–

en nombre de Kapniki A. Michailidis AE, por el Sr. P. Yatagantzidis, dikigoros;

–

en nombre del Gobierno helénico, por las Sras. E. Leftheriotou, M. Tassopoulou y A.‑E. Vasilopoulou, en calidad de agentes;

–

en nombre del Consejo de la Unión Europea, por las Sras. M. Balta y A. Nowak‑Salles y por el Sr. A. Tamás, en calidad de agentes;

–

en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. M. Konstantinidis y B. Rechena, en calidad de agentes;

1

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la validez del artículo 3, apartado 3, del Reglamento (CEE) n.o 2062/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se fijan, para la cosecha de 1992, los precios de objetivo, los precios de intervención y las primas concedidas a los compradores de tabaco en hoja, los precios de intervención derivados del tabaco embalado, las calidades de referencia, así como las zonas de producción (DO 1992, L 215, p. 22).

2

Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Kapniki A. Michailidis AE, por un lado, y la Organismos Pliromon kai Elenchou Koinotikon Enischiseon Prosanatolismou kai Engyiseon (OPEKEPE) (Agencia de Pago y de Control de las Ayudas Comunitarias de Orientación y de Garantía, Grecia) y el Ypourgos Agrotikis Anaptyxis kai Trofimon (Ministro de Desarrollo Agrícola y Alimentación, Grecia), por otro, en relación con la anulación de una resolución adoptada por la Ethnikos Organismos Kapnou (Oficina Nacional del Tabaco, Grecia) con arreglo al Reglamento n.o 2062/92 por la que se exigía el reembolso de una prima por parte de la mencionada sociedad, al considerar que había sido abonada indebidamente.

3

El sexto considerando del Reglamento (CEE) n.o 727/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del tabaco crudo (DO 1970, L 94, p. 1; EE 03/03, p. 212), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) n.o 860/92 del Consejo, de 30 de marzo de 1992 (DO 1992, L 91, p. 1) (en lo sucesivo, «Reglamento n.o 727/70»), estaba redactado en los siguientes términos:

«Considerando que se pueden alcanzar dichos objetivos mediante un régimen de intervención basado en un sistema de precios de objetivo y de intervención que establezca, por una parte, la obligación de comprar al precio de intervención y, por otra, la concesión de primas a los usuarios que compren el tabaco en hoja directamente a los productores comunitarios; que se debe aplicar dicho régimen con objeto de fomentar la mejora de la calidad y la adaptación de la producción, en particular, reconvirtiendo los cultivos hacia variedades más solicitadas o más competitivas».

4

El artículo 2, apartado 3, de ese Reglamento establecía:

«Los precios de objetivo y de intervención se fijarán:

No obstante, dichos precios podrán diferenciarse para la misma variedad para zonas específicas de producción, tal como se definen en el apartado 5 del artículo 4.»

5

El artículo 3, apartados 1 y 3, de dicho Reglamento disponía:

«1.   Se concederá una prima a las personas físicas o jurídicas que adquieran tabaco en hoja directamente de los cultivadores de la Comunidad.

Solo se concederá la prima a los compradores:

[…]

3.   Las modalidades de aplicación del presente artículo y, en especial, las que prevean los medios administrativos de control se establecerán de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 17.

Dichas modalidades fijarán las cláusulas que deban figurar obligatoriamente en los contratos, en especial la indicación del precio autorizado al cultivador y el importe de la prima a que da derecho el contrato.»

6

Con arreglo al artículo 4, apartados 3 y 4, del mismo Reglamento:

«3.   El importe de la prima se fijará:

[…]

El importe de la prima así fijado será válido para todos los tabacos de la variedad de que se trate. Sin embargo, en la medida en que, para una variedad dada, la concesión de una prima del mismo importe para las distintas calidades de tabaco de dicha variedad pudiera poner en peligro el buen funcionamiento de la organización común de mercados y la adaptación cualitativa de la producción a las necesidades de los usuarios, se podrá fijar, con carácter excepcional, el importe de la prima para calidades distintas de la que se haya seleccionado como calidad de referencia, en un nivel superior o inferior al que se aplica normalmente al conjunto de tabacos de dicha variedad.

No obstante, ese importe podrá fijarse de forma diferenciada para la misma variedad para zonas específicas de producción, tal como se definen en el apartado 5.

4.   Cada año, antes del 1 de noviembre, se determinará el importe de la prima por variedad válido para la cosecha del año civil siguiente, de acuerdo con el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 43 del Tratado [CEE].»

7

Con objeto de limitar cualquier aumento de la producción de tabaco de la Unión Europea y de desalentar al mismo tiempo la producción de variedades cuya comercialización presenta dificultades, el Reglamento (CEE) n.o 1114/88 del Consejo, de 25 de abril de 1988, que modifica el Reglamento n.o 727/70, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del tabaco crudo (DO 1988, L 110, p. 35), añadió un apartado 5 al artículo 4 de este último Reglamento. Tal disposición establecía:

«El Consejo [de la Unión Europea] establecerá anualmente, de acuerdo con el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 43 del Tratado [CEE], para cada una de las variedades o grupos de variedades de tabaco de la producción comunitaria para las que se fijen precios y primas, una cantidad máxima garantizada, en función, en particular, de las condiciones del mercado y de las condiciones socioeconómicas y agronómicas de las regiones afectadas. La cantidad máxima global para la Comunidad será, para cada una de las cosechas de 1988, 1989 y 1990, de 385000 toneladas de tabaco en hoja.

[…]»

8

El Reglamento (CEE) n.o 1726/70 de la Comisión, de 25 de agosto de 1970, relativo a las modalidades de concesión de la prima para el tabaco en hoja (DO 1970, L 191, p. 1; EE 03/04, p. 26), definió los requisitos y las exigencias relativos a los contratos de cultivo contemplados en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 727/70.

9

El artículo 2 ter, apartados 1, 3 y 4, del Reglamento n.o 1726/70, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) n.o 1413/91 de la Comisión, de 29 de mayo de 1991 (DO 1991, L 135, p. 15) (en lo sucesivo, «Reglamento n.o 1726/70»), establecía:

«1.   El contrato de cultivo […] que deberá contener, por lo menos, los elementos que figuran en los puntos 1 a 12 del Anexo, se celebrará entre las siguientes partes:

[…]

3.   El contrato de cultivo podrá ser anual o plurianual. Deberá celebrarse, salvo en caso de fuerza mayor, antes del 1 de junio del año de su primera aplicación. […]

4.   En el contrato de cultivo deberán figurar obligatoriamente:

[…]»

10

El anexo del Reglamento n.o 1726/70 contenía un contrato de cultivo europeo tipo, cuyos puntos 1, 4, 5 y 8 eran del siguiente tenor:

[…]

[…]

11

Los considerandos primero, tercero y séptimo del Reglamento n.o 2062/92 eran del siguiente tenor:

«Considerando que la Comisión [Europea] ha propuesto una reforma de la organización común de mercados del tabaco que será aplicable a partir de la cosecha de 1993; que procede mantener para la cosecha de 1992 las disposiciones aplicables a la cosecha anterior, sin perjuicio de las modificaciones indispensables para la transición al nuevo régimen; que, en vista de este último, no es preciso fijar para la cosecha de 1993 la cantidad máxima garantizada por variedades o grupos de variedades prevista en el párrafo primero del apartado 5 del artículo 4 del Reglamento [n.o 727/70];

[…]

Considerando que los precios de objetivo y los precios de intervención del tabaco en hoja deben fijarse en función de los criterios contemplados en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento [n.o 727/70] para estimular la orientación de la producción, en particular en el sentido de una conversión de los cultivos hacia las variedades más solicitadas, más competitivas, así como hacia los menos nocivos para la salud;

[…]

Considerando que la prima es idéntica para todos los tabacos de la variedad de que se trate, independientemente de la calidad del tabaco entregado; que ello incita, sin embargo, a producir tabaco de calidad inferior; que es importante, por consiguiente, reducir el importe de la prima para las cantidades de tabaco de calidad inferior, compradas por los transformadores que rebasen el porcentaje correspondiente a la cantidad normal de tabaco de calidad inferior respecto a la totalidad de la cosecha».

12

El artículo 3 de ese Reglamento enunciaba:

«1.   Para la cosecha de 1992, los precios de objetivo y de intervención y los importes de la prima concedida a los compradores de tabaco en hoja, contempladas en los artículos 2 y 3 del Reglamento [n.o 727/70], así como los precios de intervención derivados del tabaco embalado contemplados en el artículo 6 del mencionado Reglamento, se fijan en el Anexo IV del presente Reglamento.

[…]

3.   Cuando la cantidad de tabaco de clase, categoría o calidad inferior comprada por un transformador rebase el porcentaje indicado en el Anexo IV respecto a la cantidad total adquirida de la variedad de que se trate, se reducirá un 30 % la prima para la cantidad que sobrepase el porcentaje en cuestión.»

13

El anexo IV de dicho Reglamento preveía, en el número de orden 18, que, por lo que respecta al grado IV de la variedad «Katerini y variedades similares», el porcentaje contemplado en el artículo 3, apartado 3, del mismo Reglamento era del 20 %.

14

La recurrente en el procedimiento principal celebró, antes del 1 de junio de 1992, contratos de compra de tabaco de la variedad Katerini con productores de tabaco para la cosecha de 1992. A continuación, percibió, en concepto de anticipo, la prima prevista en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 727/70.

15

Mediante resolución de 22 de septiembre de 1995, la Oficina Nacional del Tabaco instó a la recurrente en el procedimiento principal a devolver, en concepto de cantidad indebidamente percibida y con arreglo al artículo 3, apartado 3, del Reglamento n.o 2062/92, una parte de la prima por un importe de 51564843 dracmas griegas (GRD) (aproximadamente 151327 euros) que le había sido concedida, por considerar que el anticipo que había recibido por dicha prima era superior al que le correspondía. Según la Oficina Nacional del Tabaco, la cantidad de tabaco de calidad inferior adquirida por la recurrente en el procedimiento principal representaba más del 20 % del total de sus compras.

16

La recurrente en el litigio principal interpuso un recurso de anulación contra dicha resolución ante el Symvoulio tis Epikrateias (Consejo de Estado, Grecia), órgano jurisdiccional remitente, que lo remitió al Dioikitiko Protodikeio Athinon (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo de Atenas, Grecia), para que lo juzgara como recurso de plena jurisdicción. Ante este último órgano jurisdiccional, la recurrente en el litigio principal alegó, en particular, la invalidez del artículo 3, apartado 3, del Reglamento n.o 2062/92, debido al carácter retroactivo de dicha disposición y a la violación del principio de protección de la confianza legítima. El Dioikitiko Protodikeio Athinon (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo de Atenas) desestimó mediante sentencia dicho recurso por infundado.

17

La recurrente en el litigio principal interpuso un recurso contra dicha sentencia ante el Dioikitiko Efeteio Athinon (Tribunal de Apelación de lo Contencioso-Administrativo de Atenas, Grecia), que lo desestimó mediante nueva sentencia basándose, por una parte, en que el artículo 3, apartado 3, del Reglamento n.o 2062/92 no tenía efecto retroactivo, ya que esa disposición no se refería a la fecha de celebración de los contratos de cultivo de que se trataba, sino a la calidad del tabaco, y, por otra parte, en que ese Reglamento no violaba el principio de protección de la confianza legítima.

18

La recurrente en el litigio principal interpuso un recurso de casación contra esta última sentencia ante el Symvoulio tis Epikrateias (Consejo de Estado). Este alberga dudas acerca de la validez de dicha disposición en la medida en que podría ser contraria a los principios de irretroactividad de las normas jurídicas y de protección de la confianza legítima.

19

En particular, ese órgano jurisdiccional considera que el artículo 3, apartado 3, del Reglamento n.o 2062/92 tenía efecto retroactivo, ya que dicho Reglamento se publicó el 30 de julio de 1992, es decir, después de la fecha de expiración del plazo previsto en el Reglamento n.o 1726/70 para la celebración de contratos de cultivo entre productores y transformadores en relación con la cosecha de 1992. A este respecto, el citado órgano jurisdiccional opina que, si bien la reducción de la prima prevista en ese artículo 3, apartado 3, tenía por objeto mejorar la calidad de las variedades de tabaco cultivadas y, por tanto, su competitividad, tal objetivo, coherente con los objetivos de la organización común del mercado del tabaco, no podía alcanzarse en el momento de la entrada en vigor del Reglamento n.o 2062/92, ya que, en ese momento, dicho plazo había expirado y los operadores del mercado en cuestión ya habían decidido la orientación de la producción, sin que fuera posible alcanzar dicho objetivo en el momento de la cosecha de 1992. Por consiguiente, el mismo órgano jurisdiccional se plantea la cuestión de la validez del artículo 3, apartado 3, del Reglamento n.o 2062/92.

20

Además, el órgano jurisdiccional remitente considera que, al prever una reducción de la prima para el tabaco de calidad inferior, el Reglamento n.o 2062/92 puede violar el principio de protección de la confianza legítima, ya que, en virtud del artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.o 727/70, el importe de la prima válido para la cosecha del año de que se trate debía determinarse antes del 1 de noviembre del año anterior y, en cualquier caso, los contratos de cultivo debían celebrarse antes del 1 de junio de cada año.

21

En esas circunstancias, el Symvoulio tis Epikrateias (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Viola el principio de irretroactividad de las normas jurídicas y el principio de protección de la confianza legítima el artículo 3, apartado 3, del Reglamento [n.o 2062/92], que prevé que, cuando la cantidad de tabaco en hoja de calidad inferior comprada por un transformador rebase el porcentaje indicado en el anexo IV [de ese Reglamento] respecto a la cantidad total adquirida de la variedad de que se trate, se reducirá un 30 % la prima para la cantidad que sobrepase el porcentaje en cuestión?»

22

Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 3, apartado 3, del Reglamento n.o 2062/92 es válido a la luz de los principios de irretroactividad de las normas jurídicas y de protección de la confianza legítima.

23

Con carácter preliminar, procede recordar que, si bien, por regla general, el principio de seguridad jurídica se opone a que el punto de partida del ámbito de aplicación temporal de un acto de la Unión se fije en una fecha anterior a la publicación de dicho acto, puede ocurrir de otro modo, con carácter excepcional, siempre que lo exija un fin de interés general y se respete debidamente la confianza legítima de los interesados, y en la medida en que de los términos, finalidad o sistema de las normas de que se trate se desprenda claramente que debe atribuírseles dicho efecto [sentencia de 30 de abril de 2019, Italia/Consejo (Cuota de pesca del pez espada del Mediterráneo), C‑611/17, EU:C:2019:332, apartado 106 y jurisprudencia citada].

24

En estas circunstancias, procede determinar, en un primer momento, si tiene efecto retroactivo el artículo 3, apartado 3, del Reglamento n.o 2062/92, según el cual, cuando la cantidad de tabaco de clase, categoría o calidad inferior comprada por un transformador rebase el porcentaje indicado en el anexo IV de ese Reglamento respecto a la cantidad total adquirida de la variedad de que se trate, se reducirá un 30 % la prima para la cantidad que sobrepase el porcentaje en cuestión. En caso afirmativo, habrá que comprobar, en un segundo momento, si puede aceptarse la aplicación retroactiva de esta disposición, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado anterior de la presente sentencia.

25

Por lo que respecta, en primer lugar, a la apreciación del efecto retroactivo del artículo 3, apartado 3, del Reglamento n.o 2062/92, procede señalar que ese Reglamento fue publicado el 30 de julio de 1992. Pues bien, del artículo 2 ter, apartado 3, del Reglamento n.o 1726/70 se desprende que, para tener derecho, para la cosecha de 1992, a la prima prevista en el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.o 727/70, las personas físicas o jurídicas que compren tabaco en hoja a los productores deberían haber celebrado, salvo en caso de fuerza mayor, contratos de cultivo con estos últimos antes del 1 de junio de 1992.

26

En estas circunstancias, procede concluir que el Reglamento n.o 2062/92, incluido su artículo 3, apartado 3, tenía efecto retroactivo, puesto que se adoptó en un momento en el que las personas físicas o jurídicas que compraban tabaco en hoja a los cultivadores ya habían tenido que contraer con estos compromisos contractuales vinculantes relativos a la compra de su producción (véase, por analogía, la sentencia de 11 de julio de 1991, Crispoltoni, C‑368/89, EU:C:1991:307, apartados 14 a 16).

27

Además, este efecto retroactivo resultaba del hecho de que, en virtud de esa disposición, la fijación anual del importe de la prima para la cosecha de 1992 tuvo lugar en junio de 1992, mientras que, con arreglo al artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.o 727/70, debería haberse producido antes del 1 de noviembre de 1991.

28

Por lo que respecta, en segundo lugar, a la cuestión de si la aplicación retroactiva del artículo 3, apartado 3, del Reglamento n.o 2062/92 puede justificarse por un objetivo de interés general que lo exija, procede señalar que la aplicación retroactiva de dicho Reglamento, incluido su artículo 3, apartado 3, se deriva imperativamente de la necesidad de alcanzar el objetivo fundamental perseguido por la organización común de mercados en el sector del tabaco para 1992, a saber, prestar apoyo financiero a los productores y a los transformadores de tabaco.

29

En esas circunstancias, procede, en tercer lugar, dilucidar si se ha respetado debidamente el principio de protección de la confianza legítima. A este respecto, debe recordarse que, si bien ese principio forma parte de los principios fundamentales de la Unión, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente, que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones de la Unión, y esto ocurre especialmente en un ámbito como el de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto lleva consigo una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica (véanse, en ese sentido, las sentencias de 5 de octubre de 1994, Crispoltoni y otros, C‑133/93, C‑300/93 y C‑362/93, EU:C:1994:364, apartado 57; de 17 de septiembre de 1998, Pontillo, C‑372/96, EU:C:1998:412, apartado 22, y de 26 de junio de 2012, Polonia/Comisión, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, apartado 180 y jurisprudencia citada).

30

De lo anterior se deduce que los agentes económicos no pueden invocar un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja que para ellos resulte del establecimiento de la organización común de mercados y de la cual se beneficiaron en un momento determinado (sentencias de 5 de octubre de 1994, Crispoltoni y otros, C‑133/93, C‑300/93 y C‑362/93, EU:C:1994:364, apartado 58, y de 17 de septiembre de 1998, Pontillo, C‑372/96, EU:C:1998:412, apartado 23 y jurisprudencia citada).

31

Así ocurre, aún con mayor motivo, en un caso como el del litigio principal, en el que la normativa de la Unión aplicable, esto es, el Reglamento n.o 727/70, obligaba al Consejo a determinar cada año, teniendo en cuenta, en particular, la evolución de los mercados y la nocividad de las diferentes variedades de tabaco, los precios y las primas para estas últimas, y preveía expresamente la contingencia de una reducción de dichos precios y primas (véase, en ese sentido, la sentencia de 17 de septiembre de 1998, Pontillo,C‑372/96, EU:C:1998:412, apartado 24).

32

En efecto, desde la publicación del Reglamento n.o 1114/88, todos los operadores afectados eran conscientes de la situación de incertidumbre derivada del hecho de que aún no se había producido la fijación anual de los precios y las primas. En particular, mientras el legislador de la Unión no hubiera fijado los precios y las primas para la cosecha de tabaco de 1992, dichos operadores no podían depositar legítimamente su confianza en el mantenimiento de un determinado nivel de los precios y las primas en cuestión.

33

Por otra parte, procede señalar que, en virtud del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.o 727/70, el importe de la prima podía fijarse, con carácter excepcional, para las calidades distintas de la que se haya seleccionado como calidad de referencia, en un nivel superior o inferior al que se aplica normalmente al conjunto de tabacos de dicha variedad. Además, como se desprende del artículo 3, apartado 3, del Reglamento n.o 2062/92, leído a la luz de los considerandos primero, tercero y séptimo de dicho Reglamento, este tenía por objeto desalentar la producción de clases, de categorías o de calidades inferiores de variedades de tabaco cuya comercialización presenta dificultades, con el fin de limitar la producción de tabaco en la Unión en general.

34

En cualquier caso, procede recordar que del artículo 2 ter, apartado 1, del Reglamento n.o 1726/70, en relación con el punto 8 del anexo de ese Reglamento, se desprende que los contratos de cultivo celebrados entre compradores y cultivadores contenían una cláusula que preveía la renegociación del precio del contrato en caso de modificación, en particular, de la prima abonada a los compradores.

35

Por consiguiente, procede declarar que el artículo 3, apartado 3, del Reglamento n.o 2062/92 no ha vulnerado la confianza legítima de los operadores en cuestión.

36

A la luz de las consideraciones anteriores, procede concluir que el examen de la cuestión prejudicial planteada no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 3, apartado 3, del Reglamento n.o 2062/92 a la luz de los principios de irretroactividad de las normas jurídicas y de protección de la confianza legítima.

37

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) declara:

El examen de la cuestión prejudicial no ha puesto de manifiesto ningún elemento que pueda afectar a la validez del artículo 3, apartado 3, del Reglamento (CEE) n.o 2062/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se fijan, para la cosecha de 1992, los precios de objetivo, los precios de intervención y las primas concedidas a los compradores de tabaco en hoja, los precios de intervención derivados del tabaco embalado, las calidades de referencia, así como las zonas de producción, a la luz de los principios de irretroactividad de las normas jurídicas y de protección de la confianza legítima.