61995J0168

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1. Cuestiones prejudiciales ° Competencia del Tribunal de Justicia ° Determinación del objeto de la cuestión

(Tratado CE, art. 177)

2. Medio ambiente ° Contaminación de las aguas ° Directivas 76/464/CEE y 83/513/CEE ° Vertidos de cadmio ° Sujeción a autorización previa ° Excepción en favor de las instalaciones existentes ° Inexistencia ° Falta de adaptación del Derecho interno a las Directivas ° Posibilidad de invocarlas frente a un particular ° Exclusión

(Tratado CE, art. 189, párr. 3; Directivas del Consejo 76/464/CEE, art. 3, y 83/513/CEE)

3. Actos de las Instituciones ° Directivas ° Ejecución por parte de los Estados miembros ° Necesidad de asegurar la eficacia de las Directivas ° Obligaciones de los órganos jurisdiccionales nacionales ° Límites

(Tratado CE, arts. 5 y 189, párr. 3)

1. En el marco del procedimiento previsto en el artículo 177 del Tratado, ante cuestiones formuladas de forma imprecisa, el Tribunal de Justicia se reserva la facultad de deducir de todos los elementos proporcionados por el órgano jurisdiccional nacional y de los autos del litigio principal los elementos de Derecho comunitario que precisan una interpretación habida cuenta del objeto del litigio.

2. El artículo 3 de la Directiva 76/464, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad, debe interpretarse en el sentido de que supedita todo vertido de cadmio, con independencia de la fecha de puesta en funcionamiento de la instalación de la que proceda, a la expedición de una autorización previa.

A falta de una adaptación completa por parte de un Estado miembro, dentro del plazo señalado, del Derecho interno a la Directiva controvertida, y por tanto a su artículo 3, y a la Directiva 83/513, relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para los vertidos de cadmio, una autoridad pública de dicho Estado no puede invocar el referido artículo 3 frente a un particular, dado que esta posibilidad sólo existe en favor de los particulares y respecto a "todo Estado miembro destinatario".

3. Si el Derecho comunitario, no contiene un mecanismo que permita al órgano jurisdiccional nacional eliminar disposiciones internas contrarias a una disposición de una Directiva a la que no se haya adaptado el Derecho nacional, cuando esta última disposición no puede ser invocada ante el órgano jurisdiccional nacional, la obligación de los Estados miembros, dimanante de una Directiva, de alcanzar el resultado que la misma prevé, así como su deber, conforme al artículo 5 del Tratado, de adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de dicha obligación, se impone a todas la autoridades de los Estados miembros, con inclusión, en el marco de sus competencias, de las autoridades judiciales. De ello se desprende que, al aplicar el Derecho nacional, ya sean disposiciones anteriores o posteriores a la Directiva, el órgano jurisdiccional nacional que debe interpretarla está obligado a hacer todo lo posible, a la luz de la letra y de la finalidad de la Directiva, para, al efectuar dicha interpretación, alcanzar el resultado a que se refiere la Directiva y de esta forma atenerse al párrafo tercero del artículo 189 del Tratado.

Sin embargo, esta obligación del Juez nacional de tener presente el contenido de la Directiva al interpretar las normas pertinentes de su Derecho nacional tiene sus límites cuando tal interpretación conduce a que se oponga frente a un particular una obligación prevista por una Directiva si aún no se ha adaptado el Derecho interno o, con mayor razón, cuando conduce a determinar o agravar, basándose en la Directiva y a falta de una ley adoptada para su aplicación, la responsabilidad penal de quienes la contravengan.

En el asunto C-168/95,

que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, por la Pretura circondariale di Vicenza (Italia), destinada a obtener, en el proceso penal seguido ante dicho órgano jurisdiccional contra

Luciano Arcaro,

una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165), y de la Directiva 83/513/CEE del Consejo, de 26 de septiembre de 1983, relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para los vertidos de cadmio (DO L 291, p. 1; EE 15/04, p. 131),

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),

integrado por los Sres.: C.N. Kakouris (Ponente), Presidente de Sala; P.J.G. Kapteyn y H. Ragnemalm, Jueces;

Abogado General: Sr. M.B. Elmer;

Secretario: Sr. H. von Holstein, Secretario adjunto;

consideradas las observaciones escritas presentadas en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por las Sras. Laura Pignataro y Dominique Maidani, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes;

visto el informe del Juez Ponente;

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 14 de marzo de 1996;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante resolución de 22 de abril de 1995, recibida en el Tribunal de Justicia el 30 de mayo siguiente, la Pretura circondariale di Vicenza planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, tres cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad (DO L 129, p. 23; EE 15/01, p. 165), y de la Directiva 83/513/CEE del Consejo, de 26 de septiembre de 1983, relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para los vertidos de cadmio (DO L 291, p. 1; EE 15/04, p. 131).

2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un proceso penal seguido contra el Sr. Luciano Arcaro, inculpado de haber infringido los artículos 5, 7 y 18 del Decreto Legislativo nº 133, de 27 de enero de 1992, relativo a los vertidos industriales de sustancias peligrosas en las aguas (suplemento ordinario nº 34 del GURI nº 41, de 19 de febrero de 1992, y corrigendum publicado en el GURI nº 124, de 28 de mayo de 1992; en lo sucesivo, "Decreto").

3 La Directiva 76/464 establece en su artículo 3 que todo vertido de sustancias enumeradas en la lista I de su Anexo "requerirá una autorización previa expedida por la autoridad competente del Estado miembro de que se trate". Esta lista comprende sustancias particularmente peligrosas para el medio acuático, entre ellas el cadmio.

4 Para esta categoría de sustancias, las autorizaciones de vertido deberán ser expedidas de conformidad con los artículos 3 y 5 de dicha Directiva. Según estas disposiciones, las autorizaciones de vertido deben indicar, en particular, las normas de emisión, a saber, la concentración y la cantidad máximas admisibles en el vertido, las condiciones en las que éste se autoriza, así como el plazo en el que puede efectuarse.

5 Según el apartado 1 del artículo 6 de la Directiva 76/464 las normas de emisión no deben rebasar los valores límite determinados por el Consejo.

6 Por lo que respecta al cadmio, las autoridades nacionales se referirán a los valores límite, plazos y procedimientos de vigilancia indicados en los Anexos de la Directiva 83/513.

7 Sin embargo, del Anexo I (notas 1 y 7) de esta Directiva resulta que, para los sectores no mencionados en dicho Anexo, el Consejo fijará los valores límite de los vertidos de cadmio en una fase ulterior. Mientras tanto, los Estados miembros fijarán de forma autónoma, con arreglo a la Directiva 76/464, las normas de emisión, que no deberán ser menos estrictas que el valor límite más comparable contenido en dicho Anexo.

8 En Italia, se adoptó el Decreto para dar ejecución a varias Directivas comunitarias sobre los vertidos que contengan sustancias peligrosas, entre ellas las Directivas 76/464 y 83/513.

9 Dicho Decreto se aplica a los vertidos de sustancias peligrosas comprendidas en los grupos de sustancias mencionados en las listas I y II de su Anexo A (artículo 1). El Anexo B comprende los "valores límite de las normas de emisión" para determinadas sustancias peligrosas a las que se refiere la lista I del Anexo A.

10 El Decreto define el régimen de autorizaciones de vertido por parte de las autoridades locales para las sustancias de la lista I del Anexo A. Este régimen se basa en la distinción entre, por una parte, los vertidos de instalaciones industriales nuevas y, por otra parte, los vertidos de instalaciones industriales existentes en la fecha de 6 de marzo de 1992 o puestos en servicio antes del 6 de marzo de 1993.

11 Para poder proceder a operaciones de vertido, todas las instalaciones industriales, nuevas y existentes, deberán obtener una autorización (artículo 5 del Decreto). Para ambas categorías las autoridades locales expedirán la autorización de vertido en la que fijarán normas de emisión de conformidad con los valores límite establecidos en el Anexo B. Sin embargo, en caso de que el vertido contenga sustancias para las que todavía no se haya fijado ningún valor límite en el Anexo B, se establece la siguiente distinción.

12 Si se trata de instalaciones nuevas, la autorización previa de vertidos es obligatoria y es expedida de conformidad con los límites de tolerancia fijados por la Ley nº 319, de 10 de mayo de 1976 (GURI nº 141, de 29 de mayo de 1976), en su versión modificada (apartado 3 del artículo 6 del Decreto). En cambio, si se trata de instalaciones existentes, del apartado 7 del artículo 7 resulta que el Decreto, y por consiguiente la obligación de obtener una autorización, sólo será aplicable una vez adoptados los decretos previstos en la letra b) del apartado 3 del artículo 2.

13 De los autos se deduce que el Anexo B no indica los valores límite para los vertidos de cadmio que son objeto del procedimiento principal. Por consiguiente, para tales vertidos, según el Decreto, la obligación de obtener una autorización sólo se impone si proceden de instalaciones nuevas.

14 El artículo 18 del Decreto establece el régimen de sanciones aplicables en caso de infracción de sus disposiciones.

15 De los autos del litigio principal se deduce que el Sr. Arcaro, representante legal de una empresa cuya actividad principal es el labrado de metales preciosos, fue inculpado con arreglo a los artículos 5, 7 y 18 del Decreto por haber efectuado vertidos de cadmio en las aguas superficiales (río Bacchiglione) sin haber solicitado una autorización al efecto.

16 Ante la Pretura circondariale di Vicenza, que conoce de la acción promovida por el Ministerio Fiscal, el Sr. Arcaro alegó, por una parte, que su empresa es una instalación existente a efectos del Decreto y que, habida cuenta de la producción de la misma, el sistema de autorización previsto en el artículo 7 de dicho Decreto sólo le será aplicable cuando se hayan fijado mediante decreto los valores límite de emisión correspondientes a dicha producción.

17 El Pretore parte del punto de vista de que las disposiciones de los apartados 1 y 7 del artículo 7 del Decreto excluyen la mayor parte de las instalaciones existentes del régimen de autorización establecido por éste.

18 En el punto 8 de la resolución de remisión, el Pretore, no obstante, expresa dudas acerca de la conformidad de dichas disposiciones con las Directivas comunitarias que ejecutan y que, según él, exigen una autorización para todos los vertidos contemplados en ellas, sin distinción entre instalaciones nuevas e instalaciones existentes. A este respecto, el Pretore se remite, a modo de ejemplo, a la letra d) del apartado 2 del artículo 1 y al artículo 3 de la Directiva 76/464, así como al artículo 3 de la Directiva 83/513.

19 Teniendo en cuenta cuanto precede, el Pretore decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:

"1) ¿Es correcta la interpretación dada, en el punto 8 de la resolución de remisión, de las Directivas comunitarias a las que el Decreto nº 133 de 1992 se propone dar ejecución?

2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, a la luz de una interpretación correcta del Derecho comunitario, ¿pueden aplicarse directamente las normas comunitarias, con el consiguiente incumplimiento de las normas internas contrarias, aunque ello pueda agravar la situación de las personas afectadas?

3) En caso de respuesta negativa a la segunda cuestión, ¿cuál puede ser, sobre la base de una interpretación correcta del Derecho comunitario, el mecanismo distinto que se haya de utilizar para conseguir eliminar del ordenamiento jurídico nacional las normas internas contrarias al Derecho comunitario, cuando la aplicación directa de este último pueda agravar la situación de las personas afectadas?"

Sobre la primera cuestión

20 Es preciso señalar, en primer lugar, que esta cuestión está formulada de manera vaga, porque se refiere a una interpretación de todas las Directivas comunitarias que el Decreto se propone ejecutar y porque las disposiciones de las Directivas 76/464 y 83/513, mencionadas más especialmente en el punto 8 de la resolución de remisión, sólo se citan a modo de ejemplo.

21 Sin embargo, es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia, ante cuestiones formuladas de forma imprecisa, el Tribunal de Justicia se reserva la facultad de deducir de todos los elementos proporcionados por el órgano jurisdiccional nacional y de los autos del litigio principal los elementos de Derecho comunitario que precisan una interpretación habida cuenta del objeto del litigio (sentencia de 13 de diciembre de 1984, Haug-Adrion, 251/83, Rec. p. 4277, apartado 9).

22 En el presente asunto tal como se ha expuesto en los apartados 15 y 16 de esta sentencia, de los autos del litigio principal se deduce que éste versa sobre vertidos de cadmio efectuados sin autorización y procedentes de una instalación existente con arreglo al Decreto.

23 Dado que, por lo que se refiere a los vertidos de cadmio, las disposiciones pertinentes de Derecho comunitario están contenidas en las Directivas 76/464 y 83/513, debe entenderse que la primera cuestión prejudicial tiene por objeto determinar si las disposiciones pertinentes de dichas Directivas deben ser interpretadas en el sentido de que supeditan todo vertido de cadmio, independientemente de la fecha de puesta en funcionamiento de la instalación de la que proceda, a la expedición de una autorización previa.

24 A este respecto es preciso señalar que, según el artículo 3 de la Directiva 76/464:

"Con respecto a las sustancias incluidas en las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista I [...]:

1. todo vertido efectuado en las aguas indicadas en el artículo 1 que pueda contener una de dichas sustancias requerirá una autorización previa expedida por la autoridad competente del Estado miembro de que se trate;

[...]"

La lista I, recogida en el Anexo de la Directiva, menciona el cadmio en su punto 6.

25 De ello resulta que todo vertido de cadmio requiere la expedición de una autorización previa, sin excepción alguna para los vertidos que procedan de instalaciones existentes antes de una fecha determinada.

26 Esta interpretación no se ve contradicha por el punto 3 del artículo 3 ni por el apartado 4 del artículo 6 de la Directiva 76/464.

27 La primera de estas disposiciones establece:

"Con respecto a las sustancias incluidas en las categorías y grupos de sustancias enumerados en la lista I [...]:

3. en lo relativo a los vertidos actuales de dichas sustancias en las aguas indicadas en el artículo 1, los autores de dichos vertidos deberán ajustarse, en el plazo señalado por la autorización, a las condiciones previstas por ella. Este plazo no podrá superar los límites fijados de conformidad con el apartado 4 del artículo 6."

28 Por su parte, el apartado 4 del artículo 6 prevé:

"Para las sustancias incluidas en las categorías y grupos de sustancias previstos en el apartado 1, el Consejo, de conformidad con el artículo 12, establecerá los límites de los plazos previstos en el punto 3 del artículo 3 en función de las características propias de los sectores industriales afectados y, en su caso, de los tipos de productos."

29 Por consiguiente, si bien estas disposiciones se refieren a los "vertidos actuales" de sustancias de la lista I, no introducen ninguna excepción, en favor de una instalación existente antes de determinada fecha, a la obligación de obtener una autorización previa; se refieren simplemente a los plazos que se fijarán en la autorización para este tipo de vertidos.

30 Por otra parte, esta interpretación no se ve desmentida por la Directiva 83/513, que en las letras f) y g) de su artículo 2 define los conceptos de "instalación existente"

y de "instalación nueva". Así, el artículo 2 dispone:

"Con arreglo a la presente Directiva, se entenderá por:

[...]

f) 'instalación existente' :

la instalación industrial en servicio en la fecha de notificación de la presente Directiva;

g) 'instalación nueva' :

° la instalación industrial puesta en servicio después de la fecha de notificación de la presente Directiva,

° la instalación industrial ya existente cuya capacidad de tratamiento del cadmio haya aumentado considerablemente después de la fecha de notificación de la presente Directiva."

Sin embargo, esta distinción sólo es pertinente a efectos del párrafo primero del apartado 4 del artículo 3 de dicha Directiva, según el cual "los Estados miembros sólo podrán otorgar autorizaciones para las instalaciones nuevas si dichas instalaciones aplican las normas correspondientes a los mejores medios técnicos disponibles".

31 De ello resulta que esta disposición no dispensa a las instalaciones de que se trata de la obligación de obtener una autorización, sino que, por el contrario, la refuerza.

32 Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión que el artículo 3 de la Directiva 76/464 debe interpretarse en el sentido de que supedita todo vertido de cadmio, con independencia de la fecha de puesta en funcionamiento de la instalación de la que proceda, a la expedición de una autorización previa.

Sobre la segunda cuestión

33 Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pide que se dilucide esencialmente si, a falta de una adaptación completa por parte de un Estado miembro, dentro del plazo señalado, del Derecho interno a la Directiva 76/464, y por tanto a su artículo 3, y a la Directiva 83/513, una autoridad pública de dicho Estado puede invocar el referido artículo 3 frente a un particular, aunque ello pueda agravar la situación de este último.

34 La Comisión señala que el sistema de autorización de vertidos previsto por las Directivas 76/464 y 83/513 implica la designación de autoridades nacionales competentes en la materia que dispongan de una facultad real de apreciación. Esta Institución concluye de ello que las disposiciones de dichas Directivas no pueden ser consideradas incondicionales, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y que, por tanto, no tienen efecto directo. Añade que, en todo caso, una Directiva no puede por sí misma crear obligaciones a cargo de un particular ni ser invocada como tal frente a un particular ante un órgano jurisdiccional nacional.

35 Habida cuenta de una situación como la que es objeto del litigio principal, no es necesario examinar si el artículo 3 de la Directiva es incondicional y suficientemente preciso.

36 En efecto, el Tribunal de Justicia señaló que la posibilidad de invocar ante un órgano jurisdiccional nacional la disposición incondicional y suficientemente precisa de una Directiva a la que no se ha adaptado el Derecho interno sólo existe en favor de los particulares y respecto a "todo Estado miembro destinatario". De ello resulta que una Directiva no puede crear, por sí sola, obligaciones a cargo de un particular y que una disposición de una Directiva no puede invocarse como tal contra dicho particular (sentencias de 26 de febrero de 1986, Marshall, 152/84, Rec. p. 723, apartado 48, y de 8 de octubre de 1987, Kolpinghuis Nijmegen, 80/86, Rec. p. 3969, apartado 9). El Tribunal de Justicia ha precisado que esta jurisprudencia tiene por objeto evitar que un Estado miembro pueda sacar ventajas de haber infringido el Derecho comunitario (sentencias de 14 de julio de 1994, Faccini Dori, C-91/92, Rec. p. I-3325, apartado 22, y de 7 de marzo de 1996, El Corte Inglés, C-192/94, Rec. p. I-1281, apartado 16).

37 De acuerdo con esta jurisprudencia, el Tribunal de Justicia declaró, asimismo, que una Directiva no puede producir el efecto, por sí misma y con independencia de una ley interna de un Estado miembro adoptada para su aplicación, de determinar o agravar la responsabilidad penal de quienes infringen sus disposiciones (sentencia de 11 de junio de 1987, Pretore di Salò, 14/86, Rec. p. 2545).

38 Procede, pues, responder a la segunda cuestión que, a falta de una adaptación completa por parte de un Estado miembro, dentro del plazo señalado, del Derecho interno a la Directiva 76/464, y por tanto a su artículo 3, y a la Directiva 83/513, una autoridad pública de dicho Estado puede no invocar el referido artículo 3 frente a un particular.

Sobre la tercera cuestión

39 Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional desea saber fundamentalmente si, sobre la base de una interpretación correcta del Derecho comunitario, existe un mecanismo que permita al órgano jurisdiccional nacional eliminar disposiciones internas contrarias a una disposición de una Directiva a la que no se haya adaptado el Derecho nacional, cuando esta última disposición no puede ser invocada ante el órgano jurisdiccional nacional.

40 En primer lugar, es preciso señalar que el Derecho comunitario no contiene tal mecanismo.

41 Es preciso añadir que la obligación de los Estados miembros, dimanante de una Directiva, de alcanzar el resultado que la misma prevé, así como su deber, conforme al artículo 5 del Tratado, de adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de dicha obligación, se imponen a todas las autoridades de los Estados miembros, con inclusión, en el marco de sus competencias, de las autoridades judiciales. De ello se desprende que, al aplicar el Derecho nacional, ya sea disposiciones anteriores o posteriores a la Directiva, el órgano jurisdiccional nacional que debe interpretarla está obligado a hacer todo lo posible, a la luz de la letra y de la finalidad de la Directiva, para, al efectuar dicha interpretación, alcanzar el resultado a que se refiere la Directiva y de esta forma atenerse al párrafo tercero del artículo 189 del Tratado (véanse las sentencias de 13 de noviembre de 1990, Marleasing, C-106/89, Rec. p. I-4135, apartado 8, y de 16 de diciembre de 1993, Wagner Miret, C-334/92, Rec. p. I-6911, apartado 20).

42 Sin embargo, esta obligación del Juez nacional de tener presente el contenido de la Directiva al interpretar las normas pertinentes de su Derecho nacional tiene sus límites cuando tal interpretación conduce a que se oponga frente a un particular una obligación prevista por una Directiva si aún no se ha adaptado a ella el Derecho interno o, con mayor razón, cuando conduce a determinar o agravar, basándose en la Directiva y a falta de una ley adoptada para su aplicación, la responsabilidad penal de quienes la contravengan (véase la sentencia Kolpinghuis Nijmegen, antes citada, apartados 13 y 14).

43 Por consiguiente, procede responder a la tercera cuestión que el Derecho comunitario no contiene un mecanismo que permita al órgano jurisdiccional nacional eliminar disposiciones internas contrarias a una disposición de una Directiva a la que no se haya adaptado el Derecho nacional, cuando esta última disposición no puede ser invocada ante el órgano jurisdiccional nacional.

Costas

44 Los gastos efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Cuarta),

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la Pretura circondariale di Vicenza mediante resolución de 22 de abril de 1995, declara:

1) El artículo 3 de la Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad, debe interpretarse en el sentido de que supedita todo vertido de cadmio, con independencia de la fecha de puesta en funcionamiento de la instalación de la que proceda, a la expedición de una autorización previa.

2) A falta de una adaptación completa por parte de un Estado miembro, dentro del plazo señalado, del Derecho interno a la Directiva 76/464, y por tanto a su artículo 3, y a la Directiva 83/513/CEE del Consejo, de 26 de septiembre de 1983, relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para los vertidos de cadmio, una autoridad pública de dicho Estado no puede invocar el referido artículo 3 frente a un particular.

3) El Derecho comunitario, no contiene un mecanismo que permita al órgano jurisdiccional nacional eliminar disposiciones internas contrarias a una disposición de una Directiva a la que no se haya adaptado el Derecho nacional, cuando esta última disposición no puede ser invocada ante el órgano jurisdiccional nacional.