Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «Diálogo social en el marco de la transición ecológica»

(Dictamen exploratorio solicitado por la Presidencia checa)

(2022/C 486/14)

Ponente:

Lucie STUDNIČNÁ

Consulta	Presidencia checa del Consejo, 26.1.2022
Base jurídica	Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente
Aprobado en la sección	05.9.2022
Aprobado en el pleno	21.9.2022
Pleno n.o	572
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	162/1/7

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1

Abordar la emergencia climática se ha convertido en una prioridad política primordial. El modelo económico establecido desde la revolución industrial debe ser objeto de una renovación fundamental. La colosal transformación hacia una economía circular climáticamente neutra y digitalizada exige esfuerzos de adaptación considerables. La agresión rusa contra Ucrania no ha hecho sino reforzar la necesidad de esta transición, a la vez que plantea enormes costes y cargas para la sociedad.

1.2

Como parte integrante del modelo social europeo y fuente de competitividad para Europa, el diálogo social debe ser significativo a todos los niveles: en la UE, los Estados miembros, los sectores, las regiones y los lugares de trabajo. Los Estados miembros deben reconocer el valor del diálogo social: el hecho de que constituye un valor añadido y una parte importante del proceso de toma de decisiones. El CESE subraya que el diálogo social debe reforzarse y promoverse activamente. Esto significa asimismo que los interlocutores sociales deben tener las competencias adecuadas y también han de tener acceso al apoyo de expertos.

1.3

Por lo tanto, todo el marco de políticas de acción por el clima debe incorporar como parte integrante una intensa participación de los sindicatos y las organizaciones patronales mediante un diálogo social sólido, así como la participación de la sociedad civil. Los Estados miembros deben hacer un mayor esfuerzo a la hora de promover la participación de los trabajadores y garantizar su apoyo para avanzar hacia una sociedad sostenible. Y esto no solo afecta a los Estados miembros, sino también a las instituciones de la UE.

1.4

Los sindicatos desempeñan un papel fundamental en la preparación y la representación de los trabajadores en el proceso de transformación social y ecológica, por lo que debe asegurarse un diálogo social activo y coherente que garantice que la acción por el clima redunde en beneficio de los trabajadores, haga que la transición sea justa y no deje a nadie atrás.

1.5

El diálogo social debe ir acompañado de un diálogo civil continuo y sólido, sobre todo con la sociedad civil organizada, y de la participación de las partes interesadas. Para lograr una transición justa hacia una economía con cero emisiones netas es importante construir sociedades más justas erradicando la pobreza y abordando los problemas de ajuste inherentes a la transición ecológica. Las organizaciones de la sociedad civil representan a millones de personas en situaciones vulnerables y a las que se excluye sistemáticamente, por lo que constituyen una voz importante que debe incluirse en las decisiones sobre la transición. Cooperar estrechamente con el Comité Europeo de las Regiones en esta cuestión añadiría la dimensión regional.

1.6

Se debe dar la máxima importancia a priorizar la justicia social y aplicar el pilar europeo de derechos sociales. Además, la UE debe promover y apoyar activamente la negociación colectiva para que los trabajadores puedan configurar lugares de trabajo sostenibles y empleos ecológicos, competitivos y dignos. Esto hará que la UE no solo sea más justa e igualitaria, sino también más competitiva y resiliente.

1.7

Es fundamental que todos los puestos de trabajo creados durante la transición respeten la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, que incluye el derecho a un empleo digno, a la libertad de asociación y a la negociación colectiva, la ausencia de discriminación, la prohibición del trabajo infantil y forzoso y la ausencia de violencia y acoso en el trabajo.

1.8

El CESE propone una catalogación sistemática del funcionamiento del diálogo social en los Estados miembros, y se necesitan nuevos estudios comparativos para examinar el papel del diálogo social en los planes nacionales de energía y clima, como los planes nacionales de recuperación y resiliencia.

1.9

En el marco del esfuerzo global por reforzar la dimensión social del Pacto Verde Europeo deben apoyarse y reforzarse activamente las estructuras del diálogo social mediante incentivos y financiación, prestando especial atención a aquellos Estados miembros y sectores en los que estas instituciones son débiles.

1.10

En consonancia con la Recomendación no vinculante del Consejo para garantizar una transición equitativa hacia la neutralidad climática, el CESE subraya que deben facilitarse orientaciones a los Estados miembros sobre la manera de abordar los efectos sociales y en el empleo de la transición. Deben tenerse en cuenta las propuestas dirigidas a fomentar la creación de «comisiones de transición justa» por parte de los Estados miembros, entre ellas la contenida en el Dictamen del CESE sobre el tema «Objetivo 55»: cumplimiento del objetivo climático de la UE para 2030 en el camino hacia la neutralidad climática (1).

1.11

El CESE subraya la importancia de una información y consulta oportunas durante el proceso de reestructuración. En consonancia con la Directiva relativa a los derechos de consulta y participación (2), los derechos de información, consulta y participación de los trabajadores deben reforzarse en todos los niveles de la administración de la UE, nacional y local. Deben evitarse las decisiones adoptadas sin consulta y debe ser obligatorio facilitar información por adelantado.

2.   Observaciones generales

Contexto general

2.1

La Presidencia checa de la UE solicitó el presente Dictamen exploratorio como parte de la evaluación de la dimensión social del Pacto Verde Europeo y, en particular, del papel del diálogo social.

2.2

Abordar la emergencia climática se ha convertido en una prioridad política primordial. Todo el sistema de producción y consumo debe someterse a una renovación fundamental. Aunque los beneficios de esta transformación hacia una economía circular climáticamente neutra y digitalizada son incuestionables, dicha transformación conlleva considerables esfuerzos de adaptación y enormes costes para la sociedad.

2.3

Este proceso de reestructuración fundamental que deben llevar a cabo las economías en unas pocas décadas para alcanzar las cero emisiones en términos netos estará impulsado por las políticas y tendrá efectos dispares en las personas según sus diferentes características socioeconómicas, así como en las empresas, especialmente las pymes. Los responsables de la formulación de políticas tienen una responsabilidad significativa a la hora de abordar estas cuestiones.

2.4

Sin duda, el cambio climático crea nuevas desigualdades, y las medidas de mitigación y adaptación podrían crear ganadores y perdedores si se aplican sin políticas de transición justa. Reconociendo esto, el anuncio del Pacto Verde Europeo en 2019 incluía compromisos de «no dejar a nadie atrás».

2.5

Este proceso de transición en curso se ha visto agravado además por dos acontecimientos extraordinarios: la crisis de la COVID-19 y un cambio fundamental en la situación geopolítica de Europa debido al ataque de Rusia a Ucrania. Ambos factores han aumentado la carga sobre la sociedad a corto plazo, aunque al mismo tiempo podrían contribuir a acelerar la transformación.

Diálogo social

2.6

En las últimas décadas, los grandes cambios en los medios de producción han planteado a menudo problemas de adaptación o transición, especialmente cuando estos cambios han generado puestos de trabajo menos seguros y escasamente remunerados, dejando a muchas personas, como las mujeres y las comunidades vulnerables, excluidas del trabajo digno. Por lo tanto, debemos abordar una serie de problemas transitorios, como la contractualización, las formas de trabajo precarias, la privatización y la reestructuración con el fin de generar una economía justa en la que se erradique la pobreza. Este problema también se aborda en la Recomendación del Consejo para garantizar una transición equitativa hacia la neutralidad climática, aprobada en el Consejo de Asuntos Sociales del 16 de junio de 2022.

2.7

La promoción del diálogo social está consagrada en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. En la iniciativa «Un nuevo comienzo del diálogo social» (2016) se reconoció la importancia de esta herramienta para la recuperación y la competitividad. Varios Dictámenes (3) y una Resolución (4) del CESE han subrayado recientemente la importancia del diálogo social en las correspondientes transformaciones.

2.8

El diálogo social también ha demostrado su contribución positiva a un proceso de reestructuración satisfactorio; las empresas con un diálogo social que funciona correctamente obtienen mejores resultados, son más competitivas y resilientes y pagan salarios más altos.

2.9

El CESE subraya que todos los niveles del diálogo social —en Europa, los Estados miembros, los sectores, las regiones y los lugares de trabajo— tienen funciones cruciales, aunque distintas, en la gestión y facilitación de la transformación ecológica. No obstante, las estructuras e instituciones de cada nivel tienen fortalezas muy diferentes.

2.10

El diálogo social debe ir acompañado de un diálogo civil continuo y sólido, sobre todo con la sociedad civil organizada, y de la participación de las partes interesadas. Para lograr una transición justa hacia una economía con cero emisiones netas es importante construir sociedades más justas erradicando la pobreza y abordando los problemas de ajuste inherentes a la transición ecológica. Las organizaciones de la sociedad civil representan a millones de personas en situaciones vulnerables y a las que se excluye sistemáticamente, por lo que constituyen una voz importante que debe incluirse en las decisiones sobre la transición. Cooperar estrechamente con el Comité Europeo de las Regiones en esta cuestión añadiría la dimensión regional.

2.11

Las instituciones y agentes del diálogo social tienen diferentes niveles de capacidad e influencia en los distintos Estados miembros, en parte debido a los diversos modelos de relaciones sociales y laborales de los Estados miembros, pero, en algunos casos, las políticas y recomendaciones de descentralización tras la crisis financiera y la crisis de la zona del euro han contribuido activamente a su debilitamiento. El CESE subraya que un diálogo social que funcione correctamente es una característica importante de la economía social de mercado europea y celebra que la Comisión Europea así lo haya reconocido, en particular en sus recientes Recomendaciones al Consejo.

2.12

En el marco del esfuerzo global por reforzar la dimensión social del Pacto Verde Europeo deben apoyarse y reforzarse activamente las estructuras del diálogo social, prestando especial atención a aquellos Estados miembros y sectores en los que estas instituciones son débiles.

Transición justa

2.13

Una transición justa significa que abordar tanto los efectos en el empleo como los efectos distributivos de un cambio a una economía con cero emisiones netas debe considerarse una parte integral del marco de política climática (por ejemplo, el paquete Objetivo 55) y no solo una serie de medidas correctivas complementarias. Estas cuestiones abarcan numerosas dimensiones, como los efectos distributivos de las políticas de descarbonización, las pérdidas de puestos de trabajo y las transiciones laborales, la protección de los derechos sociales básicos y la inclusión de la ciudadanía y la sociedad civil organizada en la toma de decisiones.

2.14

El Fondo de Transición Justa y el Fondo Social para el Clima (FSC) propuesto como parte del paquete Objetivo 55 son algunas de las principales medidas de la UE anunciadas hasta la fecha para mitigar el impacto de la transición en las regiones más afectadas y en las personas y empresas vulnerables. El CESE acoge favorablemente que la Comisión también haya propuesto una Recomendación del Consejo para garantizar una transición equitativa hacia la neutralidad climática, no vinculante, con el fin de ofrecer orientación a los Estados miembros sobre la manera de abordar los efectos sociales y en el empleo de la transición.

2.15

La prueba de fuego de una «transición justa» debe ser la eficiencia a la hora de abordar los problemas de adaptación de las empresas, los trabajadores y la ciudadanía, fomentando, por ejemplo, la reestructuración de las actividades empresariales, la mejora de las capacidades y el reciclaje profesional de los empleados y la prevención de la pobreza energética y de movilidad, con vistas a garantizar que nadie se quede atrás; en particular, el grado en que se implique a las mujeres y los hombres concretos cuyos puestos de trabajo desaparecerán —o se verán degradados o amenazados de algún otro modo—, se les garantice un futuro útil, gratificante y seguro con un empleo de buena calidad, y se los ayude a desarrollarse para que puedan desempeñar esas funciones.

2.16

La magnitud del reto no debe subestimarse. Conllevará la elaboración de objetivos económicos y sociales integrados a medio y largo plazo adecuadamente concebidos, con vistas a garantizar la productividad y la inclusión, teniendo debidamente en cuenta las particularidades de los distintos Estados miembros, así como la participación de los interlocutores sociales a escala nacional, regional y local en todas las etapas de la elaboración de políticas, también a través del diálogo social y la negociación colectiva, cuando proceda. Estos planes implican una reorientación deliberada y consciente de los recursos a nivel nacional y central hacia las zonas y regiones afectadas. Además de incentivar las nuevas inversiones mediante subvenciones, préstamos y asesoramiento especializado y contribuir al funcionamiento de las microempresas y pymes, se puede ayudar a las empresas emergentes participando en su capital, y también se podrían crear nuevas empresas públicas. Además de comprometer recursos públicos, será necesario optimizar la flexibilidad de las normas sobre ayudas estatales e incluso suspender dichas normas en algunas circunstancias.

2.17

Es fundamental que esta reestructuración a gran escala, que incluye la transformación de decenas de millones de puestos de trabajo en Europa, se lleve a cabo de un modo equilibrado y gestionado y esté orientada hacia el futuro, para lo cual resulta clave un diálogo social que funcione adecuadamente. El Fondo de Transición Justa destinado a apoyar a los trabajadores en su transición a nuevos puestos de trabajo debe ampliarse tanto en términos de recursos como de alcance, con medidas dirigidas a sectores específicos.

2.18

Las tres dimensiones del desarrollo sostenible (económica, social y medioambiental) están estrechamente interrelacionadas y deben abordarse mediante un marco político global y coherente. Las Directrices de la OIT de 2015 para una transición justa facilitan una serie de herramientas prácticas para la gestión de este proceso de transformación por parte de los Gobiernos y los interlocutores sociales.

2.19

Las Directrices de la OIT de 2015 establecen que «es preciso contar con un consenso social sólido sobre el objetivo de la sostenibilidad y las vías para alcanzarlo». El diálogo social debe formar parte integrante del marco institucional para la formulación y la aplicación de políticas a todos los niveles. Deben realizarse consultas adecuadas, informadas y continuas con todas las partes interesadas pertinentes.

Diálogo social en el marco de la transición ecológica

2.20

El diálogo social no debe reducirse a una mera formalidad, sino que debe ser significativo a todos los niveles: en la UE, los Estados miembros, los sectores, las regiones y los lugares de trabajo. Esto significa asimismo que los interlocutores sociales deben tener las competencias adecuadas y también han de tener acceso al apoyo de expertos.

2.21

El CESE reconoce que las instituciones de diálogo social tienen una naturaleza muy dispar en toda la UE, debido a los diversos modelos y tradiciones nacionales y de relaciones laborales existentes en los distintos Estados miembros.

2.22

El CESE propone una catalogación y supervisión sistemáticas del funcionamiento del diálogo social en los Estados miembros (5), y se necesitan nuevos estudios comparativos para examinar el papel del diálogo social en los planes nacionales de energía y clima, como los planes nacionales de recuperación y resiliencia.

2.23

El CESE considera que las iniciativas existentes para abordar los retos sociales de la transformación ecológica siguen estando fragmentadas. El Mecanismo de Transición Justa es limitado y aborda una parte reducida del proceso de transición. El Fondo Social para el Clima propuesto tendrá un alcance y una finalidad limitados, y sobre todo equilibrará los efectos distributivos regresivos del RCDE 2 previsto para el transporte y los edificios (véase en particular el Dictamen del CESE sobre el Fondo Social para el Clima (6)). Aunque el CESE acoge favorablemente la Recomendación del Consejo para garantizar una transición equitativa hacia la neutralidad climática, señala al mismo tiempo que la Recomendación no proporciona la plataforma integral de políticas que la UE necesita para abordar los efectos de la transición en los trabajadores, las regiones y las personas vulnerables que se verán afectados.

2.24

El CESE subraya que la UE necesita contar con un marco eficaz para gestionar la transición que garantice la igualdad de condiciones. Tal marco sólido de transición justa de la UE debería abordar, entre otras cosas, la anticipación y la gestión del cambio en el marco de la transformación ecológica mediante una participación significativa de los trabajadores, las empresas y los ciudadanos.

2.25

El CESE subraya la importancia de una información y consulta oportunas durante el proceso de reestructuración. Deben evitarse las decisiones adoptadas sin consulta y debe ser obligatorio facilitar información por adelantado.

2.26

El CESE pide que se promueva el diálogo social y la participación de las partes interesadas a todos los niveles, y que se garantice que los nuevos empleos verdes sean empleos de calidad, de conformidad con el Programa de Trabajo Decente de la OIT y el pilar europeo de derechos sociales. Siguiendo el espíritu de la Recomendación del Consejo para garantizar una transición equitativa hacia la neutralidad climática, y haciendo también referencia al Dictamen del CESE sobre el Fondo Social para el Clima, dicho Fondo debería abordar una gama más amplia de los efectos distributivos de las políticas climáticas, con medidas específicas contra la pobreza energética y de transporte que apoyen y faciliten la asequibilidad y accesibilidad de las tecnologías bajas en carbono para los hogares de bajos ingresos.

3.   Observaciones específicas

3.1

El CESE considera esencial reconocer la complementariedad entre las políticas climática, medioambiental y social. La dimensión social debe formar parte integral de un marco global de política climática que abarque desde el diseño de dicha política hasta su aplicación. Esto incluye el Pacto Verde Europeo en su totalidad y todas las políticas de ejecución concretas en el marco del paquete Objetivo 55.

3.2

El CESE reconoce asimismo que este proceso de reestructuración tendrá enormes efectos sobre el empleo, las relaciones laborales y la distribución de la renta. Todos los niveles de la sociedad y la economía se verán afectados, desde el nivel transnacional al del lugar de trabajo, y el diálogo social debe desempeñar un papel clave en la gestión de este proceso de manera orientada hacia el futuro.

3.3

El CESE acoge con satisfacción el sólido y ambicioso marco de política climática que la Comisión Europea ha establecido en el Pacto Verde Europeo, respaldado por las medidas legislativas correspondientes, pero también subraya que, a pesar de todas las declaraciones positivas, su dimensión social sigue estando insuficientemente desarrollada.

3.4

La dimensión social del Pacto Verde Europeo sigue estando principalmente en manos de los Estados miembros de la UE y de los interlocutores sociales nacionales, ya que son los mejor situados para comprender la situación y proponer medidas a escala local, regional y nacional. Sin embargo, los retos sociales y relacionados con el empleo de la transición ecológica abarcan numerosas dimensiones, como la pérdida de puestos de trabajo y las transiciones laborales, la actualización y mejora de las capacidades de la población activa, los efectos distributivos de las políticas de descarbonización y también la protección de los derechos sociales y la participación ciudadana. Por consiguiente, se necesitan acciones y medidas coordinadas a escala de la UE para acompañar y apoyar las iniciativas nacionales. Si no se abordan adecuadamente, es probable que las medidas para mitigar el cambio climático aumenten y exacerben las desigualdades sociales.

Hacer realidad la transición justa: requisitos en materia de gobernanza y regulación para reforzar el diálogo social

3.5

Las transiciones en el mercado laboral, los planes sociales y las vías para lograr nuevos empleos sostenibles y dignos con un compromiso a largo plazo con el desarrollo regional y comunitario son elementos esenciales de una hoja de ruta para la transición justa.

3.6

Deben fomentarse programas de formación adaptados a las necesidades individuales y del mercado laboral e impartidos por centros específicos para la transición laboral. Para ello es necesario entablar un diálogo social proactivo a escala comunitaria y regional, en cooperación con todas las partes interesadas. Los sindicatos y las organizaciones patronales deben actuar concertadamente para apoyar los programas de transición laboral.

3.7

A diferencia del conjunto —coordinado y de gran alcance— de medidas medioambientales de Derecho imperativo, los elementos sociales del paquete Objetivo 55 están fragmentados, y la propuesta de Recomendación del Consejo no tiene efectos jurídicos vinculantes.

3.8

Estas características deben fortalecerse y el diálogo social debe convertirse en un elemento obligatorio de las principales políticas nacionales establecidas para alcanzar los objetivos de política climática para 2050, incluidos los planes nacionales integrados de energía y clima, los planes nacionales de recuperación y resiliencia y los planes de transición justa.

3.9

Para que el diálogo social genere resultados son importantes la confianza mutua y la ambición compartida de obtener resultados que aporten valor añadido a todas las partes interesadas.

3.10

En algunos Estados miembros ya existe este tipo de diálogo social, en otros no. En este último caso debe fomentarse activamente el diálogo social, por ejemplo imponiendo un intercambio oportuno de determinada información y ofreciendo el diálogo social como medio para resolver diversas cuestiones administrativas y de Derecho laboral, facilitando el acceso a la financiación, facilitando las decisiones de planificación, las licencias de obra, etc. Para evitar abusos, tales beneficios deben vincularse a la obligación de obtener resultados.

3.11

El CESE es consciente de que en algunos Estados miembros esto supondrá un cambio de cultura que puede llevar algún tiempo. No obstante, está convencido de que el tiempo y el esfuerzo invertidos merecerán la pena.

3.12

La dimensión social del Pacto Verde Europeo debe vincularse al pilar europeo de derechos sociales y reflejarse en el proceso del Semestre Europeo.

3.13

En febrero de 2021, la Comisión publicó un informe (7) sobre el fortalecimiento del diálogo social que se incorporó al Plan de Acción por el que se aplica el pilar europeo de derechos sociales, presentado en marzo de 2021. El plan de acción contiene un compromiso de la Comisión de presentar una iniciativa de apoyo al diálogo social a escala nacional y de la UE en 2022. El CESE cree firmemente que estas futuras recomendaciones de la Comisión contribuirán en gran medida a la consecución de este objetivo.

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(1)  DO C 275 de 18.7.2022, p. 101.

(2)  DO L 80 de 23.3.2002, p. 29.

(3)  Dictamen del CESE «La transición industrial hacia una economía verde y digital europea: los requisitos reglamentarios y el papel de los interlocutores sociales y la sociedad civil» (DO C 56 de 16.2.2021, p. 10). Dictamen del CESE «No debe haber Pacto Verde sin un pacto social» (DO C 341 de 24.8.2021, p. 23). Dictamen del CESE «El diálogo social como pilar importante de la sostenibilidad económica y la resiliencia de las economías» (DO C 10 de 11.1.2021, p. 14).

(4)  Resolución sobre las propuestas del CESE para la reconstrucción y la recuperación tras la crisis de la COVID-19: «La UE debe guiarse por el principio de ser considerada como una comunidad con un destino común», sobre la base del trabajo del Subcomité sobre la Recuperación y reconstrucción después de la COVID-19 (DO C 311 de 18.9.2020, p. 1).

(5)  Resolución del CESE (DO C 155 de 30.4.2021, p. 1) y Dictamen del CESE (DO C 220 de 9.6.2021, p. 38).

(6)  DO C 152 de 6.4.2022, p. 158.

(7)  Report on strengthening EU social dialogue, informe de Andrea Nahles.