Comité Económico y Social Europeo
TEN/700
Planes nacionales integrados de energía y clima
DICTAMEN
Comité Económico y Social Europeo
Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones
Unidos para contribuir a la Unión de la Energía y a la Acción por el Clima –
Establecimiento de las bases para el éxito de la transición hacia una energía limpia
[COM(2019) 285 final]
Ponente: Tommaso DI FAZIO
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Consulta
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Comisión, 22/07/2019
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Fundamento jurídico
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Artículo 304 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
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Sección competente
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Transportes, Energía, Infraestructuras y Sociedad de la Información
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Aprobado en sección
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16/10/2019
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Aprobado en el pleno
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30/10/2019
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Pleno n.º
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547
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Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)
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219/0/1
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1.Conclusiones y recomendaciones
1.1El CESE acoge favorablemente la iniciativa de la Comisión Europea (CE) para poner en marcha la evaluación de los proyectos de planes nacionales de energía y clima (PNEC) presentados por los Estados miembros, siguiendo el nuevo modelo de gobernanza iniciado por el Consejo y el Parlamento en diciembre de 2018, destinado a garantizar (junto con los Estados miembros, los entes locales y regionales, la sociedad civil organizada y los ciudadanos) un proceso de convergencia y coherencia de actuación a nivel europeo para la transición hacia una energía limpia y la protección del clima, mediante un diálogo multinivel interactivo en el que participen plenamente la sociedad civil y los agentes públicos y privados a nivel local y regional.
1.2El CESE acoge con satisfacción que la UE, por medio de los planes nacionales concretos de energía y clima, sea la primera gran economía mundial en adoptar un marco jurídicamente vinculante para cumplir sus compromisos de 2015 en el marco del Acuerdo de París de la COP21 y de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas, con el que se ha pedido a los Estados miembros que elaboren propuestas de planes nacionales integrados de energía y clima.
1.3El CESE se congratula de que la Unión Europea se convierta en una referencia mundial, tanto normativa como desde el punto de vista de la gobernanza, en la lucha contra el deterioro constante del clima que afecta a todo el planeta sin excepciones. La consecución del objetivo climático para 2030, que sienta las bases para el objetivo más ambicioso y necesario de 2050 de la descarbonización total, solo podrá ser el resultado de una acción global, compleja y guiada, de los Estados miembros.
1.4El Comité apoya firmemente la puesta en marcha de una plataforma compartida, sólida y armonizada para eliminar la compartimentación (entre políticas y sectores, administraciones públicas, partes interesadas y ciudadanos, o entre un Estado y otro) y determinar las vías comunes para la consecución de los objetivos de 2030 con un desarrollo sostenible y competitivo, la neutralidad climática, un proceso de descarbonización gradual y un enfoque integrado y sistémico. El Comité considera que el éxito de los planes puede garantizarse mejor si es compartido unánimemente por la población mediante un proceso de participación desde la base.
1.5El CESE considera esencial y prioritario desarrollar una cultura generalizada de la sostenibilidad que acompañe el proceso de transición energética y neutralidad climática, y que englobe el sistema de educación y formación en todos los niveles desde la infancia, con una participación proactiva y consciente de todas las capas sociales; a su juicio, es fundamental recomendar que estas acciones formen parte integrante del PNEC.
1.6El Comité considera necesario recomendar en los PNEC una transición centrada en el ser humano hacia un sistema energético mundial más inclusivo, sostenible, económico, equitativo y seguro, que ofrezca soluciones a los retos mundiales en materia de energía y clima, basadas en el consenso social pero también en la creación de valor para las empresas y la sociedad, sin comprometer el equilibrio del triángulo energético: seguridad y acceso; sostenibilidad social y medioambiental; desarrollo económico y crecimiento competitivo.
1.7El CESE estima que la realización efectiva del mercado europeo de la energía, que todavía no está totalmente interconectado, ni es interoperable ni transparente, y cuenta con diferencias significativas en los precios del gas y la electricidad, debe constituir otra recomendación prioritaria acompañada de compromisos de aplicar plenamente la legislación y verificar en detalle su correcta ejecución.
1.8El CESE considera que la contribución del sector de la energía y del transporte a la descarbonización debe desarrollarse sobre la base de incentivos para los consumidores y mediante el fomento de la implantación de tecnologías clave para alcanzar la meta de cero emisiones en 2050. El CESE recomienda que se adopten estrategias especiales para las industrias y regiones con gran consumo de energía, en particular mediante el uso del regímenes de comercio de derechos de emisión (RCDE) y del mercado del carbono en el sector del uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura (UTCUTS), que deberían incluirse explícitamente en los PNEC, al igual que las reformas adoptadas para alcanzar un mercado descarbonizado más integrado entre los sectores de la electricidad, el gas y la energía térmica, así como un mercado minorista europeo más transparente. El CESE recomienda que, en aras de la competitividad, se preste especial atención a la aplicación equitativa del RCDE mediante la aplicación de un arancel aduanero sobre el carbono con un nivel adecuado a los productos con un alto contenido de energía importados en la UE.
1.9El CESE aprueba las valoraciones de la CE de que los planes son esenciales para garantizar la consecución colectiva de los objetivos comunes sobre clima y energía en 2030, siempre que proporcionen al sector empresarial y financiero la claridad y la seguridad necesarias y previsibles para estimular la inversión en toda Europa, incluida la investigación e la innovación, con el fin de mantener la competitividad de la UE en el sector. Además, los planes nacionales deberían ayudar a los Estados miembros a orientar la financiación, en torno al 25 % del total según las previsiones, con cargo al próximo marco financiero 2021-2027.
1.10El Comité subraya la importancia de recomendar una mayor claridad en los PNEC en relación con los importes adicionales de inversión necesarios para aplicar las medidas previstas que requieren un amplio consenso político y social, junto con plataformas que fomenten la cooperación y una visión común entre múltiples partes interesadas. Por lo que se refiere a las inversiones previstas en los PNEC, el CESE considera que debe evaluarse el modo y la forma de liberarlas de las limitaciones del Pacto de Estabilidad, o incluso considerarlas por separado, debido a su finalidad de neutralidad, el carácter transversal compartido y el elevado objetivo común que debe alcanzarse.
1.11El CESE recomienda que se preste especial atención al consenso social y a los problemas que surgirán en la aplicación de los planes, especialmente cuando la consecución del objetivo de energía limpia conlleve la reestructuración o incluso el cierre de sectores de producción enteros. Las modalidades de reubicación de los trabajadores deben estar previstas en los propios planes.
1.12El CESE recomienda a la Comisión que vele por que todos los países miembros den explicaciones claras en los capítulos de los PNEC sobre la sostenibilidad social de los procesos que quieren llevar a cabo y sobre las políticas de aplicación que deben promover un crecimiento integrador, una distribución equitativa de los beneficios y las cargas, así como una información clara y transparente a la sociedad civil.
1.13El Comité considera útil recomendar la activación de la red de consejos económicos y sociales y organismos equivalentes en los Estados miembros, con el fin de que la sociedad civil organizada participe de forma proactiva en el desarrollo y el seguimiento de los PNEC, cuya contribución debería establecerse en un capítulo específico de los planes, junto con las observaciones de los agentes públicos y privados a nivel local y regional.
1.14El CESE pide a la Comisión Europea que la evaluación final de los PNEC se presente al Consejo, al Parlamento, al Comité de las Regiones y al propio CESE, y espera que sea el tema de una conferencia interinstitucional en la que participen representantes de la sociedad civil y de los entes locales y regionales, a fin de garantizar un seguimiento eficaz del conocimiento real del proceso de transición energética y climática y de la sensibilización al respecto.
1.15Además, el CESE considera que los PNEC deben prever acciones y fondos adecuados para realizar campañas continuadas de sensibilización y actualización, evitando que los medios de comunicación reduzcan la vigilancia y la atención cuando el tema de la energía y el clima ya no figure en los titulares por exceso de información.
1.16A juicio del CESE, el consenso existente en la actualidad sobre la importancia del objetivo climático y la necesidad de aplicar los PNEC aconseja que el tema se incluya entre los asuntos prioritarios y permanentes del Semestre Europeo.
2.Introducción
2.1De conformidad con el marco jurídico de la Unión de la Energía y la acción por el clima, que entró en vigor el 24 de diciembre de 2018, los países de la UE se comprometieron a:
-desarrollar PNEC que cubran las cinco dimensiones de la Unión de la Energía (seguridad energética, mercado interior de la energía, eficiencia energética, descarbonización, I+i y competitividad) para el período 2021-2030 (y cada período subsiguiente de diez años), sobre la base de un modelo común;
-presentar a la Comisión Europea un proyecto de PNEC antes del 31 de diciembre de 2018 y, tras su examen y evaluación por esta, presentar los planes definitivos antes del 31 de diciembre de 2019, e
-informar sobre los progresos realizados en la ejecución de los PNEC respectivos en el marco del informe anual sobre el estado de la Unión de la Energía, con una primera revisión de estos planes en 2024.
2.2La Comunicación objeto del presente Dictamen se inscribe en este marco y aborda las recomendaciones de la CE a partir de las evaluaciones de los proyectos de PNEC presentados por los Estados miembros, que se refieren en particular a:
-el nivel de ambición de los objetivos, metas y contribuciones con vistas a la consecución colectiva de los objetivos de la Unión de la Energía, y especialmente de los objetivos de la Unión para 2030 en materia de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, energías renovables y eficiencia energética, así como del nivel de interconexión eléctrica;
-las políticas y medidas relacionadas con los objetivos de los Estados miembros y a nivel de la Unión y las demás políticas y medidas de posible relevancia transfronteriza;
-otras políticas o medidas adicionales que puedan ser necesarias en los planes nacionales integrados de energía y clima;
-las interacciones y la coherencia entre las políticas y medidas vigentes y las previstas incluidas en los PNEC dentro de una misma dimensión y entre las cinco dimensiones de la Unión de la Energía;
-la consecución de los objetivos respetando plenamente la competitividad y la equidad social.
2.3Respecto de las energías renovables, las recomendaciones de la CE a los Estados miembros se basan en una fórmula establecida en el anexo II del Reglamento (UE) 2018/1999, que, a su vez, se apoya en criterios objetivos. Las recomendaciones tienen como finalidad, por una parte, evaluar la ambición global en la Unión y, por otra, garantizar que cada Estado miembro disponga de tiempo suficiente para alcanzar un consenso social adecuado y proceder a los PNEC definitivos que volverán a ser, tras un proceso iterativo formalizado, analizados y evaluados por la Comisión.
3.La Comunicación de la Comisión
3.1La Comunicación aprobada por CE y objeto del presente Dictamen pretende:
-analizar los proyectos de PNEC y examinar sus efectos globales para alcanzar los objetivos de la Unión de la Energía en 2030, y
-complementar los análisis detallados a escala nacional y europea, así como las Recomendaciones específicas dirigidas a cada Estado miembro.
La finalidad es ayudar a los Estados miembros a completar los PNEC de aquí a finales de 2019 para aplicar las recomendaciones mediante un diálogo iterativo y continuo.
En concreto, la Comisión considera que serán necesarios ajustes adicionales, decididos por los Estados miembros y con ellos, sobre ambiciones individuales, cooperación transfronteriza, vínculo entre la política climática y la calidad del aire, así como mayor atención a la inversión, la competitividad y equidad social.
3.2Según la Comisión, los planes definitivos deberán, entre otras cosas:
-aportar información más sólida sobre las políticas y las medidas que apoyen la consecución oportuna de los objetivos y las contribuciones propuestos para las energías renovables;
-ser más sólidos e indicar trayectorias de consumo de energía más claras, determinar los desfases y las mejores prácticas, la magnitud, el marco temporal y el ahorro energético previsto de las políticas y medidas planificadas, especialmente con la implantación de la obligación de ahorro energético y la estrategia de renovación a largo plazo, así como las necesidades de inversión y las fuentes de financiación;
-determinar, en los PNEC, los riesgos para la seguridad energética, como los asociados con el suministro de materias primas, los efectos del cambio climático o las amenazas accidentales, artificiales, naturales, de origen humano o terroristas para la infraestructura energética crítica, especialmente los riesgos relacionados con la ciberseguridad y la digitalización;
-especificar objetivos, programas y calendarios para las reformas del mercado de la energía, en consonancia con la legislación adoptada en el marco del paquete de medidas «Energía limpia para todos los europeos» y con las directrices y códigos de red existentes (con apoyos a las reformas del mercado mayorista y el desarrollo de mercados minoristas competitivos), y teniendo en cuenta los informes de seguimiento de los reguladores nacionales y de la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía;
-incluir en este proceso a todos los segmentos de la sociedad en un ejercicio de creación conjunta, que debería permitir a las partes interesadas apropiarse realmente de las medidas.
4.Observaciones generales
4.1El CESE acoge con satisfacción la Comunicación de la Comisión que tiene por objeto establecer por primera vez un nuevo modelo para garantizar, junto con los Estados miembros, los entes locales y regionales, la sociedad civil organizada y los ciudadanos, un proceso de convergencia y coherencia de actuación a nivel europeo para la transición hacia una energía limpia, el desarrollo sostenible y competitivo, la descarbonización y un enfoque integrado y sistémico, tecnológicamente neutro, la economía circular como palanca para soluciones innovadoras contra el cambio climático, así como la equidad social basada en el pacto europeo de la energía, que sitúe a los consumidores en el centro del sistema y prevea un plan para combatir la pobreza energética.
4.2El CESE subraya que siempre ha habido un apoyo fuerte y creciente entre los ciudadanos de la UE a los objetivos de la Unión de la Energía y unas políticas más ambiciosas en materia de clima y energía, y que cada vez es mayor el apoyo de la comunidad empresarial europea a los objetivos de la Unión de la Energía, tanto dentro como fuera del sector energético. Además, el CESE ha acogido con satisfacción la entrada en vigor del Reglamento relativo a la gobernanza de la Unión de la Energía y de las acciones por el clima ha pedido a la sociedad civil organizada que desempeñe un papel más activo para garantizar la correcta aplicación de dicho Reglamento.
4.3El CESE considera que urge actuar sobre el cambio climático, porque ya estamos notando las repercusiones. La transición hacia una economía sostenible también representa una oportunidad importante. Para que esta transición tenga éxito, debemos mantener la competitividad de nuestras empresas y fomentar la investigación y el desarrollo. Tenemos que incluir a todos los sectores y a la sociedad civil y mantener un diálogo permanente con los ciudadanos para que nadie quede excluido.
4.4El CESE subraya la importancia del compromiso de la UE, confirmado al más alto nivel por la Declaración de Sibiu, de ser un líder mundial responsable en materia de cambio climático que proteja a nuestros ciudadanos, preserve nuestro medio ambiente y defienda el principio de equidad.
4.5El CESE comparte el principio de que los «proyectos de planes nacionales de energía y clima ofrecen una plataforma común, sólida y comparable para cooperar y dialogar en toda la Unión con la sociedad civil, las empresas, los interlocutores sociales y los gobiernos locales acerca de los retos comunes de la Unión y las prioridades a largo plazo en el ámbito de la energía y el clima».
4.6Sin embargo, el consenso social debe ser una prioridad, especialmente cuando a algunas regiones de la UE que todavía dependen de la producción de carbón o del uso de otros combustibles fósiles les falta mucho para completar la transición hacia la sostenibilidad, y sus habitantes tienen menores ingresos y oportunidades económicas que los de otros Estados miembros. La falta de respuesta adecuada a los efectos negativos de la transición energética para los ciudadanos y las empresas, especialmente las pymes, y la incapacidad de proporcionar un apoyo adecuado a las personas más afectadas pueden generar una fuerte resistencia política y social y ralentizar el proceso general de aplicación completa de los PNEC.
4.7El CESE considera que es necesario, por tanto, recomendar una transición centrada en el ser humano hacia un sistema energético mundial más inclusivo, sostenible, económico, equitativo y seguro, que ofrezca soluciones a los retos mundiales en materia de energía y clima, creando valor para las empresas y la sociedad, sin comprometer el equilibrio del triángulo energético: seguridad y acceso; sostenibilidad social y medioambiental; desarrollo económico y crecimiento competitivo.
4.8La primera de estas recomendaciones —no solo para los Estados miembros, sino también para las propias instituciones europeas— debería ser la realización efectiva del mercado europeo de la energía, que todavía no está totalmente interconectado, ni es interoperable ni transparente, con diferencias significativas en los precios del gas y la electricidad tanto respecto del componente energético como de las tarifas de red y de suministro y de la fiscalidad. Por lo tanto, el CESE manifiesta su decepción por la persistencia de diferencias notables en los precios de la energía en la UE, que muestran un grave fallo del mercado único y pueden poner en peligro la consecución del objetivo de la Unión de la Energía para 2030 si no se adoptan las medidas correctoras adecuadas.
4.8.1Por consiguiente, el CESE pide a la Comisión y a los Estados miembros que los PNEC incorporen compromisos de que se aplicará plenamente la legislación aprobada y se verificará en detalle la puesta en práctica, tanto para las empresas como para los consumidores, dentro de una estrategia renovada para la realización del mercado único en 2025 que permita abordar los retos mundiales del crecimiento competitivo sostenible y del clima en un entorno inteligente moderno, digitalizado e interconectado a escala continental.
4.8.2El CESE considera que debe recomendarse el apoyo a las reformas para contar con un mercado mayorista descarbonizado y más integrado entre los sectores de electricidad, gas y generación de calor, así como con un mercado minorista europeo más transparente que permita a los ciudadanos y a las empresas beneficiarse efectivamente de las medidas de sostenibilidad energética y climática en cuanto a consumo y reducción de los costes en el mercado de la UE, de forma que puedan elegir con conocimiento de causa.
4.9A juicio del CESE, las recomendaciones sobre la contribución del sector de la energía a la descarbonización deberían desarrollarse sobre la base de incentivos para los consumidores y fomento de la implantación de tecnologías climáticas clave para una economía climáticamente neutra que permita alcanzar la meta de cero emisiones en 2050. A este respecto, la Comisión Europea debería recomendar explícitamente estrategias especiales para las industrias que consumen mucha energía, como la industria química, del acero, cementera y papelera, así como para las regiones con una alta intensidad de carbono, estimulando e incentivando su conversión al uso de tecnologías con mayor eficiencia energética.
4.9.1Es esencial que la UE y sus gobiernos nacionales apoyen efectivamente a las industrias que consumen mucha energía y una de las maneras de hacerlo es mejorar las directrices del RCDE de la UE en materia de ayudas estatales. El CESE considera que «el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea (RCDE UE), como instrumento para la reducción de las emisiones en el sector de la energía de la Unión, debe dar una señal del precio del carbono, pero también influir de forma positiva en la inversión sostenible en nuevas tecnologías hipocarbónicas»
, también a través del Fondo de Innovación financiado con cargo al RCDE UE.
4.9.2El CESE considera que la descarbonización del transporte, que en la actualidad representa el 90 % de la demanda de petróleo, exigirá un cambio gradual hacia combustibles alternativos sin impacto medioambiental, con una infraestructura adecuada y una mayor eficiencia energética que aproveche al máximo las tecnologías digitales y la tarificación inteligente y fomente la integración multimodal y unos modos de transporte más sostenibles.
4.9.3El sector de la construcción es responsable del 40 % del consumo de energía y de aproximadamente el 15 % de las emisiones de gases de efecto invernadero; por lo tanto, debe aplicarse plenamente la legislación de la UE sobre ahorro energético en los edificios y los incentivos correspondientes. También deberán garantizarse las inversiones en redes eléctricas inteligentes a fin de integrar y optimizar el uso de las diferentes fuentes de energía renovables y de tecnologías sostenibles de producción, almacenamiento y transmisión. En concreto, debe incentivarse el uso in situ de la energía producida a partir de fuentes renovables, mediante reglamentos específicos de fomento incluidos en un marco reglamentario adecuado.
4.10El CESE respalda el enfoque de la Comisión, que anima a la plena aplicación en los PNEC de la legislación de la UE adoptada en mayo de 2018 sobre el uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra o la silvicultura (UTCUTS), que obliga a los Estados miembros a compensar las emisiones de gases de efecto invernadero resultantes del uso de la tierra con una absorción equivalente de CO2 por los bosques en el período 2021-2030. El sector aún puede hacer más en lo que se refiere a la captura de carbono. Como señaló el CESE, una «gestión forestal activa y sostenible y el uso eficaz de la madera son elementos clave para alcanzar las metas climáticas».
4.11Por lo que respecta a la seguridad, el CESE respalda las recomendaciones de un sistema europeo de energía resiliente, tanto respecto del aprovisionamiento y las reservas de emergencia como la ciberseguridad. La seguridad informática es de vital importancia para garantizar una transición segura en la UE hacia un sistema energético descarbonizado, descentralizado, digitalizado e integrado.
4.12Deben tenerse en cuenta plenamente los retos y riesgos detectados para el sector de la energía tanto en la UE, promoviendo el papel de la Agencia Europea para la Ciberseguridad (ENISA), como con recomendaciones a los Estados miembros sobre enfoques armonizados de ciberseguridad con el fin de reducir el riesgo de eslabones débiles en un sistema europeo de redes cada vez más interconectado. Como ya ha señalado el CESE, esto garantizará una comprensión común de los ataques y una respuesta conjunta a las amenazas para la ciberseguridad. Todo el sistema energético está muy informatizado, con el fin de garantizar su estabilidad y equilibrio en cada momento; por lo tanto, un ciberataque puede poner en peligro o dejar totalmente fuera de servicio no solo islotes territoriales, sino también grandes zonas geográficas, e incluso podría desencadenar problemas geopolíticos en el lamentable pero siempre posible caso de un ciberataque instrumentalizado.
4.13El CESE comparte plenamente las recomendaciones en materia de I+i de la CE, que considera esencial garantizar la competitividad internacional en el proceso de transición, acelerar la transformación del sistema energético de manera rentable y aumentar la contribución de los ecosistemas nacionales industriales/de innovación para construir cadenas de valor europeas sostenibles y estratégicas, como en el caso de las baterías sobre las que el CESE se pronunció recientemente.
4.14El nuevo programa marco Horizonte Europa (2021-2027), los Fondos Estructurales y el BEI, el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas, el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización y el Fondo de Innovación financiado a través de la venta de derechos del RCDE de la UE son algunos de los instrumentos de los que los Estados miembros deben garantizar un uso adecuado en sus PNEC.
4.15Las inversiones —y las coberturas financieras correspondientes— que deben movilizarse para cumplir los objetivos de la UE en materia de clima y energía, estimadas en una inversión anual adicional de unos 260 000 millones EUR, siguen siendo el factor más problemático, junto con la equidad y la sostenibilidad social, que deben ser el eje de un proceso de transición energética y climática centrado en el ser humano.
4.15.1El CESE señala que estos importes adicionales de inversión parecen muy restrictivos en comparación con los recogidos en sus recientes dictámenes y que la financiación necesaria requiere un amplio compromiso político y social, junto con plataformas que fomenten la cooperación y una visión común entre múltiples partes interesadas, empezando por los ciudadanos, los consumidores, los trabajadores y las empresas, en una visión a largo plazo sobre la transición energética, los objetivos intermedios y las prioridades más inmediatas.
4.15.2La equidad social y la sostenibilidad social del proceso de transición, así como la distribución justa de los costes y los beneficios, también constituyen otro problema clave: el CESE ya ha señalado que Europa necesita un pacto social para una transición energética, «que deberán acordar la UE, los Estados miembros, las regiones, las ciudades, los interlocutores sociales y la sociedad civil organizada, a fin de garantizar que la transición no excluya a nadie».
4.15.3El CESE recomienda a la Comisión que vele por que todos los países miembros den explicaciones claras en los capítulos de los PNEC sobre la sostenibilidad social de los procesos que quieren llevar a cabo y sobre las políticas de aplicación que deben promover un crecimiento integrador, una distribución equitativa de los beneficios y las cargas, así como una información clara y transparente a la sociedad civil, junto con planes de formación para que los agentes interesados adquieran las capacidades necesarias con el fin de participar de manera informada y proactiva en los procesos compartidos.
Bruselas, 30 de octubre de 2019
Luca JAHIER
Presidente del Comité Económico y Social Europeo
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