Libro Blanco - La política europea de transportes de cara al 2010

El objetivo del presente Libro Blanco es conciliar el desarrollo económico y las exigencias de una sociedad que demanda calidad y seguridad al efecto de fomentar un transporte moderno y sostenible de cara al 2010.

ACTO

Libro Blanco presentado por la Comisión el 12 de septiembre de 2001 - La política Europea de transportes de cara al 2010: la hora de la verdad [COM (2001) 370 final - no publicado en el Diario Oficial].

SÍNTESIS

La Comisión propone casi sesenta medidas dirigidas a crear un sistema de transporte capaz de equilibrar los medios de transporte, revitalizar el ferrocarril, fomentar el transporte marítimo y fluvial y controlar el crecimiento del transporte aéreo. A este respecto, el Libro Blanco (EN) (FR) responde a la estrategia de desarrollo sostenible aprobada por el Consejo Europeo de Gotemburgo en junio de 2001.

La Comunidad Europea ha tenido dificultades a la hora de aplicar la política común de transportes contemplada por el Tratado de Roma, por lo que el Tratado de Maastricht reforzó sus fundamentos políticos, institucionales y presupuestarios, introduciendo asimismo el concepto de red transeuropea (RTE).

El primer Libro Blanco de la Comisión sobre el curso futuro de la política común de transportes, publicado en 1992, hace hincapié en la apertura del mercado del transporte. Unos diez años más tarde, el cabotaje por carretera se ha hecho realidad, el tráfico aéreo presenta el nivel de seguridad más elevado del mundo y la movilidad de las personas ha pasado de 17 km al día en 1970 a 35 km en 1998. En este contexto, los programas marco de investigación han creado las técnicas más modernas para hacer frente a dos retos muy importantes: la red transeuropea de trenes de alta velocidad y el programa de navegación por satélite GALILEO.

No obstante, el grado de rapidez en la aplicación de las decisiones comunitarias según los medios de transporte explica la existencia de algunas dificultades, a saber:

• el crecimiento desigual de los distintos modos de transporte. La carretera representa un 44% del transporte de mercancías frente al 8% del ferrocarril y el 4% de las vías navegables. El transporte por carretera de pasajeros representa un 79%, el aéreo, el 5%, y el ferroviario, el 6%;
• la congestión de algunos grandes ejes viales y ferroviarios, de las grandes ciudades y de algunos aeropuertos;
• los problemas medioambientales o de salud de los ciudadanos y la inseguridad vial.

Estas tendencias podrían acentuarse con el desarrollo económico y la ampliación de la Unión Europea.

Transporte por carretera

- Objetivos: mejora de la calidad del sector del transporte por carretera y de la aplicación de la normativa existente mediante el refuerzo de las sanciones y los controles.

- Cifras: para el transporte de mercancías y pasajeros, la carretera es el modo de transporte dominante, puesto que concentra un 44% del transporte de mercancías y un 79% del de pasajeros. Entre 1970 y 2000 el parque automovilístico de la Comunidad se triplicó, pasando de 62,5 millones de vehículos a aproximadamente 175 millones.

- Problemática: el transporte internacional de mercancías es un sector objetivo, ya que las previsiones para 2010 predicen un aumento del 50%. Pese a su capacidad para transportar mercancías por toda la UE con gran flexibilidad y a precios aceptables, algunas pequeñas empresas tienen dificultades para mantener su rentabilidad. La congestión aumenta incluso en las carreteras principales y al transporte por carretera corresponde un 84% de las emisiones de CO2 del transporte.

- Medidas propuestas: las propuestas de la Comisión contemplan:

• armonizar el tiempo de conducción, con un máximo de 48 horas por semana por término medio (excepto los conductores autónomos);
• aproximar las normas nacionales relativas a la prohibición de circulación de los camiones los fines de semana.;
• introducir un certificado de conductor que permita comprobar la regularidad de la situación laboral del conductor;
• fomentar la formación profesional;
• fomentar la uniformidad de la legislación en el ámbito de los transportes por carretera.
• armonizar las sanciones y las condiciones de inmovilización de los vehículos.
• aumentar el número de controles;
• estimular los intercambios de información;
• reforzar la seguridad vial con el fin de reducir a la mitad el número de víctimas mortales de cara al 2010;
• velar por una fiscalidad armonizada del combustible profesional para el transporte por carretera reduciendo las distorsiones de competencia en el mercado liberalizado del transporte por carretera.

Transporte ferroviario

- Objetivos: revitalizar el ferrocarril gracias a la creación de un espacio ferroviario integrado, eficaz, competitivo y seguro y poner en marcha una red especial para el transporte de mercancías.

- Cifras: la cuota de mercado de transporte ferroviario pasó de un 21% en 1970 a un 8,4% en 1998, mientras que sigue siendo del 40% en los Estados Unidos. Paralelamente, el transporte de viajeros por ferrocarril pasó de 217.000 millones de pasajeros/km en 1970 a 290.000 millones en 1998. En este contexto 600 km de ferrocarril se ponen fuera de servicio cada año.

- Problemática: el Libro Blanco señala la falta de infraestructuras adaptadas al transporte moderno, la ausencia de interoperabilidad entre las redes y los sistemas, la escasa investigación sobre tecnologías innovadoras y, por último, la dudosa fiabilidad de un servicio que no responde a las necesidades de los ciudadanos. No obstante, el éxito de los nuevos servicios de trenes de alta velocidad ha propiciado un crecimiento significativo del transporte de viajeros de larga distancia.

- Medidas propuestas: la Comisión Europea ha adoptado un segundo paquete ferroviario (DE) (EN) (FR) de cinco medidas de liberalización y armonización técnica de los ferrocarriles, destinadas a revitalizar el ferrocarril gracias a la rápida constitución de un espacio ferroviario europeo integrado. Las cinco nuevas propuestas contemplan a:

• fomentar un planteamiento común de seguridad con el fin de integrar progresivamente los sistemas nacionales de seguridad;
• completar las medidas de la interoperabilidad al efecto de facilitar la circulación transfronteriza y reducir los costes en la red de alta velocidad;
• hacerse con una herramienta de control eficaz: la Agencia Europea de la seguridad y la interoperabilidad ferroviarias;
• ampliar y agilizar la apertura del mercado del transporte ferroviario de mercancías para abrir el mercado del transporte de mercancías nacional;
• adherirse a la Organización Intergubernamental para los Transportes Internacionales por Ferrocarril (OTIF).

Complementarán a este «paquete ferroviario» otras medidas contempladas en el Libro Blanco:

• garantizar servicios ferroviarios de alta calidad;
• eliminar barreras a la entrada en el mercado de los servicios ferroviarios de transporte de mercancías;
• mejorar el rendimiento medioambiental del transporte ferroviario de mercancías;
• dedicar gradualmente al transporte de mercancías una red de líneas ferroviarias;
• abrir progresivamente el mercado del transporte de pasajeros por ferrocarril;
• mejorar los derechos de los pasajeros del ferrocarril.

Transporte aéreo

- Objetivos: controlar el crecimiento del transporte aéreo, combatir la saturación del espacio aéreo y preservar el nivel de seguridad garantizando al mismo tiempo la protección del medio ambiente.

- Cifras: el porcentaje del transporte aéreo del transporte de pasajeros debería duplicarse entre 1990 y 2010 y pasar del 4% al 8%. El transporte aéreo es responsable de 13% de las emisiones de CO2 atribuidas al transporte. Los retrasos causan un exceso de consumo de combustibles cifrado en un 6%.

- Problemática: este crecimiento vuelve obligatoria una reforma de la gestión del espacio aéreo y una mejora de las capacidades aeroportuarias de la UE. Eurocontrol (EN) (Organización Europea para la Seguridad de la Navegación Aérea) está limitada por un sistema de decisión por consenso, por sistemas de control precarios y por la confusión de sus responsabilidades.

- Medidas propuestas: la creación del cielo europeo único constituye una de las prioridades actuales a través de las siguientes medidas:

• un marco reglamentario basado en normas comunes de utilización del espacio aéreo;
• una gestión común civil/militar del tráfico aéreo;
• un diálogo con los interlocutores sociales con el fin de celebrar acuerdos entre las organizaciones interesadas;
• una cooperación con Eurocontrol;
• un sistema de vigilancia, inspección y sanción encaminado a garantizar la aplicación efectiva de las normas.

Además de las medidas destinadas a reestructurar el espacio aéreo, la Comisión pretende armonizar el nivel técnico de los controladores mediante la creación de una licencia comunitaria de controlador aéreo.

En paralelo a la instauración del cielo único, una utilización más eficaz de las capacidades aeroportuarias pasa por la creación de un nuevo marco reglamentario que contemple:

• la modificación de la asignación de franjas horarias en 2003. La franja horaria aeroportuaria constituye el derecho a aterrizar o despegar a una hora concreta de un aeropuerto. A tal efecto, la Comisión presentará nuevas normas;
• una modificación de los cánones aeroportuarios para promover la redistribución de los vuelos durante todo el día;
• normas medioambientales con el fin de limitar las consecuencias nocivas para el medio ambiente. El transporte aéreo debe hacer frente a problemas como la contaminación sonora generada por el tráfico. La UE debe tener en cuenta los compromisos internacionales celebrados en el marco de la OACI (Organización de la Aviación Civil Internacional) (EN). A este respecto, la Comisión Europea acaba de adoptar una propuesta de Directiva que permitirá a los aeropuertos europeos prohibir los aviones más ruidosos. La OACI deberá también tomar antes del 2002 medidas concretas en relación con la reducción de emisión de gases de efecto invernadero. Los impuestos del queroseno y la posibilidad de aplicar el IVA a los billetes de avión también son objeto de reflexión;
• la intermodalidad con el ferrocarril facilitando la complementariedad entre estos dos medios de transporte, sobre todo cada vez que exista una alternativa ferroviaria de alta velocidad;
• la creación de una Autoridad Europea para la Seguridad de la Aviación Civil (EASA) destinada a preservar un alto nivel de seguridad;
• el fomento de los derechos de los pasajeros, incluidas las posibles indemnizaciones por retrasos o denegación de embarque.

Transporte marítimo y fluvial

- Objetivos: desarrollar las infraestructuras, simplificar el marco reglamentario mediante la creación de ventanillas únicas e integrar la legislación social con el fin de crear verdaderas autopistas del mar.

- Cifras: desde principios de los años ochenta la UE ha perdido un 40% de sus marinos. En cambio, el transporte marítimo representa un 70% del total de los intercambios entre la Comunidad y el resto del mundo. Por los puertos europeos pasan cada año aproximadamente 2.000 millones de toneladas de mercancías diversas.

- Problemática: el transporte marítimo y el transporte por vía navegable son verdaderas alternativas competitivas a los trayectos terrestres. Se trata de transportes fiables, económicos y poco contaminantes y ruidosos. Sin embargo, su capacidad está infrautilizada, sobre todo la del transporte fluvial, que podría aprovecharse mejor. A este respecto, existe aún una serie de obstáculos de infraestructura, tales como cuellos de botella, gálibos inadecuados, altura de los puentes, funcionamiento de las esclusas, falta de equipamientos de transbordo, etc.

- Medidas propuestas: el transporte marítimo y el transporte fluvial son elementos clave que mediante la intermodalidad permitirán sobre todo atravesar los cuellos de botella entre Francia y España en los Pirineos o entre Italia y el resto de Europa en los Alpes, así como entre Francia y el Reino Unido y en el futuro entre Alemania y Polonia.

La Comisión ha propuesto un nuevo marco legislativo para los puertos destinado a:

• establecer nuevas normas más claras en los ámbitos de pilotaje, manutención, estibadores, etc.;
• simplificar las normas de funcionamiento de los puertos y agrupar todos los agentes de la cadena logística (cargadores, armadores, transportistas, etc.) en una ventanilla única.

En cuanto al transporte fluvial, los objetivos son:

• eliminar los cuellos de botella;
• uniformizar las prescripciones técnicas;
• armonizar los certificados de conducción y las condiciones relativas al tiempo de descanso;
• crear sistemas de ayuda a la navegación;

Intermodalidad (utilización de varios medios de transporte)

- Objetivos: reequilibrar el reparto de los distintos medios de transporte gracias a una política voluntarista en favor de la intermodalidad y la promoción de transporte ferroviario, marítimo y fluvial. A este respecto, uno de los desafíos mayores es el programa comunitario de apoyo « Marco Polo », que sustituirá al programa actual PACT (programa de acciones piloto de transporte combinado).

- Cifras: el programa PACT, creado en 1992, dio lugar a 167 proyectos concretos entre 1992 y 2000. El nuevo programa de intermodalidad «Marco Polo» tiene una dotación de 115 millones de euros para el periodo 2003-2007.

- Problemática: el reparto equilibrado de los medios de transporte debe hacer frente a la falta de un vínculo estrecho entre el transporte marítimo, por vía navegable y por ferrocarril.

- Medidas propuestas: «Marco Polo» está abierto a todas las propuestas pertinentes dirigidas a transferir el transporte de mercancías de la carretera a otros medios más respetuosos con el medio ambiente, con el objeto de convertir la intermodalidad en una realidad competitiva y económica viable, especialmente con el fomento de las autopistas del mar.

Cuellos de botella y red transeuropea

- Objetivos: realizar las grandes infraestructuras previstas por el programa de redes transeuropeas (RTE) determinadas por las orientaciones de 1996 y por los principales proyectos seleccionados en el Consejo Europeo de Essen, en 1994.

- Cifras: entre los catorce proyectos seleccionados en Essen, tres se han terminado y otros seis, en fase de construcción, debían finalizarse antes del 2005, indica la Comunicación.

- Problemática: los retrasos de las redes transeuropeas se deben a la falta de financiación. Las travesías alpinas que requieren la construcción de largos túneles se enfrentan a la dificultad de reunir los capitales para su realización. La Comisión propone completar sobre todo la red ferroviaria rápida de viajeros que comprenden las líneas de alta velocidad y los sistemas que permiten su conexión a los aeropuertos, así como la travesía ferroviaria de gran capacidad a través de los Pirineos.

- Medidas propuestas: la Comisión propone la revisión de las orientaciones de la red transeuropea en dos etapas. La primera etapa, en 2001, revisa las RTE definidas en Essen sobre la eliminación de los cuellos de botella en los grandes ejes. La segunda etapa, prevista en 2004, se centrará en las autopistas del mar, las capacidades aeroportuarias y los pasillos paneuropeos en los países candidatos. La Comisión estudia la posibilidad de introducir el concepto de «declaración de interés europeo» cuando una infraestructura se considere estratégica para el buen funcionamiento del mercado interior.

Los proyectos prioritarios son los siguientes:

• terminar las travesías alpinas por razones de seguridad y capacidad;
• garantizar la permeabilidad de los Pirineos, concretamente mediante la conexión ferroviaria Barcelona- Perpiñán;
• poner en marcha nuevos proyectos prioritarios, como el TAV/transporte combinado Stuttgart-Múnich-Salzburgo/Linz-Viena, el Fehmarn que conecta Dinamarca y Alemania, la mejora de la navegabilidad del Danubio entre Straubing y Vilshofen, el proyecto de radionavegación Galileo, la red TAV ibérica y la adición de la línea ferroviaria Verona-Nápoles y Bolonia-Milán, con una extensión hacia Nimes del TAV meridional;
• reforzar la seguridad en los túneles gracias a normas de seguridad específicas tanto para los túneles ferroviarios como para los de carretera.

En el ámbito de la financiación de las infraestructuras y de las reglamentaciones técnicas, la Comisión propone:

• una modificación de las normas de financiación de la red transeuropea mediante el aumento hasta el 20% del tipo máximo de financiación comunitaria, lo que afectará a los proyectos ferroviarios transfronterizos que crucen barreras naturales, cordilleras o brazos de mar, y a los proyectos sitos en las zonas fronterizas de los países candidatos a la adhesión;
• la instauración de un marco comunitario que permita financiar sobre todo proyectos ferroviarios mediante la tarificación en las rutas competidoras (por ejemplo, los camiones);
• una Directiva por la que se pueda garantizar la interoperabilidad de los sistemas de peaje en la red transeuropea de carreteras.

Usuarios

- Objetivos: situar a los usuarios en el centro de la política de transportes, esto es, luchar contra los accidentes, armonizar las sanciones y favorecer el desarrollo de tecnologías más seguras y menos contaminantes.

- Cifras: en el año 2000 los accidentes de tráfico causaron la muerte de más de 40.000 personas. Una persona de cada tres resultará herida durante su vida a consecuencia de un accidente. El coste total de los accidentes representa un 2% del PNB.

- Problemática: la primera preocupación de los usuarios del transporte es la inseguridad de las carreteras. Sin embargo, los recursos financieros no corresponden a la gravedad de la situación. En el ámbito de la tarificación, los usuarios tienen el derecho a saber lo que pagan y por qué. Lo ideal sería que el coste de utilización de las infraestructuras sea el resultado de la suma de los costes de mantenimiento y explotación y de los costes externos, tales como los accidentes, la contaminación, el ruido y la congestión. Por último, la ausencia de una fiscalidad armonizada de los combustibles parece un obstáculo al buen funcionamiento del mercado interior.

- Medidas propuestas:

Sobre seguridad vial, la Comisión propone:

• un nuevo programa de acción de seguridad vial para el período 2002-2010 con el fin de reducir a la mitad el número de víctimas mortales en la carretera;
• armonizar las sanciones, la señalización y las tasas de alcoholemia;
• establecer nuevas tecnologías, como el permiso de conducción electrónico, los limitadores de velocidad para automóviles y los sistemas de transportes inteligentes en el marco de eEurope. A este respecto, los avances actuales tienen por objeto proteger a los ocupantes de los vehículos, reforzar la protección de los peatones y ciclistas y mejorar la gestión de la velocidad.

En cuanto a la tarificación del uso de las infraestructuras, la Comisión propone:

• una directiva marco sobre los principios de tarificación del uso de las infraestructuras y la estructura de los cánones, incluyendo metodología común de la tarificación de los costes internos y externos y destinada a establecer una competencia leal entre los medios de transporte. a) En el sector de los transportes por carretera, los cánones se calcularán en función del comportamiento medioambiental de los vehículos (emisiones de gases y ruido), el tipo de infraestructura utilizado (autopistas, carreteras nacionales y urbanas), la distancia recorrida, el peso y el nivel de congestión. b) En el sector ferroviario, los cánones se calcularán según la escasez de las capacidades de infraestructura y los daños medioambientales. c) En el sector marítimo, las medidas propuestas estarán relacionadas con la seguridad marítima.
• Una Directiva relativa a la interoperabilidad de los sistemas de peajes aplicados a la red transeuropea de carreteras.

En cuanto a fiscalidad de los combustibles, la Comisión propone:

• desligar los impuestos de los combustibles de uso privado de los de uso profesional (Directiva sobre los impuestos especiales sobre el consumo);
• fijar una fiscalidad armonizada para el combustible profesional.

Otras medidas tienen por objeto mejorar la intermodalidad de los desplazamientos mediante diferentes modos, en particular en los que se emplea el ferrocarril y el avión mediante taquillas integradas y conseguir una mejor gestión de los equipajes.

ACTOS CONEXOS

Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 22 de junio de 2006, «Por una Europa en movimiento - Movilidad sostenible para nuestro continente - Revisión intermedia del Libro Blanco del transporte de la Comisión Europea de 2001» [COM (2006) 314 final - no publicada en el Diario Oficial].

Última modificación: 17.10.2007