1. 

En el presente asunto el Bundesfinanzhof solicita una decisión prejudicial del Tribunal de Justicia sobre la interpretación de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, Sexta Directiva en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios — Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme ( 1 ) (en lo sucesivo, «Sexta Directiva»). El Bundesfinanzhof plantea la importante cuestión del tratamiento a efectos del Impuesto sobre el Valor Añadido de la indemnización que reciben los agricultores que se comprometen a cesar en la producción de un determinado cultivo o producto.

2. 

Jürgen Mohr, demandante en el proceso principal, era el propietario de una explotación agrícola en la que se dedicaba a la cría de ganado vacuno lechero. En marzo de 1987 solicitó al Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft (Oficina federal de alimentación y silvicultura) un subsidio por abandonar la producción de leche. Su solicitud se basó en el reglamento alemán de 6 de agosto de 1986 (EG-Milchaufgabevergütungsverordnung) ( 2 ) por el que se fija una indemnización por el abandono definitivo de la producción lechera. En la solicitud se comprometió a abandonar la producción lechera y a no pedir ninguna cantidad de referencia según el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) no 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos ( 3 ) modificado por el Reglamento (CEE) no 1335/86. ( 4 ) El 23 de septiembre de 1987 le fue concedida la cantidad de 385.980 DM, que le fue abonada en un solo pago. Vendió su ganado vacuno y convirtió la explotación en un «centro de equitación». En consecuencia, cesó toda producción lechera en 1987.

3. 

El demandante no hizo constar la cantidad de la indemnización recibida en la declaración del impuesto sobre el volumen de negocios correspondiente a 1987 que presentó ante el Finanzamt.

4. 

El Finanzamt, demandado en el procedimiento principal, consideró la indemnización como contraprestación recibida por una prestación sujeta a gravamen, a saber el abandono de la producción de leche y liquidó sobre la misma el impuesto sobre el volumen de negocios.

5. 

El demandante impugnó sin éxito la decisión del Finanzamt ante el Finanzgericht, el cual confirmó la decisión de gravar la indemnización. Posteriormente recurrió ante el Bundesfinanzhof. El Bundesfinanzhof señaló que el Tribunal de Justicia todavía no había determinado si las subvenciones concedidas a los productores por motivos relativos a organizaciones comunes de mercados están sujetas a gravamen según el apartado 1 del artículo 2, el apartado 1 del artículo 6 y la letra a) del apartado 1 de la parte A del artículo 11 de la Sexta Directiva. Señaló asimismo que el tratamiento a efectos de IVA de la indemnización por abandono de la producción agrícola variaba de un Estado miembro a otro. Por lo tanto planteó las dos cuestiones siguientes al Tribunal de Justicia:

6.

El artículo 2 de la Sexta Directiva establece:

«Estarán sujetas al Impuesto sobre el Valor Añadido:

7.

El apartado 1 del artículo 6 de la Sexta Directiva dispone:

Tales operaciones pueden consistir, entre otras:

8.

La letra a) del apartado 1 de la parte A del artículo 11 de la Sexta Directiva dispone:

«La base imponible estará constituida:

9.

El Reglamento (CEE) no 1336/86 del Consejo, de 6 de mayo de 1986, por el que se fija una indemnización por abandono definitivo de la producción lechera, estableció un régimen según el cual un productor de leche que se comprometa a abandonar definitivamente la producción lechera recibe una indemnización con fondos comunitarios. Concretamente, el tercer considerando de la exposición de motivos indica:

«[...] para facilitar la disminución de las entregas y de las ventas directas que implica la reducción de las cantidades globales garantizadas, conviene establecer un régimen comunitario de financiación del abandono de la producción lechera mediante la atribución a todo productor que lo solicite, y a condición de que reúna determinados requisitos de elegibilidad, de una indemnización a cambio de un compromiso por su parte de cesar definitivamente la totalidad de la producción lechera».

10.

El artículo 1 del Reglamento no 1336/86 establece la concesión de una indemnización a los productores que se comprometan a abandonar definitivamente la producción lechera. El artículo 2 del Reglamento fija el importe de la indemnización que se pagará a los productores, establece la financiación del pago de la indemnización por parte de la Comunidad y dispone que la indemnización se pagará durante siete años.

11.

El apartado 2 del artículo 2 del Reglamento (CEE) no 2321/86 de la Comisión, de 24 de julio de 1986, ( 5 ) por el que se establecen reglas detalladas de aplicación del Reglamento no 1336/86 establece:

«La solicitud de cada productor [...] deberá contener por lo menos las siguientes indicaciones:

[...]

12.

Antes de abordar las cuestiones del órgano jurisdiccional nacional puede ser útil hacer una breve referencia a los antecedentes del Reglamento no 1336/86. Mediante el Reglamento no 804/68 ( 6 ) se estableció una organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos. La organización común del mercado pretende alcanzar los objetivos fijados en el artículo 39 del Tratado. El Reglamento estableció un mecanismo de «precios indicativos» y medidas de intervención para garantizar el precio indicativo fijado. Sin embargo, pronto resultó patente la existencia de un desequilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado comunitario: la producción lechera superó a la demanda. Por consiguiente, a partir de 1974 la Comunidad adoptó algunas medidas para estimular la demanda de leche y productos lácteos, incluyendo subvenciones para la utilización de determinados tipos de productos lácteos, subvenciones para el consumo de leche en las escuelas así como restituciones a la exportación para incentivar las ventas en los mercados internacionales.

13.

Sin embargo, dichas medidas no resultaron suficientes para corregir el desequilibrio entre la oferta y la demanda. Por lo tanto, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) no 1079/77, de 17 de mayo de 1977, relativo a una tasa de corresponsabilidad y a determinadas medidas destinadas a ampliar los mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos. ( 7 ) El objeto del Reglamento era imponer una tasa sobre todas las entregas de leche a empresas que trataran o transformaran leche, de un importe comprendido entre el 1,5 % y el 4 % del precio indicativo de forma que los productores soportaran una parte del coste de sus excedentes de producción. Además, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) no 1078/77, de 17 de mayo de 1977, por el que se establece un régimen de primas por no comercialización de leche y de productos lácteos y por reconversión de ganado vacuno lechero. ( 8 ) El objetivo de este Reglamento, según el primer considerando de su exposición de motivos, fue apoyar la tendencia de los productores a abandonar la producción lechera o la comercialización de leche y de productos lácteos. A este fin, los productores que se comprometieran a no comercializar leche y productos lácteos durante cinco años y aquellos que se comprometieran a convertir su ganado lechero vacuno en producción de carne durante un período de cuatro años recibirían la indemnización de los fondos públicos a cargo tanto de la Sección Orientación como de la Sección Garantía del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola. El tercer considerando de dicho Reglamento indicaba:

«[...] el importe de las primas debe fijarse a un nivel que permita considerarlas como una compensación cierta por la pérdida de ingresos resultantes de la comercialización de los productos de que se trate [...]».

14.

El Consejo estableció otro sistema para controlar la producción lechera consistente en el sistema de cuotas. Se estableció inicialmente en 1984 mediante el Reglamento (CEE) no 856/84, de 31 de marzo de 1984, por el que se modifica el Reglamento (CEE) no 804/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos. ( 9 ) Desde entonces el sistema de cuotas ha sido la principal medida para restringir la oferta.

15.

La Comunidad aprobó las medidas antes descritas para reducir los excedentes de producción en lugar de decidir la disminución de precios. En su momento se sostuvo el criterio de que una disminución directa de los precios suficiente para restablecer el equilibrio en el mercado no podía llevarse a cabo sin provocar una drástica reducción de los ingresos de los agricultores. ( 10 ) Semejante reducción de los ingresos habría tenido dramáticas consecuencias de carácter social y regional.

16.

Por consiguiente, debe contemplarse el Reglamento no 1336/86 en el contexto de una serie de medidas adoptadas por la Comunidad con el fin de limitar la producción de leche sin una súbita reducción de los ingresos de los agricultores interesados. En realidad, en muchos aspectos, el Reglamento no 1336/86 es una continuación de la política seguida por el Reglamento no 1078/77, con la salvedad de que el Reglamento no 1336/86 exige que el productor se comprometa a cesar en la producción lechera definitivamente y no por un determinado número de años como establece el Reglamento no 1078/77.

17.

Además, puede señalarse que el Reglamento no 1336/86 no es el único que establece la concesión de una indemnización con cargo a fondos comunitarios a los productores que se comprometan a abandonar o limitar la producción. En realidad, existe una plétora de tales Reglamentos. El Reglamento (CEE) no 1765/92 del Consejo, de 30 de junio de 1992, por el que se establece un régimen de apoyo a los productores de determinados cultivos herbáceos, ( 11 ) establece el pago de una indemnización a los productores que «retiren» tierras con el fin de que no se siembren en ellas cultivos herbáceos. El Reglamento (CEE) no 1200/90 del Consejo, de 7 de mayo de 1990, relativo al saneamiento de la producción comunitaria de manzanas, establece el pago de una prima a los productores de manzanas que se comprometan a arrancar plantaciones de manzanos y a renunciar a plantar manzanos (artículo 2). ( 12 ) El Reglamento (CEE) no 1442/88 del Consejo, de 24 de mayo de 1988, sobre la concesión, para las campañas vitivinícolas de 1988/89 a 1995/96, de primas por abandono definitivo de superficies vitícolas, ( 13 ) contiene disposiciones similares respecto a las cepas. De manera más general, en el sector agrícola el artículo 5 del Reglamento (CEE) no 4256/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) no 2052/88, en lo relativo al FEOGA, Sección Orientación, ( 14 ) contiene una lista de los tipos de acciones emprendidas por los Estados miembros para estimular el ajuste de las estructuras agrícolas que pueden ser asistidas mediante los Fondos Estructurales comunitarios. El apartado 6 del artículo 21 del Reglamento (CEE) no 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) no 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos Estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes, ( 15 ) prevé que la acción emprendida por los Estados miembros anteriormente mencionada puede destinarse a sostener la renta agrícola.

18.

Fuera del ámbito de la agricultura, el Reglamento (CEE) no 1101/89 del Consejo, de 27 de abril de 1989, relativo al saneamiento estructural de la navegación interior ( 16 ) dispone el pago de una prima a los propietarios de barcos de navegación interior que procedan a desguazarlos con el fin de reducir la sobrecapacidad de la flota del Rin. Sin embargo, en este Reglamento, la prima no iba a cargo del presupuesto comunitario sino de cotizaciones abonadas a un fondo por los propios propietarios.

19.

Toda la legislación comunitaria mencionada anteriormente tiene en común un motivo: la dotación financiera mediante subsidios, primas o complementos de ingresos como incentivo para que los productores o prestadores de servicios adapten sus entregas o prestaciones a los intereses de la ordenación del mercado de que se trate. Resulta patente que el Reglamento no 1336/86 es uno sólo de los muchos Reglamentos que estimulan a los productores o prestadores para que se abstengan de efectuar entregas o prestaciones.

20.

Tanto el Gobierno alemán como el Gobierno italiano alegan que un productor de leche que se compromete a abandonar la producción presta un servicio en el sentido del apartado 1 del artículo 6 de la Directiva y que la indemnización que percibe el productor constituye un pago en dinero, gravado según la letra a) del apartado 1 de la parte A del artículo 11 de la Directiva.

21.

El punto de arranque de la argumentación del Gobierno alemán es que la transacción objeto de la aplicación del Reglamento no 1336/86 constituye una prestación sujeta a gravamen efectuada a título oneroso en el sentido del apartado 1 del artículo 2 de la Sexta Directiva. Según dicho Gobierno, se da una dependencia recíproca entre el pago de la prima y el compromiso de abandonar la producción. En consecuencia, existe un vínculo directo entre el servicio prestado por el productor de leche y el pago de la indemnización que, de acuerdo con la sentencia recaída en el asunto Coöperatieve Aardappelenbewaarplaats GA, ( 17 ) es necesaria para que una operación tenga el caracter de operación sujeta a gravamen con arreglo a la Directiva. Además, el Gobierno alemán alega que el compromiso de abandonar la producción de leche constituye un servicio a efectos del segundo guión del apartado 1 del artículo 6, por tratarse de una obligación de no hacer el acto de producir leche. La indemnización percibida se paga al productor como precio a cambio del compromiso de cesar en la producción lechera y, por consiguiente, su importe representa la base imponible en el sentido del artículo 11 de la Directiva.

22.

El Gobierno italiano alega asimismo que la prima pagada con arreglo al Reglamento no 1336/86 no se destina a compensar la pérdida del ganado sino que se paga como contraprestación por el compromiso de abandonar la producción lechera. Aunque el establecimiento del sistema puede obedecer a motivos de interés público, ello es irrelevante en lo que atañe a la calificación de la operación a efectos fiscales. Según el Gobierno italiano, la actividad del productor al abandonar la producción lechera tiene un carácter económico, porque el productor percibe una contraprestación económica por el comportamiento que se compromete a seguir.

23.

Tanto el Gobierno francés como la Comisión alegan que el productor lechero que abandona la producción no presta un servicio sujeto al impuesto en el sentido de la Sexta Directiva. El Gobierno francés alega que el compromiso de abandonar la producción no es una entrega o una prestación sujeta al impuesto a efectos del artículo 2 de la Directiva ni constituye un servicio tal como lo define el apartado 1 del artículo 6. Sostiene que el productor de leche no presta un servicio de carácter individual al organismo que paga la indemnización: el servicio prestado es de carácter general y se presta para alcanzar un objetivo de interés general. Además, el Gobierno francés sostiene que el importe de la indemnización se fija de acuerdo con consideraciones del interés público general, puede variar de un Estado miembro a otro e incluso, como en el caso de Francia, puede ser ajustado en función del grado de producción. Por consiguiente, según el Gobierno francés, no existe un vínculo directo entre el importe de la indemnización pagada a un productor determinado y un «beneficio» recibido por el organismo pagador. De ello se deduce que el importe de la prima no constituye la base imponible en el sentido del artículo 11 de la Directiva. Por último, el Gobierno francés alega que la prima no constituye una subvención «directamente vinculada al precio» de la prestación, en el sentido de la letra a) del apartado 1 de la parte A del artículo 11 de la Directiva ya que el productor de leche no entrega un bien ni presta un servicio por el se cobre un precio a los clientes.

24.

Al igual que el Gobierno francés, la Comisión alega que la operación prevista en el Reglamento no 1336/86 no constituye una prestación sujeta al impuesto a efectos del apartado 1 del artículo 2 de la Directiva. Según la Comisión, una transacción queda sujeta a gravamen si existe un prestador que presta un servicio que beneficia directa e individualmente a un destinatario. Aunque el organismo de intervención nacional que paga la indemnización y el productor lechero están vinculados por obligaciones mutuas, el organismo de intervención no llega a ser un destinatario de un servicio prestado por el productor. Del mismo modo, según la Comisión, el productor no presta servicio alguno al organismo de intervención. La Comisión alega que la situación es análoga a la que se daría en el caso de que un viajero decidiera dejar el coche para viajar por ferrocarril porque la compañía ferroviaria con la ayuda estatal, ofrece una tarifa inferior, con el fin de disminuir el tráfico por carretera. El pasajero del tren recibe una subvención en forma de un billete más barato pero no presta ningún servicio en el sentido jurídico del término, salvo que contribuye a alcanzar un objetivo de interés general. La Comisión llega a la conclusión de que a la luz de su interpretación del apartado 1 del artículo 2 y del apartado 1 del artículo 6 de la Directiva resulta innecesario examinar si la subvención es la base imponible a efectos del artículo 11.

25.

Con el fin de responder a la pregunta del órgano jurisdiccional nacional es necesario examinar los objetivos de la legislación comunitaria sobre el IVA y las características del impuesto que estableció. El artículo 2 de la Directiva 67/227/CEE del Consejo, de 11 de abril de 1967, Primera Directiva en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios, ( 18 ) establece:

«El principio del sistema común de Impuestos sobre el Valor Añadido consiste en aplicar al comercio de bienes y servicios un impuesto general sobre el consumo exactamente proporcional al precio de los bienes y de los servicios, sea cual fuere el número de transacciones que se produzcan en el circuito de producción y distribución precedente a la fase de gravamen.

En cada transacción será exigible el Impuesto sobre el Valor Añadido, liquidado sobre la base del precio del bien o del servicio gravados al tipo impositivo aplicable a dichos bienes y servicios, previa deducción del importe de las cuotas impositivas devengadas por el mismo impuesto que hayan gravado directamente el coste de los diversos elementos constitutivos del precio.»

26.

Por consiguiente, el IVA es un impuesto general sobre el consumo de bienes y servicios. En consonancia con el objetivo fundamental de neutralidad fiscal de la legislación sobre el IVA, la definición que se da a la «entrega de bienes» en el artículo 5 de la Sexta Directiva y la definición residual de «prestación de servicios» contenida en el apartado 1 del artículo 6 garantiza la aplicación generalizada del impuesto a todas las formas de consumo. ( 19 ) En consecuencia, un servicio puede consistir, por ejemplo, en el mero compromiso de no hacer un acto. ( 20 ) Es igualmente irrelevante el hecho de que una entrega de bienes o prestación de servicios se haga en virtud de requerimiento coactivo de una autoridad pública o en los términos previstos por la ley. ( 21 ) Por lo tanto, es igualmente irrelevante el hecho de que la obligación de prestar determinados servicios, tales como energía, telecomunicaciones o transporte, esté impuesta por ley. ( 22 )

27.

No obstante, su naturaleza de impuesto sobre el consumo limita el alcance del propio impuesto. Un comerciante debe entregar bienes o prestar servicios para que los consuman consumidores y usuarios identificables a cambio de un precio pagado por el consumidor o por un tercero. En el presente asunto no concurre este requisito. Como demuestra lo expuesto en los anteriores puntos 9 a 17, al indemnizar a los agricultores, a través de las autoridades nacionales competentes, por la pérdida de ingresos derivada del abandono de la producción lechera, la Comunidad no obtiene bienes ni servicios en provecho propio sino que actúa en interés general de promover el adecuado funcionamiento del mercado lechero comunitario. Por lo tanto, el presente asunto se diferencia claramente de asuntos que según lo alegado son análogos, por ejemplo el caso en que el vendedor de una empresa se compromete con el comprador a no fundar empresas competidoras; en este caso el comprador recibe un servicio que le beneficia personalmente en forma de compromiso de abstenerse de realizar determinados actos. También puede distinguirse de supuestos en los cuales una autoridad pública es la destinataria directa de una entrega de bienes o prestación de servicios que utiliza para sus actividades públicas, por ejemplo en el caso de que adquiera materiales y equipo de oficina u obtenga unos terrenos mediante expropiación forzosa para el proyecto de construcción de una carretera. En tales casos, la autoridad pública es un consumidor como ocurre en una operación privada. En el presente caso las autoridades públicas, tanto las comunitarias como las nacionales, no pueden ser consideradas usuarias de un servicio.

28.

Tampoco los agricultores que continúan la producción lechera pueden considerarse usuarios de un servicio prestado por los agricultores que abandonan la producción. Puede ser cierto que obtienen un beneficio en la medida en que el programa de abandono establecido por el Reglamento no 1336/86 les permite permanecer en el mercado sin sufrir la reducción de ingresos que habría resultado de la disminución de los precios indicativos. Sin embargo, dicho beneficio es hipotético e incalculable a la vez. Además, tal beneficio es de los que obtienen los comerciantes que permanecen en cualquier mercado en el cual las autoridades públicas intervienen en interés general con el fin de corregir una situación de oferta excedentária y de sostener los precios.

29.

La falta de un verdadero consumo diferencia el presente asunto de asuntos anteriores, tales como Apple and Pear Development Council. ( 23 ) En ese asunto el Tribunal de Justicia declaró que las exacciones obligatorias impuestas a los productores de manzanas y peras por el Development Council para financiar las actividades que llevaba a cabo en nombre de la industria no constituía una contraprestación por los servicios prestados. Sin embargo, a mi juicio, la razón fundamental de la resolución del Tribunal de Justicia no fue tanto la falta de una categoría identificable de consumidores a los que se prestaban servicios como la particular combinación de una exacción obligatoria y la falta de cualquier relación entre la exacción y el volumen de beneficios obtenidos por los productores individuales. Por lo tanto, no puedo pensar que el asunto sea realmente pertinente.

30.

Por último, a mi juicio, la conclusión de que el abandono definitivo de la producción lechera no es un servicio sujeto a gravamen no lleva consigo el riesgo de fraude fiscal. En el caso de que el productor lechero venda algunos bienes en el supuesto de abandono, tal venta constituirá una entrega de bienes sujeta al impuesto en el sentido del apartado 1 del artículo 5 de la Sexta Directiva. Además, en virtud de la letra c) del apartado 7 del artículo 5 de la Directiva, los Estados miembros pueden asimilar a una entrega a título oneroso la retención de bienes sobre los que se hubiera deducido el IVA, que haga un sujeto pasivo al cesar una actividad económica sujeta al impuesto.

31.

Por consiguiente, considero que debe responderse del siguiente modo a las cuestiones planteadas por el Bundesfinanzhof:

«Un agricultor que se compromete a abandonar definitivamente la producción lechera con arreglo al apartado 1 del artículo 1 del Reglamento (CEE) no 1336/86 del Consejo, de 6 de mayo de 1986, por el que se fija una indemnización por abandono definitivo de la producción lechera no realiza una prestación de servicio a título oneroso sujeta al impuesto en el sentido del apartado 1 del artículo 2 de la Sexta Directa del Consejo (77/388/CEE), de 17 de mayo de 1977, en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios — Sistema común sobre del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme. Según la Directiva, no está sujeta a gravamen la indemnización percibida por dicho abandono.»