Asunto C‑50/06

Comisión de las Comunidades Europeas

contra

Reino de los Países Bajos

«Incumplimiento de Estado — Ciudadanía de la Unión — Libre circulación de los nacionales de los Estados miembros — Directiva 64/221/CEE — Orden público — Legislación nacional en materia de expulsión — Condena penal — Expulsión»

Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 7 de junio de 2007 

Sumario de la sentencia

1.     Libre circulación de personas — Excepciones — Decisiones en materia de policía de extranjeros — Garantías materiales y procesales — Ámbito de aplicación personal

(Directiva 64/221/CEE del Consejo)

2.     Libre circulación de personas — Excepciones — Razones de orden público

(Directiva 64/221/CEE del Consejo)

1.     Una interpretación según la cual las disposiciones de la Directiva 64/221, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública, son únicamente de aplicación a los ciudadanos de la Unión que residan legalmente en el territorio del Estado miembro de acogida no se ajusta al Derecho comunitario.

En efecto, las garantías previstas por la Directiva 64/221 requieren, por lo que respecta a su ámbito personal de aplicación, una interpretación amplia. Los Estados miembros deben adoptar todas las disposiciones necesarias para garantizar que cualquier nacional de otro Estado miembro contra quien se haya dictado una orden de expulsión disfrute de la protección que para él constituye lo dispuesto en dicha Directiva. Excluir del disfrute de dichas garantías materiales y procesales a los ciudadanos de la Unión que no residan legalmente en el territorio del Estado miembro de acogida privaría a éstos de la parte esencial de su efecto útil.

(véanse los apartados 35 y 37)

2.     Incumple las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 64/221, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública, el Estado miembro que no aplica a los ciudadanos de la Unión esta Directiva, sino una legislación general sobre los extranjeros que permite establecer una relación sistemática y automática entre una condena penal y una medida de expulsión.

En efecto, la existencia de una condena penal sólo puede apreciarse en la medida en que las circunstancias que dieron lugar a dicha condena pongan de manifiesto la existencia de un comportamiento personal que constituya una amenaza actual para el orden público. La utilización por una autoridad nacional del concepto de orden público requiere, en todo caso, aparte de la perturbación social que constituye toda infracción de la ley, que exista una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. El Derecho comunitario se opone también a las disposiciones nacionales que partan de una presunción según la cual los nacionales de los demás Estados miembros que hayan sido condenados a una determinada pena por delitos concretos deban ser expulsados.

(véanse los apartados 41, 43, 44 y 51 y el fallo)

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)

de 7 de junio de 2007 (*)

«Incumplimiento de Estado – Ciudadanía de la Unión – Libre circulación de los nacionales de los Estados miembros – Directiva 64/221/CEE – Orden público – Legislación nacional en materia de expulsión – Condena penal – Expulsión»

En el asunto C‑50/06,

que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 31 de enero de 2006,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por la Sra. M. Condou-Durande y el Sr. R. Troosters, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

Reino de los Países Bajos, representado por la Sra. H.G. Sevenster y el Sr. M. de Grave, en calidad de agentes,

parte demandada,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),

integrado por el Sr. A. Rosas (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. J. Klučka, J.N. Cunha Rodrigues, la Sra. P. Lindh y el Sr. A. Arabadjiev, Jueces;

Abogado General: Sra. E. Sharpston;

Secretario: Sr. R. Grass;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos;

vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;

dicta la siguiente

Sentencia

1       Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (DO 1964, 56, p. 850; EE 05/01, p. 36), al no haber aplicado a los ciudadanos de la Unión la citada Directiva, sino una legislación general sobre los extranjeros que permite establecer una relación sistemática y automática entre una condena penal y una medida de expulsión.

 Marco jurídico

 Derecho comunitario

2       El artículo 18 CE, apartado 1, dispone que todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el Tratado CE y en las disposiciones adoptadas para su aplicación.

3       En su artículo 1, la Directiva 64/221 se refiere a los nacionales de un Estado miembro que residan o se desplacen a otro Estado miembro de la Comunidad, bien con vistas a ejercer una actividad por cuenta ajena o por cuenta propia, bien en calidad de destinatarios de servicios. Las disposiciones de dicha Directiva se aplicarán igualmente al cónyuge y a los miembros de la familia que reúnan las condiciones de los reglamentos y directivas adoptados en esta materia, de conformidad con el Tratado CE.

4       Según su artículo 2, la Directiva 64/221 se refiere a las disposiciones relativas a la entrada en el territorio, a la concesión o renovación del permiso de residencia, o al abandono del territorio, que sean adoptadas por los Estados miembros por razones de orden público, seguridad o salud públicas.

5       A tenor del artículo 3, apartados 1 y 2, de esta Directiva:

«1.      Las medidas de orden público o de seguridad pública deberán estar fundamentadas exclusivamente en el comportamiento personal del individuo al que se apliquen.

2.      La mera existencia de condenas penales no constituye por sí sola motivo para la adopción de dichas medidas.»

6       Según el artículo 8 de la Directiva 64/221, en relación con toda decisión sobre la admisión de entrada, la denegación de la concesión o la renovación del permiso de estancia o sobre la expulsión del territorio, la persona interesada podrá interponer los mismos recursos de que disponen los nacionales del Estado en cuestión contra los actos administrativos.

7       El artículo 9 de esta misma Directiva tiene por objeto asegurar una garantía procesal mínima a los nacionales de los Estados miembros a quienes se deniegue la expedición o la renovación del permiso de residencia o contra quienes se adopte una medida de expulsión del territorio.

 Normativa nacional

8       El artículo 1 de la Ley sobre los extranjeros (Vreemdelingenwet), de 23 de noviembre de 2000 (Stb. 2000, nº 495), establece:

«En esta Ley y en las disposiciones que se basen en ella, se entenderá por:

[…]

e)      Nacionales comunitarios:

1.      los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea que, en virtud del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, estén facultados para entrar en el territorio de otro Estado miembro y para residir en éste;

2.      los miembros de la familia de las personas citadas en el apartado 1 que posean la nacionalidad de un tercer Estado y que, a raíz de una decisión adoptada con arreglo al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, estén facultados para entrar en el territorio de un Estado miembro y para residir en éste;

[…]

m)      Extranjero:

Cualquier persona que no posea la nacionalidad neerlandesa y que no pueda ser tratada como un neerlandés con arreglo a la Ley.»

9       El artículo 8, letra e), de esta misma Ley dispone que el extranjero sólo reside legalmente en los Países Bajos en calidad de nacional comunitario en la medida en que su estancia se funde en una norma adoptada en virtud del Tratado o bien del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, de 2 de mayo de 1992 (DO 1994, L 1, p. 3).

10     El artículo 63 de la Ley sobre los extranjeros dispone que el extranjero que no resida legalmente en los Países Bajos y que no haya abandonado por su propia iniciativa dicho país dentro del plazo fijado por dicha Ley podrá ser expulsado, en virtud del artículo 27, apartado 1, letra b), o bien del artículo 45, apartado 1, letra b), de la referida Ley.

11     Conforme al artículo 67 de esta misma Ley:

«1.      Un extranjero podrá ser declarado persona non grata por el Ministerio:

a)      si no reside de una forma legal en los Países Bajos y ha cometido repetidamente hechos punibles tipificados en la presente Ley;

b)      si ha sido condenado por una sentencia, que ha adquirido firmeza, por infracciones sancionadas con una pena igual o superior a tres años de prisión o bien si se le ha impuesto una medida como la prevista en el artículo 37a del Wetboek van Strafrecht;

c)      si representa un peligro para el orden público o la seguridad nacional y no reside legalmente, en el sentido del artículo 8, letras a) a e), o bien 1), en los Países Bajos;

d)      con arreglo a un tratado;

e)      en interés de las relaciones internacionales de los Países Bajos.

[…]

3.      Como excepción al artículo 8, el extranjero declarado persona non grata no podrá residir legalmente [en los Países Bajos].»

12     Este artículo recoge esencialmente el artículo 21 de la Ley sobre los extranjeros de 1965, al cual alude la Comisión en su recurso.

13     El artículo 1:5, apartado 1, del Decreto sobre los extranjeros (Vreemdelingenbesluit), de 23 de noviembre de 2000 (Stb. 2000, nº 497), está redactado en los siguientes términos:

«Cuando se trate de una decisión adoptada en respuesta a una reclamación o a un recurso administrativo, el Ministerio recabará el dictamen del comité consultivo para los asuntos relativos a los extranjeros […], si la decisión impugnada deniega el acceso a los Países Bajos a un nacional comunitario o si se comprueba que un nacional comunitario no reside legalmente en ese país en el sentido del artículo 8, letra e), de la Ley o bien si se ha puesto fin a la residencia legal debido a la situación de peligro para el orden público, la seguridad pública o la salud pública en el sentido de la Directiva 64/221 […].»

14     El artículo 8:13 del citado Decreto establece:

«1.      No se procederá a la expulsión de un nacional comunitario mientras no se demuestre que la persona no tiene derecho de residencia o que su derecho de residencia se haya extinguido.

2.      El extranjero que sea nacional de uno de los Estados firmantes del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea o del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, o bien los miembros de su familia, y que no tenga derecho de residencia como nacional comunitario o cuyo derecho de residencia se haya extinguido, sólo será expulsado después de habérsele concedido un plazo de cuatro semanas como mínimo para partir a un país distinto de los Países Bajos al cual tenga asegurado su acceso.

3.      No se procederá a la expulsión del extranjero mencionado en el apartado 2 mientras no se haya adoptado una resolución acerca de la reclamación presentada dentro de los plazos señalados contra una decisión en el sentido del apartado 2.

4.      En los casos urgentes, podrá hacerse una excepción a lo dispuesto en los apartados 2 y 3.»

15     El punto B10/7.3.2 de la Circular sobre los extranjeros (Vreemdelingencirculaire, Stcrt. 2000, nº 64, p. 17) establece que los nacionales de la Unión así como los miembros de su familia que residen legalmente en los Países Bajos sólo podrán ser expulsados por el Ministerio (artículo 63, apartado 2, de la Ley sobre los extranjeros). En esta materia, deberán tenerse en cuenta las garantías previstas en los artículos 1:5 y 8:13 del Decreto sobre los extranjeros. Por el contrario, en lo que atañe a los nacionales y a los miembros de sus familias que no residan o que ya no residan legalmente en dicho país en virtud del Derecho comunitario o de cualquier otra norma, procederá aplicar, según el punto B10/7.3.1 de esta misma Circular, las normas generales relativas a la partida y a la expulsión, a saber, los artículos 61 a 65 de la Ley sobre los extranjeros.

16     La Ley sobre los extranjeros, el Decreto sobre los extranjeros y la Circular sobre los extranjeros entraron en vigor el 1 de abril de 2001.

 Procedimiento administrativo previo

17     Varios ciudadanos de la Unión que habían sido condenados a distintas penas de prisión en los Países Bajos presentaron denuncias a la Comisión contra las medidas que habían adoptado con respecto a ellos las autoridades neerlandesas en las cuales se les declaraban personas no gratas por razones de orden público. A raíz del examen de tales denuncias, la Comisión señaló que la legislación general neerlandesa sobre los extranjeros, aplicable asimismo a los nacionales de otros Estados miembros, no se ajustaba a la Directiva 64/221 por lo que se refiere a los ciudadanos de la Unión, en la medida en que permitía establecer una relación sistemática y automática entre una condena penal y una medida de expulsión del territorio. En consecuencia, la Comisión dirigió al Reino de los Países Bajos un escrito de requerimiento, el 19 de diciembre de 2002, en el cual le instaba a presentar sus observaciones.

18     En su respuesta de 6 de marzo de 2003, el Gobierno neerlandés manifestó su disconformidad con la imputación formulada por la Comisión. Los ciudadanos de la Unión que no tengan un derecho de residencia en virtud de las disposiciones comunitarias no se hallan comprendidos dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 64/221. En un supuesto semejante, les son aplicables las disposiciones nacionales. Éste es el caso por lo que atañe, en particular, a los nacionales de otros Estados miembros que no hayan presentado la prueba de su nacionalidad mediante un pasaporte o un documento de identidad que aún conserven su validez. Lo mismo sucede con los nacionales de otros Estados miembros que hayan recibido prestaciones de la asistencia pública en los Países Bajos, como los denunciantes, ya que esta circunstancia provoca automáticamente la pérdida del derecho de residencia.

19     Además, el Gobierno neerlandés afirma que las autoridades nacionales no tienen la obligación de expulsar a los extranjeros que hayan sido objeto de una condena penal, sino que disponen de una facultad de apreciación que les permite sopesar los distintos intereses en presencia. La situación familiar del interesado es examinada antes de adoptar la decisión de expulsión.

20     Puesto que esta respuesta no convenció a la Comisión, ésta dirigió un dictamen motivado al Reino de los Países Bajos, el 9 de julio de 2004, en el cual reiteraba la imputación formulada en el escrito de requerimiento y le instaba a adoptar las medidas necesarias para atenerse al referido dictamen en un plazo de dos meses contados a partir de su notificación.

21     Dado que el Gobierno neerlandés respondió al citado dictamen motivado el 24 de septiembre de 2004 manteniendo esencialmente su planteamiento anterior, la Comisión decidió interponer el presente recurso.

 Sobre el recurso

 Admisibilidad

22     En su escrito de contestación, el Reino de los Países Bajos propone una excepción de inadmisibilidad fundada en la ampliación del objeto del recurso.

23     Según el Gobierno neerlandés, tanto en su escrito de requerimiento de 19 de diciembre de 2002 como en su dictamen motivado de 9 de julio de 2004, la Comisión le reprocha únicamente haber aplicado a los ciudadanos de la Unión no lo dispuesto en la Directiva 64/221, sino una legislación general sobre los extranjeros que permite establecer una relación sistemática y automática entre una condena penal y una medida de expulsión. Por el contrario, en su recurso, la Comisión afirma, en términos generales, que esta legislación no concuerda con el Derecho comunitario por cuanto no lleva a cabo una distinción entre, por un lado, los extranjeros en general y, por otro lado, los nacionales de otros Estados miembros. Se le imputa a la parte demandada, además, no haber adaptado correctamente su ordenamiento jurídico interno a la Directiva 64/221.

24     En su réplica, la Comisión afirma que su recurso sólo tiene por objeto la relación sistemática y automática que la legislación de que se trata permite establecer entre una condena penal y una medida de expulsión del territorio por lo que atañe a los ciudadanos de la Unión.

25     Esta afirmación se ve confirmada por el tenor literal de las pretensiones formuladas en el escrito de interposición del recurso en las que la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declarara que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 64/221, al no haber aplicado a los ciudadanos de la Unión la citada Directiva, sino una legislación general sobre los extranjeros que permite establecer una relación sistemática y automática entre una condena penal y una medida de expulsión.

26     En estas circunstancias, el Gobierno neerlandés no puede imputar a la Comisión haber ampliado el objeto del recurso, tal como se halla definido en el procedimiento administrativo previo.

27     Por consiguiente, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad.

 Sobre el fondo

28     Según se ha indicado en el apartado 25 de la presente sentencia, la Comisión reprocha al Reino de los Países Bajos haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 64/221 al haber aplicado a los ciudadanos de la Unión no las disposiciones de dicha Directiva, sino una legislación general sobre los extranjeros que permite establecer una relación sistemática y automática entre una condena penal y una medida de expulsión.

29     La Comisión sostiene que cualquier ciudadano de la Unión debe poder alegar las garantías materiales y procesales previstas en la Directiva 64/221, sea cual fuere su situación en materia de derecho de residencia. En virtud del artículo 3 de la citada Directiva, la expulsión de un ciudadano de la Unión por razones de orden público deberá fundarse en el comportamiento personal de éste y no podrá estar motivada por la mera existencia de condenas penales. Conforme a una reiterada jurisprudencia, los Estados miembros podrán expulsar a los nacionales de otros Estados miembros por dichas razones tan sólo cuando el interesado suponga una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad de que se trate.

30     Según la Comisión, el Reino de los Países Bajos ha incumplido sus obligaciones derivadas de la Directiva 64/221, aun suponiendo que la legislación general neerlandesa sobre los extranjeros tenga consecuencias automáticas en materia de expulsión y se efectúe en este contexto una ponderación de los distintos intereses en presencia. No cabe excluir que las autoridades nacionales se funden en la presunción de que los extranjeros que hayan sido objeto de una condena penal deban ser expulsados, a menos que se opongan a ello circunstancias especiales.

31     Procede, pues, examinar, de un lado, si los ciudadanos de la Unión pueden alegar las garantías previstas en la Directiva 64/221, con independencia de su estatuto de residente, y, de otro lado, la cuestión de la supuesta relación sistemática y automática que la legislación de que se trata permite establecer entre una condena penal y una medida de expulsión.

32     Debe recordarse, en primer lugar, que la vocación del estatuto de ciudadano de la Unión es convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros (sentencias de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk, C‑184/99, Rec. p. I‑6193, apartados 30 y 31, así como de 15 de marzo de 2005, Bidar, C‑209/03, Rec. p. I‑2119, apartado 31). En virtud del artículo 18 CE, apartado 1, cualquier ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y a residir libremente en el territorio de los Estados miembros. Un nacional de un Estado miembro que no disfrute, en el Estado de acogida, de un derecho de residencia en virtud de otras disposiciones del Tratado o de disposiciones adoptadas para su aplicación podrá, por su mera condición de ciudadano de la Unión, disfrutar allí de un derecho de residencia en aplicación directa de este artículo (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de septiembre de 2002, Baumbast y R, C‑413/99, Rec. p. I‑7091, apartado 84, y de 7 de septiembre de 2004, Trojani, C‑456/02, Rec. p. I‑7573, apartado 31).

33     Sin embargo, dicho derecho no es incondicional. El artículo 18 CE, apartado 1, prevé que tan sólo se reconoce con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación (véanse, en particular, las sentencias Trojani, antes citada, apartados 31 y 32, así como de 18 de julio de 2006, De Cuyper, C‑406/04, Rec. p. I‑6947, apartado 36).

34     Entre las limitaciones y condiciones previstas o autorizadas por el Derecho comunitario, la Directiva 64/221 permite a los Estados miembros expulsar a los nacionales de los demás Estados miembros de su territorio por razones de orden público o de seguridad pública, respetando las garantías materiales y procesales previstas en dicha Directiva y en los principios generales del Derecho comunitario (véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de julio de 2002, MRAX, C‑459/99, Rec. p. I‑6591, apartados 61 y 62, así como de 31 de enero de 2006, Comisión/España, C‑503/03, Rec. p. I‑1097, apartados 43 y 44).

35     Según se desprende de la jurisprudencia, las garantías previstas por la Directiva 64/221 requieren, por lo que respecta a su ámbito personal de aplicación, una interpretación amplia (véase, en este sentido, la sentencia MRAX, antes citada, apartado 101). Los Estados miembros deben adoptar todas las disposiciones necesarias para garantizar que cualquier nacional de otro Estado miembro contra quien se haya dictado una orden de expulsión disfrute de la protección que para él constituye lo dispuesto en dicha Directiva (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de junio de 2005, Dörr y Ünal, C‑136/03, Rec. p. I‑4759, apartado 49). Excluir del disfrute de dichas garantías materiales y procesales a los ciudadanos de la Unión que no residan legalmente en el territorio del Estado miembro de acogida privaría a éstos de la parte esencial de su efecto útil.

36     Esta interpretación se ve corroborada por la sentencia MRAX, antes citada, en la cual el Tribunal de Justicia consideró que un nacional de un tercer Estado que sea miembro de la familia de un nacional comunitario, pero que no cumpla los requisitos para una residencia legal, deberá poder alegar las garantías procesales previstas en la Directiva 64/221.

37     Procede, pues, declarar que una interpretación según la cual las disposiciones de la Directiva 64/221 son únicamente de aplicación a los ciudadanos de la Unión que residan legalmente en el territorio del Estado miembro de acogida no se ajusta al Derecho comunitario.

38     A continuación, por lo que atañe a la alegada relación sistemática y automática que la legislación general neerlandesa sobre los extranjeros permite establecer, en lo que se refiere a los ciudadanos de la Unión, entre, por un lado, una condena penal y, por otro lado, una medida de expulsión del territorio, procede señalar que, en virtud del artículo 67 de la Ley sobre los extranjeros, en relación con el artículo 1, letra m), de esta misma Ley, un extranjero, es decir, cualquier persona que no tenga la nacionalidad neerlandesa, podrá ser declarada non grata por las autoridades neerlandesas competentes, en especial si ha sido condenada por una sentencia que haya adquirido firmeza en razón de infracciones sancionadas con pena de prisión de tres años o más.

39     Si bien es cierto que, según la legislación de que se trata, tal como la interpreta la Circular sobre los extranjeros, deben tenerse en cuenta las garantías previstas en los artículos 1:5 y 8:13 del Decreto sobre los extranjeros, en el supuesto de los nacionales de la Unión, así como de los miembros de sus familias, no es menos cierto que dicha norma afecta únicamente a las personas que residan legalmente en los Países Bajos.

40     Puesto que la Directiva 64/221 se aplica también a los ciudadanos de la Unión que no residan legalmente en el territorio del Estado miembro de acogida, dichas personas sólo podrán ser expulsadas, por razones de orden público o de seguridad pública, dentro de los estrictos límites previstos en ésta.

41     Según el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 64/221, las medidas adoptadas por razones de orden público o de seguridad pública deben estar fundamentadas, exclusivamente, en el comportamiento personal del individuo al que se apliquen. El apartado 2 de dicho artículo precisa que la mera existencia de condenas penales no constituye, por sí sola, motivo para la adopción de dichas medidas. De todos modos, la existencia de una condena penal sólo puede apreciarse en la medida en que las circunstancias que dieron lugar a dicha condena pongan de manifiesto la existencia de un comportamiento personal que constituya una amenaza actual para el orden público (véanse, en particular, las sentencias de 27 de octubre de 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. p. 1999, apartado 28; de 19 de enero de 1999, Calfa, C‑348/96, Rec. p. I‑11, apartado 24; Comisión/España, antes citada, apartado 44, y de 27 de abril de 2006, Comisión/Alemania, C‑441/02, Rec. p. I‑3449, apartado 33).

42     El Tribunal de Justicia siempre ha destacado que la reserva de orden público constituye una excepción al principio fundamental de la libre circulación de personas, que debe ser interpretada de forma restrictiva y cuyo alcance no puede ser determinado por los Estados miembros unilateralmente (sentencias de 28 de octubre de 1975, Rutili, 36/75, Rec. p. 1219, apartado 27; Bouchereau, antes citada, apartado 33; Calfa, antes citada, apartado 23; de 29 de abril de 2004, Orfanopoulos y Oliveri, C‑482/01 y C‑493/01, Rec. p. I‑5257, apartados 64 y 65; Comisión/España, antes citada, apartado 45, y Comisión/Alemania, antes citada, apartado 34).

43     Según una reiterada jurisprudencia, la utilización por una autoridad nacional del concepto de orden público requiere, en todo caso, aparte de la perturbación social que constituye toda infracción de la ley, que exista una amenaza real y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad (sentencias antes citadas Rutili, apartado 28; Bouchereau, apartado 35; Orfanopoulos y Oliveri, apartado 66; Comisión/España, apartado 46, y Comisión/Alemania, apartado 35).

44     Según el Tribunal de Justicia, el Derecho comunitario se opone también a las disposiciones nacionales que partan de una presunción según la cual los nacionales de los demás Estados miembros que hayan sido condenados a una determinada pena por delitos concretos deban ser expulsados (véase la sentencia Orfanopoulos y Oliveri, antes citada, apartado 93).

45     Si bien no puede acreditarse que exista, en el caso de autos, en la legislación general neerlandesa sobre los extranjeros, un automatismo absoluto entre, por un lado, una condena penal y, por otro lado, una medida de expulsión del territorio, no es menos cierto que esta legislación permite expulsar del territorio del Reino de los Países Bajos, sin observar las garantías materiales y procesales previstas en la Directiva 64/221, a los ciudadanos de la Unión que hayan sido objeto de una condena penal. Efectivamente, no cabe excluir que se dicten decisiones de expulsión contra dichas personas, a pesar de haberse tenido en cuenta consideraciones de índole familiar, sin valorar su comportamiento personal ni la existencia o inexistencia de una amenaza real y suficientemente grave para el orden público.

46     De esta forma, procede constatar que la legislación general neerlandesa sobre los extranjeros permite establecer una relación sistemática y automática entre una condena penal y una medida de expulsión por lo que se refiere a los ciudadanos de la Unión.

47     Para terminar, el Gobierno neerlandés indica, en su escrito de contestación, que ha reconsiderado su planteamiento a la luz de la posterior jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Dicho Gobierno reconoce que todo ciudadano de la Unión se halla comprendido dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 64/221 y debe poder disfrutar de las garantías materiales y procesales establecidas en ésta. Según el citado Gobierno, la normativa nacional deberá ajustarse al Derecho comunitario en el marco de la adaptación del ordenamiento jurídico nacional a la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y a residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO L 158, p. 77, y corrección de errores en DO L 229, p. 35).

48     A este respecto, basta con recordar que la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado y que los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia (véanse, en particular, las sentencias de 27 de noviembre de 1990, Comisión/Grecia, C‑200/88, Rec. p. I‑4299, apartado 13; de 14 de abril de 2005, Comisión/Grecia, C‑22/04, no publicada en la Recopilación, apartado 19, y de 14 de julio de 2005, Comisión/Alemania, C‑433/03, Rec. p. I‑6985, apartado 32).

49     Pues bien, en el presente caso, consta que, al expirar el plazo señalado en el dictamen motivado, el Reino de los Países Bajos no había adoptado las medidas necesarias para poner fin al incumplimiento reprochado.

50     Habida cuenta de las consideraciones precedentes, el recurso interpuesto por la Comisión está fundado.

51     Procede, pues, declarar que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 64/221, al no haber aplicado a los ciudadanos de la Unión la citada Directiva, sino una legislación general sobre los extranjeros que permite establecer una relación sistemática y automática entre una condena penal y una medida de expulsión.

 Costas

52     A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber pedido la Comisión que se condene en costas al Reino de los Países Bajos y haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarle en costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:

1)      Declarar que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública, al no haber aplicado a los ciudadanos de la Unión la citada Directiva, sino una legislación general sobre los extranjeros que permite establecer una relación sistemática y automática entre una condena penal y una medida de expulsión.

2)      Condenar en costas al Reino de los Países Bajos.

Firmas

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* Lengua de procedimiento: neerlandés.