30.8.2008   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 224/95

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si se aplicaba una verdadera transparencia de los derechos,

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si se garantizaban los derechos positivos de los trabajadores,

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si la movilidad de los trabajadores se veía frenada o favorecida por la aplicación de las disposiciones derivadas de la transposición de esta Directiva en los Estados miembros, teniendo en cuenta los riesgos de cierre proteccionista del mercado laboral,

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si se evitaban las distorsiones de la competencia en el ámbito de la libre circulación de servicios,

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si las pequeñas empresas disponían de un acceso correcto y suficiente a la información necesaria para aplicar la Directiva transpuesta.

1.1

La Comunicación sometida a examen se basa en una tercera evaluación concluida bastantes años después de la fecha límite prevista en la propia Directiva (16 de diciembre de 2001), que tiene en cuenta las transposiciones y aplicaciones realizadas en todos los Estados miembros y que pone de relieve la especificidad de este ámbito, no sólo en el plano jurídico, técnico y económico, sino sobre todo en el social y humano, lo cual entraña dificultades de apreciación, transposición, aplicación y control. Esta directiva, de carácter eminentemente jurídico, provoca interpretaciones de diferentes niveles, así como transposiciones y jurisprudencia, poco adaptadas a la realidad del terreno de las empresas, de los trabajadores desplazados y de los controladores del trabajo. Así lo han subrayado los interlocutores sociales y los poderes públicos locales o nacionales en las audiencias del Parlamento. El Parlamento Europeo (3) ha efectuado diversas recomendaciones, entre ellas la de que se tenga más en cuenta y se haga participar más a los interlocutores sociales, sin precisar, no obstante, de qué forma.

1.2

El Comité señala que una manera de garantizar que las libertades que se consideran en un plano de igualdad –como las libertades relativas a las personas y las relativas a la prestación de servicios– también sean equitativas de hecho es velar por que la Directiva ofrezca garantías de que se respeta un nivel elevado de protección de los derechos de los trabajadores desplazados y de competencia leal y equitativa entre todos los proveedores de servicios. El Comité considera que no se puede concebir que la libre circulación de servicios se realice en detrimento de algunos trabajadores. Si bien algunos interpretan las sentencias recientes de la jurisprudencia (4) como un avance en ese sentido, el Comité recuerda que los convenios no 87 y 98 de la OIT, relativos a las libertades sindicales y a las negociaciones colectivas, prevén que la creación de legislación social debe producirse teniendo en cuenta los modos habituales de creación de dicha legislación social, que incluso pueden entrañar una negociación colectiva dentro de la empresa o en algún otro nivel, y en ámbitos tan diferentes como la fijación del salario mínimo en un sector o en una empresa. Por tanto, dado que la transposición de la Directiva 96/71/CE entra en este marco habitual de modo de creación de legislación en algunos Estados miembros, la Comisión debería hacer cumplir el derecho internacional según la interpretación de los órganos ad hoc de control y las normas de trabajo ratificadas por todos los Estados miembros, conforme al derecho originario.

1.3

Ahora, además de esta nueva Comunicación, la Comisión propone al Consejo que adopte una recomendación (5) en la que exhorte a una mejor cooperación administrativa, un sistema de intercambio de información y el intercambio de mejores prácticas.

1.4

Teniendo en cuenta todas estas nuevas disposiciones, el Comité subraya que la Comisión va por el buen camino, especialmente con su propuesta de reforzar la cooperación administrativa y crear un sistema de intercambio de información entre los Estados miembros que se centre en la legislación laboral aplicable a los trabajadores desplazados en su territorio y los convenios colectivos aplicables, así como con sus propuestas de dar a los trabajadores y los proveedores de servicios acceso a estas informaciones en idiomas distintos de la lengua o lenguas nacionales del país en que se efectúa la prestación, crear oficinas de enlace con los interesados, incluir a los socios en el Comité de alto nivel, etc.

1.5

No obstante, la Comisión ha presentado su documento de evaluación de las medidas de aplicación y transposición en los Estados miembros únicamente en inglés, minimizando así el valor que esta contribución habría podido tener ante los Estados miembros y los interlocutores sociales de todos los niveles. El Comité sugiere que la Comisión tenga en cuenta el ámbito privado (movilidad, libre circulación) y haga el esfuerzo de publicar ese documento adjunto (6) al menos en tres idiomas, entre ellos una lengua latina meridional y una lengua eslava, además del inglés. La cuestión lingüística se suscitará de todas formas si se quiere que las nuevas disposiciones tengan el impacto esperado. El Comité recomienda que, para informar a los interlocutores sociales –que son los principales interesados– y para el sistema de intercambio de información entre los Estados miembros se adopte un régimen lingüístico apropiado. El Comité se remite a su dictamen sobre la aplicación de la estrategia de la Comisión en materia de multilingüismo y a su nuevo dictamen exploratorio (7) solicitado por la Comisión, y no dejará de plantear la necesidad de comunicación e información en la aplicación de las disposiciones en materia de desplazamiento de los trabajadores, uno de cuyos aspectos es la comunicación institucional.

1.6

Generalidad del sistema de información y particularidad del sistema de registros sociales

1.7

La Comisión propone suprimir las medidas de control relativas al desplazamiento de trabajadores, que considera innecesarias, pero seguir garantizando la adecuada protección para los trabajadores desplazados. En su Comunicación la Comisión subraya que, al obrar así, no pretende cuestionar los diferentes modelos sociales implantados en los Estados miembros, pero considera, remitiéndose a una parte de la jurisprudencia del TJE, que ciertas medidas de control son injustificadas, puesto que irían más allá de lo que resulta necesario para la protección social de los trabajadores.

1.8

El Comité subraya la incoherencia de proponer que se suprima la obligación de mantener registros sociales en los Estados miembros en los que se efectúa la prestación del servicio: si bien es cierto que un sistema de intercambio de información debe informar sobre la legislación aplicable y sobre los derechos y obligaciones de los proveedores de servicios y trabajadores, no permite garantizar el seguimiento individual de los derechos abiertos en materia de protección social, inmediata y a largo plazo, enfermedad, accidentes, jubilaciones, seguros sociales, ni controlar las cotizaciones sociales y fiscales obligatorias en el país en que se efectúa la prestación, ya que tales cotizaciones se derivan del derecho laboral aplicable, es decir, el del país en el que se presta el servicio. Por tanto, el Comité desaconseja esta sustitución.

1.9

El Comité señala que los objetivos de la Directiva 96/71/CE no se han cumplido plenamente, incluso diez años después de su entrada en vigor. Aún persisten en la UE actitudes divergentes sobre el tipo y el alcance de la protección social de los trabajadores desplazados, ya sean comunitarios o extracomunitarios.

1.10

La Comisión, en su actual Libro Verde «Modernizar el Derecho laboral para afrontar los retos del siglo XXI», señala que el trabajo no declarado, especialmente el relacionado con movimientos transfronterizos de trabajadores, constituye un aspecto especialmente preocupante y persistente en nuestros mercados de trabajo actuales, y no sólo es responsable de la explotación de los trabajadores, sino también de distorsiones de la competencia (8). En el Libro Verde, la Comisión pide que se establezcan mecanismos de control de la aplicación de la legislación suficientes para garantizar el buen funcionamiento de los mercados de trabajo, evitar las violaciones de Derecho laboral a escala nacional y proteger los derechos sociales de los trabajadores.

1.11

El Comité señala que los interlocutores económicos y sociales del sector de la construcción siguen con especial atención la aplicación de la Directiva 96/71/CE, tanto debido al dumping social como a las distorsiones de la competencia que resultan de este, habida cuenta de las condiciones específicas en las que se desplaza a la mano de obra de este sector, sobre todo en el desplazamiento transfronterizo (9). A este respecto, es esencial que haya medidas de control ajustadas a las particularidades del sector de la construcción, a fin de proteger tanto a los trabajadores del lugar como a los trabajadores desplazados que se ven afectados. Teniendo esto en cuenta, los planes de la Comisión no deberían inducir a que se debiliten los mecanismos de control de los Estados miembros que a lo largo del tiempo han demostrado que son positivos. La Comisión estaría en contradicción con su intención declarada de no cuestionar los diferentes modelos sociales implantados en los Estados miembros.

1.12

El Comité toma nota de la opinión del PE de que la Comisión debería atenuar su interpretación de la jurisprudencia del TJE al evaluar la compatibilidad de ciertas medidas con el Derecho comunitario (10).

2.1

En lo que respecta a la obligación de conservar determinados documentos en la lengua del Estado miembro de recepción, la Comisión considera que la traducción obligatoria constituye una limitación injustificada de la libre prestación de servicios. Sin embargo, en contraste con esta opinión, el TJE expuso recientemente en una sentencia de 18 de julio de 2007 (C-490/04) que esta controvertida obligación es conforme con el Derecho comunitario.

2.2

La Comisión cita también otra sentencia del TJE según la cual las medidas aplicables de manera automática y sin condiciones, sobre la base de una presunción general de evasión o fraude fiscal por parte de una persona física o jurídica, constituyen una restricción injustificada a la libre prestación de servicios (11). El Comité duda de que esta declaración del Tribunal de Justicia sea aplicable a las medidas que están sujetas a la Directiva 96/71/CE, porque la Directiva autoriza los Estados miembros a adoptar «las medidas oportunas en caso de incumplimiento de la [presente] Directiva», pero no implica una presunción general explícita de fraude. Por el contrario: el Tribunal precisa que el contenido sustantivo de la directiva quedaría desprovisto de validez si los Estados miembros no dispusieran de medios apropiados para poder controlar la observancia de las disposiciones relativas al desplazamiento de trabajadores.

3.1

El Comité valora positivamente que la Comisión reconozca claramente las considerables carencias que existen actualmente en la cooperación administrativa transfronteriza y la necesidad de acción, y está convencido de que una adecuada cooperación en el intercambio de información entre las autoridades de los Estados miembros puede contribuir a resolver los problemas planteados por la dificultad de aplicar desde un punto de vista práctico la directiva que regula el desplazamiento de trabajadores, concretamente en lo que respecta a la supervisión del cumplimiento de las disposiciones.

3.2

Sin embargo, el Comité no está de acuerdo en que una mejora de la cooperación pueda dejar vacías de contenido las medidas de control nacionales. Hasta ahora, los mecanismos de cooperación creados en el marco de la Directiva 96/71/CE se han revelado ineficaces: no han podido garantizar que la protección social de los trabajadores se efectúe de la misma manera y al mismo nivel en todas las medidas nacionales.

3.3

Esta situación es especialmente importante para el sector de la construcción. En este sector es primordial efectuar controles preventivos en las canteras y lugares de trabajo para medir la eficacia de los derechos de los trabajadores desplazados.

3.4

Cualquier tipo de medida para transferir la responsabilidad de los controles al Estado miembro de origen conllevaría unos retrasos poco o nada deseables para la protección de los derechos de los trabajadores. Esta es una de las razones por las que el TJE, en la sentencia arriba mencionada de 18 de julio de 2007, reconoció a los Estados miembros el derecho de mantener la obligación de conservar en los lugares de trabajo determinados documentos redactados en la lengua del Estado miembro de acogida. El Comité desaconseja suprimir esta obligación y recomienda por el contrario que se refuerce la posibilidad de conocer los datos sobre contratación y empleo en los casos de desplazamiento de trabajadores manteniendo la obligación de que tales datos, necesarios para los controles de los servicios de empleo, formación profesional y protección social en el país de acogida y en el país de origen, estén disponibles. Cada vez será más necesario poder conocer los datos –y tener acceso a las informaciones– por empresa y por trabajador, en un mercado interior ampliado y en un marco de movilidad que se quiere reforzar aún más.

3.5

Los datos necesarios para recapitular los derechos relativos a la jubilación o a la prevención de riesgos en materia de salud (astilleros, química, agricultura, otros, etc.) serían más fáciles de recabar y de verificar si existieran diversas entradas complementarias: país de origen, empresa, servicios y organismos sociales, siguiendo un principio de transparencia.

3.6

El Comité considera asimismo que los problemas que se plantean en la aplicación práctica de la directiva que regula el desplazamiento de trabajadores no pueden ser resueltos bilateralmente por los Estados miembros. Por tanto, debería considerarse la posibilidad de constituir en Europa un ente que actuara como eje, entidad de coordinación, catalizador y centro de información. Este organismo elaboraría informes de manera periódica sobre los problemas que se han planteado y propondría medidas para resolver dichos problemas.

4.1

El Comité suscribe la intención manifestada por la Comisión de crear, junto con los Estados miembros y en cooperación con sindicatos y empresarios, un comité de alto nivel, que en principio se encargará de definir e intercambiar procesos de eficacia demostrada, así como de examinar a fondo y resolver los problemas que plantea la aplicación transfronteriza de las sanciones civiles y administrativas en lo que respecta al desplazamiento de trabajadores. El CESE subraya que, al ser los interlocutores sociales sectoriales europeos los más interesados hasta el momento en el control y la aplicación, deberían participar de manera explícita, es decir, deberían estar representados mediante un procedimiento explícito desde el momento en que se constituya dicho comité. Por lo demás, ya manifestaron su deseo común a este respecto en una declaración conjunta a nivel europeo. El Comité expresa su respaldo a la Comisión, que se ha hecho eco de esta iniciativa teniendo en cuenta la experiencia adquirida, pero no prejuzga el nivel de participación que desean los interlocutores sociales europeos intersectoriales.

4.2

Dicho comité debería velar por que no se impongan en los Estados miembros condiciones de facto que normalmente requerirían la intervención del legislador, sea esta de ámbito nacional o europeo. En este sentido, las medidas necesarias para cumplir la Directiva 96/71/CE no están suficientemente armonizadas dentro de la UE, y dicho comité podría contribuir a remediar la situación.

4.3

Por último, el Comité celebra que la Comisión tenga plenamente en cuenta las resoluciones del Parlamento Europeo relativas al desplazamiento de trabajadores, en particular la que reconoce el compromiso de los interlocutores sociales, y sugiere que se valorice su experiencia, ofreciéndoles por ejemplo más medios para difundir los ejemplos de mejores prácticas.

4.4

A fin de garantizar la igualdad de derechos de todos los trabajadores, la Comisión Europea debería apoyar los esfuerzos encaminados a la adopción de medidas destinadas a mejorar los controles y la cooperación entre los Estados miembros.

5.1.1

El Comité observa con gran preocupación el problema que plantea la detección de los «pseudotrabajadores por cuenta propia» o «falsos autónomos» y su recalificación jurídica cuando las personas implicadas residen fuera del Estado miembro donde se constatan los hechos, o cuando se trata, de alguna manera, de un desplazamiento encubierto. El Comité pide a la Comisión que examine los instrumentos jurídicos y prácticos que permitan solucionar esta situación. En ocasiones a los trabajadores desplazados se les anima a declararse autónomos, cuando en realidad dependen por completo de quien les contrata; a veces incluso ni siquiera son declarados autónomos o desplazados, teniendo que desempeñar en ocasiones oficios peligrosos en los que la cobertura social debería ser integral.

5.1.2

Las normativas nacionales deberían contener no solo definiciones claras y factibles, sino también normas claras sobre la responsabilidad en caso de ejercer una falsa actividad por cuenta propia o un falso desplazamiento, a fin de poder garantizar efectivamente el correspondiente pago de las remuneraciones, multas, impuestos y cotizaciones sociales debidas, en beneficio del trabajador y de la colectividad, y a fin de garantizar que las autoridades puedan hacer cumplir todas estas obligaciones, todo ello con el objetivo de minimizar los posibles beneficios obtenidos a partir de prácticas fraudulentas y de aumentar las sanciones económicas que deben imponerse a los infractores cuando hay colusión entre las empresas y los falsos «autónomos» por sustraerse a las obligaciones de la protección social.

5.2.1

En los Estados miembros, algunos interlocutores sociales de ámbito nacional o sectorial aprueban el principio de que los contratistas generales o principales asuman la responsabilidad conjunta y solidaria de los subcontratistas. Este principio se ha incorporado a la legislación nacional y merece mencionarse como ejemplo de buena práctica. El informe del Parlamento Europeo (12) resalta también diversas ventajas de las que pueden disfrutar los trabajadores desplazados con un régimen de responsabilidad conjunta y solidaria. En su Comunicación, la Comisión considera que la cuestión de saber si la responsabilidad subsidiaria de las empresas constituye un medio eficaz y proporcionado para mejorar el seguimiento y el control del respeto del Derecho comunitario merece una reflexión y un examen más amplios. Por su parte, el Parlamento Europeo se ha pronunciado a favor de este tipo de disposiciones.

5.2.2

La experiencia práctica demuestra claramente que la Directiva relativa al desplazamiento de trabajadores a veces puede eludirse por medio de largas cadenas de subcontratación combinadas con el recurso a proveedores de servicios transfronterizos.

5.2.3

La Comunicación indica que la Comisión tiene la intención de proceder, de manera conjunta con los Estados miembros y los interlocutores sociales, a un análisis pormenorizado de los problemas inherentes al control transfronterizo del respeto de la legislación (sanciones, multas, responsabilidad solidaria). De este modo, la Comisión responde al persistente llamamiento del Parlamento Europeo en favor de que se adopte una iniciativa legislativa sobre la responsabilidad conjunta y solidaria, a fin de minimizar las posibilidades de eludir normas legales o las que resultan de una negociación colectiva, conforme a la Directiva sobre el desplazamiento de trabajadores. El Comité pide que se le informe de los resultados de este proceso.

6.1

El Comité apoya las iniciativas que la Comisión propone al Consejo; no obstante, expresa su reserva sobre su enfoque unilateral, centrado ante todo en eliminar las presuntas limitaciones u obstáculos que encuentran las empresas que desplazan trabajadores a nivel transfronterizo. Sin embargo, habida cuenta de las conocidas carencias existentes en lo que respecta al control de las condiciones laborales, a la cooperación administrativa transfronteriza y la aplicación de sanciones económicas, el Comité considera que debe concederse la misma importancia a las posibilidades de hacer efectivos los derechos laborales protegidos por la directiva sobre desplazamientos. En concreto, el Comité expresa su reserva ante la supresión de la obligación de conservar registros sociales en los Estados miembros en los que se efectúa la prestación del servicio; el Comité exhorta al Consejo a que apruebe la recomendación propuesta relativa al refuerzo de la cooperación administrativa entre los Estados miembros, la mejora del acceso a la información de los proveedores de servicios y de los trabajadores desplazados en un régimen lingüístico diversificado, y el intercambio de informaciones y buenas prácticas entre los Estados miembros dentro de un Comité de alto nivel tripartito, compuesto por representantes de los Estados miembros e interlocutores económicos y sociales de nivel nacional y europeo, con el objetivo de reforzar la Directiva 96/71/CE y la protección de los trabajadores desplazados en el marco de la libre prestación de servicios.