28.6.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 157/34

1.1

En su reunión del 29 de enero de 2004, el CESE aceptó la solicitud de la Sección TEN relativa a la elaboración de un Dictamen de iniciativa sobre un Código de la circulación europeo.

1.2

Puesto que la libre circulación de personas (1) es una de las libertades fundamentales consagradas en el Tratado y la supresión de las fronteras entre los Estados miembros (2) es uno de los objetivos de la UE, reforzado con la incorporación en su ámbito del acervo de Schengen (3), y dado que el sector de los transportes también es objeto de una política común de la Comunidad (4), la aproximación de las legislaciones en lo que se refiere a la circulación vial, en particular debido a las repercusiones que tendrá en la realización del mercado interior (5), parece tener una importancia primordial.

1.3

No está de más recordar la importancia del transporte de personas y mercancías por carretera en la Europa de los quince y su crecimiento exponencial en los últimos años.

De los datos estadísticos disponibles más recientes puede deducirse lo siguiente:

1.4

Ahora bien, el transporte de personas y mercancías por carretera está condicionado por reglamentaciones nacionales numerosas y distintas, incluso en lo que se refiere a los principios y normas fundamentales de conducción de vehículos automóviles.

1.4.1

Por otra parte, están también en vigor varios convenios internacionales, con ámbitos de aplicación diversos y disposiciones en determinados casos contradictorias.

1.4.2

Como consecuencia de ello, un simple desplazamiento en automóvil por Europa somete al conductor a varios sistemas jurídicos diferentes, quedando expuesto, en consecuencia, a normas diferentes e incluso contradictorias.

1.4.3

Esta situación ha pasado a ser especialmente grave tras la reciente ampliación de la UE, con la adhesión de nuevos Estados miembros también sujetos a sus propias normas de conducción de automóviles.

1.5

El presente dictamen de iniciativa tiene como objetivo instar a la Comisión a que examine la necesidad y la conveniencia de una iniciativa legislativa que armonice las normas de conducción en la Unión Europea, aunque contemplando algunas excepciones, en donde se pongan de relieve, mediante un análisis de Derecho comparado, las divergencias entre los sistemas jurídicos de los códigos de circulación de los distintos Estados miembros y las posibles soluciones para su armonización a escala europea.

1.6

Para su elaboración, se consideró indispensable oír a los principales interesados (representantes de los usuarios de las carreteras, de los fabricantes de vehículos automóviles y de las entidades de regulación), por lo que se celebró una audiencia pública en paralelo con la 2a reunión del Grupo de estudio, el 17 de mayo de 2004, a la que asistieron las personas vinculadas al sector.

1.6.1

Para facilitar el debate, y como medio de recabar información, se elaboró un cuestionario que se presentó para que lo examinasen los miembros del Grupo.

2.1

La idea de elaborar un Código de la circulación de alcance universal no es nueva, e incluso en lo que se refiere en particular a Europa; tiene antecedentes, como, por ejemplo, el deseo de codificación de esta materia que ya se expresó en el VIII Congreso Jurídico Internacional sobre Tráfico y Circulación (7).

2.2

También en la 38a Conferencia del Consejo Alemán de Jurisdicciones responsables del Tráfico, celebrada en enero de 2000, el Grupo de trabajo IV defendió que la armonización de las normas de circulación europeas era un objetivo importante (8).

2.3

La Comisión ha llevado adelante varias iniciativas que se derivan de una preocupación y un objetivo idénticos, pero sin asumir hasta ahora plenamente la idea de elaborar un Código de la circulación europeo propiamente dicho (9).

2.4

Merecen una referencia muy especial las conclusiones de un reciente estudio elaborado para la Dirección General de Energía y Transporte de la Comisión, donde se ponen de relieve los motivos que llevan a considerar necesaria «la armonización de las normas de tráfico y de las medidas para su aplicación efectiva» mediante «futuras iniciativas legislativas» a escala de la UE (10).

2.5

Por su parte, el CESE ha señalado en varios de sus dictámenes la necesidad de aumentar «la libre circulación de vehículos dentro de la Unión», responsabilizando a las «autoridades nacionales de eliminar determinadas disposiciones internas que obstaculizan la utilización por sus ciudadanos de vehículos con matrícula extranjera de otro Estado miembro»  (11).

3.1

La reglamentación internacional de la circulación por carretera consta de varios convenios, entre los que destacan el Convenio de París de 1926, el Convenio de Ginebra de 1949 y el Convenio de Viena de 1968.

3.2

El Convenio Internacional relativo a la circulación de automóviles fue firmado el 24 de abril de 1926 en París por 40 Estados, con el fin de facilitar el turismo internacional, y actualmente está vigente en más de 50 países.

3.2.1

Fundamentalmente se caracteriza por lo siguiente:

3.2.2

Este convenio facilitó los trámites aduaneros, pero sin dispensar a los conductores de conocer y observar las leyes internas en materia de circulación vial.

3.2.3

Por otra parte, la entrada en vigor del convenio dependía de su ratificación por cada Estado y del depósito del respectivo instrumento de ratificación. Por norma, el convenio sólo tiene vigencia en la metrópolis del Estado contratante, mientras que en los territorios bajo cualquier forma de administración hace falta una declaración expresa.

3.3

El Convenio sobre el tráfico por carretera fue firmado en Ginebra el 19 de septiembre de 1949 por 17 Estados. En la actualidad está vigente en más de 120 países y revoca, entre los Estados contratantes y adherentes, el convenio de 1926.

3.3.1

Este convenio desarrolló los principios establecidos en el anterior, con arreglo a la evolución observada en la industria del automóvil, mostrando una preocupación creciente por la seguridad de la circulación vial.

3.3.2

No introduce señales de tráfico, pero establece que los Estados deberán homogeneizar su señalización, y utilizarla en la medida estrictamente necesaria.

3.3.3

Son pocas las normas de circulación introducidas por este Convenio, y no se fue mucho más allá de las precauciones que deben adoptarse en el cruce de vehículos, las reglas de prioridad y las normas de iluminación.

3.3.4

La entrada en vigor del convenio quedó sujeta a los mismos mecanismos que los indicados antes y su acción armonizadora quedó condicionada por la facultad de los Estados de no vincularse a algunas de sus disposiciones, así como por la de rechazar sus modificaciones.

3.4

El Convenio sobre la circulación vial , de 8 de noviembre de 1968, fue firmado en Viena por 37 Estados, y actualmente está en vigor en cerca de 100. En relación con estos últimos, el convenio hace que se anulen entre sí los efectos de los convenios de 1926 y de 1949, una vez ratificado y depositado el instrumento de ratificación.

3.4.1

Es el texto de una convención más elaborado desde el punto de vista de la regulación de la circulación vial, dedicándole un capítulo con treinta artículos y regulando las maniobras que constituyen el núcleo esencial de los códigos modernos. Más allá de las preocupaciones minimalistas de los convenios anteriores, limitadas al cruce de vehículos y a su señalización, el Convenio de 1968, además de establecer los principios que deben observar los conductores en las maniobras de mayor riesgo (esto es, adelantamiento, cambio de dirección, precauciones que deben observarse en relación con los peatones), llegó hasta el punto de regular la parada, el estacionamiento, la entrada y salida de pasajeros, la circulación en túneles, y, en suma, todas las situaciones típicas de la conducción por carretera.

3.4.2

Este Convenio fue más lejos que los textos anteriores, obligando a los Estados contratantes y adherentes a adaptar el fondo de sus disposiciones legales a las normas de conducción en él establecidas, con la ventaja de que los conductores, al desplazarse a otros países adherentes, estarían familiarizados con lo esencial de las normas de conducción.

3.4.3

No obstante, quedó abierta la posibilidad de que los Estados rechazaran modificaciones del Convenio.

3.5

Hecha esta reseña, se constata fácilmente que en el territorio de la Unión Europea, que ya se ha ampliado a diez nuevos Estados, están vigentes tres convenios internacionales, no siempre por igual (12), por lo que se está lejos de lograr una armonía normativa de la circulación vial, sobre todo si al texto de los convenios añadimos 25 legislaciones nacionales en constante transformación (13).

3.6

Algunos obstáculos ya han sido, o están siendo, superados, como la supresión de las fronteras, las condiciones de homologación de vehículos y sus componentes, y el reconocimiento recíproco de los títulos de conducción y la armonización de sus normas. Queda, sin embargo, el núcleo esencial de la circulación vial: sus normas y la señalización.

3.7

En relación con el resto del mundo, los convenios facilitan los procedimientos aduaneros y la facultad de conducir vehículos en el territorio comunitario, pero los nacionales de terceros países que visitan la Unión Europea han de enfrentarse a tantas legislaciones en materia de circulación vial como Estados la constituyen.

4.1

De un breve estudio de Derecho comparado se deduce inequívocamente que, entre los Derechos nacionales que regulan la circulación, existen diferencias pronunciadas en ámbitos importantes, que constituyen auténticas barreras para la libre circulación y pueden por este motivo poner en tela de juicio la seguridad de las personas y bienes y contribuir a la siniestralidad a escala europea.

4.2

En la exposición siguiente se han tomado sobre todo en consideración, aunque no exclusivamente, las observaciones que ya figuran en el estudio antes citado, elaborado para la Comisión, donde se examinan detalladamente esos aspectos (14).

4.3

A título de ejemplo, entre otros que podrían citarse, se señalan algunos casos especialmente significativos y preocupantes de regímenes jurídicos diferentes para situaciones corrientes:

Velocidad fuera de los núcleos urbanos, en vías donde hay separación física de los sentidos de tráfico

Infracciones graves

Alcohol

Obligación de equipar a los vehículos ligeros con un «Kit» de primeros auxilios

Luz roja + ámbar: preparar la reanudación de la marcha del vehículo

Obligación de dar prioridad a los ciclistas que circulan en una rotonda

Prioridad de los transportes colectivos para salir de las paradas

Obligación de usar las luces durante el día fuera de las localidades

Señal de prohibición de estacionamiento

Prohibición de salida de pasajeros a la franja de rodadura

4.4

Pero, como se refleja detalladamente en el estudio antes citado, se observan las mismas disparidades en ámbitos como el de los requisitos para obtener los permisos de conducción, la señalización vial, los equipamientos de seguridad obligatorios, el paso de peatones, las normas de prioridad, el uso de luces, la entrada y salida de pasajeros, la utilización de tramos especiales, el adelantamiento, la clasificación de los vehículos, el tipo de neumáticos, el uso de remolques, o las propias señales de tráfico, entre otros, de un total identificado de 45 diferencias en cuanto a normas fundamentales y de uso habitual en la circulación vial cotidiana.

4.5

Aunque las diferencias en el enunciado de las normas fundamentales de tráfico son ya significativas, la situación es todavía mucho más grave en lo que se refiere a su interpretación y aplicación en los distintos Estados miembros, como consecuencia no sólo de una valoración diferente de su incumplimiento, sino también de un catálogo muy diverso de sanciones aplicables a las respectivas infracciones.

5.1

La audiencia pública celebrada el 17 de mayo de 2004, que contó con la asistencia de representantes de varias organizaciones privadas representativas de los intereses de los automovilistas, de la industria del automóvil, de la seguridad y prevención vial, de la Oficina de la AIT & FIA y de la TIS-PT, la empresa coordinadora del estudio antes mencionado (15), por la valía de las contribuciones en ella presentadas, permitió elucidar y clarificar varios aspectos relevantes para el presente Dictamen, reflejando los puntos de vista de las principales partes interesadas de la sociedad civil.

Por su parte, varias instituciones completaron sus intervenciones remitiendo textos de respuesta al cuestionario que se envió en su momento.

5.2

Del conjunto de las intervenciones y comunicaciones es posible destacar una aceptación generalizada del contenido y la oportunidad de la iniciativa del CESE en el sentido de una cierta armonización de las normas de circulación vial a nivel europeo. Asimismo, algunos participantes manifestaron una posición abierta en lo que se refiere a la posible y deseable aproximación de los sistemas de registro y matriculación de los vehículos automóviles.

5.3

En este contexto, se destacó, en particular, lo siguiente:

5.4

Como aspectos paralelos y complementarios de toda iniciativa en los ámbitos de que se trata, se mencionaron, en particular, los siguientes:

6.1

En el curso de la audiencia mencionada en el punto 5 y como resultado de la misma quedó bien claro el deseo de avanzar hacia una armonización de las normas viarias sin limitarse no obstante, sin embargo, a la disciplina de la circulación, como, por ejemplo, las infraestructuras viarias y la seguridad.

6.2

A lo largo de su existencia, la Unión Europea ha elaborado numerosos actos legislativos relacionados con la circulación vial: permiso de conducción, homologación de vehículos y de sus componentes, normas aplicables a los transportes, seguro de automóviles, etc. Aquí de lo que se trata es de establecer las normas de circulación, con miras a su armonización, lo que podrá constituir un instrumento para perseguir otros intereses, concretamente la seguridad vial, gracias a la certidumbre y seguridad a la hora de conocer el comportamiento que deberá adoptarse en la carretera.

6.3

Como ya se ha dicho, el Convenio de Viena de 1968 contiene el texto más completo en materia de circulación vial, que muestra una preocupación por abarcar todos los aspectos, con la particularidad de que, al ser el instrumento internacional adoptado por la mayoría de los países europeos, contiene una exhortación dirigida a los Estados contratantes y adherentes para que adapten los derechos nacionales al texto del Convenio. Puesto que se trata del texto más conocido y aceptado por los países europeos, este convenio puede servir de punto de partida para un debate más amplio del Código de la circulación europeo.

6.4

Así, la propuesta que se presenta consiste en armonizar las normas de conducción que constituyen el núcleo esencial de los códigos de circulación europeos más modernos, entre las que cabe señalar en particular, sin ánimo de exhaustividad, las siguientes:

6.5

Las señales de tráfico deben completar, explicitar o hacer excepciones a las normas de circulación, pudiendo contener múltiples indicaciones que puedan reforzar la seguridad de la circulación vial. Así, también debe uniformizarse la señalización, tanto en lo que se refiere a la forma como al contenido o a las normas relativas a su colocación y a su valor en relación con las normas de circulación, garantizando su mejor gestión en términos de cantidad y visibilidad.

6.6

La señalización no se limita a las señales de tráfico. Conviene también armonizar las señales de los agentes de tráfico, las señales luminosas, las señales de los conductores y el marcado de las vías.

6.7

El incumplimiento de las prescripciones derivadas de las normas y la señalización del tráfico constituye una infracción, lo que supone normas uniformes en los procedimientos de fiscalización, en particular en la detección de la velocidad, alcohol y sustancias psicotrópicas, pero antes es necesario que los Estados estén de acuerdo sobre los hechos ilícitos que deben constituir infracción, a fin de evitar que lo que en un Estado se considera infracción no lo sea en otro Estado. Se trata, por lo tanto, de uniformizar las infracciones.

6.8

Por consiguiente, es importante estudiar y concretar mecanismos simplificados destinados a favorecer una interpretación uniforme de un Código de circulación europeo, ya que los procedimientos relativos a las infracciones de tráfico deben ser rápidos, si no se quiere que sus normas pierdan eficacia (en el fondo, se aspira a un procedimiento simplificado para las cuestiones prejudiciales examinadas por el Tribunal de Justicia).

7.1

Tras haberse constatado que también son muy distintos los requisitos y los instrumentos y procesos de matriculación de los vehículos automóviles en los Estados miembros, también se estudió en la audiencia la posibilidad de fomentar la existencia de una matrícula europea única, opción que recibió varias opiniones favorables.

7.2

También se examinaron los pros y los contras de un registro central europeo de automóviles, donde podrían constar los principales aspectos relacionados con los derechos, obligaciones y otras cargas que puedan incidir en un vehículo automóvil y la forma de su posesión/utilización. Se hizo hincapié en las ventajas de una solución de este tipo para el comercio jurídico intracomunitario de vehículos automóviles, la prevención de fraudes y robos de vehículos automóviles y la represión de las infracciones de tráfico cometidas por conductores de otros Estados miembros.

7.3

Se considera que existen las condiciones para continuar en la vía de la introducción de un registro de automóviles único, vinculado a los vehículos automóviles y no a sus propietarios o titulares, aprovechando la experiencia ya adquirida del sistema de información relativo al número de matrícula e identificación de los propietarios en el ámbito del seguro de automóviles (3a Directiva).

7.4

Las posibilidades, mayores por esta vía, de comprar, asegurar y matricular un vehículo en cualquier Estado miembro contribuyen decisivamente a incrementar las transacciones transfronterizas de vehículos, a aumentar la movilidad de los ciudadanos y el turismo y a desarrollar el mercado interior (18).

7.5

Por otra parte, un sistema europeo de registro de automóviles único parece muy deseable, además de posible sin unos costes demasiado elevados, pasando, en una primera fase, por una mayor coordinación y cooperación de los registros nacionales existentes, y presenta enormes ventajas en cuanto al conocimiento exacto de la titularidad (propiedad u otro régimen jurídico) de los vehículos, la seguridad jurídica de las transacciones de vehículos, la prevención de los robos y fraudes, y una mayor facilidad para fiscalizar y castigar las infracciones cometidas en cualquier Estado miembro.

8.1

El la fase actual, el CESE considera que el instrumento jurídico más adecuado para aplicar una iniciativa con el alcance que aquí se propone será una directiva de armonización mínima.

8.2

El fundamento jurídico para su adopción deberá tener en cuenta la repercusión de la iniciativa como medio de realización del mercado interior e instrumento para aumentar la libertad de circulación de los ciudadanos europeos en el espacio comunitario.

9.1

El CESE considera que cierto grado de armonización de las legislaciones en lo que se refiere a las normas de circulación vial no sólo constituye un medio eficaz de acelerar la realización del mercado interior, sino también de garantizar una circulación de automóviles más segura.

9.2

Por otra parte, el CESE considera que esa armonización puede contribuir de forma decisiva a una mayor seguridad en la circulación vial y a la prevención de los accidentes, y, de este modo, a hacer realidad en mayor medida la libre circulación de los ciudadanos europeos.

9.3

El CESE entiende que existen las condiciones necesarias para iniciar los trabajos preparatorios de una iniciativa legislativa comunitaria con los objetivos antes mencionados, que tenga en cuenta los distintos puntos de vista expresados y las dificultades enunciadas en el presente Dictamen.

9.4

El CESE considera que, en la situación actual, deberá estudiarse la posibilidad de utilizar una directiva de armonización mínima, tomando como modelo el Convenio de Viena, con la definición de las normas de circulación y de señalización fundamentales, de las condiciones de habilitación y de permiso para conducir, así como de la naturaleza de sus infracciones y de la correspondiente sanción, como un primer paso para establecer un Código de la circulación europeo.

9.5

El CESE considera asimismo que la seguridad jurídica en la utilización de los vehículos automóviles, debido a que se facilita su trazabilidad, ganaría mucho con la creación de un sistema de registro de automóviles único a nivel europeo, que tuviera por objeto a los propios vehículos automóviles.

9.6

El CESE considera, asimismo, que un instrumento comunitario vinculante podrá definir las bases para la creación de un sistema único de registro de automóviles, aprovechando al máximo la experiencia adquirida a través de la cooperación entre las instancias nacionales competentes.

9.7

En consecuencia, el CESE insta a la Comisión a que inicie los estudios previos indispensables para el análisis de la relación coste/beneficio en los distintos ámbitos que deberán armonizarse.

9.8

El CESE sugiere a la Comisión que, a través de un «Libro Verde», someta a debate público el asunto objeto de la presente iniciativa, a fin de recabar la opinión y los comentarios del mayor número posible de interesados.

9.9

El CESE insta, mientras tanto, a la Comisión a que, por su parte, prosiga los estudios en curso para una mayor armonización de los aspectos relacionados con la conducción de los automóviles en general y la mayor seguridad de los propios vehículos.

9.10

El CESE señala a los Estados miembros la necesidad y la conveniencia de que adopten medidas de cooperación y coordinación cada vez más estrechas en lo que se refiere a las normas de circulación vial, de prevención de accidentes y de auxilio inmediato e indemnización de las víctimas.

9.11

El CESE espera que el Parlamento Europeo preste un apoyo inequívoco a la presente iniciativa e inste a la Comisión y al Consejo a continuar con la realización de los objetivos señalados.