CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 17 de noviembre de 2005 ¹(1)

Asunto C‑470/03

A.G.M.-COS.MET s.r.l.

contra

República de Finlandia

y

Tarmo Lehtinen

(Petición de decisión prejudicial planteada por el Tampereen käräjäoikeus, Finlandia)

«Directiva 98/37/CE relativa a la aproximación de legislaciones de los Estados miembros sobre máquinas – Máquinas con marcado CE que no se ajustan a una norma armonizada – Artículo 28 CE – Medidas de efecto equivalente – Advertencias públicas realizadas por un funcionario del Estado relativas a elevadores de automóviles importados de otro Estado miembro – Posibilidad de exigir responsabilidad al Estado por la actuación de un funcionario – Derecho a la libertad de expresión de los funcionarios – Proporcionalidad – Responsabilidad del Estado – Responsabilidad de los funcionarios»

I.      Introducción

1.        El Tampereen käräjäoikeus (Tribunal de lo civil de primera instancia de Tampere, Finlandia) ha sometido al Tribunal de Justicia un caso complejo que, con ocasión de la interpretación de una Directiva relativa a la seguridad de las máquinas, suscita sobre todo cuestiones sobre la responsabilidad del Estado por la actuación de sus funcionarios, las restricciones a la libre circulación de mercancías por manifestaciones de opinión y, por último, la responsabilidad del Estado.

2.        Estas cuestiones se plantean en el marco de un litigio entre la empresa italiana A.G.M.-COS.MET s.r.l. (en lo sucesivo, «AGM»), que fabrica elevadores de vehículos, y el Estado finlandés y el Sr. Lehtinen, funcionario de dicho Estado. AGM reclama al Estado finlandés y al Sr. Lehtinen una indemnización por pérdidas en las ventas que AGM atribuye a las declaraciones públicas realizadas por el Sr. Lehtinen, en las que éste señaló que los elevadores de AGM no son conformes con las normas y son peligrosos. El Gobierno finlandés opone a ello que el Sr. Lehtinen actuó de forma consciente contra la postura oficial de su Ministerio y que dicho Ministerio dejó claro este extremo ante la opinión pública. El Sr. Lehtinen sostiene, entre otras cosas, que sus manifestaciones están amparadas por la libertad de expresión.

3.        En este contexto, el Tampereen käräjäoikeus ha sometido al Tribunal de Justicia una detallada lista de cuestiones que puede dividirse en tres grupos: en primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia, para pronunciarse sobre la conformidad de los elevadores de que se trata con las normas vigentes, una interpretación de la Directiva relativa a la seguridad de las máquinas; en segundo lugar, pregunta si las manifestaciones públicas del Sr. Lehtinen deben considerarse una restricción a la libre circulación de mercancías y una vulneración del deber de lealtad comunitaria imputables al Estado y en qué medida éstas pueden estar justificadas, en su caso, por la libertad de expresión y por el objetivo de protección de la salud; en tercer lugar, para el caso de que se vulneren los artículos 28 CE y 30 CE o 10 CE, el Tampereen käräjäoikeus solicita información sobre si concurren los requisitos para entablar una acción de responsabilidad del Estado basada en el Derecho comunitario, si el Derecho comunitario exige también una responsabilidad del funcionario y en qué medida los requisitos de tales reclamaciones de responsabilidad requieren, en su caso, una interpretación del Derecho finlandés conforme al Derecho comunitario.

II.    Marco jurídico

4.        El marco jurídico del asunto lo constituyen los artículos 10 CE, 28 CE y 30 CE, así como la Directiva 98/37/CE y la norma armonizada EN 1493: 1998.

1.      La Directiva 98/37/CE

5.        Para eliminar los obstáculos al comercio derivados de las disposiciones nacionales en materia de seguridad y de salud, y prevenir los riesgos provocados por las máquinas, la Comunidad adoptó la Directiva 98/37/CE (2) (en lo sucesivo, también, «Directiva»). En ella se establecen los requisitos imperativos y esenciales en materia de seguridad y de salud, aplicables a las máquinas y a sus componentes de seguridad; también prevé un procedimiento para comprobar y declarar la conformidad con dichos requisitos. La conformidad se da a conocer mediante un marcado CE.

6.        Con arreglo al artículo 2, apartado 1, de la Directiva, los Estados miembros:

«adoptarán todas las medidas pertinentes para que las máquinas [...] a [las] que se aplica la presente Directiva sólo se puedan poner en el mercado y poner en servicio si no comprometen la seguridad ni la salud de las personas [...] cuando [...] se utilicen con arreglo a su destino.»

7.        Según su artículo 2, apartado 2, la Directiva:

«no afectará a la facultad de los Estados miembros de establecer respetando el Tratado los requisitos que consideren necesarios para garantizar la protección de las personas y, en particular, de los trabajadores cuando utilicen las máquinas [...] en cuestión, siempre que ello no suponga modificaciones de dichas máquinas [...] en relación con las disposiciones de la presente Directiva.»

8.        El artículo 3 de la Directiva prevé lo siguiente:

«Las máquinas [...] a [las] que se aplica la presente Directiva deberán cumplir los requisitos esenciales de seguridad y de salud que figuran en el anexo I.»

9.        Con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva, los Estados miembros:

«no podrán prohibir, limitar u obstaculizar la puesta en el mercado y la puesta en servicio en su territorio de las máquinas [...] que cumplan las disposiciones de la presente Directiva.»

10.      A tenor del artículo 5, apartado 1, de la Directiva:

«Los Estados miembros considerarán conformes al conjunto de las disposiciones de la presente Directiva, incluidos los procedimientos de evaluación de la conformidad establecidos en el capítulo II:

–      las máquinas que estén provistas del marcado “CE” y acompañadas de la declaración “CE” de conformidad que se menciona en la parte A del anexo II, [...]»

11.      Sin embargo, con arreglo al artículo 7, apartado 1, de la Directiva:

«Cuando un Estado miembro compruebe que:

–      máquinas provistas del marcado “CE”, [...]

que se utilicen de acuerdo con su destino, pueden poner en peligro la seguridad de las personas y […] de bienes, adoptarán todas las medidas necesarias para retirar las máquinas [...] del mercado, prohibir su puesta en el mercado, su puesta en servicio o limitar su libre circulación.

El Estado miembro informará inmediatamente a la Comisión de tal medida e indicará las razones de su decisión, en particular si la no conformidad se debe:

a)      a que no se cumplen los requisitos esenciales mencionados en el artículo 3;

b)      a una mala aplicación de las normas contempladas en el apartado 2 del artículo 5;

c)      a una laguna en las propias normas contempladas en el apartado 2 del artículo 5.»

12.      Los artículos 8 y 9 de la Directiva detallan los requisitos aplicables al procedimiento de evaluación de la conformidad de una máquina con las exigencias de seguridad de la Directiva, mientras que el artículo 10 establece criterios para el marcado de conformidad con el signo compuesto por las letras «CE».

13.      Con arreglo a la observación preliminar nº 1 del anexo I de la Directiva, «las obligaciones establecidas por los requisitos esenciales de seguridad y de salud sólo se aplicarán cuando la máquina de que se trate, utilizada en las condiciones previstas por el fabricante, presente el correspondiente riesgo». Sin embargo, «los requisitos 1.1.2 […] y 1.7.4 se aplicarán a todas las máquinas incluidas en la presente Directiva».

14.      Los requisitos 1.1.2, relativos a los «principios de integración de la seguridad», prevén, entre otras cuestiones, cuanto sigue:

«a)      Por su misma construcción, las máquinas deberán ser aptas para realizar su función y para su regulación y mantenimiento sin que las personas se expongan a riesgo alguno cuando las operaciones se lleven a cabo en las condiciones previstas por el fabricante.

Las medidas que se tomen deberán ir encaminadas a suprimir los riesgos de accidente [...], incluso cuando los riesgos de accidente resulten de situaciones anormales previsibles.

b)      Al optar por las soluciones más adecuadas, el fabricante aplicará los principios siguientes, en el orden que se indica:

–      eliminar o reducir los riesgos en la medida de lo posible (integración de la seguridad en el diseño y fabricación de la máquina),

–      adoptar las medidas de protección que sean necesarias frente a los riesgos que no puedan eliminarse,

–      informar a los usuarios de los riesgos residuales debidos a la incompleta eficacia de las medidas de protección adoptadas, [...]

c)      Al diseñar y fabricar la máquina y al redactar las instrucciones, el fabricante deberá prever, no solamente un uso normal de la máquina, sino también el uso que de la máquina puede esperarse de forma razonable.

Cuando el empleo anormal de la máquina entrañe un riesgo, ésta deberá estar diseñada para evitar que se utilice de manera anormal. En su caso, en las instrucciones de empleo deberán señalarse al usuario las contraindicaciones de empleo [...] que, según la experiencia, pudieran presentarse.

[...]»

15.      Respecto a las operaciones de elevación, en caso de utilización en las condiciones previstas por el fabricante, el anexo I exige en sus requisitos 4.1.2.3 (resistencia mecánica) lo siguiente:

«Las máquinas [...] deberán poder resistir a los esfuerzos a que estén [sometidas] durante el funcionamiento y, si procede, cuando no funcionen, en las condiciones [...] previstas por el fabricante y en todas las configuraciones correspondientes, [...]

Las máquinas deberán diseñarse y fabricarse de modo que soporten sin fallos las pruebas dinámicas efectuadas con la carga máxima de utilización [...]

Las pruebas dinámicas deberán efectuarse [...] en condiciones normales de utilización. Dichas pruebas se efectuarán, como norma general, con las velocidades nominales definidas por el fabricante. En caso de que el circuito de control de la máquina permita diversos movimientos simultáneos (por ejemplo, rotación y desplazamiento de la carga), las pruebas deberán efectuarse en las condiciones más desfavorables [...]»

16.      Por último, ha de señalarse que el anexo IV de la Directiva, en la parte «A. Máquinas», contiene también el punto «15. Plataformas elevadoras para vehículos», de lo cual se infiere que se está en presencia cuando menos de máquinas incluidas en el ámbito de aplicación de la Directiva.

2.      La norma armonizada EN 1493: 1998

17.      Como se desprende del decimoséptimo considerando de la Directiva:

«[...] la presente Directiva sólo define los requisitos esenciales de seguridad y salud de alcance general y los completa con una serie de requisitos más específicos dirigidos a determinados tipos de máquinas; […] para facilitar a los productores la prueba de conformidad a dichos requisitos esenciales, convendría disponer de normas armonizadas a nivel europeo respecto a la prevención contra los riesgos derivados del diseño y fabricación de las máquinas y para posibilitar el control de la conformidad a los requisitos esenciales; […] estas normas armonizadas europeas habrán de elaborarlas organismos de Derecho privado y habrán de conservar la característica de textos no obligatorios; [...]»

18.      Además, a tenor del vigésimo considerando de la Directiva:

«[…] tal y como se viene practicando generalmente en los Estados miembros, conviene dejar a los fabricantes la responsabilidad de acreditar la conformidad de sus máquinas a los requisitos esenciales; […] la conformidad a normas armonizadas da una presunción de conformidad a los requisitos esenciales de que se trate; [...]»

19.      De acuerdo con lo anterior, el artículo 5, apartado 2, de la Directiva dispone:

«[...] la máquina [...] que se haya fabricado con arreglo a esta norma se presumirá conforme a los requisitos esenciales de que se trate.»

20.      El Comité Europeo de Normalización (CEN) ha aprobado, en relación con los elevadores de vehículos, la norma armonizada EN 1493: 1998 (en lo sucesivo, «EN 1493») (3) y la Comisión ha hecho referencia a la misma mediante una comunicación. (4)

21.      La norma armonizada, en su versión española, establece en los puntos 5.6 (cálculo de la estructura de soporte), 5.6.1 (observaciones generales), los siguientes requisitos aplicables a la estructura de soporte de los elevadores de vehículos:

«La estructura de los elevadores de vehículos debe estar diseñada de forma tal, por cuanto respecta a los materiales, construcción y equipamiento, que garantice un nivel de seguridad suficiente en todas las condiciones de utilización. [...]»

22.      Por cuanto respecta al reparto de cargas durante una operación de elevación, en el punto 5.6.4.2, exige a los elevadores de vehículos que elevan el vehículo por el chasis cuanto sigue:

«Su diseño deberá tener en cuenta la colocación del vehículo sobre el aparato que sostiene la carga, y ello tanto marcha adelante como marcha atrás. [...]

Los cálculos de las resistencias deben realizarse [...] teniendo en cuenta los supuestos de elevación más desfavorables. [...]»

III. Hechos y procedimiento principal

Los elevadores de vehículos de AGM

23.      La demandante en el procedimiento principal es una empresa italiana que fabrica elevadores de vehículos y los comercializa en Europa con la marca AGM. La gama de modelos de AGM comprende, entre otros, los tipos G 28, G 32 y G 35, de construcción similar, de los que el importador finlandés ha vendido desde 1996 aproximadamente 150 unidades a talleres de automóviles en Finlandia.

24.      Los elevadores de este tipo se componen de dos pilares entre los cuales se coloca el vehículo que debe elevarse. A cada uno de los pilares se fija una barra corta y una barra larga, que se colocan bajo el chasis del vehículo que debe levantarse. Una vez colocadas las barras de este modo, pueden ser elevadas mediante un mecanismo instalado en los pilares de forma tal que se hace posible trabajar de pie bajo el vehículo.

25.      Para la utilización del elevador se cuenta con unas instrucciones de carga que determinan el peso máximo autorizado del vehículo. Sin embargo, el peso máximo exacto para cada operación de elevación depende de dos factores. Por un lado, cuanto mayor sea la distancia entre las barras, menor será el peso máximo autorizado del vehículo. Por otro lado, el peso máximo autorizado para las barras largas es menor que el aplicable a las barras cortas. En consecuencia, antes de proceder a la elevación de un vehículo, han de examinarse tanto la distancia entre los extremos de las barras como la carga por eje del vehículo mencionada en la documentación de éste. Por consiguiente, las instrucciones de uso establecen que el vehículo debe colocarse entre los pilares de forma tal que las barras cortas soporten el mayor peso por eje y las barras largas el menor.

26.      El modelo G 35 fue declarado conforme a la Directiva y recibió el marcado CE en 1997. La sociedad italiana I.C.E.P.I. s.r.l, autorizada como organismo de certificación por el Estado italiano, procedió a la certificación, que fue notificada a la Comisión.

27.      El 22 de marzo de 2000, en una empresa finlandesa se desplomó una caravana desde un elevador de vehículos de la clase AGM G 32, porque el sistema de bloqueo de seguridad de las barras contra las oscilaciones cedió, aunque el peso del vehículo era inferior a la carga máxima autorizada del elevador. No se produjeron daños personales.

El procedimiento de control del mercado en el Ministerio

28.      El Ministerio de Asuntos Sociales y de Sanidad (en lo sucesivo, «Ministerio») recibió en mayo de 2000 un «informe de control del mercado» de un servicio local de seguridad en el trabajo. En él se señalaba que en una inspección se había comprobado que el bloqueo de seguridad de un elevador del modelo G 35 T/E era insuficiente. El Servicio de seguridad en el trabajo del Ministerio inició un procedimiento de control del mercado y asignó el asunto, entre otras personas, al ingeniero jefe Lehtinen en su condición de experto.

29.      En el curso del procedimiento de control del mercado, se oyó al importador en varias ocasiones. Además, se realizaron dos pruebas de carga en un elevador del modelo G 35 T/E, mediante las cuales se pretendía comprobar la compatibilidad del sistema de bloqueo con la norma EN 1493. El Sr. Lehtinen elaboró varios dictámenes en lengua finesa e inglesa que llevaban el encabezamiento siguiente: «Ministerio de Asuntos Sociales y de Sanidad», «Servicio de seguridad en el trabajo» e «Ingeniero Jefe Tarmo Lehtinen».

30.      En su primer dictamen pericial, el Sr. Lehtinen señaló, entre otras cuestiones, que la primera prueba de carga había puesto de manifiesto que el sistema de bloqueo no se ajustaba a los requisitos de la norma EN 1493 y que debía mejorarse su diseño. A raíz de ello, AGM diseñó un nuevo sistema de bloqueo. En su segundo dictamen de diciembre de 2000, el Sr. Lehtinen comprobó que este nuevo sistema había demostrado ser suficiente en la segunda prueba y que se ajustaba a la norma. En la última audiencia al importador, el 20 de diciembre de 2000, se acordó, en consecuencia, que los sistemas instalados en los aparatos ya en funcionamiento debían ser mejorados antes del 15 de marzo de 2001. Entretanto, los usuarios fueron informados, mediante un escrito, de los riesgos, de la reducida capacidad de carga y del cambio de los componentes defectuosos.

31.      Sin embargo, el principal aspecto crítico en todos los dictámenes del Sr. Lehtinen consistía en que las instrucciones de uso del elevador contenían restricciones relativas al modo de colocar el vehículo sobre el aparato. La norma EN 1493 no admite tales restricciones. En su opinión, el organismo de certificación italiano y AGM interpretaron la norma erróneamente en el sentido de que en las pruebas de carga ésta ha de repartirse conforme a las instrucciones del fabricante. Sin embargo, la norma EN 1493 prevé, a efectos del cálculo de la capacidad de carga, los supuestos de elevación más desfavorables. En consecuencia, las dimensiones del elevador deben establecerse de forma tal que pueda soportar la carga máxima autorizada incluso en las condiciones más desfavorables. En estas circunstancias, el elevador podía soportar únicamente 1.500 kg, en lugar de los 3.500 kg indicados.

32.      Por estas razones, el 20 de diciembre de 2000 el consejero ministerial competente remitió al jefe del Servicio de seguridad en el trabajo facultado para adoptar decisiones, una propuesta de decisión con el fin de prohibir la comercialización y distribución en Finlandia de los elevadores de AGM. Sin embargo, el jefe del Servicio ordenó un nuevo examen del asunto, al estimar que no disponía de pruebas suficientes para tomar tal decisión.

Las manifestaciones públicas del Sr. Lehtinen y del Ministerio

33.      El 9 de enero de 2001, el Sr. Lehtinen participó en una reunión de la Confederación de comercio técnico, en el marco de sus funciones y en su condición de representante del Ministerio. La Confederación está formada por unos doscientos empresarios, entre los cuales se cuentan proveedores de bienes de equipo para talleres de vehículos. El Sr. Lehtinen declaró en aquella reunión que los elevadores de la clase G 35 de AGM eran peligrosos, incumplían la Directiva y debían ser retirados del mercado. Sin embargo, de un escrito remitido por la Confederación al Ministerio el 29 de enero de 2001 se infiere que la Confederación estaba al corriente de la situación del asunto y de la diferente opinión del Ministerio.

34.      El 17 de enero de 2001, el canal de televisión pública TV 1 emitió un reportaje sobre los elevadores de AGM en el telediario de las 20.30 horas, el principal programa informativo televisado a todo el país. Una parte de este reportaje consistía en una entrevista con el Sr. Lehtinen que había sido grabada en su despacho del Ministerio con la autorización del consejero ministerial, su superior directo. En dicha entrevista declaró que, en su opinión, estos aparatos podían suponer un peligro inmediato, pues en ellos se trabaja bajo la carga. El presentador del informativo señaló a tal respecto que para las autoridades se trataba del caso más grave hasta la fecha y que, en opinión de las mismas, los aparatos deben soportar las cargas indicadas incluso con el vehículo colocado en el sentido equivocado. Expuso a continuación que, en opinión de las autoridades finlandesas en materia de seguridad en el trabajo, el aparato autorizado en Italia no se ajustaba a las normas de la Unión Europea. El Sr. Lehtinen declaró a tal respecto en una segunda secuencia que el organismo de certificación de que se trata, elegido por el fabricante, había interpretado erróneamente las normas. No se hizo mención alguna de la existencia de opiniones diferentes dentro del Ministerio ni de la situación del procedimiento de control del mercado.

35.      El 8 de febrero de 2001, el jefe del Servicio de seguridad en el trabajo remitió un fax a la Confederación de la industria y de los empresarios. En dicho fax manifestaba que no quería poner en peligro el funcionamiento del mercado interior mediante el establecimiento de una prohibición de venta, porque no se habían aportado pruebas contra el elevador, sino que simplemente se habían hecho determinadas afirmaciones. Se advertía seriamente a la Asociación de importadores al por mayor de productos técnicos de las nefastas repercusiones en el mercado si se continuaba escuchando al Sr. Lehtinen.

36.      El 12 de febrero de 2001, el Sr. Lehtinen elaboró su tercer dictamen. En él hacía mención por primera vez de los modelos G 28 y G 32, a los que no se extendía la verificación de la conformidad, y defendía una vez más su tesis sobre las limitaciones relativas a la colocación de los automóviles. (5) Señaló en particular que las barras de los elevadores tenían un tamaño menor del necesario como consecuencia de una interpretación errónea de la norma y que «los graves errores cometidos en el diseño de los elevadores podían dar lugar a un accidente en caso de la estructura perdiese solidez y estabilidad a causa de una excesiva sobrecarga involuntaria sobre las barras». El Sr. Lehtinen remitió este informe a la Confederación finlandesa de empresas metalúrgicas.

37.      El 16 de febrero de 2001, el jefe del Servicio apartó al Sr. Lehtinen de la tramitación del expediente, alegando que, en un asunto en curso, había manifestado en público un punto de vista que divergía de la postura del Ministerio y que, de este modo, había actuado en contra de las instrucciones y de la política de comunicación de este último. Según un informe posterior de 20 de marzo de 2001, elaborado por el servicio de seguridad en el trabajo del Ministerio, el Sr. Lehtinen fue apartado del asunto porque existía la sospecha de que había actuado en violación del principio de buena administración y en detrimento de los intereses económicos de AGM al cooperar con los competidores de ésta.

38.      El 17 de febrero de 2001, apareció en «Aamulehti», un periódico regional de gran tirada, un artículo titulado «Un experto advierte de las deficiencias de ciertos elevadores de vehículos». Dicho artículo hacía referencia expresa a los elevadores de AGM y se basaba en entrevistas con el Sr. Lehtinen y el jefe del Servicio del Ministerio. En el artículo se señalaba que, en opinión del Sr. Lehtinen, ingeniero jefe del Servicio de seguridad en el trabajo del Ministerio, en Finlandia «se venden elevadores para automóviles extremadamente peligrosos». Se citaba una afirmación del Sr. Lehtinen según la cual estos aparatos tenían claramente tres o cuatro deficiencias graves. Sin embargo, también se señalaba que el jefe del Servicio de seguridad en el trabajo consideraba que el Sr. Lehtinen había hecho tales afirmaciones a título particular. Según sus explicaciones, en el Ministerio se había tramitado el expediente relativo a este aparato y había quedado acreditado que cumplía todos los requisitos de la Directiva. En su opinión, este aparato no era defectuoso ya que no se había aportado ninguna prueba en tal sentido.

39.      El 19 de febrero de 2001, el Sr. Lehtinen envió, sin autorización de sus superiores, la versión inglesa de su dictamen, de la misma fecha, a la autoridad sueca en materia de seguridad en el trabajo. Ésta consideró que el dictamen expresaba la postura del Ministerio y dio lugar a que se solicitasen explicaciones a las autoridades italianas. Además, el Sr. Lehtinen distribuyó este dictamen entre expertos europeos.

40.      El 22 de febrero de 2001, la Confederación de empresas metalúrgicas envió una nota a las secciones especializadas de los sectores de la reparación de automóviles y de la reparación mecánica, así como a los responsables de seguridad de las empresas. En dicha nota, la Confederación señalaba que se había demostrado sin duda de ninguna clase que los elevadores de vehículos AGM G 28, 32 y 35 eran peligrosos y que los profesionales debían tratar el problema de inmediato. La Confederación adjuntó el dictamen del Sr. Lehtinen de 12 de febrero de 2001, que éste había remitido a su vez a la Confederación. (6)

41.      El 13 de junio de 2001, apareció en «Etalä-Saima», un periódico regional de gran tirada, un artículo titulado «La Confederación de empresas metalúrgicas exige la prohibición de utilizar elevadores de vehículos peligrosos», con el subtítulo «Cada día 150 operarios se ven expuestos a una situación de peligro». En él se afirmaba que la seguridad de los elevadores de AGM mostraba graves deficiencias, según las comprobaciones efectuadas por el servicio de seguridad en el trabajo del Ministerio. El ingeniero jefe, especializado en este tipo de aparatos, propuso en su momento restricciones a la utilización de los elevadores italianos AGM y la prohibición de la venta de nuevos aparatos. Sin embargo, también se señalaba que el jefe del Servicio de seguridad en el trabajo sostenía una tesis diferente, en el sentido de que no disponía de suficientes pruebas, y precisó que el asunto estaba todavía en fase de examen.

Las decisiones y medidas del Ministerio

42.      El 14 de junio de 2001, el servicio de seguridad en el trabajo del Ministerio adoptó una decisión en este asunto. En ella declaraba, entre otras cosas, que no se había puesto de manifiesto ningún elemento que pudiera inducir al Ministerio a adoptar medidas de control del mercado con respecto al fabricante o al importador de los elevadores, porque el fabricante había subsanado en los nuevos aparatos los defectos detectados y el importador estaba actuando en el mismo sentido por cuanto respecta a los que ya estaban en servicio.

43.      El 1 de octubre de 2001, el Ministerio remitió una advertencia al Sr. Lehtinen, por difundir en un programa informativo y en un escrito dirigido a los servicios locales de seguridad en el trabajo una idea equivocada de la postura del Ministerio e incumplir la política de comunicación de este último. La Comisión competente para los recursos de los funcionarios confirmó la decisión al afirmar que el Sr. Lehtinen no sólo había ignorado las instrucciones de sus superiores, sino que además había seguido ocupándose del asunto tras ser apartado del mismo el 16 de febrero de 2001. En cambio, la Comisión competente para los recursos de los funcionarios estimó que la actuación del Sr. Lehtinen en la entrevista televisada el 17 de enero de 2001 no fue inapropiada y que la advertencia escrita no estaba justificada. El Tribunal Supremo de lo administrativo confirmó la decisión de la citada Comisión.

Procedimiento principal

44.      AGM interpuso una demanda ante el Tampereen käräjäoikeus contra el Estado finlandés y el Sr. Lehtinen. En ella solicita que se condene solidariamente a los demandados a indemnizarla por los daños y perjuicios sufridos, consistentes en un descenso del volumen de negocio y del valor comercial de su empresa en Finlandia y en otros Estados europeos.

45.      En apoyo de sus pretensiones, AGM alega que su cuota en el mercado finlandés de elevadores de vehículos se situaba entre el 10 % y el 15 % en 2000 y 2001. El volumen de negocios descendió, como consecuencia de la actuación del Sr. Lehtinen y del Ministerio, desde aproximadamente 135.000 euros en 2000 a 1.070 euros en 2002. Además, después de 2001 también se apreció un considerable retroceso en otros países europeos. La caída de su margen de beneficios se cifra aproximadamente en 300.000 euros en 2001 y en 750.000 euros en 2002.

46.      AGM sufrió éste y otros perjuicios como consecuencia de que el Sr. Lehtinen revelara públicamente informaciones parciales, falsas y erróneas sobre los elevadores de AGM y de que el Ministerio no desmintiera en ningún momento estas informaciones falsas y erróneas, por ejemplo publicando un comunicado oficial.

IV.    Petición de decisión prejudicial y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

47.      Mediante resolución de 7 de noviembre de 2003, el órgano jurisdiccional remitente suspendió el procedimiento y solicitó al Tribunal de Justicia una decisión prejudicial sobre las siguientes cuestiones:

«1)      ¿Es legítimo hablar de una medida de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a efectos del artículo 28 CE, o bien de una medida de la que procede abstenerse en el sentido del artículo 10 CE, párrafo segundo, si un funcionario especializado de la Administración del Estado encargada de la seguridad en el trabajo, pero que no tiene facultad de decisión, realiza declaraciones en el principal programa informativo televisado de una cadena nacional y en periódicos de amplia difusión, así como ante organizaciones comerciales y profesionales, después de que se haya incoado un procedimiento de control del mercado, pero sin que se haya adoptado una decisión, en condiciones tales que sus declaraciones, bien directamente, bien a través de otras personas, sobre los riesgos para la salud, e incluso para la vida de las personas, inherentes a un aparato comercializado por un fabricante determinado, pueden dar una imagen pública negativa del aparato controvertido e impedir su comercialización?

2)      ¿Debe interpretarse la Directiva 98/37/CE, relativa a la aproximación de legislaciones de los Estados miembros sobre máquinas, en el sentido de que un elevador de vehículos es contrario a las normas esenciales de seguridad que dicha Directiva establece si dicho aparato no ha sido fabricado de conformidad con la norma SFS-EN 1493, ni se ha tenido en cuenta en el diseño de su estructura la posibilidad de colocar el vehículo sobre las barras elevadoras en los dos sentidos de colocación y los cálculos de resistencia de cada una de las barras elevadoras no han sido realizados en previsión de las condiciones de elevación más desfavorables?

3)      a)     En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿son los actos del funcionario descritos en la primera cuestión desproporcionados con respecto a su respetable objetivo de protección de la salud y de la vida de las personas y, por tanto, contrarios al Tratado CE, incluso si se da una respuesta afirmativa a la segunda cuestión, a la vista de la naturaleza de dichos actos y, en particular, de que era posible informar sobre los eventuales peligros y evitar la aparición de situaciones de riesgo utilizando medios distintos de los descritos en la primera cuestión, que tales actos fueron cometidos incluso antes de que la autoridad competente adoptase una decisión en el procedimiento de control del mercado y que, al versar específicamente sobre un producto determinado, podían perjudicar a la comercialización de éste?

         b)     Si la cuestión de la proporcionalidad planteada en la letra a) de la tercera cuestión debe ser apreciada por el órgano jurisdiccional nacional, ¿es necesario que dicho órgano jurisdiccional se centre sobre todo en la eventual falta de conformidad con las normas de seguridad comunitarias o nacionales, o bien en las circunstancias de la divulgación de esta falta de conformidad?

4)      ¿Pueden estar justificados los actos del funcionario descritos en la primera cuestión en las circunstancias expuestas en la letra a) de la tercera cuestión, por la libertad de expresión, garantizada en el artículo 10 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, aunque sean contrarios a los artículos 28 CE y 30 CE o al artículo 10 CE?

5)      a)     Si los actos del funcionario descritos en la primera cuestión son contrarios a los artículos 28 CE y 30 CE o al artículo 10 CE, ¿ha sido la violación suficientemente manifiesta y grave para que, si se cumplen los demás requisitos para que se genere su responsabilidad, el Estado esté obligado en virtud del Derecho comunitario a reparar los daños y perjuicios que tales actos hayan podido causar a la empresa que ha comercializado el aparato?

         b)     ¿Ha sido la violación mencionada en la letra a) de la quinta cuestión manifiesta y grave incluso en el supuesto de que no pudiera imputarse ningún error o negligencia a la autoridad competente (o al funcionario competente) investida de la facultad de decisión y que dicha autoridad (o dicho funcionario) no haya aprobado, en ninguna ocasión, los actos imputados ni procurado que produzcan efectos reales?

         c)     ¿Puede el artículo 10 CE y, en particular, su párrafo segundo, crear derechos en favor de los particulares en las circunstancias expuestas en la primera cuestión?

         d)     Además de la responsabilidad del Estado, ¿puede exigirse también la responsabilidad del propio funcionario con arreglo al Derecho comunitario, y en las mismas condiciones, por razón de sus actos descritos en la primera cuestión si éstos son contrarios al Derecho comunitario?

         e)     ¿Es imposible o excesivamente difícil en la práctica obtener una reparación sobre la base del Derecho comunitario, cuando el Derecho nacional admite la reparación de perjuicios económicos distintos de los causados a las personas y a los bienes únicamente si el perjuicio es el resultado de un acto legalmente punible o del ejercicio del poder público o si, en otro caso, existen razones particularmente serias para conceder la reparación?

6)      a)     Si, en virtud de la ley nacional, se concede la reparación de un perjuicio resultante de la violación, incluida la negligencia, de normas en materia de libre circulación de mercancías, ¿exige el Derecho comunitario que la reparación del perjuicio que deba concederse constituya una sanción eficaz y disuasoria? ¿Es incompatible con las normas del Derecho comunitario en materia de responsabilidad, que un funcionario que ha cometido una infracción o una negligencia a efectos de la ley nacional sólo responda del perjuicio en una proporción razonable, que no se corresponde forzosamente con la totalidad del perjuicio, e incluso que quede exento de toda responsabilidad, si sólo se le puede imputar una negligencia leve, o bien el funcionario y el Estado responsable del error o de la negligencia del funcionario sólo puedan estar obligados a reparar un perjuicio económico distinto de un perjuicio causado a las personas o a los bienes si tal perjuicio es el resultado de un acto legalmente punible o del ejercicio del poder público o si, en otro caso, existen razones particularmente serias para conceder la referida reparación?

         b)     Si algunas de las limitaciones de la responsabilidad mencionadas en la letra a) de la sexta cuestión es incompatible con el Derecho comunitario, ¿debe una decisión de reparación adoptada en virtud del Derecho nacional excluir tal limitación con respecto al funcionario en cuestión, aunque incumba a éste una obligación de reparación más severa o más amplia que la que prevé la ley nacional?»

48.      En el procedimiento ante el Tribunal de Justicia han formulado observaciones escritas y orales AGM, el Gobierno finlandés, el Sr. Lehtinen, la Comisión y el Gobierno sueco. El Gobierno neerlandés ha formulado observaciones escritas.

V.      Apreciación jurídica

A.      Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial

49.      El Sr. Lehtinen considera que procede declarar la inadmisibilidad de la remisión prejudicial del Tampereen käräjäoikeus. A su juicio, el procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente se halla en una fase previa o inicial en la que el objeto del litigio no está todavía suficientemente determinado. A falta de la práctica de una diligencia de prueba, los hechos que el órgano jurisdiccional remitente presenta no están comprobados. En consecuencia, no es segura la pertinencia de las cuestiones prejudiciales. Por lo demás, en modo alguno existe una responsabilidad de los funcionarios nacionales basada en el Derecho comunitario, de suerte que, en cualquier caso, procede declarar la inadmisibilidad de las cuestiones relativas a este respecto.

50.      El artículo 234 CE, párrafo segundo, revela claramente que el órgano jurisdiccional nacional decide en qué fase del procedimiento desea plantear una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia. Sólo él dispone de un conocimiento inmediato de los hechos y, por tanto, se encuentra en las mejores condiciones para apreciar la cuestión de en qué fase del procedimiento es necesaria una decisión prejudicial. (7)

51.      Por lo demás, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, incumbe al órgano jurisdiccional nacional apreciar la necesidad de una decisión prejudicial para dictar su sentencia y la pertinencia de las cuestiones prejudiciales. Por consiguiente, si las cuestiones versan sobre la interpretación del Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia estará obligado en principio a pronunciarse sobre las mismas. El Tribunal de Justicia sólo puede denegar la decisión cuando resulta evidente que la interpretación o la apreciación solicitadas no tienen relación alguna con la realidad o con el objeto de litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. (8)

52.      El órgano jurisdiccional remitente ha expuesto detalladamente el marco fáctico y jurídico del litigio principal. Las partes ratifican en sus observaciones la situación expuesta por el órgano jurisdiccional en sus características esenciales. El órgano jurisdiccional remitente fundamenta detenidamente por qué solicita la interpretación de las disposiciones del Derecho comunitario, por qué alberga dudas sobre la interpretación de tales disposiciones y por qué considera que su interpretación es necesaria para resolver el litigio principal. Las partes han podido manifestarse oportunamente sobre la base de la información facilitada. En estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente podía estimar que sus cuestiones prejudiciales son pertinentes.

53.      La cuestión de si el Derecho comunitario exige o hace posible la responsabilidad de funcionarios nacionales es una cuestión que requiere una interpretación del Derecho comunitario material. En consecuencia, se abordará al examinar en cuanto al fondo las cuestiones prejudiciales.

54.      Por consiguiente, la petición de decisión prejudicial es admisible.

B.      Sobre las cuestiones prejudiciales

55.      Dado que la respuesta a la segunda cuestión prejudicial puede influir en la respuesta a las demás cuestiones, ha de examinarse en primer lugar esta cuestión. Además, a la vista de su relación, procede responder a las demás cuestiones de forma conjunta.

1.      Interpretación de la Directiva 98/37 (segunda cuestión prejudicial)

56.      Para apreciar la conformidad de los elevadores con el Derecho comunitario, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia una interpretación de la Directiva relativa a la seguridad de las máquinas. En esencia, plantea la cuestión de si la Directiva exige que los vehículos deban poder ser colocados en ambos sentidos sobre un elevador, sin que ello influya en la carga máxima autorizada indicada por el fabricante.

57.      La norma armonizada EN 1493 exige que el cálculo de la carga máxima de los elevadores se realice en las condiciones de elevación más desfavorables. No permite una limitación a un determinado sentido de colocación. Por el contrario, con arreglo al punto 5.4.6.2. de la norma, (9) la carga máxima autorizada para modelos como el del presente asunto ha de calcularse en el más desfavorable de los dos sentidos de colocación y ha de fijarse en una cantidad inferior a la que sería posible en el sentido de colocación más favorable.

58.      Sin embargo, con arreglo a los considerandos decimoséptimo y vigésimo y de conformidad con el artículo 5, apartado 2, de la Directiva, (10) la compatibilidad de una máquina con la norma armonizada supone únicamente la presunción de que se ajusta a las exigencias de seguridad de la Directiva. Así pues, la norma facilita únicamente la prueba de la conformidad de una máquina con la Directiva. Ahora bien, esta prueba también puede aportarse de modo distinto. Como alega acertadamente el Gobierno finlandés, la propia Directiva prevé, por ejemplo en el artículo 8, apartado 2, letra b), un examen del modelo de la máquina que puede aportar tal prueba. El cumplimiento de la norma EN 1493 no constituye, pues, un requisito de la conformidad de los elevadores con la Directiva.

59.      Para apreciar la compatibilidad con las exigencias de seguridad de la Directiva, el organismo de certificación italiano se basó en las instrucciones de uso de los fabricantes. De hecho, la Directiva sólo exige que se utilicen «con arreglo a su destino», «en las condiciones previstas por el fabricante», que «deberán ser aptas para realizar su función» y deberán utilizarse «en las condiciones de explotación [...] previstas por el fabricante». (11) Por consiguiente, AGM alega acertadamente que las exigencias de funcionamiento del fabricante deben constituir el fundamento de la apreciación.

60.      Pues bien, en la eliminación de los obstáculos para el mercado interior, la Directiva tiene en mira, especialmente, los «costes sociales» de los accidentes debidos a la utilización de máquinas y subraya que dichos accidentes pueden reducirse integrando la seguridad en las fases de diseño de las máquinas. Pretende alcanzar una aproximación de las disposiciones en materia de seguridad sin reducir el nivel de protección. El mantenimiento y la mejora del nivel de seguridad es uno de sus principales objetivos. (12)

61.      A la luz de estos objetivos, ha de atribuirse una importancia particular a las exigencias establecidas en el punto 1.1.2 del anexo I. (13) Según la observación preliminar 1, segunda frase, del anexo I, estos requisitos se aplicarán a todas las máquinas con independencia de las condiciones establecidas por los fabricantes. Con arreglo a la letra a) del punto 1.1.2, por su misma construcción, las máquinas deberán ser aptas para realizar su función sin que las personas se expongan a riesgo alguno. Las medidas de seguridad deberán ir encaminadas a suprimir los riesgos de accidente incluso si tales riesgos resultan de situaciones anormales previsibles. Asimismo, con arreglo a la letra c), las máquinas deberán estar diseñadas de forma tal que se impida una utilización anormal que entrañe riesgos.

62.      A la hora de optar por las soluciones más adecuadas, la letra b) prevé que el fabricante deberá eliminar o reducir los riesgos integrando la seguridad en el diseño y fabricación de la máquina. Habrá de adoptar las medidas de protección que sean necesarias frente a los riesgos que no puedan eliminarse. Sólo cuando esto no sea del todo posible deberá informar a los usuarios de los riesgos residuales.

63.      Así pues, procede señalar que la Directiva atribuye un alto valor a la protección de la salud y exige, en función de las posibilidades técnicas y económicas, el mayor nivel de protección posible y proporcionado. Por ello, los riesgos deben excluirse ya en la fase de construcción de la máquina o bien, con carácter subsidiario, mediante la adopción de medidas de protección adecuadas y reducirse en última instancia mediante la información a los usuarios.

64.      Como ha alegado la Comisión sin ser contradicha, la práctica pone de manifiesto que, a la vista del estado actual de la técnica, es posible diseñar elevadores que soporten la carga máxima con independencia del sentido de colocación del vehículo y del reparto de cargas resultante. En particular, cabe afirmar que en el caso de los elevadores como los del procedimiento principal, las dimensiones de los brazos, etc., pueden establecerse de forma tal que pueda soportarse el peso máximo indicado en cualquier situación de elevación. Por cuanto se advierte, no se opone a ello ningún obstáculo técnico ni ningún impedimento económico insuperable.

65.      Con carácter alternativo, una medida de protección también podría garantizar la seguridad, por ejemplo mediante un mecanismo de alarma automático que, al superarse los límites de carga, impida posibles peligros mediante la emisión de señales de aviso y el bloqueo del mecanismo de elevación. Ello podría indudablemente entrañar una seguridad cercana a la solución de construcción y podría ser más económico.

66.      La tercera posibilidad podría consistir en unas instrucciones de uso que redujeran al mínimo el uso incorrecto y los riesgos consiguientes. Esta solución –a diferencia de las dos alternativas anteriores– se presta, aun en el caso de unas instrucciones supuestamente sencillas, a errores de utilización, por lo que no ofrece un nivel de protección comparable. En consecuencia, los organismos de coordinación de los centros de examen formularon acertadamente una recomendación de interpretación, según la cual las limitaciones del sentido de colocación y la utilización de tablas de carga no son compatibles con las exigencias de seguridad de la Directiva.

Conclusión provisional

67.      La Directiva debe interpretarse en el sentido de que los elevadores como los del litigio principal sólo cumplen las exigencias de seguridad de la Directiva si pueden elevar vehículos en los dos sentidos de colocación hasta su carga máxima autorizada o al menos se garantiza mediante medidas de protección efectivas que se impedirán los posibles errores de carga o la sobrecarga.

2.      Obstáculos a la libre circulación de mercancías; incumplimiento del deber comunitario de lealtad (cuestiones prejudiciales primera, tercera y cuarta)

68.      Mediante sus cuestiones prejudiciales primera, tercera y cuarta, el órgano jurisdiccional remitente desea saber en esencia si, en circunstancias como las del procedimiento principal, unas declaraciones públicas como las del Sr. Lehtinen han de valorarse como un acto imputable al Estado que constituye una restricción a la libre circulación de mercancías (b) o bien un incumplimiento del deber de lealtad comunitaria (c) y en qué medida ello puede estar justificado, en su caso, por la libertad de expresión o por el objetivo de protección de la salud en observancia del principio de proporcionalidad (d). Sin embargo, en primer lugar procede elucidar el parámetro de examen (a).

a)      Sobre el criterio de valoración: la Directiva en lugar del artículo 28 CE

69.      El órgano jurisdiccional remitente pregunta si la actuación del Sr. Lehtinen y del Ministerio es compatible con el artículo 28 CE. Ahora bien, no puede aplicarse el artículo 28 CE como criterio de valoración si el ámbito ha sido armonizado con carácter exhaustivo por el Derecho derivado. Si una cuestión está regulada de forma armonizada a escala comunitaria, toda medida nacional a este respecto debe apreciarse a la luz de las disposiciones de esta medida de armonización y no de las libertades fundamentales. La existencia de una normativa armonizada exhaustiva ha de apreciarse en particular a la luz de los objetivos y del contenido de la medida. (14)

70.      Como se desprende del artículo 1 en relación con el anexo IV, letra A, punto 15, de la Directiva, los elevadores de vehículos están incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva. La Directiva establece en su artículo 3, en relación con el anexo I, exigencias de seguridad amplias y específicas aplicables a las máquinas. El artículo 8 fija normas precisas y detalladas para la evaluación de estas exigencias, y el artículo 10 prevé un marcado «CE» que se concederá en caso de compatibilidad. Los artículos 2, apartado 1, y 3 prohíben la comercialización de máquinas que no satisfagan las exigencias. El artículo 4, apartado 1, de la Directiva prohíbe a los Estados miembros obstaculizar la comercialización de las máquinas conformes con la Directiva. Estas prohibiciones reflejan el objetivo de la Directiva, que también se pone de manifiesto en sus considerandos sexto y séptimo: armonizar las normas de seguridad y procedimientos nacionales con objeto de eliminar los obstáculos a la libre circulación de máquinas. El artículo 2, apartado 2, corrobora lo anterior, dado que, en virtud del mismo, los Estados miembros no pueden establecer exigencias adicionales de seguridad relativas a las máquinas. Sólo en el caso de que surja posteriormente una sospecha de peligro pueden los Estados miembros adoptar medidas adecuadas con arreglo al artículo 7.

71.      Así pues, las exigencias de seguridad aplicables a las máquinas y relevantes para la libre circulación de mercancías están armonizadas de forma exhaustiva. (15) Por consiguiente, la Directiva constituye, tal como alegó acertadamente el Sr. Lehtinen en la vista, el único parámetro de examen. No cabe invocar el artículo 28 CE, ni siquiera con carácter adicional.

b)      Infracción del artículo 4, apartado 1, de la Directiva (primera cuestión prejudicial)

72.      El órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que determine si, en las circunstancias del procedimiento principal, existe una actuación del Estado que restrinja la libre circulación de mercancías consagrada en el artículo 28 CE. Sin embargo, para poder dar una respuesta adecuada al órgano jurisdiccional remitente, (16) ha de examinarse, a la vista de las comprobaciones que se acaban de hacer, si existe una vulneración de la Directiva. (17) Ha de tenerse en cuenta aquí que declaraciones como las del Sr. Lehtinen y las del Ministerio infringen el artículo 4, apartado 1, de la Directiva.

73.      Se produce una infracción del artículo 4, apartado 1, de la Directiva si un Estado miembro adopta una medida que limita u obstaculiza la puesta en el mercado de una máquina conforme con la Directiva.

i)      Sobre la conformidad del elevador con la Directiva

74.      La prohibición de establecer restricciones recogida en el artículo 4, apartado 1, se aplica, pues, únicamente cuando la máquina cumple las disposiciones de la Directiva. Ahora bien, a la vista de la información disponible, debe considerarse que un elevador como el de AGM no satisface objetivamente las exigencias de seguridad antes expuestas.

75.      Se aplica aquí la presunción de conformidad derivada del artículo 5, apartado 1, de la Directiva. En efecto, se certificó la conformidad con la Directiva del elevador y éste recibió un marcado de conformidad «CE» con arreglo al artículo 10 de la Directiva. Ahora bien, ello no significa que los Estados miembros no puedan adoptar ninguna medida en caso de que se presenten riesgos. Por el contrario, de conformidad con el artículo 7, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva, un Estado miembro deberá adoptar todas las medidas necesarias para retirar una máquina del mercado cuando compruebe que tal máquina, utilizada de acuerdo con su destino, puede poner en peligro la seguridad de las personas o de los bienes. Con arreglo al párrafo segundo, el Estado miembro informará inmediatamente de tal medida a la Comisión e indicará las razones de su decisión. Así pues, la comprobación de la existencia de un peligro desvirtúa la presunción de conformidad que prevé el artículo 5, apartado 1, de la Directiva.

76.      Sin embargo, según información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente, el Ministerio competente no realizó ninguna comprobación en tal sentido ni adoptó medidas dirigidas a retirar los elevadores; tampoco se remitió un comunicación motivada a la Comisión con arreglo al artículo 7, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva. En consecuencia, las circunstancias del procedimiento principal llevan a considerar que la presunción de conformidad del elevador con las exigencias de la Directiva se mantenía en la época pertinente y, por tanto, se aplicaba al modelo de elevador de AGM la prohibición de establecer restricciones recogida en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva.

ii)    Sobre la existencia de una actuación de un Estado miembro

77.      El órgano jurisdiccional remitente estima posible que la calificación del elevador de AGM como contrario a las normas y peligroso realizada en público por el Sr. Lehtinen suponga una restricción de un Estado miembro a la comercialización. Así pues, ha de examinarse si las advertencias públicas de un funcionario relativas a un producto han de considerarse actuación de un Estado miembro. Con otras palabras: ¿pueden imputarse al Estado declaraciones como las del Sr. Lehtinen?

78.      Ha de señalarse con carácter previo que el Tribunal de Justicia no se ha pronunciado todavía sobre un caso como el presente. Hasta ahora, el Tribunal de Justicia ha aceptado que una actuación pueda imputarse al Estado en primer lugar (como es natural) para el caso normal en que los funcionarios actúen siguiendo las instrucciones de sus superiores o bien ateniéndose a las leyes del Estado miembro. En segundo lugar, ha imputado a los Estados miembros la actuación de particulares cuando éstos han actuado bajo la dirección o ateniéndose a las indicaciones de autoridades de Estados miembros. (18) En tercer lugar, por último, el Tribunal de Justicia ha imputado a un Estado miembro la actuación de particulares cuando éstos han actuado sin sujeción a una directriz estatal, pero incumbía al Estado miembro una obligación positiva de prohibir tal actuación de los particulares. (19)

79.      Con excepción de AGM, en el presente asunto todas las partes sostienen que la actuación del Sr. Lehtinen ha de considerarse actuación de un particular. Basan su opinión en la falta de facultad decisoria del Sr. Lehtinen y en las declaraciones públicas del Ministerio en el sentido de que el Sr. Lehtinen no expresaba la posición oficial del mismo. Así pues, reconocen una actuación estatal únicamente en la del jefe del Servicio. Por tanto, sólo cabe afirmar la existencia de una responsabilidad del Estado finlandés si el jefe del Servicio, al no adoptar medidas frente al Sr. Lehtinen, incumplió las obligaciones de protección del Estado en el sentido de la sentencia dictada en el asunto Comisión/Francia (20) y del Reglamento (CE) nº 2679/98. (21) Sin embargo, estos criterios se aplican únicamente si el Estado debe reaccionar frente a la actuación de particulares, pero no si ha actuado él mismo (por ejemplo, a través de sus funcionarios). (22) Por consiguiente, ha de determinarse en primer lugar si el Sr. Lehtinen actuó en nombre del Estado o como particular.

80.      A tal respecto, ha de tenerse en cuenta que –a diferencia de lo que ocurre con las prohibiciones de productos– las advertencias sobre un producto (formuladas por un Estado) no producen en sí efecto restrictivo alguno en el mercado. Son las reacciones de los operadores ante las advertencias las que pueden producir tales efectos. En consecuencia, a la hora de imputar las declaraciones de un funcionario a su empleador, es decisivo el modo en que los operadores perciben tales declaraciones. (23) En efecto, si, a la vista de las circunstancias, los operadores deben considerar que las declaraciones de un funcionario constituyen una advertencia del Estado sobre un producto, sus declaraciones influirán en su actuación con la misma autoridad de poder público que resultaría en el caso de una advertencia realmente formulada por el Estado. Así pues, los efectos de tales declaraciones pueden sin duda alguna equipararse a los de una prohibición administrativa.

81.      Como señala el órgano jurisdiccional remitente, en el presente asunto se impone la idea de que el descenso de las ventas prácticamente a cero se debe a las declaraciones del Sr. Lehtinen. Ante tal descenso, el efecto de las declaraciones equivale a una prohibición de venta. Por lo demás, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sobre la responsabilidad de los funcionarios en el Derecho comunitario se desprende que junto a las actuaciones formales de la Administración, también pueden generar una responsabilidad de la Comunidad actuaciones materiales, (24) como declaraciones públicas (25) o la publicación de información administrativa. (26) La necesaria relación de las declaraciones con la actividad administrativa se daría en circunstancias como las del presente asunto.

82.      Los Estados miembros deben garantizar que los funcionarios no expresen, con autoridad de poder público, opiniones propias contrarias a la postura oficial del Estado. Si, no obstante, se da la impresión de que se actúa como autoridad pública, esta apariencia deberá eliminarse inmediatamente mediante una información adecuada. En otro caso, el comportamiento será imputable al Estado, a menos que el funcionario sea manifiestamente incompetente.

83.      En contra de la tesis defendida por los Gobiernos neerlandés y sueco, un Estado no puede sustraerse a tal atribución invocando el reparto de competencias interno (ministerial). (27) En efecto, por cuanto respecta a los efectos de las declaraciones públicas, el único elemento decisivo es la percepción de los destinatarios.

84.      Ello es acorde con el Derecho Internacional Público al que ha hecho referencia el Tribunal de Justicia. (28) Con arreglo a dicho ordenamiento, sólo es imputable al Estado una conducta cuando existe una apariencia jurídica de ejercicio de atribuciones del poder público. (29) Los demás supuestos en los que se produce una atribución son también similares en el Derecho Internacional Público y en el Derecho comunitario: comportamiento de órganos del Estado, (30) actuación en la que se siguen instrucciones (31) y tolerancia de un Estado u omisión indebida. (32)

85.      De acuerdo con estos principios, la Comisión Europea de Derechos Humanos y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos han declarado igualmente que los funcionarios de cualquier nivel, incluso del más bajo, pueden vulnerar el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Lo mismo se observará cuando los funcionarios actúen sin autorización e incluso cuando lo hagan fuera del ámbito de las instrucciones recibidas o contra las mismas. (33)

86.      Ciertamente, son los órganos jurisdiccionales nacionales quienes han de aplicar los criterios comunitarios al asunto de que conozcan. (34) Ahora bien, el Tribunal de Justicia puede formular precisiones y criterios aclaratorios a la vista de las circunstancias del asunto. (35)

87.      Como ya se ha señalado, (36) la imputación de las declaraciones de un funcionario a su empleador dependerá fundamentalmente de si los destinatarios de las declaraciones presumen, a la vista de las circunstancias, que se trata de declaraciones del Estado realizadas por el funcionario competente en el ejercicio de atribuciones del poder público, o si perciben que se trata de la expresión de una opinión personal. Al apreciar estas cuestiones, el órgano jurisdiccional remitente deberá tener en cuenta todas las circunstancias.

88.      En cambio, algunas circunstancias del procedimiento principal, que indicaban a los destinatarios de las declaraciones que el Sr. Lehtinen sólo expresaba su propia opinión, se oponen a que sus afirmaciones se imputen al Estado finlandés.

89.      Así, el escrito remitido por la Confederación de comercio técnico al Ministerio el 29 de enero de 2001, relativo a las declaraciones del Sr. Lehtinen de 9 de enero de 2001 en el marco de una reunión de dicha Confederación, apunta a que era evidente para los asistentes a tal reunión que la opinión del Sr. Lehtinen no era la del Ministerio. (37)

90.      Lo mismo cabe decir en relación con los artículos publicados en periódicos regionales el 17 de febrero de 2001 y el 13 de junio de 2001. En efecto, según la información de que se dispone, estos periódicos recogían las opiniones divergentes del Sr. Lehtinen y del jefe del Servicio y mencionaban que éste era el superior del Sr. Lehtinen facultado para adoptar decisiones. (38)

91.      En cambio, otras circunstancias del procedimiento principal, en virtud de las cuales los destinatarios de las declaraciones podían pensar que el Sr. Lehtinen defendía, en su condición de funcionario competente, la postura oficial de su administración, hacen pensar que su actuación debe imputarse al Gobierno finlandés.

92.      Por ejemplo, las indicaciones del órgano jurisdiccional remitente relativas al programa de televisión de 17 de enero de 2001 permiten suponer que pudo producirse en los espectadores la impresión de que el Sr. Lehtinen sostenía, en su condición de funcionario competente, la tesis del Ministerio. En efecto, la tesis del Sr. Lehtinen fue citada en el programa como la tesis del Gobierno finlandés y el Sr. Lehtinen, en su condición de representante del Ministerio, fue presentado en una entrevista grabada en su despacho con autorización de su superior directo, el consejero ministerial. (39)

93.      Las declaraciones del órgano jurisdiccional remitente apuntan igualmente a que la Confederación de empresas metalúrgicas y los encargados de seguridad de las empresas (a fin de cuentas, el público comprador de elevadores) pudieron tener la impresión de que la tesis del Sr. Lehtinen era la tesis del Ministerio competente. En efecto, estos grupos recibieron el dictamen del Sr. Lehtinen de 12 de febrero de 2001 en cuyo encabezamiento figuraba «Ministerio de Asuntos Sociales y Salud», «Servicio de seguridad en el trabajo» e «Ingeniero jefe Tarmo Lehtinen». (40)

94.      Según la exposición de los hechos del órgano jurisdiccional remitente, la autoridad sueca en materia de seguridad en el trabajo consideró que el dictamen en lengua inglesa del Sr. Lehtinen de 19 de febrero de 2001 recogía la posición del Ministerio. (41) Entre los expertos europeos se creó igualmente la impresión, a la vista de estos datos, de que el informe reproducía las tesis del Ministerio. (42)

95.      En relación con las declaraciones del Sr. Lehtinen, el órgano jurisdiccional remitente señala asimismo que el Sr. Lehtinen actuó en su condición de funcionario del Ministerio y no calificó en ningún momento su tesis de opinión particular. Según la información del órgano jurisdiccional remitente, el Sr. Lehtinen tampoco apareció ante la opinión pública como manifiestamente incompetente. Además, el Sr. Lehtinen estuvo encargado del procedimiento de control del mercado hasta que el jefe del Servicio le retiró del asunto el 16 de febrero de 2001.

96.      Ahora bien, cuando da la impresión de que se trata de declaraciones en ejercicio de atribuciones de poder público que realmente no existen, un Estado miembro puede evitar que se le imputen tales declaraciones si elimina inmediatamente tal apariencia mediante información adecuada. (43)

97.      Sin embargo, según los datos facilitados por el órgano jurisdiccional remitente, el Ministerio no informó en ningún momento a los destinatarios de las declaraciones del Sr. Lehtinen de 17 de enero, 12 y 19 de febrero de 2001 sobre la postura diferente del Ministerio. Así pues, nada indica que, en relación con dichas declaraciones, el Ministerio se ocupara de anular rápidamente la impresión de que el Sr. Lehtinen expresaba una posición oficial. Además, es de suponer que los dos artículos publicados en los periódicos regionales no tuvieron la amplia incidencia de la entrevista de televisión, ni tampoco el mismo público que las declaraciones del Sr. Lehtinen.

98.      En conjunto, las circunstancias del procedimiento principal en lo relativo a las declaraciones del Sr. Lehtinen de 9 de enero, de 17 de febrero y de 13 de junio de 2001 llevan más bien a afirmar que se trataba de una actuación a título estrictamente particular del Sr. Lehtinen. En cambio, las circunstancias del procedimiento principal en lo que respecta a sus declaraciones de 17 de enero y de 12 y 19 de febrero de 2001 indican más bien que su actuación debe imputarse al Estado finlandés y que, por tanto, se trata de la actuación de un Estado miembro. (44)

99.      Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente deberá precisar aún más las circunstancias concretas para pronunciarse definitivamente sobre la cuestión de la imputación de las declaraciones al Estado finlandés. En efecto, en respuesta a una pregunta del Tribunal de Justicia, el Gobierno finlandés y el Sr. Lehtinen afirmaron por vez primera en la vista que en el programa de TV 1 se emitió con posterioridad a la comunicación del Ministerio. Además, el jefe del Servicio indicó, oportunamente, poco después ante la Confederación de empresas metalúrgicas y el Gobierno sueco, que el Sr. Lehtinen había expresado una opinión personal. En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente deberá aclarar si las medidas adoptadas por el Ministerio llegaron a los destinatarios de las declaraciones del Sr. Lehtinen con una inmediatez temporal suficiente y si borraron aquella impresión de que se trataba de declaraciones públicas del Ministerio. (45)

iii) Sobre la limitación u obstaculización de la comercialización del elevador

100. Queda por examinar si la actuación del Sr. Lehtinen limita u obstaculiza la comercialización de los elevadores de automóviles.

101. En cuanto expresión en el Derecho derivado de la libre circulación de mercancías, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva prohíbe, conforme a lo que el Tribunal declaró en la sentencia Dassonville, toda medida que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario de máquinas en el ámbito de aplicación de la Directiva. (46)

–       Sobre las limitaciones derivadas de una actuación imputable al Estado

102. En el caso de que se consideren imputables al Estado finlandés las declaraciones públicas del Sr. Lehtinen de 17 de enero y de 12 y 19 de febrero de 2001, procede preguntarse aquí si tales declaraciones estatales vulneran el artículo 4 de la Directiva.

103. En la sentencia «Buy Irish», el Tribunal de Justicia consideró que limitaba la libre circulación de mercancías una campaña publicitaria de productos nacionales que en modo alguno desacreditaba los productos de la competencia procedentes del extranjero. (47) Unas declaraciones estatales que califican a una máquina de contraria a las normas y peligrosa, realizadas en programas informativos de televisión, en informes aparentemente oficiales de amplia divulgación y en entrevistas de periódicos, pueden, al menos indirecta y potencialmente, obstaculizar la comercialización de la máquina.

104. En consecuencia, en las circunstancias del procedimiento principal procede afirmar que tales declaraciones del Sr. Lehtinen constituyen medidas de un Estado miembro que limitan u obstaculizan la comercialización de una máquina certificada conforme con arreglo a lo dispuesto en la Directiva y, por tanto, vulneran el artículo 4, apartado 1, de la Directiva.

105. Por consiguiente, procede responder a la cuestión prejudicial lo siguiente:

Las declaraciones no autorizadas de un funcionario, en el sentido de que una máquina, que ha sido certificada conforme con arreglo a lo dispuesto en la Directiva, es contraria a las normas y peligrosa, constituyen una infracción del artículo 4, apartado 1, de la Directiva si la actuación del funcionario debe imputarse al Estado miembro. Deben imputarse al Estado tales declaraciones cuando por su forma y circunstancias se da a sus destinatarios la impresión de que se trata de manifestaciones oficiales del Estado y no de opiniones particulares del funcionario. A tal respecto, puede ser relevante que:

–        el funcionario sea competente con carácter general en el ámbito de que se trate;

–        el funcionario realice sus declaraciones escritas utilizando el membrete oficial del organismo competente;

–        el funcionario conceda entrevistas de televisión en las oficinas del organismo al que pertenece;

–        el funcionario no mencione que realiza sus declaraciones a título particular ni que se aparta de la posición oficial del organismo competente, y que

–        los organismos estatales competentes no adopten inmediatamente las medidas necesarias para anular en los destinatarios de las declaraciones del funcionario la impresión de que se trata de manifestaciones oficiales del Estado.

–       Sobre las limitaciones derivadas de una actuación no imputable al Estado

106. En la medida en que el órgano jurisdiccional remitente considere, a la vista de los criterios antes expuestos, que las declaraciones del Sr. Lehtinen son declaraciones realizadas a título particular y no son imputables al Estado, puede darse una vulneración del artículo 4 de la Directiva como consecuencia de una omisión indebida del Estado finlandés.

107. El Tribunal de Justicia ha declarado que los artículos 28 CE y 10 CE obligan a los Estados miembros a adoptar todas las medidas necesarias y adecuadas para garantizar en su territorio el respeto a esta libertad fundamental y a adoptar medidas suficientes para impedir los obstáculos a la libre circulación de mercancías, en particular los creados por acciones de particulares en su territorio contra productos originarios de otros Estados miembros. (48) Sin embargo, por lo que respecta a las medidas necesarias y más adecuadas en una situación concreta, los Estados miembros disponen de una facultad de apreciación; no corresponde a las instituciones comunitarias sustituir a los Estados miembros para dictarles las medidas que deben aplicar y adoptar efectivamente. (49) No obstante, incumbe al Tribunal de Justicia, teniendo en cuenta la referida facultad de apreciación, comprobar si el Estado miembro ha adoptado medidas adecuadas. (50)

108. Según la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente, el Ministerio fue informado, en relación con las declaraciones del Sr. Lehtinen de 9 de enero de 2001, en el posterior escrito de la Confederación del comercio técnico, de que en dicha Confederación se conocía la tesis divergente del Ministerio. Además, el 8 de febrero de 2001, el jefe del Servicio remitió un fax al presidente de la Confederación de la industria y de los empresarios, en el que manifestaba su oposición a las declaraciones del Sr. Lehtinen. Los artículos periodísticos de 17 de febrero y de 13 de junio de 2001 (51) señalan que el procedimiento de control del mercado no había concluido todavía, que el Ministerio consideraba en tal fecha que la máquina era conforme con la Directiva y que el Ministerio no advertía en ella ningún peligro. (52)

109. Tales circunstancias permiten suponer que el Ministerio pudo estimar que no era necesario adoptar medidas de mayor alcance. Así pues, el Gobierno finlandés habría cumplido sus obligaciones de protección en caso de intromisiones de particulares en la libre circulación de mercancías. Por tanto, no existiría ninguna restricción estatal en el sentido del artículo 4, apartado 1, de la Directiva.

c)      Artículo 10 CE, párrafo segundo

110. El órgano jurisdiccional remitente también desea saber, mediante su primera cuestión, si la actuación del Sr. Lehtinen y del Ministerio constituyen incumplimientos de las obligaciones derivadas del artículo 10 CE, párrafo segundo. Sin embargo, en cuanto lex generalis, el artículo 10 CE, párrafo segundo, no debe aplicarse a las infracciones de normas más concretas. (53) El artículo 10 CE, párrafo segundo, sólo puede conceder derechos propios en la medida en que se compruebe la existencia de un incumplimiento de obligaciones que vaya más allá de la concreta vulneración de la norma. (54) El procedimiento principal no ofrece ningún punto de apoyo para sostener lo anterior.

d)      Sobre la justificación (cuestiones prejudiciales tercera y cuarta)

111. Habida cuenta del criterio de valoración y de las anteriores conclusiones, el órgano jurisdiccional remitente desea saber en esencia, mediante sus cuestiones tercera y cuarta, si una vulneración del artículo 4, apartado 1, de la Directiva a resultas de la actuación del Sr. Lehtinen puede estar justificada por el objetivo de protección de la salud o por la libertad de expresión.

i)      Sobre la justificación en virtud del objetivo de protección de la salud (tercera cuestión prejudicial)

112. La Directiva regula justamente la protección de la salud humana en relación con las máquinas comprendidas en la misma. En consecuencia, cuando las máquinas son conformes con la Directiva, ésta permite limitaciones de mayor alcance a la comercialización por razones de protección de la salud únicamente en los términos del artículo 7, apartado 1.

113. Según la información sobre el procedimiento principal facilitada por el órgano jurisdiccional remitente, el Ministerio no adoptó ninguna medida con arreglo al artículo 7 de la Directiva. En la fecha de las declaraciones del Sr. Lehtinen, el procedimiento de control de mercado estaba todavía en trámite y, en opinión del jefe del Servicio con facultad de decisión, no se había comprobado la existencia de un peligro para la salud humana en el sentido del artículo 7. Tampoco se informó a la Comisión conforme al artículo 7, apartado 1, párrafo segundo. Así pues, resulta problemática una justificación con arreglo a objetivos de protección de la salud, porque el Estado miembro no trató en modo alguno de alcanzar tales objetivos.

114. Por lo demás, según la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente, tampoco se advierte un peligro objetivo. Ahora bien, aunque existiera un peligro, es probable que no fuera proporcional a los obstáculos derivados de la actuación del Sr. Lehtinen.

115. De la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, exige que las medidas adoptadas no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para alcanzar los objetivos perseguidos por la normativa, entendiéndose que, cuando sea posible elegir entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos. (55)

116. Unas advertencias públicas como las del Sr. Lehtinen relativas al peligro de los elevadores de AGM pueden ciertamente ser apropiadas para reducir el «peligro». En cambio, existen dudas sobre su necesidad. Podría haberse pensado, como medida igualmente apropiada y menos radical, en un escrito dirigido a los usuarios de los elevadores que les informase con precisión sobre los considerables riesgos que el Sr. Lehtinen percibía. No en vano se optó por esta vía para el sistema de bloqueo de seguridad defectuoso.

117. En cualquier caso, las declaraciones no fueron adecuadas. En efecto, según la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente, el «peligro» que el Sr. Lehtinen percibía en la limitación del sentido de colocación no era particularmente elevado: la máquina y las tablas de carga eran de fácil utilización y, de entre el número ciertamente elevado de modelos vendidos, no se tiene conocimiento de ningún accidente achacable a la limitación del sentido de colocación. (56) En cambio, cabe considerar que declaraciones públicas como las efectuadas por el Sr. Lehtinen pueden obstaculizar de forma muy considerable la libre circulación de productos.

ii)    Sobre la justificación en virtud de la libertad de expresión (cuarta cuestión prejudicial)

118. Ha sido sobre todo el Gobierno sueco el que ha resaltado acertadamente la importancia del derecho fundamental a la libertad de expresión, garantizado en el artículo 12 de la Constitución finlandesa, en el artículo 10 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (en lo sucesivo, «CEDH») y como principio general del Derecho comunitario. La libertad de expresión, en cuanto fundamento esencial de una sociedad democrática, ampara también a los funcionarios de los Estados miembros y a los funcionarios de la Comunidad. (57)

119. En cambio, el Estado miembro en sí no goza de libertad de expresión. Antes bien, al igual que las instituciones comunitarias, está obligado a respetar dicha garantía. El Estado miembro debe garantizar a sus ciudadanos la libertad de expresión y no puede ejercitarla frente a ellos.

–       Sobre la justificación de una actuación imputable al Estado

120. Si la actuación del Sr. Lehtinen es imputable al Estado finlandés, queda excluida en consecuencia una justificación basada en la libertad de expresión. En efecto, por cuanto respecta a las declaraciones del Sr. Lehtinen de 17 de enero y de 12 y 19 de febrero de 2001, se trata, en este aspecto, de declaraciones estatales y no de declaraciones realizadas a título particular. Pues bien, el Estado finlandés no puede invocar un derecho propio derivado de la libertad de expresión, ni tampoco oponerlo a AGM. A este respecto, tampoco estaba obligado a amparar un derecho semejante de su funcionario, el Sr. Lehtinen. En efecto, en virtud de la libertad de expresión, podría reconocerse al Sr. Lehtinen el derecho a manifestarse en su propio nombre, pero no el derecho a manifestarse ante la opinión pública como representante del Estado finlandés.

–       Sobre la justificación de una actuación no imputable al Estado

121. En cambio, en principio es posible una justificación basada en la libertad de expresión, en la medida en que no quepa imputar al Estado finlandés la actuación del Sr. Lehtinen. En efecto, si un funcionario realiza declaraciones en nombre propio, ejerce su derecho a la libertad de expresión frente a su Estado miembro. El Estado miembro debe respetar este derecho fundamental. Ahora bien, dado que el Estado miembro debe garantizar la libre circulación de mercancías y ello puede llevar consigo al mismo tiempo una obligación de actuar, (58) es posible que se dé en el presente caso una situación de tensión.

122. Si existe tal tensión, un Estado miembro debe poder invocar el derecho a la libertad de expresión de su funcionario en la medida en que deba respetarlo a la vista de las circunstancias concretas. Así pues, deberán ponderarse los intereses a la vista de todas las circunstancias del caso concreto. A tal respecto, el Estado miembro dispone de una amplia facultad de apreciación. Sin embargo, incumbe al Tribunal de Justicia examinar si las restricciones a las libertades fundamentales son proporcionadas a la protección de los derechos fundamentales. (59)

123. Según la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente, el Sr. Lehtinen manifestó su opinión antes de que el Ministerio adoptase una decisión. Su crítica fue realmente severa y se dirigía contra el elevador de una sola marca, pero basó su punto de vista en consideraciones objetivas relativas al modelo de elevador y, además, tampoco lo desacreditó innecesariamente. Mediante sus declaraciones perseguía también, al menos, objetivos de protección de la salud. Así pues, el Sr. Lehtinen hizo uso de su derecho a la libertad de expresión en un ámbito en el que poseía conocimientos especializados y mediante sus declaraciones trató de garantizar importantes objetivos de interés público.

124. A tal respecto, el Ministerio aclaró a los lectores de los artículos periodísticos que el Sr. Lehtinen expresó una opinión a título particular, que el procedimiento de control del mercado todavía estaba en trámite y que no existían pruebas del peligro del elevador ni de que éste fuera contrario a las normas. El Ministerio adoptó, pues, medidas dirigidas a reducir al mínimo posible los efectos de las declaraciones del Sr. Lehtinen sobre la libre circulación de mercancías.

125. En tales circunstancias, cabe suponer que el Ministerio pudo considerar, en el marco de su facultad de apreciación, que debían admitirse las restantes restricciones a la libre circulación de mercancías derivadas de las manifestaciones privadas del Sr. Lehtinen, porque no habría sido posible ofrecer mayor protección sin limitar de forma desproporcionada la libertad de expresión del Sr. Lehtinen.

126. En particular, no se puede esperar que el Ministerio prohibiese, con carácter preventivo, que el Sr. Lehtinen expresase su opinión. Las prohibiciones de carácter preventivo privan de la libertad de expresión en el caso concreto y, por tanto, sólo pueden estar justificadas en circunstancias extraordinarias. En cualquier caso, si el Derecho finlandés en materia de función pública permitiera una prohibición preventiva, el Derecho comunitario no podría exigirlo en modo alguno en tales circunstancias por razones relativas a la protección de la libre circulación de mercancías. Ni la forma ni el momento de las declaraciones permiten concluir que hubiera sido necesaria una actuación más enérgica y que las medidas efectivamente adoptadas quedasen fuera del margen de apreciación del Estado finlandés.

iii) Conclusión provisional

127. En circunstancias como las del asunto principal, una infracción del artículo 4, apartado 1, de la Directiva, cometida mediante declaraciones de un funcionario que deben imputarse a su Estado miembro, no puede estar justificada ni por objetivos de protección de la salud ni por la libertad de expresión del funcionario. Sin embargo, en circunstancias como las del procedimiento principal, un Estado miembro no está obligado a prohibir declaraciones privadas de un funcionario que puedan incidir en la libre circulación de mercancías.

3.      Responsabilidad del Estado y responsabilidad del funcionario (cuestiones prejudiciales quinta y sexta)

128. Para el caso de que, en circunstancias como las del asunto principal, exista una vulneración de los artículos 28 CE y 30 CE o del artículo 10 CE, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se determine si concurren los requisitos para obtener una indemnización en concepto de responsabilidad del Estado basada en el Derecho comunitario, si el Derecho comunitario permite o exige también una responsabilidad del funcionario y en qué medida los requisitos para ejercer tales derechos exigen en su caso una interpretación del Derecho finlandés conforme al Derecho comunitario.

129. A la vista de las conclusiones del examen que precede, ha de responderse a las cuestiones del órgano jurisdiccional remitente en relación con la infracción del artículo 4, apartado 1, de la Directiva como consecuencia de las declaraciones del Sr. Lehtinen de 17 de enero y de 12 y 19 de febrero. En las circunstancias del procedimiento principal procede afirmar que tales declaraciones deben imputarse al Estado finlandés y que, de este modo, en cuanto medida de un Estado miembro, limitaron u obstaculizaron la comercialización de los elevadores para automóviles.

a)      Sobre la responsabilidad del Estado

130. Por lo que se refiere a los requisitos para que un Estado miembro esté obligado a reparar los daños causados a los particulares por las violaciones del Derecho comunitario que le sean imputables, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que son tres: que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares, que la violación esté suficientemente caracterizada y que exista una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por quienes hayan sido lesionados. (60)

131. Estos tres requisitos se exigen tanto cuando los daños cuya reparación se solicita se derivan de una inactividad del Estado miembro como cuando resultan de la adopción de un acto legislativo o administrativo contrario al Derecho comunitario, con independencia de que haya sido adoptado por el propio Estado miembro o por un organismo de Derecho público jurídicamente independiente del Estado. (61)

i)      Derechos que protegen a los particulares [quinta cuestión prejudicial, letra c)]

132. Mediante su quinta cuestión, letra c), el órgano jurisdiccional remitente desea saber si el artículo 10 CE, y en particular su párrafo segundo, puede crear derechos a favor de los particulares en las circunstancias del presente asunto.

133. Habida cuenta de la prioridad en la aplicación de la Directiva, el artículo 10 CE no puede crear autónomamente derechos que el particular pueda invocar. (62) En efecto, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva concede a los operadores en el mercado derechos que pueden invocar frente a los Estados miembros. (63)

ii)    Violación suficientemente caracterizada [quinta cuestión, letras a) y b)]

134. Mediante su quinta cuestión, letras a) y b), el órgano jurisdiccional remitente pregunta en esencia si las violaciones del Derecho comunitario están suficientemente caracterizadas en las circunstancias del presente asunto, de manera que pueden generar la responsabilidad del Estado.

135. El criterio decisivo para apreciar si una violación del Derecho comunitario está suficientemente caracterizada es el de la inobservancia manifiesta y grave, por parte de un Estado miembro, de los límites impuestos a su facultad de apreciación. A tal respecto, el órgano jurisdiccional competente ha de tomar en consideración, entre otras cuestiones, la claridad y precisión de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciación de las autoridades nacionales, en su caso el carácter intencional de la infracción cometida o del perjuicio causado y el carácter excusable de un eventual error de Derecho. (64)

136. Sin embargo, si en la época en que se cometió la infracción, el Estado miembro no estaba obligado a adoptar ninguna medida legislativa y sólo disponía de un margen de apreciación considerablemente reducido, o incluso inexistente, la mera infracción del Derecho comunitario puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada. (65)

137. El artículo 4, apartado 1, de la Directiva no concede a los Estados miembros, en lo que respecta a las máquinas que sólo se presuponen conformes con las Directivas, ningún margen ni facultad de apreciación o de acción. Si posteriormente se suscitan dudas sobre la conformidad de una máquina, la Directiva prevé únicamente la adopción de medidas con arreglo al artículo 7. Sin embargo, según la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente, el Ministerio no hizo uso deliberadamente de estas posibilidades y, no obstante, dejó que el Sr. Lehtinen actuara. (66) Por tanto en las circunstancias del procedimiento principal ha de afirmarse que la infracción derivada de las declaraciones del Sr. Lehtinen imputables al Estado está suficientemente caracterizada.

iii) Requisitos nacionales adicionales [cuestiones prejudiciales quinta, letra e), y sexta, letra a), frases primera y tercera]

138. Mediante las cuestiones prejudiciales quinta, letra e), y sexta, letra a), frases primera y tercera, el órgano jurisdiccional remitente desea saber en esencia si el Derecho de un Estado miembro puede establecer requisitos adicionales para que se genere la responsabilidad del Estado, en particular en relación con los perjuicios económicos distintos de los perjuicios causados a personas o bienes, o si la reparación del perjuicio debe constituir una sanción eficaz y disuasoria.

139. Si concurren los requisitos del derecho a obtener una indemnización como consecuencia de la responsabilidad del Estado basada en el Derecho comunitario, el Estado miembro debe reparar las consecuencias del perjuicio causado, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el marco del Derecho nacional en materia de responsabilidad, teniendo en cuenta que los requisitos fijados no pueden ser menos favorables que los relativos a reclamaciones semejantes de carácter interno y no pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización. (67) En consecuencia, tampoco puede admitirse la exclusión total, por ejemplo, del lucro cesante o de otras formas de indemnización del daño, pues ello podría impedir de hecho la reparación del perjuicio en determinados litigios. (68)

140. Así pues, el Derecho comunitario exige una reparación efectiva y no permite que se establezcan requisitos adicionales en Derecho nacional que dificulten más de lo inevitable la obtención de una indemnización o de determinadas clases de indemnización.

141. Ahora bien, según la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente, el Derecho finlandés prevé únicamente la indemnización por perjuicios estrictamente económicos cuando el perjuicio es el resultado de un acto penalmente sancionable o que deriva del ejercicio del poder público o por otras razones particularmente graves. Tales requisitos adicionales del derecho a indemnización no deben dificultar más de lo inevitable la obtención de una reparación por perjuicios estrictamente económicos. Los requisitos del Derecho comunitario se cumplen si las disposiciones del Derecho del Estado miembro pueden interpretarse de un modo conforme al Derecho comunitario en el sentido de que quedan excluidas las dificultades excesivas. Ello sería plausible, por ejemplo, si las infracciones al Derecho comunitario se considerasen siempre como razones particularmente graves.

142. Asimismo, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deriva que la responsabilidad de un Estado miembro basada en el Derecho comunitario no está orientada a los objetivos de disuasión y sanción, sino a la reparación del perjuicio que los particulares sufren por violaciones del Derecho comunitario por los Estados miembros.

iv)    Conclusión provisional

143. El artículo 4, apartado 1, de la Directiva concede a los particulares derechos que éstos pueden invocar frente a los Estados miembros. El artículo 10 CE no es aplicable de forma simultánea. El artículo 4, apartado 1, no concede a los Estados miembros, en el caso de que las máquinas sean (siquiera presuntamente) conformes con la Directiva, ningún margen o facultad de apreciación o de acción. La infracción del artículo 4, apartado 1, constituye una violación suficientemente caracterizada a efectos del derecho a obtener una indemnización como consecuencia de la responsabilidad del Estado en virtud del Derecho comunitario. El Derecho comunitario no permite ningún requisito adicional derivado del Derecho del Estado miembro que dificulte más de lo inevitable la obtención efectiva de una reparación con carácter general o en relación con determinadas clases de indemnización.

b)      Sobre la responsabilidad del funcionario

i)      La posibilidad, conforme al Derecho comunitario, de una responsabilidad adicional del funcionario [quinta cuestión prejudicial, letra d)]

144. Mediante su quinta cuestión, letra d), el órgano jurisdiccional remitente desea saber si además de al Estado, puede exigirse responsabilidad a un funcionario por infracciones al Derecho comunitario.

145. El Derecho comunitario deja a los Estados miembros la competencia para regular la responsabilidad en sus ordenamientos jurídicos nacionales, siempre que no se dificulte excesivamente el ejercicio efectivo de las acciones basadas en el Derecho comunitario y se garantice efectivamente la obtención de la indemnización. Por ejemplo, el Tribunal de Justicia ha reconocido que el Derecho comunitario no se opone a que la responsabilidad de los organismos de Derecho público se sume a la del propio Estado miembro. (69)

146. Cuando la indemnización del perjuicio derivado de la infracción al Derecho comunitario por un organismo de un Estado miembro está real y efectivamente garantizada, el Derecho comunitario no se opone a que pueda haber otro sujeto responsable junto al propio Estado miembro. En consecuencia, desde la perspectiva del Derecho comunitario, nada se opone a una responsabilidad adicional del funcionario que haya cometido el acto.

ii)    Obligación comunitaria de prever la responsabilidad del funcionario [sexta cuestión prejudicial, letra a), frases primera y segunda]

147. Mediante su sexta cuestión, letra a), frases primera y segunda, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en primer lugar, si el Derecho comunitario impone a los Estados miembros una obligación de establecer que sus funcionarios respondan por sus infracciones al Derecho comunitario.

148. De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (70) no cabe inferir que el Derecho comunitario obligue a los Estados miembros a hacer a sus funcionarios personalmente responsables. Por el contrario, la normativa comunitaria en materia de responsabilidad no incide en la libertad de organización interna de los Estados miembros, sino que deja a éstos que decidan la forma y el modo de ejercicio de tales acciones. Sin embargo, no puede dificultarse excesivamente el ejercicio efectivo de los derechos concedidos por el ordenamiento comunitario y la obtención de la reparación debe estar efectivamente garantizada. Así pues, lo decisivo es que el Derecho de un Estado miembro establezca al menos que existe un sujeto responsable con una capacidad de pago comparable a la del Estado, independientemente de quién sea. Así pues, si la legislación del Estado miembro ya prevé una responsabilidad del Estado que satisface las exigencias comunitarias, no existirá una obligación comunitaria de establecer una responsabilidad adicional del funcionario.

iii) Requisitos o limitaciones adicionales de la responsabilidad de los funcionarios [sexta cuestión prejudicial, letra b)]

149. Mediante su sexta cuestión, letra b), el órgano jurisdiccional remitente pregunta, por último, si los Estados miembros pueden establecer requisitos o limitaciones adicionales a la responsabilidad de sus funcionarios.

150. Según la jurisprudencia antes mencionada, (71) en lo que respecta a los criterios para una responsabilidad del Estado basada en el Derecho comunitario por violaciones de éste, es posible establecer requisitos o limitaciones adicionales a la responsabilidad de los funcionarios, siempre que se trate de una responsabilidad adicional del funcionario. En efecto, la responsabilidad del Estado ya garantiza una reparación efectiva.

151. En cambio, si en la legislación del Estado miembro la responsabilidad del Estado está articulada de tal forma que prevé exclusivamente una responsabilidad del funcionario que queda cubierta mediante una responsabilidad del Estado por el importe de la reparación no satisfecho o bien que se traslade al mismo, las exigencias del Derecho comunitario en materia de protección eficaz de los derechos de los particulares deben también aplicarse en lo relativo a la responsabilidad de los funcionarios. En efecto, si la responsabilidad del Estado se deriva de la responsabilidad del funcionario, ningún requisito adicional de la legislación del Estado miembro deberá dificultar más de lo inevitable la obtención de la indemnización.

iv)    Conclusión provisional

152. El Derecho comunitario permite la responsabilidad adicional del funcionario, pero no la exige. Puede estar sujeta a requisitos o limitaciones adicionales con respecto a los criterios de la responsabilidad del Estado basada en el Derecho comunitario. En cambio, si la responsabilidad del funcionario lleva consigo la responsabilidad del Estado, el Derecho comunitario no puede permitir, en aras de una efectiva protección de los derechos del particular, que la legislación del Estado miembro establezca requisitos adicionales que dificulten más de lo inevitable la obtención de una indemnización.

VI.    Conclusión

153. A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda al Tampereen käräjäoikeus del modo siguiente:

«1)      La Directiva 98/37/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 junio de 1998, relativa a la aproximación de legislaciones de los Estados miembros sobre máquinas, debe interpretarse en el sentido de que los elevadores como los del litigio principal sólo cumplen las exigencias de seguridad de la Directiva si pueden elevar vehículos en los dos sentidos de colocación hasta su carga máxima autorizada o al menos se garantiza mediante medidas de protección efectivas que se impedirán los posibles errores de carga o la sobrecarga.

2)      Las declaraciones no autorizadas de un funcionario, en el sentido de que una máquina, que ha sido certificada conforme con arreglo a lo dispuesto en la Directiva, es contraria a las normas y peligrosa, constituyen una infracción del artículo 4, apartado 1, de la Directiva si la actuación del funcionario debe imputarse al Estado miembro. Deben imputarse al Estado tales declaraciones cuando por su forma y circunstancias se da a sus destinatarios la impresión de que se trata de manifestaciones oficiales del Estado y no de opiniones particulares del funcionario. A tal respecto, puede ser relevante que:

–        el funcionario sea competente con carácter general en el ámbito de que se trate;

–        el funcionario realice sus declaraciones escritas utilizando el membrete oficial del organismo competente;

–        el funcionario conceda entrevistas de televisión en las oficinas del organismo al que pertenece;

–        el funcionario no mencione que realiza sus declaraciones a título particular ni que se aparta de la posición oficial del organismo competente, y que

–        los organismos estatales competentes no adopten inmediatamente las medidas necesarias para eliminar en los destinatarios de las declaraciones del funcionario la impresión de que se trata de manifestaciones estatales oficiales.

3)      En circunstancias como las del asunto principal, una infracción del artículo 4, apartado 1, de la Directiva, cometida mediante declaraciones de un funcionario que deben imputarse a su Estado miembro, no puede estar justificada ni por objetivos de protección de la salud ni por la libertad de expresión del funcionario. Sin embargo, en circunstancias como las del procedimiento principal, un Estado miembro no está obligado a prohibir declaraciones privadas de un funcionario que puedan incidir en la libre circulación de mercancías.

4)      El artículo 4, apartado 1, de la Directiva concede a los particulares derechos que éstos pueden invocar frente a los Estados miembros. El artículo 10 CE no es aplicable de forma simultánea. El artículo 4, apartado 1, no concede a los Estados miembros, en el caso de que las máquinas sean (siquiera presuntamente) conformes con la Directiva, ningún margen o facultad de apreciación o de acción. La infracción del artículo 4, apartado 1, constituye una violación suficientemente caracterizada a efectos del derecho a obtener una indemnización como consecuencia de la responsabilidad del Estado en virtud del Derecho comunitario. El Derecho comunitario no permite ningún requisito adicional derivado del Derecho del Estado miembro que dificulte más de lo inevitable la obtención efectiva de una reparación con carácter general o en relación con determinadas clases de indemnización.

5)      El Derecho comunitario permite la responsabilidad adicional del funcionario, pero no la exige. Puede estar sujeta a requisitos o limitaciones adicionales con respecto a los criterios de la responsabilidad del Estado basada en el Derecho comunitario. En cambio, si la responsabilidad del funcionario lleva consigo la responsabilidad del Estado, el Derecho comunitario no puede permitir, en aras de una efectiva protección de los derechos del particular, que la legislación del Estado miembro establezca requisitos adicionales que dificulten más de lo inevitable la obtención de una indemnización.»

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1 – Lengua original: alemán.

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2 – Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 junio de 1998, relativa a la aproximación de legislaciones de los Estados miembros sobre máquinas (DO L 207, p. 1).

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3 – Véase la norma europea EN 1493 del CEN, relativa a elevadores de vehículos, de 10 de julio de 1998.

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4 – Véase DO 1999, C 165, p. 4.

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5 – Véase el punto 31 de las presentes conclusiones.

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6 – Véanse los puntos 36 y 31 de las presentes conclusiones.

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7 – Véanse las sentencias de 12 de junio de 2003, Schmidberger (C‑112/00, Rec. p. I‑5659), apartados 39 y 41; de 10 de marzo de 1981, Irish Creamery Milk Suppliers y otros (asuntos acumulados 36/80 y 71/80, Rec. p. 735), apartados 5, 7 y 8, y de 30 de marzo de 2000, JÄMO (C‑236/98, Rec. p. I‑2189), apartado 30.

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8  – Véanse las sentencias Schmidberger, citada en la nota 7, apartados 30 y 35 a 38; de 15 de diciembre de 1995, Bosman (C‑415/93, Rec. p. I‑4921), apartado 59, y de 20 de enero de 2005, Salgado Alonso (C‑306/03, Rec. p. I‑705), apartados 40 a 42.

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9 – Véanse los puntos 21 y 22 de las presentes conclusiones.

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10 – Véanse los puntos 17 y 18 de las presentes conclusiones.

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11 – Véanse el artículo 2, apartado 1; la observación preliminar 1 del anexo I, el punto 1.1.2, letra a), del anexo I, y el punto 4.1.2.3. del anexo I de la Directiva; véanse los puntos 6, 13 y ss. de las presentes conclusiones.

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12 – Véanse los considerandos cuarto, séptimo y décimo de la Directiva.

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13 – Véase el punto 14 de las presentes conclusiones.

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14 – Véanse las sentencias de 14 de diciembre de 2004, Radlberger y Spitz (C‑309/02, Rec. p. I‑11763), apartado 53; de 13 de diciembre de 2001, DaimlerChrysler (C‑324/99, Rec. p. I‑9897), apartados 32 y 42; de 11 de diciembre de 2003, Deutscher Apothekerverband (C‑322/01, Rec. p. I‑14887), apartado 64, y de 12 de octubre de 1993, Vanacker y Lesage (C‑37/92, Rec. p. I‑4947), apartado 9.

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15 – Véase al respecto el análisis similar de las Directivas 81/851/CEE y 81/852/CEE, sobre medicamentos veterinarios, en la sentencia de 2 de abril de 1998, Norbrook Laboratories (C‑127/95, Rec. p. I‑1531), apartados 33 a 35.

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16 – Véase la sentencia de 12 de octubre de 2004, Wolff & Müller (C‑60/03, Rec. p. I‑9553), apartado 24.

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17 – Por lo demás, un examen con arreglo al artículo 28 CE conduciría aquí a la misma conclusión.

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18 – Véanse las sentencias de 24 de noviembre de 1982, Comisión/Irlanda, denominada «Buy Irish» (249/81, Rec. p. 4005), apartados 27 y 28; de 18 de febrero de 1986, Bulk Oil (174/84, Rec. p. 559), apartado 9; de 12 de diciembre de 1990, Hennen Olie (302/88, Rec. p. I‑4625), apartados 15 y 16, y de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Alemania, denominada «Markenqualität aus deutschen Landen» (C‑325/00, Rec. p. I‑9977), apartados 17 a 20.

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19 – Véanse las sentencias de 9 de diciembre de 1997, Comisión/Francia (C‑265/95, Rec. p. I‑6959), apartados 28 a 32, y Schmidberger, citada en la nota 7, apartados 58 y 59.

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20 – Citada en la nota 19.

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21 – Reglamento del Consejo, de 7 de diciembre de 1998, sobre el funcionamiento del mercado interior en relación con la libre circulación de mercancías entre los Estados miembros (DO L 337, p. 8).

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22 – Véase el punto 78 de las presentes conclusiones.

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23 – A tal respecto, véanse los temores formulados por la Comisión en el procedimiento que dio lugar a la sentencia de 13 de diciembre de 2001, Comisión/Cwik (C‑340/00 P, Rec. p. I‑10269), apartados 4, 25 y 26.

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24 – Véanse las sentencias de 7 de octubre de 1982, Berti/Comisión (131/81, Rec. p. 3493), apartados 21, 22 y 24, y de 27 de marzo de 1990, Grifoni/Comunidad Europea de la Energía Atómica (308/87, Rec. p. I‑1203), apartados 12 a 17.

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25 – Véanse las sentencias de 4 de febrero de 1975, Compagnie Continentale France/Consejo (169/73, Rec. p. 117), apartados. 18 a 21, y de 9 de noviembre de 1989, Briantex y Di Domenico/Comunidad Económica Europea y Comisión (353/88, Rec. p. 3623), apartados 2 y 8, en la que, sin embargo, en última instancia no se daba ningún supuesto de responsabilidad.

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26 – Véanse las sentencias de 7 de noviembre de 1985, Adams/Comisión (145/83, Rec. p. 3539), apartados 35, 37, 42, 44 y 53, y de 5 de octubre de 1988, Hamill/Comisión (180/87, Rec. p. 6141), apartados 10 a 13.

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27 – En relación con la normativa comunitaria en materia de responsabilidad, véanse las sentencias de 4 de julio de 2000, Haim (C‑424/97, Rec. p. I‑5123), apartado 44, y de 5 de marzo de 1996, Brasserie du Pêcheur y Factortame (asuntos acumulados C‑46/93 y C‑48/93, Rec. p. I‑1029), apartado 58.

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28 – Véase la sentencia Brasserie du Pêcheur y Factortame, citada en la nota 27, apartado 34.

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29 – Véase el artículo 7 (Excess of authority or contravention of instructions) del proyecto de la Comisión de Derecho Internacional sobre la responsabilidad del Estado por hechos internacionalmente ilícitos:

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«The conduct of an organ of a State or of a person or entity empowered to exercise elements of the governmental authority shall be considered an act of the State under international law if the organ, person or entity acts in that capacity, even if it exceeds its authority or contravenes instructions.»

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Véase, asimismo, el comentario correspondiente (ambos disponibles en varios idiomas en <http://www.un.org/law/ilc/texts/State_responsibility/responsibilityfra.htm>, pp. 91 y 92, número marginal 13, y pp. 99 y ss., y la jurisprudencia ahí citada).

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30 – Véase el punto 78 de las presentes conclusiones y, con respecto al Derecho Internacional Público, el artículo 4 (Conduct of organs of a State) del proyecto de la Comisión de Derecho Internacional (citado en la nota 29):

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«1. The conduct of any State organ shall be considered an act of that State under international law, whether the organ exercises legislative, executive, judicial or any other functions, whatever position it holds in the organization of the State, and whatever its character as an organ of the central government or of a territorial unit of the State.

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2. An organ includes any person or entity which has that status in accordance with the internal law of the State.»

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Véase, asimismo, el correspondiente comentario (pp. 84 y ss.), que expone resumidamente el estado del Derecho Internacional Público (ambos disponibles en varios idiomas en <http://www.un.org/law/ilc/texts/State_ responsibility/responsibilityfra.htm>), y el dictamen del Tribunal Internacional de Justicia de 29 de mayo de 1999, sobre el litigio relativo a la inmunidad ante procedimientos judiciales de un Relator especial de la Comisión de Derechos Humanos (I.C.J. Reports 1999, pp. 62 y 63, apartado 62, disponible en <http://www.icj-cij.org/> en «Decisions»/«Décisions»).

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31 – Véase el punto 78 de las presentes conclusiones y, sobre el Derecho Internacional Público, el artículo 8 (Conduct directed or controlled by a State) del proyecto de la Comisión de Derecho Internacional (citado en la nota 29):

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«The conduct of a person or group of persons shall be considered an act of a State under international law if the person or group of persons is in fact acting on the instructions of, or under the direction or control of that State in carrying out the conduct.»,

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así como el correspondiente comentario (igualmente citado en la nota 29, pp. 103 y ss.), y la sentencia del Tribunal Internacional de Justicia de 24 de mayo de 1980 en el asunto relativo al personal diplomático y consular de Estados Unidos en Teherán (I.C.J. Reports 1980, pp. 3/4, apartado 58, igualmente disponible en <http://www.icj-cij.org/> en «Decisions»/«Décisions»).

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32 – Véase el punto 78 de las presentes conclusiones y, sobre el Derecho Internacional Público, el comentario (citado en la nota 29, pp. 70 y 81), la sentencia del Tribunal Internacional de Justicia, antes citada, sobre el caso de los rehenes en Teherán, apartados 61 a 67, y la sentencia del Tribunal Internacional de Justicia de 9 de abril de 1949 en el caso del Canal de Corfú (I.C.J. Reports 1949, pp. 4, 22 y 23, igualmente disponible en <http://www.icj-cij.org/> en «Decisions»/«Décisions»).

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33 – Véase el informe de la CEDH de 25 de enero de 1976 en el asunto nº 5310/71 (Irlanda/Reino Unido, Yearbook 19, p. 758):

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«[…] the State['s] […] existing obligations can be violated also by a person exercising an official function vested in him at any, even the lowest level, without express authorisation and even outside or against instructions.»

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«[…] [les] obligations existantes [de l'État] peuvent être violées également par une personne exerçant une fonction officielle qui lui est confiée, quel que soit le niveau, même le plus bas, sans autorisation expresse, voire en-dehors ou à l'encontre d'instructions.»

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El Tribunal Europeo de Derechos Humanos siguió la opinión de la Comisión Europea de Derechos Humanos en el asunto (véase la sentencia de 18 de enero de 1978 en el asunto nº 5310/71, Irlanda/Reino Unido, serie A, nº 25, apartado 159) y confirmó expresamente en 1999 la posición entonces mantenida por la Comisión Europea de Derechos Humanos (véase la sentencia de 28 de octubre de 1999 en el asunto nº 28396/95, Wille/Liechtenstein, Reports of Judgments and Decisions 1999-VII, apartado 46).

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34 – Véanse las sentencias Haim (citada en la nota 27), apartado 44, y Brasserie du Pêcheur y Factortame (citada en la nota 27), apartado 58.

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35 – Véanse las sentencias de 18 de enero de 2001, Stockholm Lindöpark (C‑150/99, Rec. p. I‑493), apartado 38; de 26 de marzo de 1996, British Telecommunications (C‑392/93, Rec. p. I‑1631), apartados 41 y ss.; de 17 de octubre de 1996, Denkavit International y otros (asuntos acumulados C‑283/94, C‑291/94 y C‑292/94, Rec. p. I‑5063), apartados 49 y ss., y de 30 de septiembre de 2003, Köbler (C‑224/01, Rec. p. I‑10239), apartados 101 y ss.

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36 – Véanse en particular los puntos 80 y 82 de las presentes conclusiones.

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37 – Véase el punto 33 de las presentes conclusiones.

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38 – Véanse los puntos 38 y 41 de las presentes conclusiones.

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39 – Véase el punto 34 de las presentes conclusiones.

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40 – Véase el punto 33 de las presentes conclusiones.

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41 – Véase el punto 39 de las presentes conclusiones.

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42 – Véase el punto 43 de las presentes conclusiones.

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43 – Véase en particular el punto 82 de las presentes conclusiones.

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44 – Por consiguiente, no queda margen alguno para aplicar los criterios derivados de la sentencia Comisión/Francia, citada en la nota 19, y del Reglamento nº 2679/98, citado en la nota 21.

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45 – En cambio, el Tribunal de Justicia debe partir, a la hora de responder a las cuestiones prejudiciales, de los hechos expuestos por el órgano jurisdiccional remitente. En efecto, por un lado, ni el Gobierno finlandés ni el Sr. Lehtinen han aportado datos más precisos sobre las intervenciones del Ministerio. Por otro lado, tales datos contradicen los facilitados por el órgano jurisdiccional remitente y por ello no deben ser tenidos en cuenta.

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46 – Sobre esta fórmula, véanse las sentencias de 11 de julio de 1974, Dassonville (8/74, Rec. p. 837), apartado 5, y de 9 de febrero de 1999, van der Laan (C‑383/97, Rec. p. I‑731), apartado 18.

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47 – Véase la sentencia «Buy Irish», citada en la nota 18, apartados 2, 3 y 25 a 29.

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48 – Véanse las sentencias Schmidberger, citada en la nota 7, apartados 58 y 59, y Comisión/Francia, citada en la nota 19, apartados 31 y 32.

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49 – Véase la sentencia Comisión/Francia, citada en la nota 19, apartados 32 a 34, y Schmidberger, citada en la nota 7, apartado 64.

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50 – Véase la sentencia Comisión/Francia, citada en la nota 19, apartado 35.

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51 – La publicación de 13 de junio de 2001 no se basaba, según las declaraciones del Sr. Lehtinen, en una entrevista mantenida con él.

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52 – Véanse a tal respecto los puntos 38 y 41 de las presentes conclusiones.

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53 – Véanse las sentencias de 12 de julio de 1990, Comisión/Grecia (35/88, Rec. p. I‑3125), apartados 42 y 43, y de 18 de octubre de 1979, Buys y otros (5/79, Rec. p. 3203), apartado 30.

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54 – Véanse las sentencias de 19 de febrero de 1991, Comisión/Bélgica (C‑374/89, Rec. p. I‑367), apartados 13 y ss., y de 7 de mayo de 1991, Vlassopoulou (C‑340/89, Rec. p. I‑2357), apartado 14.

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55 – Véanse las sentencias de 10 de marzo de 2005, Tempelman y van Schaijk (asuntos acumulados C‑96/03 y C‑97/03, Rec. p. I‑1895), apartado 47; de 12 de julio de 2001, Jippes y otros (C‑189/01, Rec. p. I‑5689), apartado 81; de 12 de marzo de 2002, Omega Air y otros (asuntos acumulados C‑27/00 y C‑122/00, Rec. p. I‑2569), apartado 62; Schmidberger, citada en la nota 7, apartado 79, y de 3 de julio de 2003, Lennox (C‑220/01, Rec. p. I‑7091), apartado 76.

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56 – El caso conocido se debió al bloqueo de seguridad; véase el punto 27 de las presentes conclusiones.

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57 – Véase la sentencia de 6 de marzo de 2001, Connolly/Comisión (C‑274/99 P, Rec. p. I‑1611), apartados 39 y ss., y las sentencias del TEDH de 26 de septiembre de 1995 en el asunto nº 17851/91 (Vogt/Alemania, serie A, nº 323), apartados 43 y 53, y de 2 de septiembre de 1998 el asunto nº 22954/93 (Ahmed y otros/Reino Unido, Reports 1998-VI), apartados 41, 55 y 56.

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58 – Véanse los puntos 78, 106 y ss. de las presentes conclusiones. Sin embargo, como se ha señalado antes, es probable que en el presente asunto haya concurrido tal obligación aun sin tener en cuenta la libertad de expresión.

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59 – Véase la sentencia Schmidberger, citada en la nota 7, apartados 71 a 82.

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60 – Véase, sobre la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la sentencia Haim, citada en la nota 27, apartado 36.

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61 – Véase la sentencia Haim, citada en la nota 27, apartado 37.

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62 – Véase el punto 110 de las presentes conclusiones.

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63 – Véanse los puntos 72 y ss. y 100 y ss. de las presentes conclusiones.

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64 – Véase la sentencia Brasserie du Pêcheur y Factortame, citada en la nota 27, apartados 55 y 56.

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65 – Véanse las sentencias de 23 de mayo de 1996, Hedley Lomas (C‑5/94, Rec. p. I‑2553), apartado 28; Haim, citada en la nota 27, apartado 38, y Stockholm Lindöpark, citada en la nota 35, apartados 40 y 41.

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66 – Véanse los puntos 144 y 145 de las presentes conclusiones.

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67 – Véanse las sentencias Brasserie du Pêcheur y Factortame, citada en la nota 27, apartado 67; de 19 de noviembre de 1991, Francovich y otros (asuntos acumulados C‑6/90 y C‑9/90, Rec. p. I‑5357), apartados 41 a 43, y de 9 de noviembre de 1983, San Giorgio (199/82, Rec. p. 3595), apartado 14.

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68 – Véase la sentencia Brasserie du Pêcheur y Factortame, citada en la nota 27, apartado 87.

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69 – Véanse las sentencias de 1 de junio de 1999, Konle (C‑302/97, Rec. p. I‑3099) apartados 63 y ss., y Haim, citada en la nota 27, apartados 30 a 32.

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70 – Véanse los puntos 144 y 145, de las presentes conclusiones.

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71 – Véanse los puntos 144 y 145 de las presentes conclusiones.