1.

La chambre des employés prives fue creada al mismo tiempo que el resto de las Cámaras profesionales (chambres d'agriculture, des artisans, de commerce, etc.) por la Ley luxemburguesa de 4 de abril de 1924, por la cual se crearon las Cámaras profesionales de carácter electivo.

Esta Ley atribuye como misión general a las Cámaras profesionales «la garantía y la defensa de los intereses de sus afiliados»

El artículo 38 de la Ley establece:

«El cometido de la chambre des employés prives consiste en crear y subvencionar, en su caso, la totalidad de los establecimientos, instituciones, obras y servicios dedicados esencialmente a la mejora de la condición de tales empleados, a fecundar su actividad, emitir dictámenes, formular reclamaciones, solicitar informes y presentar datos estadísticos.

La chambre está facultada para elevar propuestas al Gobierno, que este último debe examinar y presentar a la Cámara de Diputados, cuando su objeto se halle comprendido dentro de la competencia de ésta.

Debe solicitarse el parecer de la chambre des employés prives en relación con todas las Leyes y Decretos ministeriales y granducales que afecten principalmente a los empleados privados.

En particular, son de la competencia de la chambre des employés privés:

La enumeración anterior no tiene carácter exhaustivo.»

El artículo 6 de la Ley de 1924 únicamente reconoce la condición de elector de los miembros de las Cámaras a las personas que posean la nacionalidad luxemburguesa.

Para sufragar sus gastos, el artículo 3 de la Ley de 1924, en la redacción que le dio la Ley de 3 de junio de 1926, faculta a la chambre des employés para cobrar a sus afiliados una cuota que se retendrá de sus sueldos o emolumentos. Esta retención está asimilada a la retención tributaria, con los mismos privilegios en caso de impago que los aplicables a los impuestos directos. Con anterioridad a la modificación introducida en la Ley, la cuota sólo podía cobrarse de los electores.

2.

Mediante carta dirigida el 17 de marzo de 1987 a la chambre des employés prives, la Association de soutien aux travailleurs immigrés (en lo sucesivo, «ASTI») informó a ésa de que, previo acuerdo con sus tres trabajadores extranjeros, nacionales de otros Estados miembros, había decidido no pagar las cuotas a la citada Cámara, por considerar ilógico cotizar a un organismo por cuenta de unos trabajadores que están excluidos del mismo.

La chambre des employés prives interpuso una demanda ante el tribunal de paix de Luxemburgo. Al oponerse a la citada pretensión, ASTI afirmó que la negativa a reconocer la condición de elector en las elecciones de la chambre des employés privés a extranjeros, nacionales de otros Estados miembros, resultaba contraria a los artículos 7, 48, 117, 118, 118 A y al párrafo segundo del artículo 189 del Tratado (CEE), así como a los artículos 7 y 8 del Reglamento (CEE) no 1612/68, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77). En su sentencia de 13 de octubre de 1989, el Tribunal de paix desestimó los citados motivos y condenó a ASTI a pagar las cuotas que no había pagado por cuanto:

Contra esta sentencia, ASTI recurrió a la Cour de cassation, la cual consideró que, en el caso de autos, no era de aplicación la norma «nadie puede actuar en nombre ajeno», por lo cual, entendió que esta parte del motivo estaba fundada. Por lo demás, suspendió el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciara sobre la cuestión prejudicial siguiente:

«¿Deben interpretarse los artículos 7, 48, 117, 118, 118 A y el párrafo segundo del artículo 189 del Tratado CEE, así como los artículos 7 y 8 del Reglamento (CEE) no 1612/68 del Consejo, o algunas de estas normas, en el sentido de que se oponen a que la legislación de un Estado miembro de la Comunidad imponga el pago de una cuota a un trabajador extranjero nacional de otro Estado miembro, obligatoriamente afiliado a una Cámara profesional, al tiempo que le niega el derecho a participar en la elección de las personas que componen la Cámara, y reserva dicho derecho exclusivamente a los nacionales?»

3.

La resolución de remisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de julio de 1990.

4.

Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia de la CEE, presentaron observaciones escritas:

5.

Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió abrir la fase oral sin previo recibimiento a prueba.

6.

ASTI propone responder de la siguiente forma a la cuestión planteada por la Cour de cassation:

ASTI comienza señalando que uno de los fundamentos institucionales de las Cámaras profesionales reside en el hecho de constituir un organismo exclusivamente profesional, carente de influencias políticas. Por este motivo, considera que su papel se asemeja claramente al de los sindicatos, dando a este término su sentido tradicional, lo cual se ve confirmado por el conjunto de los cometidos que atribuye a las chambres des employés prives el artículo 38 de la Ley de 1924.

Rechaza el argumento según el cual las Cámaras participan en el ejercicio del poder público por sus funciones consultivas, puesto que esta función tan sólo constituye una de los cometidos confiados a estas Cámaras y, en cualquier caso, sus dictámenes tienen un carácter puramente consultivo, lo cual no supone el ejercicio de una «función pública» en el sentido de una participación directa en el ejercicio del poder público.

Además, los trabajadores inmigrantes tienen un interés legítimo en participar en esta función consultiva, si bien, al excluir su derecho de voto, se ven privados de esta posibilidad y sufren, por este motivo, una discriminación en relación con los trabajadores nacionales.

Esta discriminación, aun más flagrante por el hecho de pagar los citados trabajadores una cuota, se halla prohibida por el artículo 7 del Tratado y por el Reglamento no 1612/68.

ASTI afirma que la participación en la gestión de las Cámaras y en la elección de sus miembros constituye una de las «ventajas sociales» a que se refiere el artículo 7 del Reglamento no 1612/68, puesto que desempeña el papel integrador que el Tribunal de Justicia considera característico de estas ventajas (sentencia de 11 de julio de 1985, Mutsch, 137/84, Rec. p. 2681).

Finalmente, los miembros de las Cámaras profesionales se eligen a partir de listas presentadas por las organizaciones sindicales, de las cuales son representantes. El hecho que los trabajadores migrantes no puedan ser elegidos de estas listas por su condición de representantes sindicales constituye una discriminación con relación a la situación de los representantes sindicales de nacionalidad luxemburguesa, y, por consiguiente, una infracción del artículo 8 del Reglamento no 1612/68.

Por lo que se refiere a la disposición del artículo 8 del Reglamento no 1612/68, con arreglo a la cual el trabajador de un Estado miembro empleado en el territorio de otro Estado miembro podrá ser excluido de la «gestión de organismos de derecho público» y del ejercicio de una «función de derecho público», ASTI afirma:

7.

La chambre des employés prives alega, en primer lugar, que la misma es un organismo de Derecho público creado por la Ley.

Señala, a continuación, que, en su sentencia de 17 de diciembre de 1980, Comisión/Bélgica, antes citada, el Tribunal de Justicia interpretó el artículo 8 del Reglamento no 1612/68 en el sentido de que permite excluir a los nacionales de otros Estados miembros de la participación en la gestión de organismos de Derecho público, en la medida en que las actividades de éstos suponen una participación en el ejercicio del poder público. Tal es el caso de la chambre des employés privés, a la cual la Ley asocia al ejercicio del poder legislativo y reglamentario, mediante sus dictámenes consultivos vinculantes.

8.

El Gobierno luxemburgués comienza señalando que, en lo relativo a la cuestión más general del derecho de voto y de la elegibilidad de los nacionales no luxemburgueses en las elecciones a las Cámaras profesionales, la Comisión, en su escrito de 27 de noviembre de 1989, inició la fase administrativa previa del recurso por incumplimiento, con arreglo al artículo 169 del Tratado. Por este motivo y habida cuenta de que, por un lado, la cuestión prejudicial sólo atañe a uno de los aspectos del problema general a resolver y, por otro, que aún se halla a la espera del dictamen del Conseil d'Etat para responder a la Comisión, el Gobierno luxemburgués solicita al Tribunal de Justicia que suspenda el procedimiento hasta que dé su respuesta o, en su caso, hasta que el Tribunal de Justicia dicte su sentencia en el marco del procedimiento por incumplimiento.

Con carácter subsidiario, el Gobierno luxemburgués afirma que la cuestión prejudicial es inadmisible, por cuanto no tiene nada de específicamente comunitaria, en la medida en que la situación de los nacionales comunitarios es idéntica a la de los luxemburgueses carentes del derecho de voto, y por cuanto tiene un alcance general, al afectar a todos los afiliados de una Cámara profesional, con independencia de su nacionalidad.

En el supuesto de que el Tribunal de Justicia tuviera que responder a la cuestión planteada, el Gobierno luxemburgués señala:

«Los artículos 7, 48, 117, 118 A y 188 del Tratado CEE así como los artículos 7 y 8 del Reglamento (CEE) no 1612/68 no deben interpretarse en el sentido de que se oponen a que la legislación de un Estado miembro imponga el pago de una cuota a un trabajador extranjero nacional de un Estado miembro, obligatoriamente afiliado a una Cámara profesional, cuando le deniega el derecho a participar en la elección de las personas que componen la Cámara, por reservar exclusivamente este derecho a los nacionales.»

Por lo que se refiere a la índole y al papel de las Cámaras profesionales, el Gobierno luxemburgués considera que éstas han venido a completar la organización legislativa prevista por la Constitución, merced al establecimiento, por la Ley de 1924, de su función consultiva y de su derecho de enmienda e iniciativa en relación con las leyes y decretos que revistan interés para su objeto o sus afiliados.

Las citadas funciones, mediante las cuales las Cámaras desempeñan un papel ante los poderes públicos al participar de forma institucional en el ejercicio de los poderes legislativo y ejecutivo, son, por lo tanto, para ellas, las más importantes.

No cabe confundir a las Cámaras con los sindicatos, que constituyen asociaciones de Derecho privado a las cuales la adhesión es libre, mientras que las Cámaras profesionales agrupan obligatoriamente a los miembros de la profesión que representan y cuyo parecer manifiestan.

El Gobierno luxemburgués considera que la cuestión planteada pretende saber si el derecho de voto es la contrapartida directa y necesaria de la cuota pagada.

A este respecto, señala que, con arreglo a la Ley, la cuota es la contrapartida directa de un gasto, a saber, los servicios materiales prestados por la Cámara, los cuales no tienen la menor relación con su función consultiva.

Por consiguiente, la cuota puede compararse con un tributo que, al igual que sus homólogos municipales o nacionales en relación con las elecciones municipales o legislativas, no da derecho a participar en las elecciones de miembros de las Cámaras profesionales. Además, el Gobierno luxemburgués señala que, al margen del derecho al voto, el interés de los trabajadores extranjeros se tiene en cuenta por medio de la defensa de los intereses superiores de la profesión considerada en su conjunto, sin que hayan de distinguirse los distintos componentes de la Cámara profesional.

Por lo que se refiere a las distintas disposiciones contempladas por la cuestión, el Gobierno luxemburgués señala lo siguiente:

9.

La Comisión propone dar la siguiente respuesta a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional:

«El artículo 48 del Tratado CEE y el artículo 8 del Reglamento no 1612/68 deben ser interpretados en el sentido de que se oponen a que la legislación de un Estado miembro excluya el derecho de los trabajadores extranjeros nacionales de otro Estado miembro, obligatoriamente afiliados a una Cámara profesional y que tienen la obligación legal de pagar una cuota, a participar en la elección de las personas que componen la citada Cámara.»

La Comisión considera que la legislación luxemburguesa efectúa una discriminación por el hecho de privar a los nacionales de otros Estados miembros, obligatoriamente afiliados a una Cámara, del derecho a participar en la elección de los miembros de la Cámara y de ser ellos mismos elegidos para ésta. Esta discriminación existiría también si los trabajadores comunitarios estuvieran exentos de la obligación de pagar cuotas.

Ahora bien, la citada discriminación resulta contraria al apartado 1 del artículo 8 del Reglamento no 1612/68, que consagra la igualdad de trato en el ámbito de los derechos sindicales, en la medida en que el citado derecho incluye el derecho de sufragio activo y pasivo a aquellos organismos cuya tarea principal es la defensa de los intereses de los trabajadores por todos los medios legales. En el caso de autos, todas las facultades de la chambre des employés prives persiguen el objetivo de garantizar los intereses de estos últimos, importando poco que se trate de un organismo análogo a los sindicatos clásicos, que se hallan comprendidos dentro del ámbito de aplicación del citado artículo.

En lo relativo a las exenciones establecidas por el apartado 4 del artículo 48 del Tratado y por la letra b) del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento no 1612/68, la Comisión no acepta que las Cámaras participen en el ejercicio del poder público por su función consultiva, ya que esta función se sitúa en el marco de la defensa de los intereses de los miembros de las Cámaras y sus dictámenes no vinculan al Parlamento, por lo cual no suponen una participación en la adopción de las Leyes.

Aún en el supuesto de que debiera considerarse esta función como de Derecho público, debería aplicarse la doctrina sentada en la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia el 17 de diciembre de 1980, Comisión/Bélgica, antes citada, y, por consiguiente, reconocer el derecho de voto a los trabajadores comunitarios, si bien, quedando excluidos de las tareas concretas que suponen la participación en el ejercicio del poder público.

—

en nombre de ASTI, por Me G. Thomas, avocat-avoué de Luxemburgo;

—

en nombre de la chambre des employés privés, por el Sr. A. T. Ries, avocat-avoué de Luxemburgo;

—

en nombre del Gobierno luxemburgués, por el Sr. J. Zahlen, conseiller de gouvernement en el Ministerio de Trabajo, en calidad de Agente;

—

en nombre de la Comisión de las Comunidades Europeas, por el Sr. D. Gouloussis, conseiller juridique, en calidad de Agente;

1

Mediante resolución de 12 de julio de 1990, recibida en el Tribunal de Justicia el 17 de julio siguiente, la Cour de cassation de Luxemburgo planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, una cuestión prejudicial relativa a la interpretación de los artículos 7, 48, 117, 118, 118 A y del párrafo segundo del artículo 189 del Tratado CEE, y 7 y 8 del Reglamento (CEE) n° 1612/68, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77), modificado por el Reglamento (CEE) n° 312/76 del Consejo, de 9 de febrero de 1976 (DO L 39, p. 2; EE 05/02, p. 69).

2

Esta cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre la Association de soutien aux travailleurs immigrés (en lo sucesivo, «ASTI») y la chambre des employés privés.

3

La chambre des employés privés fue creada por la Ley luxemburguesa de 4 de abril de 1924, por la que se crearon las cámaras profesionales de carácter electivo. Esta Ley creó asimismo las chambres d'agriculture, des artisans, de commerce et de travail. La Ley de 12 de febrero de 1964 creó la chambre des fonctionnaires et employés publics, permitiendo, de esta forma, que se halle cubierto el conjunto de las actividades profesionales, con excepción de las profesiones liberales. La Ley atribuye como misión general a las Cámaras profesionales la garantía y la defensa de los intereses de sus afiliados, llamados «ressortissants».

4

Las Cámaras profesionales están facultadas para formular propuestas al Gobierno, que este último está obligado a examinar y a presentar a la Cámara de Diputados. El legislador se halla obligado a solicitar el parecer de las Cámaras profesionales en relación con todas las Leyes y todos los Decretos y Reglamentos que les afectan.

5

El artículo 6 de la Ley de 1924 tan sólo reconoce la cualidad de elector de los miembros de las Cámaras a las personas de nacionalidad luxemburguesa. Para hacer frente a sus gastos, el artículo 3 de la Ley, en su redacción modificada por la Ley de 3 de junio de 1926, faculta a las Cámaras para cobrar a sus afiliados una cuota mediante retención que el empresario habrá de practicar de los sueldos o salarios. Con anterioridad a la citada modificación de la Ley, la cuota tan sólo podía cobrarse de los electores.

6

Mediante carta dirigida el 17 de marzo de 1987 a la chambre des employés prives, ASTI informó a ésta que, por su condición de empresario y de acuerdo con sus tres trabajadores extranjeros, nacionales de otros Estados miembros, había decidido no pagar las cuotas a la citada Cámara por parecerle ilógico cotizar a un organismo por cuenta de unos trabajadores que no formaban parte del mismo.

7

La chambre des employés prives presentó una demanda ante el tribunal de paix de Luxemburgo, el cual, en su sentencia de 13 de octubre de 1989, condenó a ASTI a pagar las cuotas que no había abonado. Contra esta sentencia, ASTI presentó recurso ante la Cour de cassation de Luxemburgo, la cual, en su resolución de 12 de julio de 1990, suspendió el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciara sobre la siguiente cuestión prejudicial :

«¿Deben interpretarse los artículos 7, 48, 117, 118, 118 A y el párrafo segundo del artículo 189 del Tratado CEE, así como los artículos 7 y 8 del Reglamento (CEE) n° 1612/68 del Consejo, o algunas de estas normas, en el sentido de que se oponen a que la legislación de un Estado miembro imponga el pago de una cuota a un trabajador extranjero nacional de otro Estado miembro, obligatoriamente afiliado a una Cámara profesional, al tiempo que le niega el derecho a participar en la elección de las personas que componen la Cámara, y reserva dicho derecho exclusivamente a los nacionales?»

8

Para una más amplia exposición de los hechos del litigio principal, del desarrollo del procedimiento, así como de las observaciones escritas presentadas al Tribunal de Justicia, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, tan sólo se hará referencia a estos elementos del expediente en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal de Justicia.

9

De la motivación de la resolución de remisión y de los debates seguidos ante el Tribunal de Justicia se deduce que la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional debe entenderse en el sentido de si el Derecho comunitario se opone a que una legislación nacional niegue a los trabajadores extranjeros el derecho de voto en las elecciones de los miembros de una Cámara profesional a la cual se hallan obligatoriamente afiliados, y a la cual deben cotizar, que asume la defensa de los intereses de los trabajadores afiliados y que desempeña una función consultiva a nivel legislativo.

10

Consta en autos que las personas afiliadas a la chambre des employés privés tienen la condición de trabajador. Por consiguiente, la compatibilidad con el Derecho comunitario de la diferencia de trato entre nacionales y extranjeros, a que antes se aludió, debe apreciarse en relación con las disposiciones relativas a la libre circulación de trabajadores y no con el artículo 7 del Tratado, puesto que este último precepto tan sólo se aplica de forma autónoma en las situaciones reguladas por el Derecho comunitario, para las cuales el Tratado no establece normas específicas de no-discriminación (véase, más recientemente, la sentencia de 7 de marzo de 1991, Masgio, C-10/90, Rec. p. I-1119).

11

En el ámbito de la libre circulación de trabajadores, el principio fundamental de no discriminación por razón de la nacionalidad se halla reconocido en el apartado 2 del artículo 48 del Tratado. Este principio se menciona en los considerandos quinto y sexto del Reglamento n° 1612/68 así como en varias disposiciones especiales de este Reglamento, en particular, sus artículos 7 y 8, que son los que contempla la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional.

12

Procede examinar, en primer lugar, esta última disposición, que es la más concreta.

13

A tenor del párrafo primero del apartado 1 del artículo 8:

«El trabajador nacional de un Estado miembro empleado en el territorio de otro Estado miembro se beneficiará de la igualdad de trato en relación con la afiliación a organizaciones sindicales y el ejercicio de los derechos sindicales, incluyendo el derecho de voto y el acceso a los puestos de administración o de dirección de una organización sindical; podrá ser excluido de participar en la gestión de organismos de derecho público y del ejercicio de una función de derecho público. Además, se beneficiará del derecho de elegibilidad a los órganos de representación de los trabajadores en la empresa.»

14

Contrariamente a la postura sustentada por la Comisión y por ASTI, el Gobierno luxemburgués muestra su disconformidad con que esta disposición sea aplicable a un caso como el de autos por cuanto la citada Cámara profesional constituye un cauce de representación institucional establecido por la Ley, siendo la afiliación obligatoria, y se distingue, por este motivo, de las estructuras sindicales libres.

15

Debe señalarse que el alcance del citado apartado 1 del artículo 8, que constituye una expresión particular del principio de no-discriminación en el ámbito concreto de la participación de los trabajadores en las organizaciones y actividades sindicales, no puede verse limitado por consideraciones relativas a la forma jurídica del citado organismo.

16

Por el contrario, el ejercicio de los derechos sindicales contemplados por esta disposición excede del marco de las organizaciones sindicales propiamente dichas e incluye, en especial, la participación de los trabajadores en aquellos organismos que, aun no revistiendo la naturaleza jurídica de organizaciones sindicales, desempeñan unas funciones similares de defensa y representación de los intereses de los trabajadores.

17

De esto se deduce que el derecho a participar en la elección de un organismo como la Chambre professionnelle des employés prives, cuya misión general de garantía de los intereses de los trabajadores afiliados a la misma al igual que la mayoría de las demás funciones son características de una organización sindical, debe considerarse como un derecho sindical en el sentido de la disposición antes citada, sin que quepa ni siquiera pronunciarse sobre si la citada Cámara profesional debe calificarse de organización sindical o no.

18

Con carácter subsidiario, el Gobierno luxemburgués señala que, en cualquier caso, la citada Cámara profesional se halla comprendida dentro de la excepción prevista en el apartado 1 del artículo 8, antes citado, por su naturaleza de organismo de Derecho público y su participación en el ejercicio de una función de Derecho público por medio de su función consultiva.

19

A este respecto, debe señalarse que, como se deduce ya de la sentencia dictada el 17 de diciembre de 1980, Comisión/Bélgica (149/79, Rec. p. 3881), apartado 15, la exclusión de la «participación en la gestión de organismos de Derecho público y en el ejercicio de una función de Derecho público» prevista en el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento n° 1612/68 se corresponde con la excepción prevista en el apartado 4 del artículo 48 del Tratado y tan sólo permite excluir eventualmente a los trabajadores de los demás Estados miembros de determinadas actividades que suponen la participación en el ejercicio de una función de Derecho público.

20

Por consiguiente, la exclusión de los trabajadores de los demás Estados miembros del derecho de voto en las elecciones de las Cámaras profesionales no puede hallarse justificada, con arreglo al apartado 1 del artículo 8, por la naturaleza jurídica de la citada Cámara según el Derecho nacional ni por la circunstancia de que algunas de sus funciones puedan suponer una participación en el ejercicio de una función de Derecho público.

21

Procede, pues, responder a la cuestión planteada declarando que el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento n° 1612/68 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una legislación nacional niegue a los trabajadores extranjeros el derecho de voto en las elecciones de los miembros de una Cámara profesional, a la que deben afiliarse obligatoriamente y a la que han de abonar una cuota, que está encargada de la defensa de los intereses de los trabajadores afiliados y que ejerce una función consultiva en el ámbito legislativo.

22

Los gastos efectuados por el Gobierno luxemburgués y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

pronunciándose sobre la cuestión que le fue planteada por la Cour de cassation de Luxemburgo mediante resolución de 12 de julio de 1990, declara:

El apartado 1 del artículo 8 del Reglamento (CEE) n° 1612/68, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de trabajadores dentro de la Comunidad, debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una legislación nacional niegue a los trabajadores extranjeros el derecho de voto en las elecciones de los miembros de una Cámara profesional, a la que deben afiliarse obligatoriamente y a la que han de abonar una cuota, que está encargada de la defensa de los intereses de los trabajadores afiliados y que ejerce una función consultiva en el ámbito legislativo.