertido, incineración, gasificación, reciclado de materiales, etc.). La legislación puede utilizarse para impulsar cambios de conducta, pero mientras los precios den señales contrarias a los objetivos legislativos, existirá el incentivo de eludir estos últimos y serán necesarios mecanismos cada vez más complejos para ejecutar y controlar la aplicación de las normas legales. Más aún, la Comisión señala en su Comunicación sobre una Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible [50] que dará prioridad en sus actuaciones políticas y propuestas legislativas a planteamientos de mercado que supongan incentivos en materia de precios, siempre que permitan alcanzar los objetivos sociales y ambientales de forma flexible y rentable. Estos planteamientos habrán de ser coherentes con las normas que regulan el comercio internacional. Además, la Comisión considera que la dimensión económica del sector de gestión de residuos en general y del sector de reciclado en particular es inherente al reto que la UE tiene actualmente por delante. La Comisión se asegurará de que esta dimensión económica se tenga debidamente en cuenta en la elaboración y ejecución de la futura estrategia de prevención y reciclado de los residuos.

[50] Comunicación de la Comisión COM(2001) 264 final de 15.5.2001: «Desarrollo sostenible en Europa para un mundo mejor: Estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible».

En esta Comunicación se analiza cómo crear los incentivos adecuados para promover una gestión más sostenible de los residuos por medio de un conjunto de instrumentos reguladores, voluntarios y económicos en los ámbitos de prevención y reciclado. Además, se estudia cómo resolver las carencias existentes en materia de normas comunitarias sobre reciclado y cómo aclarar las definiciones fundamentales que establece la legislación comunitaria sobre residuos.

Estos planteamientos serán adicionales a las directivas actualmente previstas, es decir, las propuestas de revisión de la Directiva relativa a los lodos de depuradora y del Reglamento relativo a los traslados de residuos y las propuestas de directivas relativas a los residuos biodegradables [51] y a los residuos mineros. Dentro de la estrategia temática pueden realizarse otras propuestas, por ejemplo en relación con los residuos de la construcción y demolición.

[51] Las directivas relativas a los lodos de depuradora y a los residuos biodegradables están estrechamente relacionadas con la estrategia temática para la protección del suelo. Por lo tanto, los problemas que tratan estas directivas son objeto de debate en su contexto y no en la presente estrategia.

En el apartado 5.2 se revisa la aplicabilidad de diversos instrumentos para promover la prevención y en el apartado 5.3 se realiza una revisión parecida en relación con el reciclado. Algunos de los instrumentos disponibles que se analizan a continuación han de promover tanto la prevención como el reciclado, pero se colocan bajo el epígrafe en el que tienen mayor repercusión. El objetivo de los siguientes apartados no es defender la utilización de un determinado instrumento, sino más bien plantear un debate sobre el papel y eficacia potencial de estos instrumentos en el contexto de una estrategia temática global. La eficacia de un determinado instrumento dependerá del contexto económico y técnico, por lo que es improbable que exista una única respuesta normativa que pueda aplicarse en todos los casos. Por consiguiente, la Comisión no tiene en estos momentos una opinión firme sobre cómo deben utilizarse y combinarse estos instrumentos.

El apartado 5.4 trata de la necesidad de garantizar que el reciclado pueda competir en igualdad de condiciones en toda Europa. Esta cuestión adquiere especial importancia si se adopta una política más orientada al mercado, ya que las diferencias entre las normas ambientales que regulan las instalaciones de reciclado en Europa podrían agravar los problemas de competencia desleal debido al «dumping de normas». Por último, en el apartado 5.5 se examinan varias medidas complementarias que podrían adoptarse para fomentar el reciclado. Estas medidas no serían suficientes por sí mismas para realizar avances importantes, pero podrían ser de gran utilidad como apoyo de las medidas básicas que integran los componentes 1 y 2.

5.2. Instrumentos para promover la prevención de residuos

5.2.1. Medidas específicas de la prevención cuantitativa

Para lograr avances importantes en prevención de residuos hay que cambiar la manera en que se utilizan los recursos en los procesos productivos y en los productos. Para ello es necesario modificar conductas, tanto de los usuarios domésticos como de los productores y demás agentes de la economía. Aunque las medidas reguladoras tradicionales pueden hacer su papel, raramente son eficaces de forma aislada en un contexto tan complejo. Puesto que todos los materiales que se utilizan en una economía se convierten en residuos antes o después, para introducir cambios importantes en la producción de residuos hace falta modificar las pautas de producción y consumo. Para ello es necesario ir más allá de la política de residuos propiamente dicha y entrar en ámbitos como la gestión de los recursos y la política de productos integrada.

Existen varias opciones para actuar en materia de prevención desde una perspectiva de gestión de los residuos. A menudo, esta clase de medidas se materializan en instrumentos económicos o campañas informativas que pueden fomentar la prevención y dirigir los residuos a opciones preferentes de tratamiento, como el reciclado. Sin embargo, en general no hay muchas experiencias prácticas de instrumentos que puedan reducir notablemente la producción de residuos desde el ámbito de la Comunidad.

No obstante, puede haber un valor añadido en la coordinación de los sistemas nacionales conforme a los que han de actuar los agentes del mercado. En particular, la capacidad de elección del consumidor y los sistemas voluntarios que aplican los contratantes públicos pueden ser importantes incentivos para el desarrollo de productos más ecológicos, inclusive productos que generan menos residuos en su producción, utilización y consumo. Las experiencias nacionales y locales de creación de incentivos para que los consumidores opten por los productos más ecológicos podrían beneficiarse de un intercambio de información y debate en el ámbito europeo. Lo mismo cabe afirmar de los incentivos nacionales para ecologizar la producción. Un debate sobre un sistema de este tipo en el marco de la presente Comunicación podría ser muy útil para determinar cómo podría incluirse la prevención de residuos en la política de productos integrada.

Por lo tanto, la Comisión invita a todas las partes interesadas a dar su opinión con miras a realizar una evaluación global de la eficacia de los distintos instrumentos para establecer futuros objetivos de prevención y del papel que podría desempeñar la Comunidad en la formulación de dichos instrumentos. En particular, la Comisión desea conocer las opiniones de los Estados miembros y de las partes interesadas sobre las ventajas que tendría un intercambio de información a escala europea en relación con los sistemas nacionales de incentivos dirigidos a los consumidores y las iniciativas de compra ecológica.

5.2.2. Medidas específicas de la prevención cualitativa

El futuro Reglamento de política química tratará de asegurar un elevado nivel de protección para la salud humana y el medio ambiente, además de velar por el eficaz funcionamiento del mercado interior y fomentar la innovación y la competitividad en el sector químico. En 2001, la Comisión adoptó un Libro Blanco [52] en el que establecía sus propuestas para una futura estrategia sobre política de productos químicos. Un elemento fundamental de estas propuestas es el sistema REACH [del inglés Registration, Evaluation and Authorisation of CHemicals (registro, evaluación y autorización de sustancias y preparados químicos)]. Este sistema se basa en un conjunto de principios encaminados a mejorar nuestro conocimiento de los productos químicos que pueden tener efectos negativos para la salud humana y el medio ambiente y reforzar los controles sobre los mismos. En particular, ello implicaría lo siguiente:

[52] Libro Blanco - Estrategia para la futura política en materia de sustancias y preparados químicos, COM(2001) 88 final de 27.2.2001.

-Los fabricantes y otros usuarios posteriores en la cadena (usuarios industriales y formuladores) tendrán la obligación de evaluar la seguridad de sus productos en la parte del ciclo de vida en que intervienen, incluidas la eliminación y la gestión de los residuos.

-Se fomentará la sustitución de las sustancias peligrosas por otras menos peligrosas, siempre que se disponga de alternativas adecuadas. La creciente responsabilización de los usuarios industriales y los formuladores y la mayor información de los ciudadanos harán que aumente la demanda de sustancias y preparados de sustitución, que hayan sido debidamente sometidos a ensayo y resulten inocuos en el uso previsto.

En relación con las sustancias extremadamente preocupantes, el Libro Blanco prevé un sistema de autorización basado en la evaluación de los riesgos durante todo el ciclo de vida de la sustancia, incluida la eliminación, habida cuenta del uso para el que se solicita la autorización. Se concederá la autorización si el uso de la sustancia entraña un riesgo despreciable.

El sistema que contempla la Comisión en el Libro Blanco permitiría controlar mucho mejor el uso de sustancias peligrosas, inclusive las que acaban convertidas en residuos, al tiempo que se fomentaría su sustitución cuando existieran alternativas adecuadas. Además, se generarían menos residuos peligrosos (tanto en la producción como tras el consumo).

La Comisión ha lanzado actualmente una consulta de ocho semanas a través de Internet que estará abierta hasta el 10 de julio de 2003 sobre la viabilidad del futuro sistema REACH propuesto [53].

[53] http://europa.eu.int/comm/environment/ chemicals/whitepaper.htm

Considerando las muy diversas implicaciones que tendrá la nueva política de productos químicos y la estrecha relación entre el empleo de sustancias peligrosas y la producción de residuos peligrosos, la gestión de los riesgos que entrañan tales sustancias deberá realizarse a través del sistema REACH, que también podría aplicarse a los aspectos de prevención cualitativa. No obstante, la Comisión no excluye la posibilidad de adoptar restricciones adicionales para determinadas sustancias y aplicaciones que puedan plantear riesgos específicos en la fase de residuos. Esto se corresponde con los criterios adoptados en las directivas vigentes en materia de residuos y continuará siendo válido hasta que el sistema REACH se aplique de forma plena a estos aspectos.

5.2.3. Otras medidas que fomentan la prevención cuantitativa y cualitativa

5.2.3.1. Planes de prevención de residuos

Los planes de prevención de residuos pueden contribuir tanto en aspectos cuantitativos como cualitativos. Los Estados miembros han puesto en marcha una serie de iniciativas y programas relativos al desarrollo de esta clase de planes por parte de los agentes económicos. Los defensores de este enfoque argumentan que, debido a la complejidad de la prevención, sólo es posible establecer medidas rentables a través de un intenso debate con los sectores económicos afectados. Además, es necesario el firme compromiso de las autoridades para que los planes de prevención negociados tengan éxito.

Estos planes pueden elaborarse para sectores económicos enteros o empresas concretas, por ejemplo en el contexto de sistemas como el EMAS (sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales) [54]. Los planes de prevención de residuos pueden negociarse en varios niveles, inclusive los ámbitos europeo, nacional y local, con enfoques diferentes pero complementarios, y podrían hacerse obligatorios a través de la legislación comunitaria o mantenerse en el nivel de acuerdos ambientales.

[54] Reglamento (CE) nº 761/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de marzo de 2001 por el que se permite que las organizaciones se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS), DO L 114, 24.4.2001, p. 1.

Cabe mencionar otras opciones, como el uso de certificados negociables para residuos industriales. Sin embargo, en general no hay muchas experiencias prácticas de instrumentos que puedan reducir notablemente la producción de residuos desde el ámbito de la Comunidad.

5.2.3.2. La Directiva de PCIC y los documentos BREF

La Directiva de PCIC menciona como obligación fundamental del operador que evite la producción de residuos con arreglo a la Directiva 75/442/CE del Consejo de 15 de julio de 1975 relativa a los residuos e incluye la utilización de tecnologías con baja producción de residuos y de sustancias de menor peligrosidad (prevención cualitativa) entre las consideraciones que deben tenerse en cuenta en la definición de las mejores prácticas disponibles (MTD) de conformidad con la Directiva de PCIC. No deben subestimarse los posibles efectos de la Directiva de prevención de residuos, ya que casi todos [55] los productores industriales de residuos están sujetos a la misma.

[55] Algunos sectores no afectados son la minería y cantería, la silvicultura y gran parte de la agricultura.

Aunque todavía no es posible estimar las repercusiones de la Directiva debido a que se encuentra en una fase muy temprana de su ejecución, es aconsejable promover una buena práctica de aplicación de las disposiciones que contiene en relación con los residuos. La Comisión tiene intención de apoyar y participar activamente en el proyecto IMPEL sobre condiciones relativas a los residuos en los permisos ambientales, con miras a una mejor y más coherente aplicación en Europa. Este proyecto fue aprobado en el pleno de IMPEL en diciembre de 2002 para solicitar su financiación a la Comisión y podría comenzar a mediados de 2003.

De esta evaluación podrían extraerse conclusiones acerca de la manera de optimizar la eficiencia del proceso de PCIC en lo que respecta a la prevención cualitativa y cuantitativa de residuos, por ejemplo mediante la publicación de directrices para tratar la prevención de residuos en los documentos de referencia de MTD («BREF») y en los permisos. Se aceptan comentarios y sugerencias en relación con los mejores medios para promover la prevención de residuos mediante la aplicación de la PCIC.

5.3. Instrumentos para promover el reciclado de residuos

El principal obstáculo para fomentar el reciclado es su desventaja en términos de costes frente a otras opciones de tratamiento de residuos. Por lo tanto, se considera que la mejor manera de hacerlo es utilizar instrumentos económicos y de mercado.

Sin embargo, si el resultado del proceso de consultas revela que los instrumentos económicos no son aceptables o viables, ya sea por razones políticas o técnicas, la Comisión tiene intención de hacer pleno uso de su derecho de iniciativa para proponer medidas legislativas encaminadas a lograr una gestión de los residuos más sostenible, que podría incluir la revisión de instrumentos de acuerdo con el apartado 5.3.6 sobre instrumentos prescriptivos.

5.3.1. Impuestos sobre los vertidos

Cambiar los costes relativos de diferentes opciones de gestión de residuos, sobre todo para internalizar costes externos, puede ser un medio muy eficaz de cambiar las decisiones de gestión. La forma más fácil de lograr este cambio es aumentar el coste de determinadas alternativas de tratamiento. Esto ha llevado a algunos Estados miembros a adoptar impuestos sobre los vertidos. Sin embargo, esta clase de impuestos han de complementarse con otros instrumentos para evitar que se desvíen residuos mixtos a granel hacia la incineración. En particular, es necesario evaluar el efecto de los impuestos sobre los vertidos teniendo en cuenta las variaciones de coste de otras alternativas de tratamiento. Además, podrían crearse problemas si se introducen impuestos sobre el vertido de manera descoordinada en países o regiones limítrofes y en niveles muy diferentes.

El papel de los impuestos sobre los vertidos debe analizarse en el contexto de la presente estrategia temática, pese a la susceptibilidad política que despiertan en general las medidas fiscales. Esto no implicaría necesariamente la introducción de un impuesto comunitario armonizado sobre los vertidos. Un primer paso adecuado para resolver esta cuestión podría ser una mayor coordinación entre las autoridades competentes de los Estados miembros, orientada en principio a impulsar un consenso sobre la eficacia de los impuestos sobre los vertidos y formular después criterios para una mayor correspondencia de los impuestos adoptados a nivel nacional.

5.3.2. Responsabilidad del productor

La Decisión del 6º PAMA se refiere a la responsabilidad del productor como uno de los tres elementos que conforman la estrategia de reciclado. De acuerdo con el análisis realizado en los apartados 3.1 y 3.2.3, la Comisión pretende mantener un debate abierto sobre la responsabilidad del productor, que claramente habrá de basarse en la experiencia adquirida en el contexto de las iniciativas pertinentes a nivel comunitario, nacional e internacional.

La Comisión reconoce los méritos de estas iniciativas, que en muchos casos han tenido un gran éxito. Por lo tanto, parte del debate deberá referirse a la posibilidad de ampliar este enfoque a otros flujos de residuos y, en su caso, a cuáles. Además, también deberán abordarse algunos aspectos concretos de la responsabilidad del productor en el contexto de la presente estrategia:

-Efectos sobre el diseño del producto: Se sabe relativamente poco de cómo puede afectar la responsabilidad del productor al fomento del ecodiseño. Existen indicios de que la aplicación de este principio a los envases ha reducido las cantidades comercializadas en algunos países. Es probable que esto se deba a la incorporación del coste del reciclado a los costes de producción. Los efectos del principio de responsabilidad individual del fabricante que se aplica en las directivas de VFU y de RAEE son en gran medida desconocidos, debido a su reciente adopción.

-Responsabilidad individual y colectiva: En los sectores caracterizados por una considerable diferenciación de productos, la responsabilidad individual del fabricante puede crear un incentivo importante para modificar el diseño de los productos a fin de promover su reciclabilidad o reducir la producción de residuos, mientras que la responsabilidad colectiva puede ser más lógica en el caso de productos normalizados de gran volumen y poco valor. El período de vida útil de un producto también puede ser importante. Cuanto más pueda durar un producto, menos probable es que los costes futuros puedan influir en las decisiones de diseño del presente.

-Impacto sobre la competencia: La Comisión ha adoptado recientemente tres decisiones relativas a las empresas que ostentan el «punto verde» [56], debido a problemas de aplicación práctica de los sistemas de responsabilidad del productor. La aplicación de las Directivas de VFU y de RAEE puede dar lugar a otros casos. Esta cuestión también se destaca en un reciente informe elaborado para el gobierno sueco, donde se dice que «la responsabilidad estatutaria del fabricante ha dado lugar a (...) tendencias monopolísticas (...)» [57]. Por consiguiente, el modo en que los sistemas de responsabilidad del productor pueden favorecer o dificultar la competencia debe ser un factor importante para futuras discusiones en el contexto de la presente estrategia temática [58].

[56] Véase la Decisión de la Comisión 2001/463/CE, de 20 de abril de 2001, en un procedimiento con arreglo al artículo 82 del Tratado CE (DO L 166, 21.6.2001, p. 1) y la Decisión de la Comisión 2001/837/CE, de 17 de septiembre de 2001, relativa a un procedimiento con arreglo al artículo 81 del Tratado CE y al artículo 53 del Acuerdo EEE (DO L 319, 4.12.2001, p.1) --en relación con el asunto DSD-- y la Decisión de la Comisión 2001/663/CE, de 15 de junio de 2001, relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 81 del Tratado CE y del artículo 53 del Acuerdo EEE (DO L 233, 31.8.2001, p. 37) --en relación con el asunto Eco-Emballages--.

[57] SOU, 2001: Resurs i retur - Slutrapport från utredningen för översyn av producentansvaret, SOU 2001:102, Estocolmo, Statens Offentliga Utredningar, p. 32.

[58] Véase un debate general en H. Vedder, 2002: Competition Law, Environmental Policy and Producer Responsibility, Amsterdam, Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Amsterdam.

Por último, desde el punto de vista de la Comisión, la primera directiva que se estudiará en este sentido es la Directiva de envases y residuos de envases. Contrariamente a las más recientes sobre vehículos fuera de uso y residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, esta Directiva no contiene la obligación de introducir la responsabilidad del productor (véase el apartado 3.1). Dado que la mayoría de Estados miembros han aplicado la Directiva con alguna forma de responsabilidad del productor, es justo plantearse si no debería armonizarse a nivel comunitario. Por otra parte, la armonización también acarreará costes relacionados con el cambio de los sistemas actuales, que hasta la fecha han funcionado bastante bien. Los resultados de este debate podrían materializarse en un informe solicitado por el Parlamento Europeo y el Consejo en el contexto de la revisión continuada de la Directiva de envases.

El principio de responsabilidad del productor también puede incorporarse en las revisiones de la Directiva 91/157/CEE, de 18 de marzo de 1991, relativa a las pilas y a los acumuladores que contengan determinadas materias peligrosas [59], que varios Estados miembros han aplicado a través de sistemas de responsabilidad del productor [60]. En el futuro podría actuarse sobre otros flujos de residuos, una vez concluido el debate sobre esta estrategia.

[59] Directiva 91/157/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, relativa a las pilas y a los acumuladores que contengan determinadas materias peligrosas, DO L 78, 26.3.1991, p. 38.

[60] Por ejemplo, el sistema belga BEBAT ( http://www.bebat.be/ ).

Pese a todas las ventajas que conlleva la responsabilidad del productor, la Comisión considera que existen límites para su aplicación. En particular, no es adecuado aplicar este sistema a todos los flujos de residuos. Más aún, su aplicación a los flujos más pequeños puede implicar el compromiso de recursos importantes (tanto en términos legislativos/administrativos como financieros) para obtener un beneficio ambiental relativamente limitado. Por lo tanto, la presente estrategia temática ha de constituir una aportación fundamental para aclarar la aplicabilidad de la responsabilidad del productor en diferentes circunstancias, aprovechando la evaluación de los sistemas existentes y de los estudios analíticos realizados a nivel nacional e internacional.

La primera cuestión a resolver es cómo combinar mejor herramientas más generales y aplicables como los instrumentos económicos con la legislación vigente basada en la responsabilidad del productor para avanzar en el cumplimiento de los objetivos de una política más racional en materia de recursos, residuos y reciclado. La meta debe ser obtener más beneficios ambientales con requisitos legislativos y administrativos menos exigentes. Más concretamente en relación con el principio de responsabilidad del productor, se admiten comentarios y experiencias sobre las ventajas y los inconvenientes de este tipo de sistemas, junto con ideas para mejorar los sistemas actuales y sobre flujos de residuos a los que debería ampliarse este principio. También se admiten comentarios sobre las características esenciales que deben presentar los sistemas de responsabilidad del producto a nivel comunitario para que sigan siendo eficaces y económicos, en términos de los recursos administrativos necesarios a nivel nacional y comunitario.

5.3.3. Certificados comerciales

El artículo 3 del 6º PAMA requiere que se analice la eficacia medioambiental de permisos medioambientales negociables (también llamados certificados negociables) como instrumento genérico con vistas a fomentar y poner en práctica su utilización cuando sea posible. Los certificados negociables se han utilizado mucho en política medioambiental [61]. Sin embargo, se trata de un concepto relativamente nuevo en el ámbito de la gestión de los residuos [62]. En la UE, sólo el Reino Unido los ha utilizado con amplitud, concretamente en el contexto de la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases. Además, el Reino Unido también va a introducir un sistema de certificados negociables para limitar las cantidades de residuos urbanos biodegradables enviadas a vertederos por las autoridades locales [63]. Por último, la Comisión Europea ya ha analizado la posibilidad de utilizar certificados negociables para aplicar la legislación comunitaria en materia de gestión de residuos [64].

[61] Para más información, véase OCDE, 1999: Implementing Domestic Tradable Permits for Environmental Protection, París, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.

[62] Véase OCDE, 2001: Implementing Domestic Tradable Permits for Environmental Protection, París, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico.

[63] Véase http://www.defra.gov.uk/environment/waste/ strategy/cm4693/index.htm, Capítulo 5. Se ha publicado un documento de consulta en http://www.defra.gov.uk/environment/ consult/tradeperm/pdf/tradable.pdf.

[64] Véase ERM, 1999: Tradable certificates for recycling of waste electrical and electronic equipment (WEEE), Bruselas, Comisión Europea.

Desde el punto de vista económico, se suele considerar que los certificados negociables son los instrumentos más eficaces en función del coste para cumplir los objetivos ambientales [65]. Además, envían una señal de precio a largo plazo que orienta las inversiones en nuevas tecnologías [66]. Los certificados negociables también pueden servir para cumplir los objetivos de reciclado a nivel comunitario, por ejemplo dentro de un sistema de responsabilidad del productor. Las empresas podrían cumplir sus obligaciones comprando certificados en su propio país o en otros, ya sea en el mercado, ya sea a organizaciones de reciclado. Esta sería una manera de crear un incentivo para recoger selectivamente y reciclar más residuos a menor coste poniendo en competencia a las diversas organizaciones de reciclado y otros agentes de la cadena de reciclado.

[65] Véase, por ejemplo, Pearce, David W. y Turner, R. Kerry, Economics of Natural Resources and the Environment, Baltimore, Johns Hopkins University Press, en especial el capítulo 8.

[66] Véase, por ejemplo, Egenhofer, C. y Legge, T., 2002: Greenhouse Gas Emissions in Europe, Conditions for Environmental Credibility and Economic Efficiency, Grupo de Trabajo CEPS, informe nº 43, Bruselas, Centro de Estudios Políticos Europeos.

Aunque en principio es viable y rentable instaurar un sistema de certificados negociables en este contexto, sería necesario definir varios aspectos prácticos antes de poder ponerlo en marcha, como el alcance del sistema y los medios para asignar las obligaciones de reciclado. También habría que establecer mecanismos eficaces de supervisión y ejecución, inclusive sanciones por incumplimiento. La sencillez del sistema sería un factor de fomento de los certificados negociables y de disuasión del fraude.

La Comisión tiene intención de solicitar la opinión de las partes interesadas con respecto a la aceptabilidad y viabilidad de los certificados negociables como medio para cumplir los objetivos de reciclado de residuos. La Comisión analizará paralelamente los aspectos prácticos antes mencionados.

5.3.4. Sistemas «pagar por tirar»

Una de las opciones que existen para fomentar la recogida selectiva y, en cierta medida, la prevención cuantitativa de los residuos es la introducción de sistemas de cobro [67]. Un ejemplo especialmente interesante son los sistemas PAYT [del inglés Pay-As-You-Throw («pagar por tirar»)]. Principalmente se aplican a la basura doméstica y otros RSU parecidos, como los residuos del comercio y de la pequeña empresa. Los sistemas PAYT [68] cobran por volumen o peso de residuos y han adquirido una creciente popularidad. Estos sistemas ofrecen al ciudadano un incentivo económico para reducir las cantidades de residuos «remanentes» que tiran a la basura, porque el coste de la recogida aumenta con el volumen o peso de dichos residuos. Con ello se anima al ciudadano a participar en sistemas de recogida selectiva (ya que en general la recogida de materiales reciclables es más barata o gratuita), de modo que se impulsa el reciclado de los RSU. Por consiguiente, los sistemas PAYT son más eficaces si al mismo tiempo se fomentan los sistemas de recogida selectiva de materiales reciclables.

[67] Véase, por ejemplo, Ernst & Young, 2002: Analysis of the Application of the Producer Pays Principle to Producers of Household Waste as a Driver Towards Sustainability, A Preliminary Discussion Document, Londres, Ernst & Young; y Skumatz, Lisa A., 2002: Variable-rate or "Pay-as-you-throw" Waste Management: Answers to Frequently Asked Questions, Los Angeles, Reason Foundation.

[68] Los sistemas PAYT también se conocen como sistemas de precio variable o sistemas de precio por unidad.

Hay pruebas contundentes que demuestran que los sistemas PAYT son eficaces para reducir las cantidades de residuos «remanentes» que se tiran en los hogares, aunque su efecto sobre la producción de residuos es mucho más incierto. Además, muchas comunidades que han aplicado este tipo de sistemas también reducen los costes generales de la gestión de residuos urbanos.

La introducción de los sistemas PAYT ha suscitado dudas por el posible incremento de los vertidos ilegales, ya que algunos ciudadanos tratan de eludir el coste de eliminación de sus residuos [69]. Sin embargo, en la mayoría de comunidades que han introducido sistemas PAYT los vertidos ilegales no han aumentado de manera notable y sostenida. Más aún, este problema puede paliarse con medidas complementarias adecuadas [70].

[69] Véase, por ejemplo, Tønning, K., 2001: Vægtbaserede indsamlingssystemer for dagrenovation, Undersøgelse i Tinglev og Nørre Rangstrup Kommuner, Miljøprojekt Nr. 645, Copenhague, Miljøstyrelsen.

[70] Eunomia, 2001: Costs for Municipal Waste Management in the EU, Bruselas, Comisión Europea, p. 39.

La Comisión Europea ha financiado un proyecto de investigación en este ámbito, cuyo objetivo es realizar un análisis minucioso de las fuerzas motrices, los problemas y las potencialidades de los sistemas PAYT para determinar procedimientos viables para que los órganos de decisión urbanos introduzcan esta clase de sistemas. Este proyecto editará una guía para los órganos de decisión y las instituciones que trabajan en la formulación de políticas para mejorar la gestión de los residuos urbanos [71].

[71] Véase una descripción del proyecto en http://www.payt.net/ .

Una cuestión que ha de aclararse es el papel que puede desempeñar la Comunidad en el fomento de esta clase de sistemas. La financiación de la gestión de los RSU suele ser un tema políticamente sensible y las circunstancias y preferencias locales pueden variar. Inevitablemente, esto plantea dudas en relación con la subsidiariedad. Por lo tanto, la posibilidad de que se instauren los sistemas PAYT en el ámbito de la Comunidad requiere un atento análisis y que se llegue a un acuerdo entre todas las partes afectadas, sobre todo con las autoridades locales.

5.35. Sistemas de incentivos

Se han ideado sistemas de incentivos de ámbito nacional y subnacional para animar al consumidor final y a la industria a reciclar residuos, como por ejemplo los programas para promover sistemas de gestión ambiental y fomentar la participación de las PYME o la combinación de los sistemas PAYT con sistemas de deducciones fiscales contra presentación de pruebas de que se ha participado en programas de recogida selectiva o compostaje doméstico. Otros sistemas tratan de establecer incentivos para el consumidor calificando las conductas respetuosas con el medio ambiente --por ejemplo, mediante sistemas de ecopuntuación--, inclusive la participación en programas de reciclado. Las experiencias nacionales de creación de incentivos para que los ciudadanos y empresas participen en campañas de reciclado podrían quizá beneficiarse de un intercambio de información y debate en el ámbito europeo.

La Comisión desea conocer las opiniones de los Estados miembros y de las partes interesadas sobre las ventajas que tendría un intercambio de información a escala europea en relación con los sistemas nacionales de incentivos dirigidos a los ciudadanos y empresas para que participen en programas de reciclado. Por lo tanto, la Comisión invita a todas las partes interesadas a dar su opinión con miras a realizar una evaluación del papel que podría desempeñar la Comunidad en la formulación de este tipo de instrumentos.

5.3.6. Instrumentos prescriptivos

En la práctica, la prohibición de los vertidos tiene el efecto de desviar los residuos a otras técnicas de tratamiento, como la incineración, la recuperación de energía o el reciclado. La opción de tratamiento elegida dependerá de la naturaleza del residuo y de los costes relativos del resto de opciones. En algunos casos, estas prohibiciones pueden ser una forma de imputar el coste del reciclado o valorización del residuo a su poseedor final. La Directiva de vertederos ya prohíbe el vertido de neumáticos y en parte de los residuos biodegradables. Varios Estados miembros tienen establecidas prohibiciones adicionales de los vertidos. Las prohibiciones que se decidan en el ámbito comunitario podrían constituir un sólido incentivo para el reciclado. Sin embargo, esta clase de medidas tendrán que valorarse con cuidado para asegurar que se incentive el reciclado y no la incineración. La obligación de separar determinados residuos en origen es otro posible método de imputación del coste de reciclado al poseedor final. Una vez separados los materiales, lo más económico suele ser reciclarlos.

Se aceptan opiniones sobre la aplicación de estos y de otros instrumentos adicionales que puedan servir para promover el reciclado.

5.4. Condiciones de competencia igualitarias para el reciclado

Otro reto fundamental de la política comunitaria en materia de residuos es avanzar hacia la igualdad de condiciones para la competencia del sector de reciclado en la UE, de modo que se garantice un elevado nivel de protección ambiental con el apoyo de un mercado interior eficiente.

Para alcanzar este objetivo, es necesario adoptar un número limitado de medidas en el ámbito comunitario para cubrir la carencia de normas relativas al reciclado de residuos. Estas medidas deben garantizar que el reciclado en la UE: a) no origine emisiones inaceptables al medio ambiente y b) alcance un determinado nivel de calidad.

Estos objetivos podrían cumplirse en buena parte con las siguientes medidas:

-Ampliación de la Directiva de PCIC a todo el sector de residuos. Esta Directiva ya se aplica a un número limitado de operaciones de reciclado, para las cuales hay en preparación varios documentos de referencia sobre mejores técnicas disponibles (BREF). La ampliación de esta Directiva iniciaría un proceso ascendente por el cual se realizarían BREF para todas las operaciones de gestión de residuos y se actualizarían los permisos de las instalaciones de reciclado para incluir valores límite de emisión y otras condiciones adecuadas de conformidad con las mejores tecnologías disponibles. De esta manera, se avanzaría hacia la armonización de las normas ambientales en el ámbito de las instalaciones de gestión de residuos.

-Determinación de normas de calidad para el reciclado en el anexo II A de la Directiva 75/442/CE relativa a los residuos. De este modo se complementarían los requisitos técnicos establecidos por instalación mediante la ampliación de la Directiva de PCIC. Los requisitos de calidad condicionarían la clasificación de una determinada operación de tratamiento como eliminación o valorización. Por ejemplo, un proceso que sólo reciclase una pequeña parte de los residuos no se calificaría de valorización.

Además, algunos procesos podrían obligar a fijar valores límite de emisión a escala de la UE en la legislación. Los BREF serían documentos apropiados para informar las decisiones sobre los valores límite de emisión para los procesos correspondientes en virtud del artículo 18 de la Directiva de PCIC. Además, en el caso de la legislación sobre determinados flujos de residuos, podrían incluirse requisitos aplicables al tratamiento adecuado de los mismos.

Se admiten comentarios y sugerencias, sobre todo acerca de la posibilidad y manera de ampliar el ámbito de aplicación de la Directiva de PCIC y de la forma en que podrían adoptarse normas de calidad para las operaciones de reciclado del anexo II A de la Directiva marco relativa a los residuos.

5.5. Medidas complementarias

Además de las opciones antes descritas, que constituirían los componentes fundamentales de la estrategia, cabe prever una serie de medidas complementarias, clasificadas en tres categorías generales:

-mejorar el marco jurídico;

-promover la investigación y el desarrollo, así como la demostración y el desarrollo tecnológicos;

-medidas para promover la demanda de materiales reciclados.

5.5.1. Mejorar el marco jurídico de la gestión de residuos

5.5.1.1 Definiciones de operaciones de valorización y eliminación

En el apartado 3.2.4 se indica que es necesario evaluar las definiciones actuales de las operaciones de valorización y eliminación que contienen los anexos de la DMR. Estas definiciones son de carácter general y dejan un margen relativamente importante a la interpretación, lo cual puede tener consecuencias indeseadas para la valorización de residuos en la Comunidad. Este proceso debe abarcar todas las definiciones, inclusive las de tratamiento previo, recuperación, recuperación de energía y reciclado.

En relación con la definición de recuperación de energía, la Comisión es de la opinión de que este cambio debería realizarse en el marco de una modificación de la Directiva 75/442/CEE del Consejo relativa a los residuos, en su versión modificada. En estos momentos y teniendo en cuenta la interpretación del Tribunal, la Comisión estudia la necesidad de presentar alguna propuesta de este tipo. La Comisión también considera que podría ser útil elaborar unas directrices comunes para la aplicación del quinto guión del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento relativo al traslado de residuos [72].

[72] Esta disposición dice lo siguiente: «en caso de que la proporción entre residuo valorizable y no valorizable, el valor estimado de los materiales que hayan de valorizarse al final o el coste de la valorización y el coste de la eliminación de la fracción no valorizable hagan injustificable la valorización atendiendo a consideraciones económicas y medioambientales.»

Además, la legislación comunitaria no contiene una definición de reciclado aplicable con carácter general. La Directiva marco relativa a los residuos guarda silencio sobre este tema, ya que define la valorización como «cualquiera de las operaciones enumeradas en el Anexo II B» de la propia Directiva. Varias de estas operaciones utilizan el término «reciclado», pero éste no se ha definido propiamente en la Directiva. Por lo tanto, la definición de reciclado se realiza en las Directivas específicas. Inevitablemente, las definiciones que contienen dichas Directivas no son idénticas y la principal diferencia radica en la referencia expresa al reciclado orgánico que se hace en algunas, pero no en otras.

Aunque esta situación no ha suscitado problemas prácticos significativos hasta la fecha, en un asunto que actualmente está pendiente ante el Tribunal de Justicia [73] se apunta que la definición de reciclado puede tener implicaciones prácticas importantes. Por lo tanto, una definición de reciclado aplicable con carácter general en la legislación comunitaria podría ser útil para promover la certidumbre jurídica y la coherencia entre diferentes actos jurídicos en esta materia. Parece que el texto lógico para incorporarla sería la Directiva marco relativa a los residuos. Con ello se dispondría también de la oportunidad de abordar procesos emergentes en el campo del reciclado orgánico.

[73] Véanse las Conclusiones del Abogado General Alber presentadas el 4 de julio de 2002 en el asunto C-444/00 La Reina contra la Agencia de Medio Ambiente y otros, especialmente el apartado 102ff.

La Comisión ya ha puesto en marcha un estudio para proporcionar la información técnica necesaria para formular posibles opciones de revisión de los anexos II A y II B de la Directiva marco relativa a los residuos, inclusive la utilización de las definiciones que contienen estos anexos para especificar criterios de calidad para el reciclado. Este estudio se presentará con carácter provisional en un seminario al que asistirán expertos de los Estados miembros y de las organizaciones interesadas. En el seminario se debatirá cómo debe abordar la estrategia temática las cuestiones relacionadas con las definiciones de las operaciones de valorización y eliminación basándose en la reciente jurisprudencia sentada por el Tribunal de Justicia. En estas conversaciones también debe discutirse la utilidad que puede tener una definición de reciclado aplicable con carácter general y la formulación de directrices comunes para la aplicación del quinto guión del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento (CEE) 259/93 como medio para combatir la valorización ficticia.

Además, se admiten comentarios y sugerencias en relación con la utilidad que puede tener la formulación de directrices comunes para la aplicación del quinto guión del apartado 4 del artículo 7 del Reglamento (CEE) 259/93 como medio para combatir la valorización ficticia.

5.5.1.2 Definiciones de residuo

La definición de residuo que contiene la letra a) del artículo 1 de la DMR es la piedra angular de la legislación sobre la materia. Esta definición ha sido objeto de un amplio debate y el Tribunal de Justicia ha realizado indicaciones de gran valor para su interpretación. Sin embargo, es probable que el debate continúe. Más aún, en el inciso iv) del apartado 2 del artículo 8 del 6º PAMA se dice que es preciso «distinguir claramente entre los residuos y lo que no son residuos».

La definición de residuo es una interpretación jurídica que muy posiblemente puede mejorarse. Sin embargo, las críticas que recibe la actual definición suelen ser de carácter genérico. Por ejemplo, a veces se dice que los materiales reciclables deben quedar excluidos de la definición debido a los costes económicos que conlleva el cumplimiento de la legislación en materia de residuos y a que la imagen negativa que se asocia al término «residuo» dificulta la creación de un sector de reciclado competitivo. Pero estas afirmaciones raramente se sustentan en una valoración del coste económico real del cumplimiento.

Más aún, los costes del cumplimiento deben ponderarse con los beneficios del control adicional que ofrece el régimen regulador de los residuos. Estos requisitos de control evitan los abusos, por ejemplo en casos de contaminación de materiales residuales secundarios por lo demás sin peligrosidad y con valor comercial. La definición actual tiene por objeto asegurar un elevado nivel de protección del medio ambiente, es decir, se basa en la consideración de que si un material es desechado puede utilizarse o tratarse de manera que pueda perjudicar al medio ambiente y, por lo tanto, debe considerarse un residuo. De este modo, las posibles soluciones propuestas para mejorar la definición de residuos deberían asegurar que no se comprometiese el objetivo de lograr un alto nivel de protección del medio ambiente. En particular, si determinados flujos de residuos hubieran de considerarse como productos en un momento dado, tal cosa sólo podría ocurrir siempre que el material no presentase riesgos concretos para el medio ambiente relacionados con la naturaleza residual del material.

Además, es probable que, debido a la subjetividad del concepto de residuo, por mucho que se mejorase la definición, siempre persistiría cierto grado de ambigüedad. Una manera de eliminar la ambigüedad de la definición actual de residuo podría ser añadir criterios objetivos que determinasen cuándo un objeto o material específico se convierte en residuo. Igualmente, podrían formularse criterios objetivos para indicar cuándo un determinado residuo debe dejar de considerarse tal, a menos que vuelva a desecharse el propio material; esto último podría ocurrir, por ejemplo, si no hubiera mercado para el material valorizado. Esta transición entre residuo y no residuo también está relacionada con la definición de las operaciones de valorización, ya tratada en el apartado anterior, puesto que el punto en el que se considera finalizada la operación de valorización es uno de los factores que determinan si el material todavía es susceptible de ser «desechado». Sin embargo, este enfoque habría de limitarse a determinados productos y flujos de residuos para evitar una posible inflación de disposiciones técnicas para definir residuos.

Debido a la incertidumbre inherente a la definición de residuo, también parece aconsejable limitar los costes económicos relacionados con la aplicación de la legislación sobre la materia, en la medida de lo posible, en todos los casos en que sea adecuado desde una perspectiva económica y ambiental. Esto podría lograrse mediante el aprovechamiento sistemático de las posibilidades que ofrece el marco jurídico vigente. En particular, esto hace referencia a la posibilidad de establecer excepciones al requisito de autorización que contempla el artículo 11 de la Directiva marco relativa a los residuos y el artículo 3 de la Directiva de residuos peligrosos. Hasta la fecha, la Comisión sólo ha recibido una notificación de los Estados miembros de que este artículo se aplica a residuos no peligrosos. En lo que respecta a la aplicación de exenciones a los permisos para la valorización de residuos peligrosos, la Comisión sólo ha recibido y aprobado una notificación [74]. Igualmente, parece que se recurre poco al artículo 9 del Reglamento relativo al traslado de residuos, que establece un régimen específico que conlleva una reducción importante de los retrasos de los traslados destinados a la valorización en las llamadas «instalaciones con autorización previa».

[74] Decisión de la Comisión, de 13 de noviembre de 2002, relativa a las normas italianas que dispensan de autorización a las empresas y establecimientos que recuperan residuos peligrosos de conformidad con el artículo 3 de la Directiva 91/689/CEE relativa a los residuos peligrosos, DO L 315, 19.11.2002, p. 16.

Por último, la existencia de directrices comunes sobre la aplicación de la definición de residuo podría ayudar a los Estados miembros a aplicar dicha definición caso por caso y a paliar las distorsiones del mercado relacionadas con la aplicación no armonizada en distintos Estados miembros.

La Comisión está dispuesta a celebrar un debate sobre la definición de residuo. Para ello es necesario tener en cuenta que modificar la definición de residuo tendría consecuencias de gran alcance y es probable que una nueva definición también incorporase cierto grado de incertidumbre. De este modo, el debate sobre las virtudes y los inconvenientes de las definiciones actuales y alternativas también debería referirse a las posibilidades de aligerar la aplicación de la definición y de reducir los costes de conformidad. Esto podría incluir: a) la formulación de criterios objetivos para establecer si determinados productos se convierten en residuos o para establecer que ha finalizado la valorización de determinados residuos, b) la aplicación sistemática de las posibilidades de exención que ofrece el vigente marco jurídico, y c) la elaboración de directrices comunes para la aplicación de la definición por los Estados miembros caso por caso. Por último, toda propuesta de mejora debe incluir claras pruebas de que la definición actual entraña costes de aplicación injustificados o tiene otro tipo de consecuencias negativas, así como una demostración clara de que con la propuesta alternativa se asegura un elevado nivel de protección del medio ambiente.

5.5.2. I+D y demostración tecnológica

La tecnología es un factor importante para mejorar la gestión de los residuos. En relación con el reciclado, avances como las técnicas de clasificación automática podrían reducir el coste y aumentar la eficacia del reciclado de determinados flujos de residuos, por ejemplo, los plásticos mezclados. Más aún, todavía hace falta realizar innovaciones significativas en los procesos de reciclado de los residuos menos fácilmente reciclables en determinados sectores, como el reciclado químico de plásticos o el reciclado de neumáticos. Además, si los procesos de reciclado existentes afectan negativamente al medio ambiente, habrá que desarrollar nuevos procesos, más limpios, para sustituirlos. Es necesario realizar esfuerzos similares en el desarrollo de nuevos productos y procesos, tanto para asegurar la reciclabilidad de los nuevos residuos generados como para desarrollar procesos adecuados para reciclarlos. En el Foro sobre la competitividad del sector de reciclado se han puesto de relieve algunas acciones de I+D que deberían apoyarse y promoverse.

Sin embargo, hay otros factores mucho más importantes en general para determinar la eficacia de un sistema de reciclado, como un marco jurídico y económico claro [75]. La logística también es un elemento importante. Por ejemplo, el grado de reciclabilidad o compostabilidad de determinadas fracciones de residuos (papel, plásticos o residuos biodegradables) depende en gran medida de su homogeneidad y pureza. Esto depende a su vez de la eficacia de los sistemas de recogida selectiva.

[75] La importancia de la certidumbre jurídica para promover la inversión en capacidad de reciclado quedó de manifiesto en las evidencias aportadas por el sector de gestión de residuos a una encuesta parlamentaria en relación con la eliminación de frigoríficos en el Reino Unido. Véase House of Commons, 2002: Environment, Food and Rural Affairs Committee, Disposal of Refrigerators - Fourth Report, HC 673, Londres, The Stationary Office, especialmente Minutes of Evidence, 26 de marzo de 2002 (evidencias de Peter Jones, Biffa). También apareció como elemento importante de las evidencias aportadas a la otra encuesta del Paralmento británico sobre la gestión de los residuos peligrosos. Véase House of Commons, 2002: Environment, Food and Rural Affairs Committee, Hazardous Waste - Eight Report, HC 919, Londres, The Stationary Office, especialmente p. 10, apartado 16, y p. 13, apartado 29.

En relación con la prevención de residuos, hacen falta tecnologías orientadas a lograr un aprovechamiento más eficiente de los recursos para reducir de forma significativa las cantidades de residuos que se producen. Con nuevas tecnologías limpias se facilitaría el reciclado de los residuos in situ, reduciendo el consumo de agua, productos químicos, energía y otros materiales. Además, con incentivos económicos adecuados --en particular, señales de precio-- se daría el mayor impulso posible a los agentes económicos para que modifiquen sus pautas de utilización de los recursos, lo cual también animaría la actividad de I+D.

De acuerdo con un estudio reciente realizado por la OCDE [76] y apoyado por la Comisión durante la pasada década, la moderna biotecnología podría ser útil para la prevención y valorización de los residuos. Ello incluiría la posibilidad de obtener productos y procesos más limpios, de modo que se reduciría la producción de residuos y se facilitaría su eliminación o reciclado.

[76] Véanse los siguientes informes de la OCDE: Biotechnology for a clean environment, 1994; Biotechnology for clean industrial products and processes: towards industrial sustainability, 1998; The application of biotechnology to industrial sustainability, 2001.

Podría ser útil investigar nuevas tecnologías de prevención, recogida y reciclado de residuos en relación con determinados temas claramente identificados, como el impacto ambiental de la gestión de residuos (transporte, reciclado, valorización y eliminación), pero no parece justificarse una iniciativa específica para promover la investigación y el desarrollo en este campo. Deben aprovecharse al máximo los programas existentes, sobre todo el programa LIFE-Medio Ambiente y el 6º Programa Marco (6º PM) de Investigación y Desarrollo. Se trata de programas en gran medida complementarios, si bien este último se centra en la investigación y el desarrollo tecnológico, mientras LIFE financia proyectos de demostración tecnológica. Muchos proyectos relacionados con la recogida y el reciclado de residuos han sido y siguen siendo financiados por el PM y el programa LIFE-Medio Ambiente. Por lo tanto, sería importante concretar temas para futuras investigaciones dentro de las prioridades temáticas del 6º PM y asegurar que las directrices de LIFE reflejen las prioridades de la estrategia de reciclado a medida que vaya desarrollándose la misma.

5.5.3. Medidas de gestión de la demanda

La demanda de materiales reciclados depende de muchos factores, desde la percepción del consumidor hasta las especificaciones del producto, pasando por las normas de contratación pública y las pautas de compra de las empresas. La tendencia a la baja que en general viene registrando el precio de muchas materias primas primarias también ha ralentizado la aceptación de los materiales reciclados. Sin embargo, el uso de esta clase de materiales es uno de los factores que afecta al rendimiento de los productos durante su vida útil. Por lo tanto, las propuestas de adopción de medidas de gestión de la demanda deben realizarse desde una perspectiva del ciclo de vida útil. Más aún, muchas de las medidas que se mencionan en este apartado ya son objeto de análisis en el contexto del «toolkit» o conjunto de instrumentos previstos por la política de productos integrada (PPI). Por lo tanto, la Comisión tiene la intención de continuar estudiando estas medidas en el contexto de la PPI, en lugar de iniciar un debate paralelo en el ámbito de la presente estrategia temática.

Una medida a la que se suele aludir en este sentido es el requisito de contenido mínimo de materiales reciclados. Aunque no cabe duda de que estimularía la demanda, sería complicado hacer cumplir y verificar una medida de esta naturaleza porque suele ser difícil distinguir entre el material virgen y el reciclado en el producto final. Más aún, cabe dudar de la compatibilidad de esta clase de requisitos con las normas de la OMC, ya que podrían obligar a terceros países a utilizar material reciclado aunque dicho material pudiera no encontrarse fácilmente en su territorio. Por último, los contenidos mínimos implicarían la formulación de medidas reguladoras detalladas y potencialmente complejas. A menudo puede haber razones técnicas que desaconsejen un requisito de esta clase en determinadas aplicaciones y puede ser que el legislador no disponga de toda la información necesaria para evaluar si es la solución más eficaz desde el punto de vista ambiental.

Por estas razones, puede ser más adecuado fomentar la gestión de la demanda, por ejemplo financiando la recogida selectiva y dejando que las fuerzas del mercado determinen cuál es la aplicación más eficaz de los materiales obtenidos.

5.5.4 Educación y formación

Las personas desempeñan un papel crucial en la aplicación de las políticas de prevención y reciclado de residuos. La educación y la formación son factores importantes que determinan la comprensión de todos los aspectos de la prevención y el reciclado. Las campañas de sensibilización que realizan las autoridades nacionales, locales y regionales ya se han tratado en la presente Comunicación. No obstante, sería importante integrar las cuestiones ambientales en general y los aspectos de gestión de residuos en particular en los programas de educación y formación, a fin de promover la puesta en marcha de políticas de prevención y reciclado.

La Comisión desea conocer las opiniones de los Estados miembros y de las partes interesadas sobre las ventajas que tendría un intercambio de información a escala europea en relación con los programas nacionales de educación y formación en materia de prevención y reciclado de residuos. Por lo tanto, la Comisión invita a todas las partes interesadas a dar su opinión con miras a realizar una evaluación del papel que podría desempeñar la Comunidad en la formulación de este tipo de iniciativas.

5.6. Conclusión y propuestas de líneas a seguir

En este capítulo se han analizado posibles líneas de acción para la futura estrategia temática de prevención y reciclado de residuos, estructuradas en torno a cuatro «componentes fundamentales». En el ámbito de la prevención, la Comisión pide opinión a las partes interesadas sobre las siguientes cuestiones principales:

-cómo determinar en qué ámbitos sería más eficaz la prevención y evaluar la magnitud de las oportunidades para llevarla a cabo;

-concretar medidas, ya sea económicas o de otra índole, para cumplir los objetivos de prevención y lograr el apoyo de los legisladores respectivos a dichas medidas;

-si las medidas de fomento de la prevención pueden contemplarse independientemente de las acciones relacionadas con la utilización de los recursos y la PPI, o si esta última puede constituir el marco adecuado para las medidas encaminadas al cumplimiento de este objetivo.

Las respuestas a estas preguntas determinan en gran medida el grado de aplicabilidad de los diferentes instrumentos. Por lo tanto, la Comisión ve el próximo de proceso de consultas acerca de la presente estrategia temática como una ocasión de conocer mejor las oportunidades de avanzar en materia de prevención, como la contribución que puede realizar la PPI en este sentido o la evaluación de otros instrumentos que puedan convertirse en parte integrante de la estrategia temática.

En relación con el reciclado, la principal cuestión que se plantea es cuáles son los mejores instrumentos para crear incentivos económicos adecuados. Además, en caso de que no fuera posible ponerlos en marcha, habría que estudiar medidas reguladoras adicionales. Más aún, la Comisión no excluye la posibilidad de poner en marcha un número reducido de iniciativas legislativas específicas para promover el reciclado cuando se considere lo más eficaz por razones técnicas, económicas o ambientales. Esta clase de iniciativas podrían complementar la legislación vigente con un sistema orientado a los materiales residuales en lugar de a los productos fuera de uso. En particular, la Comisión desea recibir comentarios sobre las siguientes cuestiones:

-las posibilidades de aplicación de instrumentos económicos, inclusive medidas fiscales, para cumplir los objetivos de reciclado;

-si se contemplan iniciativas legislativas, la posibilidad de dar mayor flexibilidad para cumplir los objetivos de reciclado de la manera más rentable (inclusive la posible utilización de certificados negociables);

-el potencial de desarrollo del principio de responsabilidad del productor, teniendo en cuenta que no es adecuado para todos los flujos de residuos.

Varias de las medidas descritas en este capítulo sólo serían viables si hubiera una clara identificación de los flujos de residuos, de los materiales o de los productos fuera de uso cuyo reciclado generaría elevados beneficios ambientales. Hasta la fecha no se ha realizado una lista pormenorizada de tales residuos. Actualmente hay en marcha un estudio que, entre otras cosas, tiene por objeto determinar los potenciales de reciclado. No obstante, de acuerdo con los estudios existentes, en estos momentos podría realizarse ya una lista preliminar de criterios para identificar flujos de residuos que pudiesen requerir medidas adicionales, la cual se sometería a debate y elaboración en el proceso de consultas. Estos criterios podrían incluir cantidades, índice de crecimiento, peligrosidad, emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), etc.

6. MEDIO AMBIENTE Y SALUD

Se espera que los beneficios ambientales que se asocian al reciclado también sean beneficios para la salud humana. Por ejemplo, un reciente estudio sobre el reciclado de residuos de envases demuestra que el principal beneficio ambiental que se obtiene con el reciclado de un determinado tipo de botellas de plástico es que se evitan emisiones de aerosoles y partículas, que son responsables de parte importante de los efectos que causa la contaminación atmosférica en la salud.

Sin embargo, al igual que otras actividades industriales, el reciclado también tiene repercusiones para el medio ambiente y para la salud humana, por ejemplo debido al transporte de los residuos durante la recogida, a las emisiones atmosféricas y acuáticas que genera el proceso y a la producción de residuos remanentes (en general, una fracción de los residuos reciclados que no es susceptible de ulterior valorización y que por lo tanto es objeto de vertido o incineración). Al evaluar los beneficios del reciclado, es importante tener en cuenta los beneficios netos, es decir, los impactos totales evitados menos los impactos adicionales causados por el reciclado. Estos últimos pueden ser a veces significativos y obligar a adoptar normas ambientales que regulen el propio proceso de reciclado. Más aún, para que el reciclado sea beneficioso para la salud humana deben darse una serie de factores, que sólo pueden determinarse caso por caso. En ocasiones, los beneficios para la salud pueden ser marginales.

Por último, la utilización de sustancias peligrosas en productos que posteriormente se someten a reciclado --por ejemplo en productos de la construcción (cenizas de combustión, residuos peligrosos inyectados en los hornos cementeros, etc.)-- podría dar lugar a la acumulación de sustancias como los contaminantes orgánicos persistentes (COP) o los metales pesados en el entorno humano. Es necesario conocer mejor este fenómeno. En muchos casos ya existen normas adecuadas para regular la salubridad y seguridad de los productos, como en el caso de la Directiva relativa a los productos de la construcción [77] y la Directiva relativa a los materiales en contacto con productos alimenticios [78]. Estas normas no deben ser discriminatorias para los materiales reciclados, que deben someterse a los mismos requisitos impuestos a las materias primas primarias. La prevención cuantitativa de los residuos también adquiere gran importancia en este contexto, en particular con la puesta en marcha del futuro sistema REACH (véase el apartado 5.2.2).

[77] Directiva 89/106/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1988, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros sobre los productos de construcción, DO L 40, 11.2.1989, p. 12.

[78] Directiva de 21 de diciembre de 1988 del Consejo relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre los materiales y objetos destinados a entrar en contacto con productos alimenticios, DO L 40, 11.2.1989, p. 38, que se complementa con directivas específicas relativas a determinados materiales, como los plásticos, el papel, los materiales cerámicos, etc.

7. Ampliación

La ampliación de la UE aumentará la diversidad de las prácticas de gestión de residuos en la Comunidad, así como el tamaño del mercado de valorización de residuos. Los países candidatos y en proceso de adhesión serán una parte importante de este mercado en el futuro.

La implantación del acervo comunitario es una fuerza motriz fundamental para el desarrollo de nuevas estrategias y políticas de gestión de residuos por parte de los países adherentes y candidatos. Las familias y las empresas clasificarán sus residuos cada vez más y aumentará el reciclado de envases y otros flujos de residuos regulados por la legislación comunitaria, como los vehículos fuera de uso y los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos. Esto a su vez impulsará cambios culturales en las actitudes con respecto a los residuos y al medio ambiente en general en los países adherentes y candidatos, al igual que en los actuales Estados miembros. Además, aunque las nuevas pautas de consumo es probable que aumenten el bajo nivel actual de generación de residuos municipales, la implantación del acervo comunitario beneficiará al medio ambiente de los países candidatos y adherentes, ya que el impacto ambiental del tratamiento de los residuos se reducirá notablemente, sobre todo gracias a las directivas de PCIC, de vertidos y de incineración.

También aumentará la diversidad de requisitos ambientales aplicados a las operaciones de reciclado en la Comunidad. Las dudas de los Estados miembros y de los países candidatos acerca del riesgo de «dumping de normas» (véase el apartado 3.2.4) se han materializado en acuerdos durante las negociaciones de adhesión con respecto a algunas restricciones temporales de los traslados de residuos a los países candidatos y adherentes. La creación de las condiciones de competencia igualitarias previstas en la presente Comunicación garantizará la existencia de un marco adecuado para el desarrollo del sector de reciclado en todos los Estados miembros y en los países adherentes y candidatos.

Además, la formulación de requisitos ambientales armonizados aplicables al reciclado servirá para evitar divergencias entre las políticas nacionales que crearían islas de alta o baja protección ambiental y, considerado de forma global, un menor grado de protección del medio ambiente en la UE.

8. Cooperación internacional en materia de reciclado

Existen dos importantes foros de cooperación en el ámbito internacional en relación con la valorización y el reciclado de los residuos:

*En el seno de la OCDE, el grupo de trabajo en materia de prevención y reciclado y de residuos (WGWPR) estudia los aspectos económicos de los residuos y los problemas de los traslados transfronterizos. El WGWPR también es un foro de intercambio de información sobre buenas prácticas. Actualmente, este grupo de trabajo prepara un proyecto de recomendación de la OCDE relativa a la gestión ambientalmente racional (ESM) de los residuos. Esta recomendación animaría a los países miembros de la OCDE a desarrollar programas de ESM, como la aplicación de determinadas directrices acordadas en el ámbito internacional y el desarrollo de programas para ayudar a las empresas de reciclado a incorporar los llamados elementos de rendimiento fundamentales. Los sistemas de gestión ambiental son una parte importante de estos últimos.

*En el ámbito internacional, el Convenio de Basilea ha formulado varias directrices para la gestión ambientalmente racional de varios tipos de residuos y continúa en ello. Además, este Convenio ha formulado un plan estratégico cuya puesta en marcha incluirá proyectos de cooperación para ayudar a los países en desarrollo a aplicar una gestión ambientalmente racional de los residuos.

9 evaluación de impacto ampliada

El 5 de junio de 2002, la Comisión publicó una Comunicación [79], que introduce un nuevo proceso de evaluación de impactos. Con este proceso se pretende que las propuestas de la Comisión sean de mayor calidad y mejorar y simplificar el entorno reglamentario.

[79] Comunicación de la Comisión COM(2002) 279 de 5.6.2002 sobre la evaluación del impacto.

La estrategia temática de prevención y reciclado de residuos se someterá a una evaluación de impacto ampliada.

En el marco de la consulta sobre la presente Comunicación, las partes interesadas tienen la oportunidad de comunicar por escrito su postura y sus inquietudes en relación con aspectos ambientales, económicos, financieros y sociales. En particular, la Comisión invita a las partes interesadas a comentar las opciones de regulación descritas en el capítulo 5 de la presente Comunicación.

10. Desarrollo futuro de la estrategia

La presente Comunicación describe opciones estratégicas para formular la política comunitaria en relación con la prevención y el reciclado de residuos. Se basa en lo logrado hasta la fecha y trata de determinar medidas para obtener el máximo beneficio ambiental de manera flexible y eficaz en función del coste.

De acuerdo con los análisis realizados en la Comunicación y con el resultado del proceso de consultas, la Comisión propondrá en 2004 una completa estrategia temática en materia de prevención y reciclado de residuos. Algunas de las medidas que se tratan en la Comunicación pueden ponerse en marcha antes de que se adopte la estrategia completa, debido a sus vínculos con otras medidas políticas.

Este documento debe considerarse el punto de partida de un proceso de consultas que continuará hasta que la Comisión adopte propuestas tanto con respecto al marco general de la estrategia temática como a las medidas individuales para llevarlo a la práctica. Su objetivo es iniciar un debate entre las instituciones de la Comunidad y todas las partes interesadas en relación con la orientación que deberá darse a la futura política en esta materia.

Se invita a las partes interesadas a comentar la presente Comunicación --sobre todo los componentes fundamentales descritos en el capítulo 5-- y a realizar comentarios o sugerencias más generales en relación con cuestiones pertinentes para la prevención y el reciclado de residuos. Los comentarios pueden enviarse a la siguiente dirección, preferiblemente por correo electrónico en un formato de uso común (MS Word, Adobe Acrobat PDF, HTML, etc.), hasta el 30 de noviembre de 2003:

Marianne Klingbeil //

Comisión Europea. //

DG Medio Ambiente (BU-5 5/167) // Fax: +32 (0)2 299.42.7

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Anexo I: Legislación comunitaria relativa a los residuos

Introducción

La legislación comunitaria que regula los residuos puede dividirse en tres categorías principales:

-legislación horizontal;

-legislación sobre operaciones de tratamiento de residuos;

-legislación relativa a determinados flujos de residuos.

Cada categoría sirve a un fin concreto: la legislación horizontal establece el marco global que rige la gestión de los residuos e incluye definiciones y principios generales. El objetivo de esta legislación es establecer los requisitos generales que se aplican a todas las operaciones de gestión de residuos --por ejemplo, los permisos para instalaciones de tratamiento de residuos-- y determinar el «vocabulario común» necesario para aplicar esta legislación de manera uniforme en toda la Comunidad. Sin embargo, por su naturaleza tan genérica, esta legislación horizontal no puede tener en cuenta los aspectos específicos de todas las operaciones de gestión ni de todos los materiales residuales.

Por lo tanto, se complementa con legislación más detallada en dos ámbitos:

1. legislación relativa a las operaciones de tratamiento de los residuos --inclusive la eliminación--, como las Directivas relativas a los vertederos y a la incineración;

2. legislación para regular la gestión de determinados flujos de residuos. Esta legislación tiene su origen en alguna de las siguientes consideraciones:

-el creciente volumen o complejidad de algunos flujos de residuos, como los envases, los vehículos al final de su vida útil y los residuos de aparatos eléctricos y electrónicos;

-la necesidad de someterlos a controles específicos debido a su peligrosidad, como es el caso de algunos tipos de baterías o de los PCB;

-el hecho de que su utilización incontrolada puede tener efectos nocivos para la salud humana y el medio ambiente, como la aplicación incontrolada de lodos de depuradora en terrenos agrícolas.

En algunos casos, la legislación comunitaria en materia de residuos está motivada en parte por la necesidad de asegurar el funcionamiento eficaz del mercado interior, ya que los diferentes requisitos adoptados en el ámbito nacional pueden crear obstáculos para el comercio o distorsionar la competencia. Esto es lo que ocurre con los requisitos que se aplican a los productos, como las restricciones al contenido de sustancias en determinados productos (el mercurio en las baterías) y los objetivos de reciclado para determinados productos fuera de uso (envases).

En este anexo se describen las principales disposiciones de cada categoría de legislación comunitaria en materia de residuos, pero el objetivo no es hacerlo de forma minuciosa, sino más bien ofrecer una visión general de sus elementos principales.

Legislación horizontal

La legislación horizontal establece el marco general de gestión de los residuos. La Directiva 75/442/CEE del Consejo de 15 de julio de 1975 relativa a los residuos [80] (la «Directiva marco relativa a los residuos» o DMR) contiene las principales definiciones y principios que rigen la gestión de residuos. En 1991 [81] se sometió a una revisión completa y nuevamente en 1996 para actualizar las operaciones de eliminación y valorización enumeradas en los anexos II A y II B [82].

[80] Directiva 75/442/CE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, DO L 194, 25.7.1975, p. 39.

[81] Directiva 91/156/CEE del Consejo de 18 de marzo de 1991 por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE relativa a los residuos (DO L 78, 26.3.1991, p. 32).

[82] Decisión de la Comisión 96/350/CE de 24 de mayo de 1996 por la que se adaptan los anexos IIA y IIB de la Directiva 75/442/CEE del Consejo relativa a los residuos (DO L 135, 6.6.1996, p. 32).

En esencia, la DMR establece que los Estados miembros deben dar prioridad a la prevención y fomentar la reutilización y valorización de los residuos. Los Estados miembros también deben velar por que la valorización y eliminación de residuos se realice sin poner en peligro la salud humana y sin utilizar procesos o métodos que puedan ser nocivos para el medio ambiente. La Directiva también exige a los Estados miembros que elaboren planes de gestión de residuos y establecer un sistema de autorización de instalaciones de gestión de residuos. La DMR dice que «residuo» es «cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse». El anexo I recoge 16 categorías de residuos [83].

[83] Por ejemplo, «Residuos de producción o de consumo no especificados a continuación» (Q1), «Materias que se hayan vertido por accidente, que se hayan perdido o que hayan sufrido cualquier otro incidente con inclusión del material, del equipo, etc, contaminado a causa del incidente en cuestión» (Q4), «Residuos de procesos industriales (por ejemplo, escorias, posos de destilación, etc.)» (Q8) y «Toda sustancia, materia o producto que no esté incluido en las categorías anteriores» (Q16).

La Directiva 91/689/CEE del Consejo de 12 de diciembre de 1991 relativa a los residuos peligrosos [84], en su versión modificada, complementa a la Directiva marco. En el anexo III se enumeran 14 propiedades de los residuos que los convierten en peligrosos a efectos de la Directiva [85]. La Directiva también contiene requisitos fundamentales relativos por ejemplo a los permisos de las instalaciones de gestión de residuos peligrosos. En general, la Directiva de residuos peligrosos no refuerza notablemente los requisitos fundamentales de la Directiva marco en lo que respecta a la autorización y registro de las instalaciones de gestión de residuos, pero sí contiene requisitos adicionales como la limitación de las mezclas de residuos peligrosos, el mantenimiento de registros y el traslado de residuos en el territorio nacional, que deben ir acompañados por un formulario de seguimiento.

[84] Directiva 91/689/CEE del Consejo de 12 de diciembre de 1991 relativa a los residuos peligrosos, DO L 377, 31.12.1991, p. 20.

[85] Como «explosivo» (H1), «inflamable» (H3-B), «cancerígeno» (H7), «teratógeno» (H10) y «ecotóxico» (H14).

La DMR y la Directiva de residuos peligrosos son la base de la lista de residuos y residuos peligrosos [86]. Esta lista se utiliza por ejemplo en relación con los requisitos de autorización de la Directiva marco.

[86] La Decisión de la Comisión de 3 de mayo de 2000 (DO L 226, 5.9.2000, p. 3), en su última versión modificada por la Decisión 2001/573/CE del Consejo, sustituye a las listas anteriormente existentes.

La Comunidad también ha adoptado medidas legislativas relativas al traslado transfronterizo de residuos. El principal instrumento legal en este campo es el Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos entre Estados miembros o procedentes o con destino al exterior de la Comunidad [87], en su versión modificada. Este Reglamento incorpora las obligaciones internacionales adquiridas por la Comunidad en virtud del Convenio de Basilea [88] y la Decisión de la OCDE [89] que se aplican a los traslados de residuos. El Reglamento incorpora el principio internacionalmente aceptado de que los residuos deben tratarse de manera ambientalmente racional (ESM) y prohíbe los traslados de residuos peligrosos desde países de la UE a países ajenos a la OCDE. Además, establece los procedimientos y requisitos aplicables a todos los traslados transfronterizos de residuos destinados a la valorización y a la eliminación. En esencia, en relación con los traslados realizados en el interior de la UE, estos requisitos tienen por objeto aplicar los principios de proximidad y autosuficiencia a los residuos destinados a la eliminación, estableciéndose un régimen más liberal para los destinados a la valorización.

[87] Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos entre Estados miembros o procedentes o con destino al exterior de la Comunidad, DO L 30, 6.2.1993, p. 1.

[88] Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos de desechos peligrosos y su eliminación, adoptado por la Conferencia de Plenipotenciarios el 22 de marzo de 1989.

[89] Decisión C(92) 39/FINAL del Consejo de la OCDE sobre el control de los movimientos transfronterizos de residuos destinados a operaciones de valorización. Esta Decisión se ha revisado para armonizarla con el Convenio de Basilea por medio de la Decisión C(2001) 107/FINAL del Consejo de la OCDE. Actualmente, la Comisión prepara una propuesta de adaptación del Reglamento (CEE) 259/93 a estos cambios.

El Convenio de Basilea, la Decisión de la OCDE y el Reglamento de traslado de residuos son el origen de un segundo sistema de listas de residuos que se utilizan específicamente con fines de vigilancia y control de los traslados transfronterizos de residuos.

Operaciones de tratamiento de residuos

La segunda categoría del marco jurídico que regula los residuos corresponde a las operaciones de tratamiento, inclusive la eliminación. La Directiva 1999/31/CE de 26 de abril de 1999 relativa al vertido de residuos [90] (la «Directiva de vertederos») establece una serie de requisitos administrativos, inclusive las condiciones de los permisos, los requisitos técnicos y las normas ambientales que se aplican a los vertederos que aceptan varias categorías de residuos (peligrosos, no peligrosos e inertes). Más aún, la Directiva establece varios objetivos relativos a la reducción de los residuos biodegradables eliminados en los vertederos y prohíbe el vertido de determinados tipos de residuos, como los residuos líquidos, los residuos infecciosos y la mayoría de neumáticos. Los Estados miembros están obligados a definir una estrategia para cumplir estos objetivos a más tardar el 16 de julio de 2003. La Directiva de vertederos también exige que todos los costes ocasionados por el establecimiento, explotación y cierre de un vertederos se internalicen en el precio que cobra el operador.

[90] Directiva 1999/31/CE del Consejo, de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos, DO L 182, 16.7.1999, p. 1.

La Directiva 2000/76/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 4 de diciembre de 2000 relativa a la incineración de residuos [91] (la «Directiva de incineración») sustituye a tres directivas más antiguas [92] y consolida así los requisitos legales de la Comunidad relativos a la incineración y coincineración de los residuos peligrosos y no peligrosos. La Directiva establece las condiciones de autorización de plantas de incineración, inclusive en las condiciones de explotación más desfavorables, así como valores límite aplicables --por ejemplo-- a las emisiones atmosféricas y acuáticas. La Directiva incluye requisitos relativos a la entrega y recepción de residuos y a la gestión de los residuos de la incineración, inclusive el requisito de se reciclen si procede. Por último, también incluye requisitos de control, vigilancia y medición.

[91] Directiva 2000/76/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de diciembre de 2000, relativa a la incineración de residuos, DO L 332, 28.12.2000, p. 91.

[92] Directiva 94/67/CE del Consejo de 16 de diciembre de 1994 relativa a la incineración de residuos peligrosos (DO L 365, 31.12.1994, p.34), Directiva 89/369/CEE del Consejo de 8 de junio de 1989 relativa a la prevención de la contaminación atmosférica procedente de nuevas instalaciones de incineración de residuos municipales (DO L 163, 14.6.1989; p. 32) y la Directiva 89/429/CEE del Consejo de 21 de junio de 1989 relativa a la reducción de la contaminación atmosférica procedente de instalaciones existentes de incineración de residuos municipales (DO L 203, 15.7.1989, p. 50)

Además, algunas operaciones de tratamiento de residuos están sujetas a la Directiva 96/61/CE del Consejo de 24 de septiembre de 1996 relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación [93] (la «Directiva de PCIC»). Principalmente son operaciones de valorización de residuos peligrosos, las operaciones de incineración de residuos con o sin recuperación de energía y determinadas operaciones de eliminación de residuos, inclusive el vertido.

[93] Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación, DO L 257, 10.10.1996, p. 26.

Como parte de la aplicación de la Directiva de PCIC, la Comisión prepara varios documentos de referencia sobre mejores técnicas disponibles (BREF). En la práctica, los permisos otorgados a las instalaciones de tratamiento de residuos sujetas a la Directiva de PCIC deben estar basados en las mejores técnicas disponibles (MTD) que describe el documento BREF correspondiente (u otras publicaciones reconocidas), aunque las autoridades competentes pueden establecer ciertas excepciones de las MTD en función de las condiciones locales. Uno de estos documentos BREF tratará principalmente de la valorización de residuos peligrosos, de la preparación para la recuperación de energía y de la eliminación de residuos. Otro BREF se dedicará a la incineración de residuos.

Por regla general, la valorización y, en particular, el reciclado de los residuos no peligrosos y de muchos tipos de residuos peligrosos y las operaciones preparatorias conexas no se incluyen en el ámbito de aplicación de la Directiva de PCIC y, por consiguiente, no serán objeto de documentos BREF. Aunque algunas de estas operaciones se tratan en otros BREF, por ejemplo, la utilización del papel valorizado en la producción de papel [94] o de chatarra metálica en la producción de metales [95], los aspectos relacionados con los residuos tienden a tratarse de manera parcial o superficial.

[94] Véase el documento BREF relativo a la fabricación de pasta y papel en http:// eippcb.jrc.es.

[95] Véase el documento BREF relativo a la transformación de metales ferrosos en ftp://ftp.jrc.es/pub/eippcb/doc/fmp_bref_1201.pdf y el relativo a la transformación de metales no férreos en http:// eippcb.jrc.es.

La Directiva de PCIC incluye entre las obligaciones básicas del operador que se evite la producción de residuos de conformidad con la Directiva 75/442/CEE del Consejo de 15 de julio de 1975 relativa a los residuos. Más aún, se incluye el empleo de tecnologías con baja producción de residuos y de sustancias de menor peligrosidad entre las consideraciones que deben tenerse en cuenta en la definición de las mejores prácticas disponibles (MTD), de conformidad con la Directiva de PCIC. Esto implica que esta norma ha de ser un instrumento importante para promover la prevención de residuos en el sector industrial, aunque todavía no es posible saber qué efectos tendrá, ya que se encuentra en su primera fase de aplicación.

Las directivas de vertederos, incineración y PCIC se encuentran actualmente en diversas fases de aplicación. Todas estas directivas distinguen entre instalaciones «nuevas» y «existentes». Las primeras han de cumplir de forma inmediata los requisitos de la directiva aplicable, mientras las segundas disponen de un período de transición. Por ejemplo, a efectos de la Directiva de vertederos, cualquier vertedero que esté en funcionamiento o que haya recibido un permiso anterior al 16 de julio de 2001 se considera «existente», mientras que los autorizados con posterioridad a esa fecha se consideran «nuevos». Los vertederos existentes para residuos no peligrosos tienen hasta el 16 de julio de 2009 para cumplir los requisitos de la Directiva. Igualmente, la Directiva de incineración contempla un período de transición para las plantas de incineración existentes hasta el 28 de diciembre de 2005, mientras que la Directiva de PCIC establece un período de transición para las instalaciones existentes hasta el 30 de octubre de 2007.

Flujos de residuos específicos

No es el objeto del presente documento enumerar y describir de forma exhaustiva todos los instrumentos jurídicos de la Comunidad que regulan flujos de residuos específicos, aunque la mayoría de ellos pueden afectar a las actividades de reciclado. Si un determinado instrumento jurídico es aplicable a alguna de las cuestiones que se tratan en este documento, se comentará en el apartado correspondiente. Por lo tanto, en este apartado sólo se hace referencia a los instrumentos jurídicos más importantes y se centra en aquellas de sus disposiciones que afectan directamente al reciclado.

La Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de diciembre de 1994 relativa a los envases y residuos de envases [96] es tal vez la Directiva más conocida de entre las que regulan flujos de residuos determinados. Sin duda es la que cuenta con mayor experiencia práctica. La Directiva establece objetivos cuantitativos para la valorización y reciclado de diversos materiales de envasado. Actualmente se están revisando estos objetivos para incrementarlos de forma notable. La Comisión ha iniciado esta revisión [97] basándose en estudios de costes y beneficios ambientales y económicos del reciclado, al objeto de determinar tasas óptimas de reciclado. Esto ha llevado a la Comisión a proponer objetivos de reciclado diferenciados para cada uno de los materiales mencionados en la Directiva, teniendo en cuenta los diferentes costes y beneficios ambientales y económicos de cada material.

[96] Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, DO L 365, 31.12.1994, p. 10.

[97] Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases, COM(2001) 729 final de 7.12.2001, DO C 103, 30.4.2002, p. 17.

La Directiva 2000/53/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 18 de septiembre de 2000 relativa a los vehículos fuera de uso [98] (la «Directiva de VFU») está actualmente en fase de aplicación por los Estados miembros. Esta Directiva también incluye algunos objetivos de reciclado. En la letra a) del apartado 2 del artículo 7 se establece un objetivo de «reutilización y valorización» del 85% y un objetivo de «reutilización y reciclado» del 80%, que deben cumplirse a más tardar el 1 de enero de 2006. En la letra b) se establece que los objetivos mencionados subirán respectivamente al 95% y al 85% el 1 de enero de 2015. Esta Directiva es la primera medida legislativa de la Comunidad que incorpora el principio de responsabilidad del productor.

[98] Directiva 2000/53/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de septiembre de 2000, relativa a los vehículos al final de su vida útil, DO L 269, 21.10.2000, p. 34.

La Directiva sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE) adoptada en enero de 2003 [99] contiene varios objetivos aplicables a la valorización de los RAEE, descritos en el artículo 6 y de obligado cumplimiento a partir del 31 de diciembre de 2006. Los objetivos de reciclado oscilan entre el 50% y el 80% en función del tipo de aparato, criterio por el que también se rigen las tasas de valorización establecidas. Esta Directiva también incorpora el principio de responsabilidad del productor.

[99] Directiva 2002/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de enero de 2003, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE), DO L 37, 13.2.2003, p. 24.

La Directiva 75/439/CE del Consejo [100] de 16 de junio de 1975 relativa a la gestión de aceites usados, en su versión modificada por la Directiva 87/101/EEC, establece que, cuando lo permitan los condicionantes técnicos, económicos y organizativos, los Estados miembros deberán adoptar las medidas necesarias para dar prioridad al procesado de aceites usados mediante regeneración.

[100] Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados, DO L 194, 25.7.1995, p. 23.

La legislación comunitaria que regula los productos fuera de uso y los flujos de residuos también contempla la prevención. La Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases [101] es uno de los pocos instrumentos legislativos comunitarios que se refiere de forma expresa a la prevención cuantitativa. Uno de los requisitos fundamentales que contiene esta Directiva es que «los envases estarán fabricados de forma tal que su volumen y peso sea el mínimo adecuado para mantener el nivel de seguridad, higiene y aceptación necesario para el producto envasado y el consumidor».

[101] Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, DO L 365, 21.12.1994, p. 10.

La prevención cualitativa es un objetivo importante de varias directivas sobre productos fuera de uso, como la Directiva 91/157/CE relativa a las pilas y a los acumuladores que contengan determinadas materias peligrosas [102], la Directiva 2000/53/CE relativa a los vehículos al final de su vida útil [103] y la Directiva sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos [104]. Sus efectos no se limitan exclusivamente a los productos fuera de uso, ya que las restricciones a la utilización de sustancias peligrosas en los productos en cuestión también se traducirán en la generación de residuos de producción menos peligrosos.

[102] Directiva 91/157/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, relativa a las pilas y a los acumuladores que contengan determinadas materias peligrosas, DO L 78, 26.3.1991, p. 38.

[103] Directiva 2000/53/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de septiembre de 2000, relativa a los vehículos al final de su vida útil, DO L 269, 21.10.2000, p. 34.

[104] Directiva 2002/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de enero de 2003 sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos, DO L 37, 13.2.2003, p. 19.

Anexo II: Tendencias de la producción y gestión de residuos

Evaluación general

El objetivo del presente anexo es describir el estado actual de nuestro conocimiento de los niveles y tendencias de producción de residuos en el ámbito de la UE y de sus Estados miembros. Se resumen los datos disponibles de producción total de residuos y de los principales flujos.

En toda discusión sobre tendencias de producción y gestión de residuos hay que tener en cuenta las deficiencias que caracterizan a las estadísticas en este campo. En este contexto, hay que distinguir entre las estadísticas que describen la situación a nivel nacional y a nivel del conjunto de la UE.

Casi todos los Estados miembros elaboran estadísticas de producción de residuos. Los hay que llevan recopilando estadísticas detalladas durante algún tiempo. En Dinamarca, el sistema ISAG (sistema de información sobre residuos y reciclado) se puso en marcha en 1993. El octavo informe, que contiene los datos del año 2000 junto con proyecciones de generación y gestión de residuos hasta 2020, se publicó en 2002.

Otros Estados miembros han realizado han realizado importantes esfuerzos en los últimos años para mejorar la calidad de las estadísticas disponibles a nivel nacional. Por ejemplo, el Reino Unido lanzó su primera encuesta nacional de producción de residuos en 1999, con la que se obtuvo la primera evaluación fiable sobre esta materia al respecto de la industria y el comercio del país. Esta se complementa con las encuestas periódicas de gestión de residuos urbanos [105]. De forma similar, el Millennium Report publicado por la Agencia de Protección del Medio Ambiente de Irlanda señala que «[s]e sabe mucho más acerca de la gestión de residuos en Irlanda hoy que en 1996. La escasez de datos fiables, completos y actualizados sobre esta materia se consideraba entonces un problema fundamental. Desde entonces la EPA ha realizado dos encuestas detalladas, disponiéndose ya de información de ámbito nacional respecto de 1995 y 1998. Por lo tanto, se ha resuelto en gran medida el déficit de información existente» [106].

[105] Véase Agencia de Medio Ambiente de Inglaterra y Gales, 2002: Strategic Waste Management Information - Waste Statistics for England and Wales 1998-99, Bristol, Agencia de Medio Ambiente de Inglaterra y Gales.

[106] EPA de Irlanda, 2000: Ireland's Environment - A Millennium Report, Dublín, Agencia de Protección Ambiental de Irlanda, p. 55.

Sin perjuicio de lo anterior, los datos disponibles a nivel nacional son de calidad y alcance variables y se admite que existe un considerable margen para seguir mejorando. Más aún, a menudo los informes se reciben con demoras notables. Por ejemplo, los datos más recientes que contiene el último compendio de estadística ambiental de Alemania son de 1998 [107].

[107] Umweltbundesamt and Statistisches Bundesamt, 2002: Environmental Data, Germany 2002, Berlín, Umweltbundesamt and Wiesbaden: Statistisches Bundesamt, p. 21.

Los datos estadísticos de ámbito comunitario sufren algunas deficiencias, como su incompleta cobertura y su falta de armonización. La existencia de estos problemas es un hecho generalmente aceptado. Por ejemplo, en un informe publicado por la AEMA en 1999 se dice que «el análisis detallado de las tendencias de producción, gestión y minimización de residuos resulta difícil por la falta de información estadística y definiciones que sean comparables en toda Europa. La confusión prevalece incluso en el ámbito de los residuos municipales y domésticos, donde normalmente se considera que las estadísticas son buenas» [108]. En el último informe de evaluación ambiental publicado por la AEMA también se dice que «las limitaciones de los datos impiden realizar una evaluación pormenorizada de los flujos de residuos en Europa» [109]. En una reciente publicación de la OCDE se afirma igualmente que «los datos disponibles sobre producción y gestión de residuos son limitados» [110]. La falta de estadísticas armonizadas en el ámbito de la gestión de residuos también se destaca en el reciente informe de la Comisión sobre la «lista abierta» de indicadores ambientales de cabecera, donde los datos disponibles sobre tasas de reciclado de diversos materiales son incompletos o no están suficientemente actualizados [111].

[108] AEMA, 1999: Baseline projections of selected waste streams - Development of a methodology, informe técnico nº 28, Copenhague, Agencia Europea de Medio Ambiente, p. 6.

[109] AEMA, 2002: Environmental Signals 2002 - Benchmarking the millennium, Copenhague, Agencia Europea de Medio Ambiente, p. 102.

[110] OCDE, 2001: OECD Environmental Outlook, París, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, p. 235, nota 1.

[111] Informe de la Comisión al Consejo - Análisis de la «lista abierta» de indicadores de cabecera medioambientales, COM(2002) 524 final de 20.09.2002.

El Reglamento relativo a las estadísticas sobre residuos [112] tiene por objeto cubrir esta laguna de nuestros conocimientos y sentar las bases jurídicas para la recopilación de datos estadísticos de producción y tratamiento de residuos en la Comunidad. En el programa estadístico quinquenal de la Comisión, se considera que la aplicación del Reglamento es una prioridad del sistema estadístico europeo.

[112] Reglamento (CEE) nº 2150/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2002, relativo alas estadísticas sobre residuos, DO L 332, 9.12.2002, p. 1.

El Reglamento comprende tres anexos técnicos en los que se describe la recopilación de los datos. El anexo sobre generación de residuos incluirá una tabla de 40 categorías diferentes. Los datos también se clasificarán según su origen por viviendas particulares y alrededor de 20 actividades económicas utilizando la nomenclatura NACE [113]. El anexo sobre tratamiento de residuos incluirá tablas por categoría de residuo y por método de tratamiento. El tercer anexo comprende la tabla de transposición entre la lista europea de residuos establecida por la Decisión 2000/532/CE de la Comisión y la nomenclatura estadística de residuos.

[113] Reglamento (CE) nº 29/2002 de la Comisión, de 19 de diciembre de 2001, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3037/90 del Consejo relativo a la nomenclatura estadística de actividades económicas en la Comunidad Europea, DO L 6, 10.1.2002, p. 3.

Cuando se aplique plenamente, el Reglamento reflejará una imagen completa de la producción y el tratamiento de residuos en el conjunto de la economía de la Comunidad. Se recogerán datos cada dos años, partiendo del año de referencia 2004 y el primer informe estadístico se presentará a la Comisión en 2006.

En consecuencia, habrá que esperar al menos hasta 2006 para disponer de información satisfactoria sobre niveles de producción de residuos en el ámbito de la UE. Sin embargo, no se pueden calcular tendencias con los datos de un solo año. Por lo tanto, no será posible realizar una primera evaluación de las tendencias de producción de residuos en el conjunto de la UE hasta 2008, año en que se dispondrá del segundo informe estadístico realizado con arreglo al Reglamento antes mencionado.

Dadas estas limitaciones, las estadísticas actuales de producción de residuos deben tratarse con cautela, sobre todo al analizar la evolución en el ámbito de la UE. Las estadísticas actuales pueden utilizarse como máximo para deducir tendencias globales. A pesar de estas limitaciones, es indudable que las cantidades generadas en el conjunto de la Comunidad han aumentado de forma notable durante las últimas décadas [114].

[114] AEMA, 2002 (véase la nota 108 supra), la figura 12.3 indica que la producción total de residuos ha permanecido más o menos estable a lo largo de la década de 1990. Esto se debe en gran medida a que los países de Europa Central y Oriental han reducido su producción debido a la reestructuración económica a la que se sometieron durante aquellos años.

Esta tendencia se refleja en las estadísticas nacionales de producción de residuos de muchos Estados miembros. A continuación se dan algunos ejemplos [115]:

[115] Las estadísticas nacionales suelen aplicar diferentes definiciones y coberturas. Por lo tanto, las comparaciones entre países deberán manejarse con cautela. Sin embargo, las estadísticas nacionales sí resultan un buen indicador de tendencias en el ámbito nacional.

-Se calcula que la producción de residuos de Dinamarca aumentó un 17% a lo largo del período 1994-2000 [116].

[116] Bach, H., Christensen, N. y Kristensen, P. (Ed.) 2002: The State of the Environment in Denmark, 2001, informe técnico NERI nº 409, Roskilde, Instituto Nacional de Investigación Ambiental, p. 102. Véase también Gobierno de Dinamarca, 2002: Denmark's National Strategy for Sustainable Development "A Shared Future - Balanced Development", Indicator Report, Copenhague, Agencia de Protección Ambiental de Dinamarca, p. 47.

-La Agencia de Protección Ambiental (EPA) de Irlanda informa que en ese país se generaron casi 2.300.000 toneladas de basura doméstica y comercial en el año 2000. Esto supone que este tipo de basura aumentó más del 60% en cinco años [117].

[117] EPA de Irlanda, 2002: Environment in Focus 2002 - Key Environmental Indicators for Ireland, Dublín, Agencia de Protección Ambiental.

-En los Países Bajos, la producción total de residuos pasó de 50.180 kT en 1990 a 58.750 kT en 2000, lo que supone un incremento del 17%. El porcentaje de aumento fue del 25% entre 1980 y 2001 [118].

[118] RIVM, 2001: Environmental Data Compendium 2001, Bilthoven, Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, tabla C1.9, y RIVM, 2002: Milieubalans 2002, Bilthoven, Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, anexo 3.

En otros países industrializados se observan tendencias similares. Por ejemplo, la producción de residuos de Noruega aumentó un 13% entre 1996 y 2000 [119].

[119] Bad news for CO2 and waste in Norway, Environment Daily nº 1311, 18 de octubre de 2002.

La tendencia general de los países de Europa Central y Oriental (PECO) durante la década de 1990 apunta una reducción de la producción general de residuos, principalmente gracias a la reconversión que realizaron durante la transición a la economía de mercado, inclusive el desmantelamiento de las instalaciones industriales obsoletas. En consecuencia, «la producción media de residuos per cápita en los PECO bajó de 8,7 Tm en 1995 a 2,5 Tm en 1999, lo que supone una reducción aproximada del 40% [120]». Sin embargo, es probable que el crecimiento económico acelerado implique en el futuro la vuelta al incremento de la producción de residuos [121].

[120] REC, 2001: Waste Management Policies in Central and Eastern European Countries: Current Policies and Trends, Budapest, Centro Regional de Medio Ambiente para Europa Central y Oriental, p. 38.

[121] AEMA, 2002: Implications of EEA/EU enlargement for state-of-the-environment reporting in the EU and EEA Member States, informe técnico nº 82, Copenhague, Agencia Europea de Medio Ambiente, p. 4.

Las proyecciones realizadas a escala nacional también apuntan incrementos significativos de la futura producción de residuos de varios Estados miembros. Por ejemplo, la Agencia de Protección Ambiental de Dinamarca calcula que la producción total de residuos de ese país aumentará un 27% entre 2000 y 2020 [122].

[122] EPA de Dinamarca, 2002: Waste Statistics 2000, revisión medioambiental nº 1/2002, Copenhague, Agencia de Protección Ambiental de Dinamarca, p. 50.

Principales flujos de residuos

Es un hecho generalmente aceptado que la producción de residuos consta mayoritariamente de cinco flujos principales [123]. Entre ellos están los residuos de fabricación, los residuos de la minería y cantería (RMC), los residuos de la construcción y demolición (RCD) y los residuos sólidos urbanos (RSU). Se estima que los residuos agroforestales constituyen uno de los flujos más grandes, aunque apenas se dispone de información sobre su volumen o composición. Conjuntamente, estos flujos representan el 90% de los residuos que se generan en la UE.

[123] Los residuos radiactivos no son objeto de la presente Comunicación, ya que su gestión plantea diferentes problemas que otros tipos de residuos y se regula en una legislación específica.

La disponibilidad de estadísticas sobre estos flujos de residuos no es satisfactoria. Aunque la AEMA ha constatado recientemente algunos avances hacia la desvinculación de la generación de residuos con respecto al crecimiento económico [124], varios flujos importantes siguen creciendo. El crecimiento económico, las pautas sociales y demográficas y las pautas de consumo son factores que aumentan la producción de residuos. Las proyecciones de la OCDE también apuntan a un importante crecimiento futuro de otros flujos de residuos principales, como los RSU, los RCD y los residuos industriales.

[124] AEMA, 2002: Environmental Signals 2002 - Benchmarking the millennium, informe de evaluación medioambiental nº 9, Copenhague, Agencia Europea de Medio Ambiente, capítulo 12, pp. 100-105.

Los residuos sólidos urbanos (RSU) suelen recibir mayor atención de los responsables políticos, en parte porque su recogida y tratamiento es normalmente competencia de las autoridades públicas. Sin embargo, los RSU no son el flujo más importante ni el más problemático desde el punto de vista ambiental. Por ejemplo, la basura doméstica (que constituye la mayor parte de los RSU) contiene tan sólo el 1% de los residuos peligrosos [125], mientras que el sector industrial produce más del 75% de esta clase de residuos [126]. La AEMA calcula que los RSU representan alrededor de una sexta parte de la producción comunitaria de residuos. Actualmente se calcula que la producción de RSU alcanza una media de 550 kg per cápita en la UE. Esta cifra se compara con la media comunitaria de 1985, que era de 300 kg per cápita aproximadamente. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) calcula que la producción de RSU en su región aumentará un 43% entre 1995 y 2020, hasta alcanzar los 640 kg per cápita [127].

[125] AEMA, 2002: Hazardous waste generation in EEA member countries, informe temático n.º 14/2001, Copenhague, Agencia Europea de Medio Ambiente, p. 22.

[126] AEMA, 2002: Hazardous waste generation in EEA member countries, informe temático n.º 14/2001, Copenhague, Agencia Europea de Medio Ambiente, p. 22.

[127] Véase OCDE, 2002: OECD Environmental Strategy for the First Decade of the 21st Century, París, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, p. 236.

Son residuos industriales los generados por la industria manufacturera (sección D de la nomenclatura NACE de actividades económicas). Los datos armonizados sobre producción de residuos en este sector son incompletos y la evaluación de niveles y tendencias resulta muy problemática, salvo en altos niveles de agregación. Por ejemplo, Eurostat observa que los datos relativos a los residuos industriales «incluyen estimaciones, datos sin validar y datos parciales y se basan en diferentes definiciones de sectores o en coberturas que pueden variar de un año para otro» [128].

[128] Eurostat, 2002: Sourcebook of environmentally-relevant data on industry - Data 1990-1999, Luxemburgo, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, p. 44.

Los datos disponibles indican que la industria manufacturera genera entre una quinta y una cuarta parte de la producción total de residuos. Un informe elaborado para la OCDE calcula que crecerá con más rapidez que la producción total y, por consiguiente, alcanzará un porcentaje ligeramente mayor en 2020 que en 1997 (el 24% frente al 22%) [129].

[129] Stutz, J. y cols., 2001: Waste trends and outlook - Background document for the OECD Environmental Outlook for chapter 20: Waste, París, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, p. 26.

Los residuos de la minería y cantería representan entre una sexta y una tercera parte de la producción de los residuos totales de acuerdo con los datos de la AEMA y de la OCDE. Sin embargo, al igual que otros sectores, la aportación de este sector en diferentes Estados miembros también está sujeta a variaciones, por ejemplo en función del tipo e importancia de las actividades mineras. Parece que este flujo de residuos es relativamente más importante en los países en proceso de adhesión en los actuales Estados miembros de la Unión Europea.

Los residuos de la construcción y demolición (RCD) comprenden una amplia gama de materiales. La cantidad total de RCD per cápita cambia considerablemente de un país a otro y parece estar relacionada con los aspectos económicos y culturales de diferentes países, así como con diferentes definiciones. De acuerdo con Symonds, la producción total de RCD en la UE asciende a unos 180 millones de toneladas anuales y cinco Estados miembros representan el 80% de esta cifra, que parece estar en consonancia con su contribución al mercado total de la construcción. Se producen más de 480 kg de RCD por persona y año y sólo el 28% se recicla o se reutiliza en la UE15. Una elevada proporción de ellos son hormigón, ladrillos y azulejos, que son muy adecuados para triturarse y reciclarse como sucedáneo de agregados de nueva extracción en algunas aplicaciones de baja calidad. La naturaleza de los RCD está directamente relacionada con las técnicas de construcción que se utilizaban cuando se construyeron los edificios y otras estructuras actualmente en demolición. De este modo, puesto que se utiliza una creciente variedad de materiales en los edificios, la gestión de los residuos de demolición ha de aumentar en complejidad.

Los residuos agrícolas comprenden, en primer lugar, purines, estiércol, paja, ensilaje, efluentes de ensilaje, residuos de verduras y cereales, etc., y, en segundo lugar, residuos tales como chatarra de maquinaria, plaguicidas o aceites usados, etc. De acuerdo con la AEMA, no se dispone de estimaciones totales de residuos agrícolas en el conjunto de la UE.

Residuos peligrosos

En un reciente informe de la AEMA se concluye que «la tendencia [de la producción de residuos peligrosos] no está muy clara porque las cantidades de residuos peligrosos fluctúan de un año para otro en algunos países. Además, hay países que no acceden a nuevos datos, por lo que resulta difícil establecer tendencias fiables en relación con la producción de residuos peligrosos [130].

[130] AEMA, 2002: Hazardous waste generation in EEA member countries, informe temático n.º 14/2001, Copenhague, Agencia Europea de Medio Ambiente, p. 20.

Las cifras de producción de residuos peligrosos que se registraron durante la década de 1990 se han visto afectadas por la modificación de la definición de este tipo de residuos. Por ejemplo, la producción de residuos peligrosos en el Reino Unido pasó a ser más del doble entre 1996/97 y 1997/98, tras la entrada en vigor de la lista de residuos peligrosos [131]. Igualmente, el Plan Federal de Gestión de Residuos de Austria para 2001 señala que «el importante aumento que ha registrado el volumen de residuos peligrosos [...] no se debe a la producción adicional de residuos peligrosos, sino más bien a la modificación de la definición de la peligrosidad de los residuos, a consecuencia de la Ordenanza sobre la clasificación de residuos peligrosos y residuos domésticos peligrosos (Ordenanza de clasificación de residuos de 1997) [132]. La OCDE también observa que «no es posible establecer tendencia alguna de la producción de residuos peligrosos debido a las constantes modificaciones de las definiciones de residuos peligrosos en los países miembros de la OCDE» [133].

[131] Decisión 94/904/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, por la que se establece una lista de residuos peligrosos en virtud del apartado 4 del artículo 1 de la Directiva 91/689/CEE del Consejo relativa a los residuos peligrosos, DO L 356, 31.12.1994, p.14. Posteriormente se sustituyó por la Decisión 2000/532/CE del Consejo, de 3 de mayo de 2000, en su versión modificada, DO L 226, 6.9.2000, p. 3, en vigor desde el 1 de enero de 2002.

[132] BMU, 2001: Federal Waste Management Plan 2001, Viena, Ministerio Federal de Agricultura y Silvicultura, Medio Ambiente y Gestión Hidrológica, p. 12.

[133] Stutz y cols., op. cit. (nota 129 supra), p. 19.

De acuerdo con la AEMA, la industria manufacturera es la principal productora de residuos peligrosos en varios Estados miembros y representa más del 75% de la producción total [134]. No es posible establecer una clasificación precisa por sector industrial con arreglo a las estadísticas disponibles. Sin embargo, los datos facilitados por la AEMA indican que los sectores químico y metalúrgico son las ramas de la industria que más residuos peligrosos generan [135].

[134] AEMA, 2001B: P. 26.

[135] IBIDEM, P. 27.

CONCLUSIONES

En suma, cabe concluir que tanto nuestra experiencia histórica como las proyecciones de futuro indican que, en ausencia de una intervención reguladora adicional, la producción total de residuos ha aumentado y continuará haciéndolo en el futuro previsible. Sin embargo, las estadísticas actualmente disponibles no permiten realizar un análisis más detallado de niveles o tendencias de producción de residuos. En lo que respecta a algunos flujos de residuos, concretamente los residuos industriales y los residuos peligrosos, resulta difícil realizar una evaluación fiable, ni siquiera de tendencias. Este es un problema importante para la formulación de políticas, que debe resolverse con urgencia.

Anexo III

>REFERENCIA A UN GRÁFICO>