61999J0230

Recurso por incumplimiento - Procedimiento administrativo previo - Requerimiento - Comunicado detallado emitido con arreglo a la Directiva 83/189/CEE - Inexistencia de requerimiento en debida forma - Inadmisibilidad del recurso

[Tratado CE, art. 169 (actualmente art. 226 CE); Directiva 83/189/CEE del Consejo, art. 9, ap. 1]

$$De la razón de ser de la fase administrativa previa del procedimiento por incumplimiento resulta que el escrito de requerimiento tiene como finalidad, por un lado, delimitar el objeto del litigio e indicar al Estado miembro, al que se pide que presente sus observaciones, los elementos necesarios para preparar su defensa y, por otro lado, poner fin al incumplimiento antes de que se interponga el recurso ante el Tribunal de Justicia. Por otra parte, la emisión de un escrito de requerimiento supone que se alegue un incumplimiento previo de alguna obligación que incumba al Estado miembro de que se trate.

Ahora bien, en el momento en que se emitió el comunicado detallado con arreglo al artículo 9, apartado 1, de la Directiva 83/189, por la que se establece un procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas, el Estado miembro destinatario de dicho comunicado no podía haber incurrido en una violación del Derecho comunitario, puesto que el acto sólo existía en fase de proyecto. La opinión contraria supondría que el comunicado detallado constituiría un requerimiento condicional cuya existencia estaría supeditada a la actitud que el Estado miembro en cuestión adoptara respecto a dicho comunicado. Las exigencias de la seguridad jurídica, inherentes a todo procedimiento que pueda transformarse en contencioso, se oponen a tal incertidumbre.

Dado que tal comunicado detallado no constituye un requerimiento que responda a las exigencias del artículo 169 del Tratado (actualmente artículo 226 CE), el recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión es, por tanto, inadmisible.

( véanse los apartados 31 a 35 )

En el asunto C-230/99,

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. H. van Lier y O. Couvert-Castéra, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandante,

contra

República Francesa, representada por el Sr. J.-F. Dobelle y las Sras. R. Loosli-Surrans y K. Rispal-Bellanger, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,

parte demandada,

que tiene por objeto que se declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación), al haber adoptado el Decreto de 9 de noviembre de 1994, relativo a los materiales y objetos de caucho en contacto con productos y bebidas alimenticios (JORF de 2 de diciembre de 1994, p. 17029), sin prever expresamente el reconocimiento de los reglamentos técnicos, normas y procedimientos de fabricación legalmente seguidos en los demás Estados miembros, así como el reconocimiento de los resultados de los controles y de sus correspondientes pruebas practicados en los mismos por un organismo de inspección y control o un laboratorio oficialmente reconocido en otro Estado miembro,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),

integrado por el Sr. C. Gulmann, Presidente de Sala, y por los Sres. V. Skouris, J.-P. Puissochet y R. Schintgen y la Sra. F. Macken (Ponente), Jueces;

Abogado General: Sr. S. Alber;

Secretario: Sr. H. von Holstein, Secretario adjunto;

habiendo considerado el informe para la vista;

oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 21 de septiembre de 2000;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 7 de noviembre de 2000;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 15 de junio de 1999, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, con objeto de que se declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CE (actualmente artículo 28 CE, tras su modificación), al haber adoptado el Decreto de 9 de noviembre de 1994, relativo a los materiales y objetos de caucho en contacto con productos y bebidas alimenticios (JORF de 2 de diciembre de 1994, p. 17029; en lo sucesivo, «Decreto de 1994»), sin prever expresamente el reconocimiento de los reglamentos técnicos, normas y procedimientos de fabricación legalmente seguidos en los demás Estados miembros, así como el reconocimiento de los resultados de los controles y de sus correspondientes pruebas practicados en los mismos por un organismo de inspección y control o un laboratorio oficialmente reconocido en otro Estado miembro.

Marco normativo

2 El Decreto de 1994 dispone, en su artículo 1, que «los materiales y objetos de caucho poseídos para la venta, puesta a la venta o vendidos que estén destinados a entrar en contacto con productos y bebidas alimenticios, así como los citados materiales y objetos puestos en contacto con dichos productos y bebidas deberán cumplir lo establecido» en dicho Decreto.

3 El artículo 2, párrafo segundo, primera frase del Decreto de 1994 prevé:

«Los polímeros sintéticos utilizados para fabricar los materiales y objetos mencionados en el artículo 1 deberán estar elaborados exclusivamente a partir de monómeros, materias primas y agentes modificadores cuya lista figura en el gráfico B del anexo I.»

4 A tenor del artículo 4, párrafo primero, del Decreto de 1994:

«Durante la elaboración de los materiales y objetos de caucho enumerados en el artículo 1, únicamente podrán añadirse a los polímeros a que se refiere el artículo 2 del presente Decreto los aditivos enumerados en el anexo II.»

5 Finalmente, el artículo 5 del Decreto de 1994 precisa:

«Las sustancias citadas en el anexo II irán acompañadas, en su caso, de signos cifrados que acrediten la observancia de criterios de pureza especiales, o de criterios de pureza reconocidos como equivalentes, fijados por las autoridades de los Estados miembros de las Comunidades Europeas o de las Partes contratantes del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.»

Hechos y procedimiento

6 El 18 de noviembre de 1993, las autoridades francesas notificaron a la Comisión, con arreglo a la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas (DO L 109, p. 8; EE 13/14, p. 34), un proyecto de Decreto relativo a los materiales y objetos de caucho en contacto con productos y bebidas alimenticios.

7 Por considerar que determinadas disposiciones del proyecto así notificado podían obstaculizar los intercambios intracomunitarios, la Comisión emitió, el 20 de febrero de 1994, un comunicado detallado en el que indicaba que el citado proyecto debería prever expresamente, por una parte, el reconocimiento de los reglamentos técnicos, normas y procedimientos de fabricación legalmente seguidos en el territorio de los demás Estados miembros o de las demás Partes contratantes del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo, de 2 de mayo de 1992 (DO 1994, L 1, p. 3; en lo sucesivo, «Acuerdo EEE»), y, por otra parte, el reconocimiento de los resultados de los controles y de las pruebas, así como de los certificados correspondientes a los mismos, practicados por un organismo de inspección y control o un laboratorio oficialmente reconocido por otro Estado miembro o por otra Parte contratante del Acuerdo EEE que ofrezca garantías técnicas, profesionales y de independencia convenientes y satisfactorias.

8 Mediante escrito de 9 de agosto de 1994, las autoridades francesas respondieron que no les parecía fundado el planteamiento propuesto por la Comisión.

9 Asimismo, las autoridades francesas adoptaron y, después, transmitieron el 5 de enero de 1995 a la Comisión el Decreto de 1994, que reproduce las disposiciones del proyecto notificado, sin tener en cuenta las observaciones formuladas a este respecto por la Comisión.

10 Las autoridades francesas mantuvieron su posición en el marco de varias reuniones bilaterales, así como en una nota dirigida a la Comisión el 15 de enero de 1996.

11 El 3 de diciembre de 1997, la Comisión emitió un dictamen motivado, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), en el cual consideraba que la República Francesa había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 30 y siguientes del Tratado, al haber adoptado el Decreto de 1994 sin tener en cuenta las propuestas hechas por la Comisión. La Comisión instó asimismo al Gobierno francés a adoptar las medidas necesarias para atenerse al citado dictamen en el plazo de dos meses a partir de su notificación.

12 En respuesta al dictamen motivado, las autoridades francesas transmitieron a la Comisión, mediante escrito de 18 de febrero de 1998, una nota en la que proponían incluir en el Decreto de 1994 una cláusula de reconocimiento mutuo de «los monómeros, materias primas, agentes modificadores y aditivos», como los definidos en los artículos 2 y 4 del citado Decreto.

13 Mediante escrito de 15 de abril de 1998, la Comisión sugirió a las autoridades francesas que modificaran la citada cláusula en un sentido que permitiera la plena aplicación del principio de reconocimiento mutuo.

14 Las autoridades francesas respondieron, mediante escrito de 4 de junio de 1998, que mantenían la redacción de la cláusula que habían propuesto incluir en el Decreto de 1994, ya que consideraban que cada Estado miembro debía poder garantizar, por una parte, que tenía en cuenta las exigencias de la salud pública y, por otra, que había ordenado proceder a una evaluación de los riesgos, toxicológicos en particular, antes de permitir la comercialización de una sustancia.

15 Al comprobar que la República Francesa no se había atenido al dictamen motivado dentro del plazo señalado, la Comisión interpuso el presente recurso ante el Tribunal de Justicia.

16 La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado al haber adoptado el Decreto de 1994 y que la condene en costas.

17 Con carácter preliminar, el Gobierno francés cuestiona la admisibilidad del recurso y, en consecuencia, solicita al Tribunal de Justicia que lo desestime.

Sobre la admisibilidad del recurso

18 Según el Gobierno francés, la Comisión ha incurrido en una confusión entre el procedimiento del artículo 169 del Tratado y el mecanismo de notificación, de carácter preventivo, previsto en la Directiva 83/189.

19 El Gobierno francés considera que la citada confusión atenta contra varios principios fundamentales del Derecho.

20 En primer lugar, la Comisión no podía sustituir el trámite del escrito de requerimiento por un comunicado detallado, sin cuestionar las tres fases del procedimiento previas en el artículo 169 del Tratado y, por consiguiente, sin violar el principio de jerarquía normativa.

21 Después, la Comisión no ha respetado la distinción entre los trabajos preparatorios y los dictámenes, por una parte, y las medidas de carácter obligatorio, por otra. En efecto, esta distinción sería ilusoria si un comunicado detallado de la Comisión creara obligaciones para los Estados miembros o si se equiparara un proyecto de reglamento a un reglamento.

22 Finalmente, el Gobierno francés considera que la actitud de la Comisión atenta contra el principio de contradicción en la medida en que la aplicación del procedimiento previsto en la Directiva 83/189 conduce a suprimir el trámite del requerimiento.

23 La Comisión estima que debe declararse la admisibilidad del recurso.

24 Según la Comisión, si bien es cierto que el artículo 169 del Tratado exige que se siga una fase administrativa previa, esta disposición no precisa la forma que deben revestir los actos adoptados por la Comisión en el transcurso de la citada fase.

25 La Comisión reconoce que la práctica ha consagrado el hecho de que el primer acto que debe realizarse en el marco de la fase administrativa previa es un escrito de requerimiento, el cual debe exponer brevemente las imputaciones formuladas contra el Estado miembro de que se trate.

26 Sin embargo, dado que el artículo 169 del Tratado no utiliza el término «escrito de requerimiento», no se exige forma especial alguna para el primer acto de la fase administrativa previa.

27 Por consiguiente, nada se opone a que pueda considerarse que un «comunicado detallado», emitido con arreglo al artículo 9, apartado 1, de la Directiva 83/189, equivalga a un escrito de requerimiento, dado que dicho comunicado detallado contiene la exposición, por lo menos sumaria, de las imputaciones de la Comisión referentes al incumplimiento por un Estado miembro de alguna de sus obligaciones.

28 La Comisión recuerda que en la sentencia de 22 de octubre de 1998, Comisión/Francia (C-184/96, Rec. p. I-6197), se trataba, como en el presente caso, de un comunicado detallado y no de un escrito de requerimiento. Ahora bien, el Gobierno francés, que era la parte demandada en dicho asunto, no formuló ninguna objeción sobre este punto y el Tribunal de Justicia admitió implícitamente este planteamiento.

29 En su dúplica, el Gobierno francés afirma que, por definición, un proyecto de norma no crea disposiciones jurídicas vinculantes. Por consiguiente, un proyecto no puede constituir en sí mismo un incumplimiento de alguna de las obligaciones derivadas del Tratado o del Derecho derivado. Además, el hecho mismo de que, en primer lugar, el Estado miembro notificante pueda responder en el marco del procedimiento contradictorio previsto por la Directiva 83/189 y reformar o retirar el proyecto de reglamento notificado y de que, en segundo lugar, la Comisión pueda imponer un período de statu quo de doce meses para una armonización pone de manifiesto que no puede hablarse de un incumplimiento en ese momento.

30 Por otra parte, el hecho de que esta cuestión de procedimiento no fuera suscitada por el Gobierno francés en la sentencia Comisión/Francia, antes citada, no se opone a que lo sea en el presente caso ni, con mayor motivo, tampoco se opone a que el Tribunal de Justicia, que no se ha planteado de oficio esta cuestión, la examine en el presente asunto a instancia de la demandada.

31 Tal como declaró el Tribunal de Justicia en su auto de 13 de septiembre de 2000, Comisión/Países Bajos (C-341/97, Rec. p. I-0000), apartado 17, de la razón de ser de la fase administrativa previa del procedimiento por incumplimiento resulta que el escrito de requerimiento tiene como finalidad, por un lado, delimitar el objeto del litigio e indicar al Estado miembro, al que se pide que presente sus observaciones, los elementos necesarios para preparar su defensa (sentencia de 17 de septiembre de 1996, Comisión/Italia, C-289/94, Rec. p. I-4405, apartado 15), y, por otro lado, dar al Estado miembro la posibilidad de poner fin al incumplimiento antes de que se interponga el recurso ante el Tribunal de Justicia (sentencia de 9 de noviembre de 1999, Comisión/Italia, C-365/97, Rec. p. I-7773, apartados 23 y 24).

32 Por otra parte, la emisión de un escrito de requerimiento supone que se alegue un incumplimiento previo de alguna obligación que incumba al Estado miembro de que se trate (auto Comisión/Países Bajos, antes citado, apartado 18).

33 Ahora bien, es preciso hacer constar que, en el momento en que se emitió el comunicado detallado con arreglo a la Directiva 83/189, el Estado miembro destinatario de dicho comunicado no podía haber incurrido en una violación del Derecho comunitario, puesto que el acto sólo existía en fase de proyecto (auto Comisión/Países Bajos, antes citado, apartado 19).

34 La opinión contraria supondría que el comunicado detallado constituiría un requerimiento condicional cuya existencia estaría supeditada a la actitud que el Estado miembro en cuestión adoptara respecto a dicho comunicado. Las exigencias de la seguridad jurídica, inherentes a todo procedimiento que pueda transformarse en contencioso, se oponen a tal incertidumbre (auto Comisión/Países Bajos, antes citado, apartado 20).

35 En estas circunstancias, procede declarar la inadmisibilidad del recurso.

Costas

36 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

37 Debe destacarse que la República Francesa no ha pedido que se condene en costas a la Comisión. Por consiguiente, cada parte cargará con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)

decide:

1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.

2) Cada parte cargará con sus propias costas.