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Document 52019DC0233
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS on the evaluation of the 7th Environment Action Programme
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES sobre la evaluación del VII Programa de Acción en materia de Medio Ambiente
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES sobre la evaluación del VII Programa de Acción en materia de Medio Ambiente
COM/2019/233 final
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 15.5.2019
COM(2019) 233 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES
sobre la evaluación del VII Programa de Acción en materia de Medio Ambiente
{SWD(2019) 181 final}
Resumen del VII Programa de Acción en materia de Medio Ambiente 1
La Unión Europea (UE) acuerda los Programas de Acción en materia de Medio Ambiente (PMA) para ofrecer orientación práctica y garantizar unas acciones previsibles y coordinadas en la política europea en materia de medio ambiente y clima. El VII Programa de Acción en materia de Medio Ambiente («VII PMA») entró en vigor en 2014 y se prolongará hasta finales de 2020. Expone una visión de 2050 2 y un relato claro de una política medioambiental integrada que contribuye al crecimiento económico sostenible, la salud y el bienestar del ser humano. Se ajusta plenamente al espíritu de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas.
El programa establece nueve objetivos prioritarios de actuación:
- Tres prioridades temáticas: proteger, conservar y mejorar el capital natural de la Unión; convertir a la Unión en una economía hipocarbónica, eficiente en el uso de los recursos, ecológica y competitiva; y proteger a los ciudadanos de la Unión de las presiones y riesgos medioambientales para la salud y el bienestar.
- Cuatro de los llamados «facilitadores»: una mejor aplicación de la legislación, una mejor información mediante el refuerzo de la base de conocimientos, unas inversiones más inteligentes, y la integración de consideraciones medioambientales en otras políticas.
- Dos objetivos prioritarios horizontales: potenciar la sostenibilidad de las ciudades de la Unión y ayudar a esta a abordar los desafíos internacionales en materia de medio ambiente y clima.
Dentro de estos nueve objetivos prioritarios, el VII PMA incluye treinta y seis subobjetivos y sesenta acciones concretas que deben llevar a cabo la UE y los Estados miembros, así como las empresas, los grupos de empleadores y trabajadores, y los particulares.
Los Programas de Acción en materia de Medio Ambiente se acuerdan de conformidad con el artículo 192, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y su ejecución es una responsabilidad compartida de la UE y los Estados miembros. La presente evaluación tiene en cuenta el informe de la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) sobre el estado del medio ambiente y una consulta con las partes interesadas.
I.El VII PMA: un instrumento moderno de gobernanza para los desafíos medioambientales actuales
La evaluación por la Comisión del VII PMA muestra que el programa ofrece un marco estratégico que ha conseguido asentar el relato de la política medioambiental como motor para el crecimiento ecológico, para un planeta más saludable y para la mejora del bienestar de las personas. Todas las partes interesadas se han reunido para establecer prioridades, lo que ha permitido a la UE, los Estados miembros y los agentes locales y regionales, incluidas las empresas, trabajar de manera efectiva y eficiente en el ámbito de la formulación de las políticas de medio ambiente. Contar con un documento de referencia a escala de la UE que ha recibido un apoyo generalizado ha contribuido a reforzar la coherencia y el compromiso de las políticas medioambientales de la UE y los Estados miembros y de las acciones destinadas a mejorar el estado del medio ambiente y el bienestar de las personas.
En el marco del VII PMA, ha aumentado el reconocimiento general del hecho de que la protección medioambiental va de la mano de un modelo económico sostenible que cree empleo y prosperidad. La política de medio ambiente de la UE ha pasado de intervenciones normativas específicas a un mayor énfasis en integrar la dimensión medioambiental en otras políticas sectoriales con una perspectiva de sostenibilidad más amplia, como el paquete sobre la economía circular 3 , el marco en materia de clima y energía para 2030 4 , la estrategia de bioeconomía 5 y el plan de acción sobre financiación sostenible 6 . El consenso alcanzado en torno al VII PMA ha ayudado a Europa a hablar con una sola voz en el contexto global de la cooperación multilateral, por ejemplo, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y el Acuerdo de París para combatir el cambio climático.
Los informes periódicos sobre el estado del medio ambiente en Europa indican ciertas mejoras 7 . La UE cumplirá probablemente sus objetivos en materia de gases de efecto invernadero y energías renovables para 2020 y ha definido objetivos ambiciosos para 2030 8 . Deben realizarse esfuerzos adicionales para cumplir los objetivos en materia de eficiencia energética 9 . La Comisión también ha presentado su visión para una estrategia de bioeconomía de la UE actualizada y una economía climáticamente neutra de la UE para 2050 de conformidad con el Acuerdo de París 10 . Las empresas se están beneficiando de la economía circular, la financiación pública y privada en beneficio del clima y el medio ambiente está aumentando, la gestión de los bosques en Europa es más sostenible y la calidad de las aguas de baño está mejorando.
No obstante, continúan existiendo desafíos considerables y están surgiendo otros nuevos 11 . Nos enfrentamos a una crisis ecológica mundial al acercarnos a los límites planetarios, o incluso al traspasarlos en algunas áreas. El documento de reflexión de la Comisión «Hacia una Europa sostenible en 2030» reconoce nuestra deuda ecológica como el principal déficit de sostenibilidad de Europa 12 . Esta crisis medioambiental tiene una incidencia directa en la salud de las personas. Muchas ciudades europeas no cumplen las normas de calidad del aire acordadas conjuntamente y jurídicamente vinculantes 13 . La UE no está en vías de cumplir el objetivo de detener la pérdida de biodiversidad para 2020 y recuperar el potencial de los ecosistemas para prestar servicios. Los efectos ecológicos del sector de la movilidad y el sistema alimentario siguen siendo demasiado elevados.
Detener estas tendencias negativas exige sobre todo un esfuerzo continuado para aplicar la legislación existente 14 . Aunque la acción tiene un coste y exige grandes esfuerzos colectivos, el coste de la inacción y las consecuencias sociales asociadas serían mucho mayores.
En este contexto, el VII PMA ha desempeñado un papel importante a la hora de ofrecer una herramienta de gobernanza para la formulación de las políticas de medio ambiente en Europa. La presente evaluación destaca los principales logros y deficiencias del programa. A partir de este análisis, determina las principales lecciones aprendidas. En conjunto, no todas las acciones se han completado en esta fase de aplicación. Aunque, en general, se han producido avances (en algunos ámbitos más de lo previsto en el VII PMA), hay una clara necesidad de reforzar el compromiso.
II.Lecciones aprendidas
Esta evaluación del VII PMA ha determinado una serie de lecciones valiosas para todo futuro programa de acción en materia de medio ambiente.
·Contar con una estrategia para la formulación de las políticas de la UE en materia de medio ambiente ofrece un valor añadido. El VII PMA se percibe como una estrategia sólida con fuertes vínculos con las estrategias nacionales en materia de medio ambiente. Muchos Estados miembros han tomado el VII PMA como modelo para sus propias estrategias políticas o medidas específicas en materia de medio ambiente. Como resultado de ello, el VII PMA ha contribuido a llevar a cabo acciones más previsibles, más rápidas y mejor coordinadas en la política medioambiental. La previsibilidad ha ayudado a ejecutar las acciones.
·El VII PMA se ajusta en gran medida a las prácticas de buena gobernanza. El programa tiene una base analítica y un compromiso político sólidos, cuenta con recursos adecuados y una visión, objetivos y metas claros; asimismo, ofrece seguimiento, aprendizaje continuo y mejoras. No obstante, el VII PMA podría haberse beneficiado de acciones más estratégicas que fueran lo más concretas posible para permitir hacer balance, así como de una mejor priorización limitando el número de acciones, en lugar de abarcando una gran variedad de normas medioambientales de la UE. Asimismo, el VII PMA se habría beneficiado de un mecanismo de seguimiento para garantizar la responsabilización y el cumplimiento de los compromisos, así como de unos indicadores claros y consensuados para medir los avances en la ejecución de las acciones.
·La amplia participación de las partes interesadas resulta crucial, tanto antes de la puesta en marcha de un PMA como a lo largo de su período de vigencia. Aumenta la aceptación del programa y de las medidas de seguimiento. El VII PMA se formuló como parte de un amplio proceso de consulta y se adoptó con arreglo al procedimiento legislativo ordinario (codecisión). Esto dio lugar a una mayor aceptación por las diferentes partes interesadas y responsables de la toma de decisiones. Sin embargo, este nivel de participación activa antes del inicio del programa podría haberse mantenido a lo largo del período de vigencia del VII PMA.
·El VII PMA coincide a grandes rasgos con la agenda política tanto de Europa como mundial. No obstante, se podría haber hecho más para integrar las preocupaciones medioambientales en otros ámbitos políticos de la UE. Las partes interesadas coinciden en que el PMA debe ser plenamente coherente con las prioridades políticas de las instituciones de la UE y garantizar la responsabilización política al respecto. Esto podría haberse logrado mejor mediante la vinculación del período de vigencia del PMA al ciclo electoral parlamentario de la UE, así como a otros marcos estratégicos fundamentales a largo plazo como el Acuerdo de París y la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
III.Metodología de la evaluación
La presente evaluación examina en qué medida la estructura, la forma y la función estratégica del marco de acción consensuado han contribuido a mejorar la política europea en materia de medio ambiente y clima. En este contexto, analizamos lo que constituye una buena estrategia y hasta qué punto el VII PMA cumple estos criterios de éxito. Las conclusiones generales se basan en este análisis, junto a una evaluación de los objetivos logrados y las acciones ejecutadas, al tiempo que tienen en cuenta los principios del programa «Legislar mejor» 15 .
En la medida de lo posible, la evaluación considera los avances logrados sobre el terreno en términos de un aire y un agua más limpios, una mejor gestión de los residuos, una menor exposición a sustancias químicas tóxicas, etc., en particular a través de informes de la Agencia Europea de Medio Ambiente. Sin embargo, dado que, por lo general, los avances medioambientales requieren más de cinco años para materializarse, y teniendo en cuenta la dificultad para atribuir avances a un PMA concreto, el objetivo de esta evaluación es examinar el valor añadido que supone contar con un marco estratégico y unas prioridades consensuadas para orientar la formulación de las políticas de la UE en materia de medio ambiente.
Además, el VII PMA es uno más entre los distintos elementos impulsores de la política medioambiental; no resulta fácil determinar cuánto ha contribuido cada uno de ellos. El enfoque de esta evaluación ha sido formular una serie de preguntas de evaluación partiendo de un escenario de referencia sin PMA. La evaluación del VII PMA abarca los logros entre 2014 y 2018 y se basa en una serie de estudios, consultas y revisiones que han considerado los avances del programa hasta la fecha.
En particular:
-una consulta de las partes interesadas (una consulta pública en línea, talleres públicos y una consulta específica),
-la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental de la UE por parte de la Comisión 16 ,
-los informes anuales de indicadores medioambientales de la Agencia Europea de Medio Ambiente (2016-2018) 17 ,
-informes del Parlamento Europeo y del Comité de las Regiones, entre los que figura la evaluación de la aplicación del VII PMA realizada por el Parlamento Europeo (noviembre de 2017) 18 .
IV.Resumen del análisis
Tras un análisis en profundidad, podemos extraer las siguientes conclusiones sobre la ejecución del VII PMA respecto a los criterios de la buena gobernanza recogidos en el programa «Legislar mejor» 19 .
1.Eficacia: Hemos logrado algunos avances hacia el cumplimiento de los objetivos del VII PMA. El VII PMA ha contribuido a llevar a cabo acciones más previsibles, más rápidas y mejor coordinadas en la política medioambiental. La previsibilidad ha ayudado a la ejecución.
En un análisis de aplicación de las sesenta acciones incluidas en el VII PMA, la Comisión concluye que se han realizado «algunos avances» hacia el cumplimiento de los objetivos (con una puntuación de 3 en una escala de 1 a 5 20 ). Vemos los mayores avances en las acciones relacionadas con el segundo objetivo prioritario, «hacia una economía hipocarbónica y eficiente en el uso de los recursos». En contraste, el menor avance hasta ahora corresponde a las acciones relacionadas con la protección de la naturaleza, el medio ambiente y la salud, y la integración. Las evaluaciones independientes de la Agencia Europea de Medio Ambiente 21 ofrecen una imagen similar: hay importantes avances parciales, pero aún existen retrasos en muchos ámbitos. Parece improbable que se cumplan los objetivos vinculados a la protección de la naturaleza (indicadores sobre, por ejemplo, nutrientes, biodiversidad, agua dulce o marina), y resulta incierto si cumpliremos todos los objetivos relacionados con el medio ambiente y la salud. La UE está en vías de lograr su objetivo de 2020 de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (un 20 % para 2020 con respecto a los niveles de 1990), así como su objetivo en materia de energías renovables. Sin embargo, deben invertirse las tendencias en consumo de energía para cumplir el objetivo de eficiencia energética de 2020.
El VII PMA ha reforzado la responsabilización respecto a la política medioambiental mediante la implicación sistemática de las partes interesadas en el proceso de diseño y mediante un acuerdo ulterior con el Consejo y el Parlamento Europeo. Las partes interesadas coinciden en que el programa ofrece una mayor previsibilidad de las políticas en materia de clima y medio ambiente y facilita la coordinación de las políticas de los Estados miembros. No obstante, el hecho de que la adopción del VII PMA y su período de aplicación no coincidan con el ciclo institucional de la Unión puede haber planteado desafíos en este sentido.
La previsibilidad y los amplios debates políticos asociados al proceso de adopción legislativa han ayudado a ejecutar algunas acciones, como la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental, la designación de pequeños proveedores de agua potable, la lucha contra especies exóticas invasoras y el seguimiento del programa de Río+20 22 , que en última instancia dio lugar al acuerdo sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas.
Al igual que en la mayoría de las grandes estrategias, algunas de las acciones previstas no se han llevado a cabo, como la estrategia a favor de un entorno no tóxico para 2018 y el objetivo principal de reducción de los desechos marinos. Al mismo tiempo, se han ejecutado algunas acciones adicionales, como la estrategia de plásticos de la UE y la extensión del concepto de eficiencia en el uso de los recursos al programa de la economía circular. En general, el VII PMA obtiene unos resultados positivos frente a los criterios de buena gobernanza y diseño de estas estrategias 23 .
2.Eficiencia: La estructura del VII PMA y, en particular, el marco instrumental han ayudado a crear sinergias. La atención prestada por el programa a una mejor integración y aplicación sirve de apoyo a las actuaciones políticas destinadas a ahorrar costes y mejorar la eficiencia.
El coste de la no aplicación de la legislación medioambiental para la economía de la UE asciende aproximadamente a 55 000 millones EUR al año en costes sanitarios y costes directos para el medio ambiente 24 . Las conclusiones de la evaluación señalan varios ejemplos de ahorro de costes en políticas medioambientales a lo largo del período de vigencia del VII PMA. A pesar de que los objetivos medioambientales son cada vez más ambiciosos en muchos ámbitos políticos, el gasto en protección medioambiental ha permanecido relativamente constante en Europa durante muchos años (alrededor del 2 % del PIB 25 ).
Desde que el VII PMA entró en vigor en 2014, se han producido avances, tanto horizontales (entre ámbitos políticos) como verticales (entre niveles administrativos), en el refuerzo de la integración de las preocupaciones medioambientales, los cuales respaldan las medidas destinadas a ahorrar costes y mejorar la eficiencia.
La Comisión y los Estados miembros han realizado esfuerzos para mejorar la forma en que recogen y comparten la información medioambiental 26 , lo que permite que los particulares puedan informarse acerca de las emisiones industriales o el ruido ambiental y, por ende, reduce la carga de las empresas en lo que respecta al suministro de información y garantiza que las administraciones a escala nacional y de la UE trabajen juntas de forma más eficaz. Los Estados miembros podrían haber sido más transparentes a la hora de compartir la información que recogen a través de las evaluaciones y las actividades en el marco del programa «Legislar mejor» para permitir sinergias adicionales en toda la UE.
3.Pertinencia: El VII PMA abarca los ámbitos adecuados, y su visión de 2050 sigue siendo válida. No obstante, se necesitarán ajustes a medida que surjan nuevos desafíos.
Existe un amplio consenso en que el VII PMA abarca los tres objetivos prioritarios temáticos adecuados, aunque se podrían haber abordado de forma más explícita determinados factores facilitadores, como la digitalización y la gobernanza medioambiental, como medios para mejorar la eficiencia de la política. La visión de 2050 del VII PMA ha sido útil y continúa siendo válida.
La estructura general de un número limitado de objetivos temáticos, apoyados por subobjetivos y acciones más operativos y específicos, ha contribuido a la consecución de los objetivos prioritarios. El principio de un PMA multinivel 27 se apoya y refleja una buena práctica, pero hay interrogantes acerca del grado de complejidad o profundidad, que también dificultan el seguimiento de algunas acciones.
4.Coherencia: El VII PMA coincide a grandes rasgos con el programa de formulación de políticas de medio ambiente y clima, tanto en Europa como a nivel mundial.
Como estrategia, el VII PMA tiene coherencia interna. Establece el programa y forma la columna vertebral del trabajo diario de la Comisión en materia de medio ambiente. Se aplica al plan de gestión estratégica y a los informes de actividad anuales periódicos, así como a nuevas iniciativas como la revisión de la aplicación de la normativa medioambiental. Aunque el marco instrumental ha supuesto una contribución positiva a los objetivos temáticos, los vínculos con los objetivos prioritarios horizontales sobre desafíos locales, regionales y mundiales son menos evidentes.
En cuanto a la coherencia con otros ámbitos y prioridades políticos, existen algunos vínculos evidentes (y bienvenidos) entre el VII PMA y las diez prioridades de la Comisión, como el objetivo común de afrontar la acción por el clima y fortalecer el papel internacional de la UE. En general, se apoyan entre sí; en concreto, el VII PMA se esfuerza por determinar cómo pueden contribuir las políticas medioambientales al crecimiento sostenible y el empleo. Existen varios ejemplos de coherencia entre el VII PMA y otros ámbitos políticos, por ejemplo, la mención de problemas medioambientales (en particular, las emisiones de carbono y la contaminación del aire) en los informes por país del Semestre Europeo y los trabajos relacionados con las ciudades sostenibles y la agenda urbana. Sin embargo, es necesario seguir trabajando para lograr una formulación de políticas integrada.
Por ejemplo, en el programa podrían haberse tenido más en cuenta las consideraciones sociales sobre la base de los vínculos existentes entre el medio ambiente y la política social en lo que respecta, por ejemplo, a las repercusiones sobre los grupos vulnerables, el empleo, la inclusión social y la desigualdad.
El VII PMA coincide a grandes rasgos con los compromisos internacionales. Aunque fue adoptado casi dos años antes de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas, anticipó el enfoque de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (e influyó en él) al insistir en que el bienestar económico y social depende de una base saludable de recursos naturales. El VII PMA puede percibirse como el mecanismo encargado de ejecutar los Objetivos de Desarrollo Sostenible, aunque podría haberse enfatizado más el llamamiento de estos a una «transición justa».
5.Valor añadido: El VII PMA ha mejorado la eficacia y eficiencia de la política medioambiental. Las partes interesadas lo acogen con agrado y lo ven como una estrategia sólida con fuertes vínculos con las estrategias nacionales en materia de medio ambiente.
El VII PMA ha sido un «hilo conductor» para las distintas partes interesadas (a escala local, nacional y de la UE) implicadas en la resolución de los problemas medioambientales de la UE. La política medioambiental suele establecer un marco, pero, a partir de ahí, extiende la responsabilidad de su aplicación a lo largo de diferentes niveles administrativos, de conformidad con el principio de subsidiariedad. La interconexión de la política medioambiental y la toma de decisiones descentralizada explican parcialmente que las partes interesadas consideren que el VII PMA ha sido valioso.
El VII PMA cumple los criterios de las buenas prácticas en la elaboración de estrategias y está correctamente vinculado a las estrategias nacionales en materia de medio ambiente en Europa. Aunque las partes interesadas han aceptado en gran medida la estructura y el contenido del VII PMA, su aplicación podría haberse reforzado mediante un balance periódico más sólido y un mecanismo de supervisión.
V.Conclusiones
La Comisión concluye que, tal como muestra la evaluación del VII PMA, el programa ha facilitado una importante transformación en la formulación de las políticas; el reconocimiento de que la protección ambiental, los beneficios sociales y el crecimiento económico sostenible van de la mano es ahora más amplio. El programa ha servido de apoyo a nuevos proyectos importantes, como la economía circular y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Contar con una visión a largo plazo por primera vez en un PMA ha supuesto una herramienta muy útil para la formulación de políticas, como complemento de objetivos políticos a más corto plazo y como instrumento que todas las partes interesadas podrían utilizar como orientación en sus actividades. El marco instrumental ha prestado atención y recursos de una forma única a los principales desafíos a los que nos enfrentamos en la política de medio ambiente de la UE: falta de aplicación, información, inversión e integración. Las conclusiones de la presente evaluación guiarán las futuras decisiones sobre un próximo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente de conformidad con el artículo 192, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea 28 .
Documento de reflexión de la Comisión sobre la aplicación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas (30 de enero de 2019): «El déficit de sostenibilidad más grave y también nuestro mayor reto es la deuda ecológica, que aumenta por el uso excesivo y el agotamiento de los recursos naturales, amenazando con ello nuestra capacidad de satisfacer las necesidades de las generaciones futuras dentro de los límites de nuestro planeta. En todo el mundo, la presión sobre los recursos fundamentales, del agua dulce a las tierras fértiles, pone en peligro la existencia humana».
