52004DC0580

Bruselas, 06.09.2004

COM(2004)580 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Responsabilidades respectivas de los Estados miembros y de la Comisión en la gestión compartida de los Fondos Estructurales y del Fondo de CohesiónSituación actual y perspectivas para el nuevo período de programación después de 2006

I . RESUMEN

La presente Comunicación responde al compromiso contraído por la Comisión en la «Síntesis de los informes anuales de actividad 2002 de las DG y los servicios»[1] de efectuar un análisis jurídico de sus propias responsabilidades y de las de los Estados miembros para la gestión compartida del presupuesto de las Comunidades Europeas y de clarificar los procedimientos mediante los cuales la Comisión, en cooperación con los Estados miembros, puede ejercer su responsabilidad general de ejecución del presupuesto[2].

En su primera parte (Título II), la Comunicación expone la interpretación de la Comisión de la normativa vigente en el ámbito de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión, a fin de clarificar las responsabilidades de los que intervienen en la gestión compartida. La Comisión considera que la normativa vigente permite conciliar, por una parte, las obligaciones que le incumben en materia de ejecución del presupuesto y, por otra, la particularidad de la política de cohesión de la Unión y de su sistema de gestión que, en virtud de los reglamentos del Consejo, confiere en primer lugar a los Estados miembros la responsabilidad de la gestión, el seguimiento y el control financiero cotidiano de los recursos de los Fondos. El principio de organización actual prevé disposiciones mediante las cuales, para ejercer su responsabilidad general, la Comisión se cerciora de la existencia y el buen funcionamiento de los sistemas de gestión y control. En caso de que, ulteriormente, el trabajo de auditoría de la Comisión observe la existencia de deficiencias en los sistemas de auditoría y control, se determina el riesgo de gastos irregulares y se aplican las correcciones financieras apropiadas. La presente Comunicación describe las medidas tomadas por la Comisión para conformarse a estas disposiciones.

La pertinencia de esta problemática está reforzada por la obligación contraída por los Estados miembros que se adhirieron a la Unión en mayo de 2004 de instaurar sistemas de gestión y control adecuados para garantizar que su primera ejecución de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión haga posible una utilización eficaz de los créditos comunitarios.[3]

El segundo propósito de la presente Comunicación (Título III) consiste en especificar las orientaciones generales que guiaron a la Comisión en la preparación de sus propuestas legislativas, adoptadas el 14 de julio de 2004[4] para el período 2007-2013, encaminadas a aumentar la coherencia, complementariedad y eficacia de la organización global del sistema de ejecución, incluidas la clarificación de las obligaciones de cooperación que incumben a los Estados miembros y las consecuencias para éstos del incumplimiento de las normas.

II. ANÁLISIS JURÍDICO DE LAS RESPONSABILIDADES DE LA COMISIÓN Y DE LOS ESTADOS MIEMBROS

La gestión compartida, definida en el artículo 53 del Reglamento financiero[5], es una de las vías por medio de las cuales la Comisión desempeña su tarea de ejecución del presupuesto comunitario, tarea que le incumbe en virtud del artículo 274 del Tratado: «La Comisión, bajo su propia responsabilidad y dentro del límite de los créditos autorizados, ejecutará el presupuesto de conformidad con […] el principio de buena gestión financiera. Los Estados miembros cooperarán con la Comisión para garantizar que los créditos autorizados se utilizan de acuerdo con el principio de buena gestión financiera.».

Sea cual fuere el modo de gestión, al no distinguir el artículo 274 del Tratado la responsabilidad de la Comisión en función de aquel, la responsabilidad general de la ejecución del presupuesto incumbe a la Comisión.

Las modalidades mediante las que la Comisión debe ejercer esta responsabilidad en el contexto de la gestión compartida de los Fondos, así como las obligaciones que incumben a los Estados miembros, se establecen en la legislación sectorial.

En el marco de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión, la gestión compartida es el modo de ejecución del presupuesto comunitario elegido por el legislador, sin que la Comisión tenga poder discrecional para elegir otro medio de ejecución ni « otra posibilidad de actuar que la establecida en la legislación sectorial. »[6].

Por su parte, los Estados miembros tienen la obligación de cooperar con la Comisión a fin de garantizar que los créditos se utilizan conforme a los principios de buena gestión financiera, expresión de la obligación general de cooperación leal (artículos 274 y 10 del Tratado). Además, el artículo 280 del Tratado obliga a que los Estados miembros « adopten para combatir el fraude que afecte a los intereses financieros de la Comunidad las mismas medidas que para combatir el fraude que afecte a sus propios intereses financieros».

El artículo 53 del Reglamento financiero, relativo a las formas de ejecución presupuestaria, establece en sus apartados 3 y 5 los principios generales de funcionamiento aplicables a todos los ámbitos presupuestarios a los que se aplique la gestión compartida. Se trata en primer lugar de que « cuando la Comisión ejecute el presupuesto en gestión compartida, se delegarán en Estados miembros competencias de ejecución del presupuesto al amparo de lo dispuesto en los títulos I y II de la segunda parte. »; y, en segundo lugar, de que «en los casos de gestión compartida […], con el fin de garantizar una utilización de los fondos acorde con la normativa aplicable, la Comisión establecerá procedimientos de liquidación de cuentas o mecanismos de correcciones financieras que le permitan asumir su responsabilidad final en la ejecución del presupuesto de conformidad con el artículo 274 del Tratado CE y el artículo 179 del Tratado Euratom.».

Por otra parte, los artículos 155 a 159 del Reglamento financiero establecen que las disposiciones generales de dicho Reglamento se aplicarán a los gastos efectuados en el marco de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión, salvo excepciones expresamente enunciadas y que se refieren a los pagos efectuados por la Comisión, las liberaciones automáticas, los aspectos relativos a la gestión y selección de los proyectos, así como a las formas de control, siempre que la normativa sectorial del Consejo contenga disposiciones al respecto.

A. Normativa 2000/2006: Descentralización – Asociación - Cooperación

A través del Reglamento (CE) n° 1260/1999[7], que es el Reglamento de base de los Fondos Estructurales, y del Reglamento (CE) n° 1164/94[8], que instituye el Fondo de Cohesión, el Consejo creó el principio de organización del modo de gestión de los Fondos. En lo tocante a los Fondos Estructurales, el legislador decidió que la acción de estos Fondos y de la Sección de Garantía del FEOGA para las medidas de desarrollo rural «es complementaria de la realizada por los Estados miembros o tiene por objeto contribuir a ella » (considerando 27 del Reglamento (CE) n° 1260/1999) y, por tanto, ha de ser considerada como «complemento de las acciones nacionales correspondientes o como contribución a éstas» (artículo 8, apartado 1, del Reglamento (CE) n° 1260/1999). Para ello, los Fondos Estructurales y la Sección de Garantía del FEOGA para las medidas de desarrollo rural intervienen cofinanciando acciones decididas a nivel nacional o regional. La expresión más evidente de este principio es la adicionalidad (artículo 11 del Reglamento (CE) n° 1260/1999).

Sin cuestionar la responsabilidad de la Comisión en lo que respecta a la ejecución del presupuesto establecida por el Tratado CE, el Reglamento (CE) n° 1260/1999 define en el contexto de los Fondos Estructurales, el principio de organización de las disposiciones de ejecución del presupuesto como una organización basada en una estructura descentralizada que se apoya en la asociación y la cooperación entre la Comisión y el Estado miembro. Lo mismo cabe decir del Reglamento (CE) n° 1164/94 respecto del Fondo de Cohesión.

Respecto a los controles, la legislación sectorial se apoya en dos pilares; por una parte, una serie de disposiciones que permiten a la Comisión cerciorarse de la conformidad de los sistemas de gestión y control de los Estados miembros, y, por otra, un conjunto de normas, cuyo objetivo es definir las modalidades de las correcciones financieras que deben aplicarse cuando, en una auditoría, se detecten irregularidades.

En cuanto a la garantía de la existencia y el correcto funcionamiento de los sistemas nacionales de gestión y control, las disposiciones reglamentarias aplicables se enumeran en el artículo 38 del Reglamento (CE) n° 1260/1999, en los artículos 5 y 6 del Reglamento (CE) n° 438/2001[9], en el artículo 12 y en el artículo G del anexo II del Reglamento (CE) n° 1164/94 del Consejo, así como en el artículo 5 del Reglamento (CE) n° 1386/2002[10] [11].

Los mecanismos de corrección financiera para los Fondos Estructurales se describen en el artículo 39 del Reglamento (CE) n° 1260/1999 y en el Reglamento (CE) n° 448/2001[12] y se desarrollan en la Decisión C(2001) 476 de la Comisión, de 2 de marzo de 2001, relativa a las orientaciones sobre los principios, criterios y baremos indicativos aplicables por los servicios de la Comisión para la determinación de las correcciones financieras previstas en el artículo 39 del Reglamento (CE) nº 1260/99.

Más precisamente, el artículo 38, apartado 2, del Reglamento (CE) n° 1260/99 establece que la Comisión podrá efectuar o hacer efectuar a los Estados miembros controles in situ , especialmente mediante muestreo, cuyo objetivo será comprobar la existencia y el correcto funcionamiento de los sistemas de gestión y control o controlar operaciones concretas financiadas. Además, los artículos 5 y 6 del Reglamento (CE) n° 438/2001 establecen que los Estados miembros enviarán a la Comisión, como muy tarde tres meses después de la adopción de la intervención, una descripción de los sistemas de gestión y control establecidos y que, en cooperación con el Estado miembro, la Comisión se asegurará de que dichos sistemas cumplen las normas del correspondiente reglamento del Consejo. El funcionamiento del sistema se revisará regularmente. Basándose en acuerdos administrativos bilaterales, la Comisión y los Estados miembros coordinan la metodología y la ejecución de los controles e intercambian sus resultados. La cooperación continúa durante todo el período de programación a través de exámenes efectuados con una periodicidad mínima anual con motivo de las reuniones de los auditores nacionales y comunitarios. El mismo artículo 38 establece las correcciones financieras que se efectuarán en caso de detección de una irregularidad grave en relación con gastos incluidos en un pago intermedio pero que no hubiere sido detectada, mientras que el artículo 39, apartado 2, define el procedimiento que deberá seguirse cuando la Comisión compruebe la existencia de deficiencias en los sistemas, primero en forma de suspensión de los pagos y, posteriormente si fuere necesario, de correcciones financieras netas por la Comisión.

Para la gestión del Fondo de Cohesión se ha previsto un principio de organización similar a través del Reglamento (CE) n° 1164/94 y de sus disposiciones de aplicación[13].

B. Reparto de responsabilidades

1. En esta estructura descentralizada, el Estado miembro asume tres niveles de responsabilidad.

a) Es el garante de la buena gestión de los recursos comunitarios, que ejerce en el marco de la cooperación con la Comisión y asume en primera instancia la responsabilidad de la buena ejecución financiera por intermedio de:

- la autoridad de gestión, que es responsable de «la regularidad de las operaciones financiadas en el marco de la intervención, en particular a través de la aplicación de medidas de control interno compatibles con los principios de una correcta gestión financiera», de la reacción a las observaciones o solicitudes de corrección del sistema de gestión, seguimiento y control efectuadas por la Comisión, de la compatibilidad de las operaciones con las políticas comunitarias y del establecimiento de los datos o informes necesarios para el seguimiento del programa por la Comisión (artículo 34, apartado 1);

- la autoridad pagadora, que certifica los gastos (artículo 32, apartado 3, del Reglamento (CE) n° 1260/1999 y artículo D, apartado 2, del anexo II del Reglamento (CE) n° 1164/94) y se asegura de que la autoridad de gestión y los organismos intermediarios han respetado las disposiciones del Reglamento (CE) n° 1260/1999 (artículo 9 del Reglamento (CE) n° 438/2001) o del Reglamento n° 1164/94 (artículo 8 del Reglamento (CE) n° 1386/2002);

- la participación en la mejora de las previsiones de utilización de los recursos financieros y de la ejecución de los gastos transmitiendo las previsiones;

- la aplicación de las normas nacionales pertinentes de subvencionabilidad en ausencia de normas comunitarias (considerando 41 y artículo 30 del Reglamento (CE) n° 1260/1999);

- la responsabilidad de la evaluación previa para la preparación de los planes, de la intervención y del complemento del programa (artículo 41, apartado 1 del Reglamento (CE) n° 1260/1999), así como de la evaluación intermedia y de su actualización (artículo 42, apartado 4 del Reglamento (CE) n° 1260/1999).

b) El Estado miembro asume en primera instancia «la responsabilidad del control financiero de la intervención» de conformidad con el artículo 38 del Reglamento (CE) n° 1260/1999 y con el artículo 12 del Reglamento (CE) n° 1164/94, en particular:

- comprobando que se han establecido sistemas de gestión y control y que se aplican para asegurar la utilización eficaz y regular de los Fondos comunitarios, y comunicando la descripción de esos sistemas a la Comisión;

- certificando los gastos, cerciorándose de su compatibilidad con el Derecho comunitario y de la utilización de los Fondos acorde con los principios de buena gestión financiera (artículo 38, apartado 1, letra g), del Reglamento (CE) n° 1260/1999 y artículo 12, apartado 1, letra c), del Reglamento (CE) n° 1164/94);

- adoptando las medidas correctivas exigidas por la Comisión (artículo 38, apartado 4, del Reglamento (CE) n° 1260/1999 y artículo G, apartado 1, del anexo II del Reglamento (CE) n° 1164/94);

- presentando una declaración final por un organismo independiente en el momento de cierre de la intervención, en el caso de los Fondos Estructurales, o del proyecto, si se trata del Fondo de Cohesión.

c) Por último, como se indica en el artículo 39 del Reglamento (CE) n° 1260/1999 y en el artículo 12, apartado 1, letra h), del Reglamento (CE) n° 1164/94, el Estado miembro es responsable en primer lugar de «investigar y corregir las irregularidades e infracciones».

2. Como reflejo de las responsabilidades del Estado miembro, las responsabilidades de la Comisión se definen a fin de que pueda asumir su responsabilidad en la ejecución del presupuesto comunitario controlando el correcto ejercicio de las tareas confiadas a los Estados miembros. Con este fin y para garantizar el respeto del Tratado y de los actos adoptados por las Instituciones de la Comunidad, la Comisión interviene especialmente en cuatro niveles con objeto de:

- tomar las decisiones necesarias para la ejecución de los Fondos Estructurales cuando se respetan las condiciones reglamentarias (artículos 28 y 30 del Reglamento (CE) n° 1260/1999 y artículo 10 del Reglamento (CE) n° 1164/94);

- cerciorarse, en cooperación con los Estados miembros, de la existencia y el buen funcionamiento de los sistemas de gestión y control, tarea que puede incluir la realización de controles in situ , en particular mediante muestreo, de las operaciones y los sistemas de gestión, o solicitando que el propio Estado miembro efectúe esos controles (artículo 38, apartado 2, del Reglamento (CE) n° 1260/1999 y artículos 5 y 6 del Reglamento (CE) n° 438/2001 para los Fondos Estructurales, y artículo G del anexo II del Reglamento (CE) n° 1164/94 y artículo 5 del Reglamento (CE) n° 1386/2002) para el Fondo de Cohesión;

- cerciorarse de la eficacia de las intervenciones:- analizando el grado de ejecución de las intervenciones, en relación con los objetivos fijados, mediante los informes anuales y finales (artículo 37 del Reglamento (CE) n° 1260/1999 y artículo F del anexo II del Reglamento (CE) n° 1164/94) y su examen anual (artículo 34, apartado 2, del Reglamento (CE) n° 1260/1999),- desde el punto de vista financiero, mediante la aplicación, en particular, de la liberación automática, la suspensión de los pagos cuando no se cumplan las condiciones reglamentarias, la formulación y, en su caso, la adopción de medidas correctivas necesarias para reforzar la buena ejecución financiera de la intervención (artículos 31, 32 y 38 del Reglamento (CE) n° 1260/1999 para los Fondos Estructurales, y artículos C, apartado 5, y G del anexo II del Reglamento (CE) n° 1164/94 para el Fondo de Cohesión),- evaluando los resultados (artículos 42, 43 y 44 del Reglamento (CE) n° 1260/1999);

- efectuar controles y auditorías in situ , especialmente mediante muestreo, de las operaciones y los sistemas, sin perjuicio de los efectuados por los Estados miembros, y aplicar correcciones financieras si se comprueba la existencia de irregularidades y deficiencias y el Estado miembro no ha efectuado las oportunas correcciones financieras (artículos 38 y 39 del Reglamento (CE) n° 1260/1999 y artículos G y H del anexo II del Reglamento (CE) n° 1164/94).

C. Necesaria clarificación del ámbito de responsabilidad de la Comisión

Es obligado admitir, como lo hizo el Parlamento Europeo en último lugar en su Resolución sobre la aprobación de la gestión de 2002[14], que desde hace varios años el Tribunal de Cuentas señala en sus declaraciones de fiabilidad de las cuentas que las operaciones subyacentes están a menudo salpicadas de errores, sobre todo, en aquellos ámbitos a los que se aplica la gestión compartida. Aunque ninguna de las dos Instituciones mencionadas considera realista, ni compatible con las disposiciones sobre la gestión compartida descritas en la legislación sectorial, esperar que la Comisión detecte todos los errores y todas las irregularidades que aparecen en los pagos, no por ello esas mismas Instituciones han dejado de identificar los fallos de los sistemas y alentado a la Comisión a tomar medidas que contribuyan a mejorar su labor de supervisión de los sistemas de control.

En este sentido, el Tribunal de Cuentas en su Dictamen 2/2004[15] ofrece pistas de reflexión interesantes e indica el papel que, en su opinión, debería desempeñar la Comisión para asumir su responsabilidad de la ejecución presupuestaria, planteamiento muy cercano al de la propia Comisión. El Tribunal define los principios clave que, a su parecer, deberían guiar la acción de control del presupuesto comunitario en todos los niveles de Derecho constante, así como las orientaciones que podrían servir de guía al legislador al elaborar un marco legislativo modificado.

Co mo punto de partida, el Tribunal afirma que « No se puede esperar que un sistema asegure que todas las operaciones son correctas » y que «es poco realista interpretar que la finalidad de los sistemas de control interno es garantizar o asegurar la completa legalidad y regularidad de todas las operaciones ». Por consiguiente, considera que los controles deben reflejar una justa relación coste/eficacia, « el costo global de los controles debería resultar proporcional a los beneficios que aportan, tanto en términos monetarios como políticos». En consecuencia, considera que la Comisión debería actuar como supervisora del funcionamiento de los sistemas de control, por un lado, definiendo las condiciones mínimas aplicables a los sistemas de control y, por otro, buscando la coherencia entre los objetivos perseguidos y su ejecución en todas las fases, nacionales y comunitarias.

La Comisión, en atención a las recomendaciones de las dos Instituciones encargadas de controlar la ejecución del presupuesto tiene ya elaborados los instrumentos necesarios para la coordinación de su acción con la de los Estados miembros . Efectivamente, tras comprobar las dificultades surgidas en el desarrollo y ejecución de estos instrumentos por los Estados miembros durante el período de programación 1994-1999, la Comisión introdujo, en los reglamentos de aplicación para la ejecución de los Fondos Estructurales y del Fondo de Cohesión, las condiciones que considera necesarias para disponer de procedimientos de control que le permitan tener garantías razonables respecto de la regularidad de las transacciones efectuadas por los Estados miembros.

Por otra parte, de conformidad con el artículo 38 del Reglamento (CE) n° 1260/1999 y con el artículo G del anexo II del Reglamento (CE) n° 1164/94, la Comisión ha impulsado la celebración de acuerdos administrativos con los Estados miembros relativos a las auditorías, a fin de intensificar la coordinación de los controles y sus resultados entre la Comisión y los Estados miembros interesados, así como de aplicar métodos comunes de auditoría. Asimismo, en el marco del proceso de simplificación[16], la Comisión ha pedido a los Estados miembros que se realice un esfuerzo conjunto para intercambiar con tiempo suficiente los programas de control anuales detallados, con objeto de evitar solapamientos y repeticiones inútiles. En cuanto a los Estados miembros que se adhirieron a la Unión en mayo de 2004, en consonancia con la acción de cooperación llevada a cabo para la ejecución de los instrumentos de preadhesión[17], se aplicarán las disposiciones citadas de la legislación sobre los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión.

Por otra parte, la Comisión ha desarrollado la noción de contrato de confianza entre ella y los Estados miembros. El contrato de confianza es un compromiso voluntario de los Estados miembros que pretende asegurar a la Comisión la creación de los medios necesarios para poder controlar la regularidad de las transacciones subyacentes y proporciona un marco global de planteamiento del control para un programa, un Fondo o una región determinados, de conformidad con una estrategia de auditoría aprobada por la Comisión y un sistema de información anual reforzado de los resultados de esa estrategia. Este tipo de contrato también está supeditado a que la Comisión pueda comprobar previamente que los sistemas establecidos son conformes al marco reglamentario. Mediante este contrato, la Comisión tiene la garantía de poder confiar en el Estado miembro, sin para ello añadir nuevas exigencias reglamentarias, sino merced a un enfoque coordinado entre la Comisión y el Estado miembro. El efecto de esta garantía cesa, sin embargo, si se observa que el Estado miembro incumple sus obligaciones.

No obstante, tal como señalaba en su Dictamen 2/2004 el Tribunal de Cuentas, aunque las normas o principios indispensables para garantizar un control interno eficaz y eficiente de los Fondos ya « están establecidos de manera parcial o completa» en los sistemas actuales, podrían desarrollarse e introducirse otros, también para asegurar que « el alcance y la intensidad de los controles [se fijen de manera que proporcionen] un equilibrio adecuado entre el coste global de su realización y los beneficios globales que aportan».

Por consiguiente, basándose en la experiencia de la normativa actual, la Comisión desea aumentar la eficacia y eficiencia de los sistemas de gestión y control durante el próximo período de programación, para lo cual ha adoptado una serie de propuestas que se presentan en el siguiente capítulo.

III. PERSPECTIVAS PARA LA NORMATIVA (2007-2013)

Uno de los principales objetivos de la futura normativa para el período de programación 2007-2013, en lo referente a la gestión compartida, es delimitar claramente, en función de las obligaciones derivadas del Derecho comunitario y la experiencia obtenida de la normativa actual, el marco, la naturaleza y el reparto de las responsabilidades entre los diferentes participantes implicados en la ejecución del presupuesto comunitario; es decir, por un lado, los Estados miembros y los organismos de ejecución y, por otro, la Comisión.

La Comisión se ha esforzado en aumentar la coherencia, transparencia y seguridad del principio de organización global de los sistemas de ejecución y control de los Fondos. La coherencia, porque es preciso definir claramente las condiciones mínimas aplicables al sistema de control y auditoría en todos los niveles del proceso, así como las tareas y obligaciones respectivas de todos los que intervienen en el mismo. La transparencia, porque es necesario que los diferentes agentes que efectúan los controles conozcan los resultados de los controles de cada parte, a fin de mejorar la eficacia, eficiencia y economía del proceso. La seguridad, porque la Comisión deberá disponer de una garantía suplementaria de la existencia de los sistemas de gestión y control del programa y de su conformidad con las condiciones mínimas definidas en el Reglamento antes de poder efectuar los primeros reembolsos intermedios, mediante una evaluación inicial de tales sistemas, establecida por un auditor independiente del Estado miembro, previamente autorizado, y entregada al mismo tiempo que la descripción de los sistemas.

En otro orden de cosas, la Comisión ha propuesto que su grado de intervención en los controles sea proporcional al nivel de riesgo previsto de irregularidades. Por consiguiente, su propuesta prevé que, si está segura de la existencia y el buen funcionamiento de los sistemas de gestión y control nacionales, podrá legítimamente basar en los resultados de los controles nacionales su seguridad respecto de la legalidad y regularidad de los gastos declarados, reduciendo así sus propios controles a circunstancias excepcionales.

Con arreglo al mismo enfoque basado en la valoración del riesgo, la Comisión ha propuesto que el grado de intervención comunitaria en los procedimientos de gestión y control varíe también según la importancia de la contribución comunitaria a la intervención. El principio seguido es que la normativa comunitaria defina una base común de condiciones mínimas que deban reunir en cualquier supuesto los sistemas de gestión y control interno implicados en la gestión de los Fondos Estructurales y que, simultáneamente, permita a los Estados miembros aplicar sus propias normas y estructuras de gestión y control cuando los índices de cofinanciación nacionales sean ampliamente preponderantes y el volumen de la contribución comunitaria sea inferior a un umbral determinado. Ahora bien, este régimen solo podrá aplicarse si la Comisión ha obtenido garantías de la fiabilidad de los sistemas de gestión y control nacionales.

En el contexto del marco general esbozado, conviene describir las orientaciones más específicas relativas al reparto de responsabilidades, que han guiado a la Comisión al formular sus propuestas.

A. Responsabilidades de la Comisión

La Comisión tiene la obligación de proponer una legislación que defina claramente las responsabilidades y obligaciones de los dos responsables de la gestión compartida, así como las modalidades de su cooperación.

Estas incluyen, en primer lugar, la definición de estándares mínimos indispensables a los que deben ajustarse los sistemas de gestión y control nacionales, así como las correcciones financieras que deberán efectuarse en caso de irregularidades que indiquen la no conformidad de esos sistemas.

Una legislación clara también debe precisar que el papel de la Comisión, desde el punto de vista de la gestión presupuestaria, es supervisar la existencia y el buen funcionamiento de los sistemas de gestión y control nacionales y debe describir cómo desempeñará esta tarea para prevenir las irregularidades.

Consecuentemente, en lo tocante a la auditoría, la Comisión seguirá concentrándose en la evaluación de los sistemas de gestión y control, así como en las deficiencias procedimentales y de gestión señaladas, a partir de un análisis de riesgo, sin por ello renunciar al derecho de efectuar controles de operaciones concretas cuando sea necesario, por ejemplo, en caso de deficiencia del Estado miembro para sancionar una irregularidad.

B. Responsabilidad de los Estados miembros

El papel de los Estados miembros debe centrarse en las siguientes obligaciones:

- Proporcionar en la fase inicial una garantía adecuada a la Comisión, antes de la ejecución del programa y de que se puedan efectuar los pagos intermedios, expedida por un organismo independiente aprobado por la Comisión, que certificará la calidad y conformidad de sus sistemas de gestión y control con las normas definidas y certificará que su sistema contable es correcto. Si la garantía va acompañada de alguna reserva, el Estado miembro deberá presentar un plan con medidas correctivas de obligado cumplimiento. Para que la Comisión pueda efectuar los pagos intermedios será condición indispensable que se hayan efectuado satisfactoriamente las correcciones del sistema de gestión y control previstas en el plan de medidas correctivas.

- Proporcionar una garantía anual expedida por una autoridad de auditoría con respecto a los gastos declarados y al buen funcionamiento del sistema de gestión y control y/o a la detección y corrección de los fallos señalados a raíz de los controles efectuados in situ de la utilización de los Fondos estructurales.

- Proporcionar una declaración de validez de los importes certificados en el momento del cierre de los programas operativos, basada en las auditorías y los controles de las operaciones efectuados durante la programación.

Los Estados miembros deberán aplicar en primera instancia las correcciones financieras a los beneficiarios de los Fondos en caso de incumplimiento de las condiciones de adjudicación de la subvención de los Fondos Estructurales y deducir los gastos en cuestión de las correspondientes declaraciones.

C. Consecuencias del incumplimiento

Tal como indica el «Tercer informe sobre la cohesión económica y social», la aplicación del principio de eficacia y la simplificación creciente de la gestión y los controles financieros deben ir acompañados de sanciones más firmes y medidas para la recuperación rápida en caso de irregularidades o de fraude. La normativa debe prever las consecuencias de manera clara, en particular, en términos de flujos financieros, siempre que los principios y estándares mínimos no se haya respetado al poner en marcha el programa o se haya detectado alguna insuficiencia en los sistemas nacionales de control, que pueda conducir a irregularidades o fraudes durante la ejecución del programa y no haya sido corregida por el Estado miembro.

Además, la normativa debe establecer las disposiciones que permitirán a la Comisión efectuar las correcciones financieras en el supuesto de que el Estado miembro no tome las medidas adecuadas para respetar sus obligaciones.

Al mismo tiempo, la Comisión no debería dudar en recurrir al procedimiento por incumplimiento establecido en los artículos 226 y 228 del Tratado CE en caso de que los Estados miembros no cumplan con sus obligaciones.

[1] COM(2003)391 final de 9.7.2003, punto 5.3.3.C.

[2] Ibíd., punto 5.3.3 A.

[3] COM(2003)433 final, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo relativa al cumplimiento de los compromisos contraídos por los países adherentes en el contexto de las negociaciones de adhesión sobre el capítulo 21 - Política regional y coordinación de los instrumentos arquitecturales.

[4] «Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión», presentada por la Comisión, COM(2004)492 final de 14.7.2004.

[5] Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas, DO L 248 de 16.9.2002, p.1.

[6] Punto 14 c) de la Resolución del Parlamento Europeo que contiene las observaciones que forman parte integrante de la decisión por la que se aprueba la gestión en la ejecución del presupuesto general de las Comunidades Europeas para el ejercicio 2002 (Comisión) (SEC(2003)1104-C5-0564/2003-2003/2210 (DEC)). A5-0200/2004 de 21.4.2004.

[7] Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo de 21 de junio de 1999 por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales, DO L 161 de 26.6.1999, p.1. Reglamento cuya última modificación la constituye el Acta de adhesión de 2003, DO L 236 de 23.9.2003.

[8] Reglamento (CE) nº 1164/94 del Consejo, de 16 de mayo de 1994, por el que se crea el Fondo de cohesión, DO L 130 de 25.5.1994, p.1. Reglamento cuya última modificación la constituye el Acta de adhesión de 2003, DO L 236 de 23.9.2003.

[9] Reglamento (CE) n° 438/2001 de la Comisión, de 2 de marzo de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo en relación con los sistemas de gestión y control de las ayudas otorgadas con cargo a los Fondos Estructurales, DO L 63 de 3.3.2001 p. 21.

[10] Reglamento (CE) n° 1386/2002 de la Comisión, de 29 de julio de 2002, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1164/94 del Consejo en relación con los sistemas de gestión y control y el procedimiento para las correcciones financieras de las ayudas otorgadas con cargo al Fondo de Cohesión, DO L 201 de 31.7.2002, p.5.

[11] El objetivo de garantizar la existencia y el correcto funcionamiento de los sistemas de gestión y de control, recordado en el artículo 35 del Reglamento de la Comisión por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento financiero, se alcanzó, en lo tocante al Fondo de Cohesión y a los Fondos Estructurales, a través de las disposiciones mencionadas de la legislación sectorial (Reglamento (CE, Euratom) n° 2342/2002 de la Comisión de 23 de diciembre de 2002 (DO L 357 de 31.12.2002).

[12] Reglamento (CE) n° 448/2001 de la Comisión, de 2 de marzo de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n° 1260/1999 del Consejo en relación con el procedimiento para las correcciones financieras de las ayudas otorgadas con cargo a los Fondos Estructurales (DO n° L 64 de 6.3.2001 p. 13).

[13] Artículo 12 del Reglamento (CE) n° 1164/94 y artículo 5 del Reglamento (CE) n° 1386/2002.

[14] Supra , nota 6.

[15] Dictamen nº 2/2004 del Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas sobre el modelo de «auditoría única» (y una propuesta de marco de control interno comunitario).

[16] Punto 2.5.5 de la Comunicación de la Comisión C(2003)1255 sobre la simplificación, clarificación, coordinación y flexibilidad en la gestión de las políticas estructurales 2000-2006 (no se ha publicado).

[17] Artículos 11 y 12 y anexo del Reglamento (CE) n° 1266/1999 del Consejo de 21 de junio de 1999 relativo a la coordinación de la ayuda a los países candidatos en el marco de la estrategia de preadhesión y por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3906/89 (DO L 161 de 26.6.1999 p. 68); artículo 9 y anexo III del Reglamento (CE) n° 1267/1999 del Consejo de 21 de junio de 1999 por el que se crea un instrumento de política estructural de preadhesión (DO L 161 de 26.6.1999 p. 73).