61984J0248

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1. Ayudas otorgadas por los Estados - Concepto - Ayudas otorgadas por entidades regionales o locales - Inclusión - Distinción entre distintos tipos de ayudas en función de su finalidad - Inexistencia

(Tratado CEE, art. 92, apartado 1)

2. Ayudas otorgadas por los Estados - Decisión de la Comisión que declara la incompatibilidad con el mercado común de un programa de ayudas - Obligación de motivación - Indicaciones necesarias

(Tratado CEE, arts. 92 y 190)

3. Ayudas concedidas por los Estados - Prohibición - Excepciones - Ayudas destinadas a favorecer el desarrollo de determinadas regiones - Distinción entre las letras a y c del apartado 3 del artículo 92 del Tratado

(Tratado CEE, art. 92, apartado 3, letras a y c)

1. El apartado 1 del artículo 92 del Tratado se refiere a todas las ayudas financiadas por medio de recursos públicos. De ello se deduce que las ayudas concedidas por las entidades regionales y locales de los Estados miembros, cualesquiera que sea su estatuto y denominación, están incluidas en el ámbito de aplicación de dicho artículo.

El apartado 1 del artículo 92 del Tratado no establece ninguna distinción entre las distintas ayudas, según se refieran a todo un sector económico o tengan una finalidad regional, y estén destinadas a estimular a las empresas a invertir en una región determinada, y no prevé que una de ellas caiga automáticamente en su campo de aplicación.

2. En la motivación de su decisión sobre la compatibilidad de un programa de ayudas con el mercado común, la Comisión puede limitarse a estudiar las características del programa en cuestión para apreciar si, por la cuantía o por el elevado porcentaje de las ayudas, por las características de las inversiones fomentadas o por otras circunstancias previstas por el programa, éste concede una ventaja sensible a los beneficiarios en relación con sus competidores y puede aprovechar sustancialmente a empresas que participan en los intercambios entre Estados miembros.

3. El uso de los términos "anormalmente" y "grave" en la excepción recogida en la letra a del apartado 3 del artículo 92 del Tratado muestra que ésta sólo afecta a las regiones en que la situación económica sea muy desfavorable en relación al conjunto de la Comunidad.

Por el contrario, la excepción recogida en la letra c del mismo artículo tiene un alcance mayor y faculta a la Comisión para autorizar ayudas destinadas a promover el desarrollo económico de regiones de un Estado miembro que estén desfavorecidas en relación con la media nacional.

En el asunto 248/84,

República Federal de Alemania, representada por el Sr. M. Seidel, Ministerialrat en el Ministerio Federal de Economía, y por el Profesor R. Lukes, Catedrático de la Universidad de Muenster, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la embajada de la República Federal de Alemania, 20-22, avenue Émile Reuter,

parte demandante,

contra

Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico, Sr. N. Koch, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. G. Kremlis, miembro de su Servicio Jurídico, edificio Jean Monnet, Kirchberg,

parte demandada,

que tiene por objeto la anulación de la Decisión de la Comisión, de 23 de julio de 1984, en tanto que prohíbe, a partir del 30 de junio de 1985, la concesión, en las zonas de empleo de Borken-Bocholt y de Siegen, de ayudas previstas por las Directivas para la concesión de ayudas a las inversiones destinadas a la mejora de las estructuras económicas regionales del Land de Renania del Norte-Westfalia, en la versión de la circular del Ministro de Economía, de Clases Medias y de Transportes, de 10 de junio de 1982.

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

integrado por los Sres. Mackenzie Stuart, Presidente; J. C. Moitinho de Almeida, Presidente de Sala; T. Koopmans, U. Everling, C. Kakouris, R. Joliet y F. Schockweiler, Jueces,

Abogado General: Sr. M. Darmon

Secretaria: Sra. B. Pastor, administradora

habiendo considerado el informe para la vista modificado una vez celebrada ésta el 1 de julio de 1986,

oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública de 16 de diciembre de 1986,

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de octubre de 1984, la República Federal de Alemania interpuso un recurso, con arreglo al párrafo 1 del artículo 173 del Tratado CEE, que tiene por objeto la anulación de la Decisión de la Comisión, de 23 de julio de 1984, en tanto que prohíbe, a partir del 30 de junio de 1985, la concesión, en las zonas de empleo de Borken-Bocholt y de Siegen, de ayudas previstas por las Directivas para la concesión de ayudas a las inversiones destinadas a la mejora de las estructuras económicas regionales del Land de Renania del Norte-Westfalia, en la versión de la circular del Ministro de Economía, de Clases Medias y de Transportes, de 10 de junio de 1982.

2 En principio las ayudas regionales son concedidas en la República Federal de Alemania por los distintos Laender (Estados federales). Sin embargo, tras una modificación de la Grundgesetz (Ley fundamental) introducida en 1969, un nuevo artículo 91 bis prevé que el Bund (la federación) contribuya a la mejora de las estructuras económicas regionales de los distintos Laender. Con arreglo a este artículo 91 bis, fue promulgada el 6 de octubre de 1969 una Ley federal llamada Gesetz ueber die Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" (Ley sobre las tareas comunes para la mejora de las estructuras económicas regionales, en lo sucesivo, "tarea común").

3 Esta Ley creó un comité de planificación integrado por los Ministros federales de Economía y de Hacienda y por un Ministro por cada uno de los once Laender, pero disponiendo el Bund del mismo número de votos que el conjunto de los Laender. Este comité dividió la República Federal de Alemania en 179 "zonas de desarrollo" (o áreas de empleo). También eligió cierto número de indicadores económicos para clasificar las zonas, lo que permitió determinar aquéllas en donde la situación económica era menos favorable. Para las zonas que más se apartaban del promedio federal, se establecieron programas de ayudas bajo la forma de planes marco adoptados regularmente en común por el Bund y los Laender a partir de 1972. Las ayudas concedidas en ejecución de estos planes marco son financiadas en común por el Bund y por los Laender. En 1981, el comité de planificación modificó la delimitación de las zonas de desarrollo acogidas a la "tarea común", y adoptó nuevos indicadores económicos.

4 En paralelo a los planes marco adoptados en virtud de la "tarea común", el Land de Renania del Norte-Westfalia había previsto desde mucho tiempo antes programas de ayudas con finalidad regional en beneficio de las empresas que invirtieran en su territorio. A tal efecto utilizó la delimitación de las zonas de desarrollo y los indicadores previstos en la "tarea común". A partir de ahí clasificó las zonas de desarrollo situadas en su territorio. En el marco de su programa, el Land concedió, sin embargo, ayudas a las inversiones realizadas en zonas en donde la situación era más desfavorable que la media del Land, incluso aunque estas zonas no pudieran acogerse a los planes marco de la "tarea común" porque no se alejaban lo suficiente de la media federal. Al principio, la cuantía máxima de las ayudas que podían concederse de este modo era de un 7,5 % del importe de las inversiones realizadas por las empresas. En 1982, el Land de Renania del Norte-Westfalia incorporó a su programa de ayudas las modificaciones introducidas en la "tarea común" referentes a la delimitación de las zonas de desarrollo y a la elección de los indicadores económicos. En tal ocasión decidió aumentar la cuantía máxima de las ayudas que podían concederse hasta el 10 % de las inversiones realizadas por las empresas.

5 Los diferentes planes marco elaborados en aplicación de la "tarea común" fueron notificados a la Comisión. Ésta ha planteado a veces objeciones a alguno de ellos, pero no ha adoptado ninguna decisión prohibitiva. En cuanto a los programas de ayudas del Land de Renania del Norte-Westfalia, también fueron notificados a la Comisión, que sin embargo no formuló observaciones, salvo en el caso del programa referente al año 1982, notificado el 21 de julio de 1982, que es el debatido en el presente asunto.

6 En este último caso, la Comisión hizo saber, mediante carta de 17 de diciembre de 1982, que iniciaba el procedimiento previsto por el artículo 93 del Tratado. Posteriormente, sin embargo, no adoptó ninguna otra definición de postura respecto a este tema. El Land de Renania del Norte-Westfalia asegura que, a causa de este silencio, supuso que podía aplicar su programa y adoptó cada año planes marco idénticos al de 1982.

7 Mediante Decisión de 23 de julio de 1984, la Comisión consideró que las ayudas otorgadas por el Land de Renania del Norte-Westfalia, en la medida en que afectaban a la zonas de Borken-Bocholt y de Siegen, eran incompatibles con el mercado común y que su concesión debía cesar a partir del 30 de junio de 1985. Motivó su Decisión como a continuación se expone.

8 Por lo que respecta a la aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, la Comisión consideró que "las ayudas otorgadas por el Land de Renania del Norte-Westfalia podían afectar a los intercambios entre Estados miembros y falsear o amenazar falsear la competencia en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, favoreciendo a determinadas empresas o producciones".

9 Además, la Comisión consideró que no podían aplicarse a las ayudas en cuestión ni la excepción prevista por la letra a del apartado 3 del artículo 92 respecto a las "ayudas destinadas a favorecer el desarrollo económico de regiones en las que el nivel de vida sea anormalmente bajo o en las que exista una grave situación de subempleo", ni la prevista por la letra c del apartado 3 del artículo 92 respecto a las "ayudas destinadas a facilitar el desarrollo ((...)) de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común".

10 Según la Comisión, la letra a del apartado 3 del artículo 92 no puede aplicarse al Land de Renania del Norte-Westfalia, por la favorable situación económica de dicho Land en relación con la del conjunto de la Comunidad. Por otra parte, para determinar si el programa del Land podía ampararse, por lo que respecta a las zonas de Borken-Bocholt y de Siegen, en la excepción prevista en la letra c del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, la Comisión procedió primero a replantear las regiones en cuestión en el contexto comunitario, comparando el producto interior bruto por habitante y la situación de desempleo en estas regiones con los correspondientes promedios comunitarios. Luego investigó si existían disparidades entre todas las regiones a escala nacional que pudieran justificar la concesión de las ayudas. A tal efecto utilizó en lo esencial los datos sobre la renta y el potencial económico, el desempleo, la demanda de empleo y el saldo migratorio. Como resultado de este examen, consideró que la situación económica en las zonas de Borken-Bocholt y de Siegen no permitía la aplicación de la excepción de la letra c del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, dado que las tasas de desempleo en dichas zonas no se alejaban lo suficiente del promedio federal.

11 Para una más amplia exposición de los hechos así como de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.

12 En apoyo de su recurso, el Gobierno alemán alega que la Decisión no está suficientemente motivada teniendo en cuenta lo que exige el artículo 190 del Tratado, infringe el artículo 92 del Tratado, constituye una desviación de poder y, por último, contiene inexactitudes materiales.

13 En su primer motivo, el Gobierno alemán afirma que la Decisión impugnada infringe el artículo 190 del Tratado, ya que no contiene ninguna concreción fáctica que demuestre que se reúnen los requisitos exigidos por la norma aplicada. Según el Gobierno alemán la motivación de la Decisión no explica, en efecto, ni por qué las ayudas concedidas por el Land de Renania del Norte-Westfalia falsean o amenazan falsear la competencia y alteran los intercambios, ni por qué la excepción de la letra a del apartado 3 del artículo 92 del Tratado no es aplicable al Land de Renania del Norte-Westfalia, ni tampoco por qué la excepción prevista en la letra c no se aplica al programa en cuestión en la medida en que afecta a las zonas de Borken-Bocholt y de Siegen.

14 En su segundo motivo, el Gobierno alemán considera que la Comisión ha infringido el apartado 1 del artículo 92 del Tratado, dado que en su Decisión no ha formulado ni los criterios utilizados para determinar la compatibilidad de un programa de ayuda con finalidad regional con el Tratado ni los hechos que permiten enjuiciar el programa en cuestión a la vista de estos criterios. Por otra parte, el Gobierno alemán, recordando que nunca ha reconocido que las ayudas con finalidad regional estuviesen automáticamente prohibidas por el apartado 1 del artículo 92 del Tratado, considera que la Comisión habría debido explicar en su Decisión por qué el programa de ayudas en cuestión cumplía los requisitos de esta disposición. Finalmente, el Gobierno alemán considera que la Decisión atacada no da ninguna explicación clara acerca de las razones por las cuales las ayudas en cuestión no podían ampararse en las excepciones previstas por el apartado 3 del artículo 92 del Tratado.

15 En primer lugar, hay que precisar que los dos primeros motivos alegados por el Gobierno alemán coinciden, en síntesis, en afirmar que la Comisión no ha explicado suficientemente en su Decisión por qué el programa de ayudas regionales del Land de Renania del Norte-Westfalia reunía las condiciones del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, y no podía acogerse ni a la excepción prevista en la letra a del apartado 3 de este artículo, ni a la prevista en la letra c, por lo que respecta a las zonas de Borken-Bocholt y de Siegen. Procede, pues, examinar simultáneamente estos dos motivos.

16 Para enjuiciar si están fundados es necesario poner de manifiesto con carácter previo ciertos principios referentes a la aplicación del artículo 92 del Tratado a un programa de ayudas como el que se analiza en el presente asunto.

17 En primer lugar, el hecho de que este programa de ayudas haya sido adoptado por un Estado federado o por una colectividad territorial y no por el poder federal o central no impide la aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, si se cumplen los requisitos de este artículo. En efecto, dicha disposición, al mencionar las ayudas concedidas por "los Estados o mediante fondos estatales bajo cualquier forma", se refiere a todas las ayudas financiadas por medio de recursos públicos. De ello se deduce que las ayudas concedidas por las entidades regionales y locales de los Estados miembros, cualesquiera que sean su estatuto y denominación, deben también ser examinadas, en el sentido del artículo 92 del Tratado.

18 Conviene también recordar que los programas de ayudas pueden afectar a todo un sector económico o tener una finalidad regional, en el sentido de que se dirigen a estimular las inversiones de las empresas en una región determinada. El apartado 1 del artículo 92, del Tratado no establece ninguna distinción entre los distintos tipos de ayudas y no prevé que uno de ellos caiga automáticamente en su campo de aplicación. Si en algunos casos puede ser evidente por las propias circunstancias en que ha sido concedida la ayuda que ésta puede afectar los intercambios entre Estados miembros y falsear o amenazar falsear la competencia, corresponde a la Comisión por lo menos referirse a dichas circunstancias en los motivos de su Decisión (véase la sentencia de 13 de marzo de 1985, Leeuwarder Papierwarenfabriek, asuntos acumulados 296 y 318/82, Rec. 1985, p. 817). Tratándose de un programa de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características del programa en cuestión para apreciar si, por la cuantía o por el elevado porcentaje de las ayudas, por las características de las inversiones fomentadas o por otras circunstancias previstas por el programa, éste concede una ventaja sensible a los beneficiarios en relación con sus competidores y puede aprovechar sustancialmente a empresas que participan en los intercambios entre Estados miembros.

19 Cuando un programa de ayudas de carácter regional reúne los requisitos del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, hay que comprobar a continuación en qué medida puede ampararse en una de las excepciones previstas por las letras a y c del apartado 3 del artículo 92 del Tratado. En este sentido, el uso de las palabras "anormalmente" y "grave" en la excepción recogida en la letra a muestra que ésta es sólo aplicable a las regiones en que la situación económica sea muy desfavorable en relación al conjunto de la Comunidad. Por el contrario, la excepción recogida en la letra c tiene un alcance más amplio en cuanto permite el desarrollo de determinadas regiones, sin estar limitada por las circunstancias económicas previstas en la letra a, siempre que las ayudas a ellas destinadas "no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común". Esta disposición concede a la Comisión la facultad de autorizar ayudas destinadas a promover el desarrollo económico de las regiones de un Estado miembro desfavorecidas en relación con la media nacional.

20 A partir de los principios así formulados, hay que examinar si la motivación de la Decisión es insuficiente, como alega la demandante, y por lo tanto contraria a Derecho en virtud del artículo 190 del Tratado.

21 En este sentido, hay que subrayar que, en su Decisión, la Comisión se limitó a reproducir el texto del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, sin citar las características del programa de ayudas concedido por el Land de Renania del Norte-Westfalia para demostrar que éste era incompatible con el mercado común en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado. Ahora bien, tal como se acaba de subrayar, la Comisión en cualquier caso debe cumplir la obligación de motivación que le corresponde según el artículo 190 del Tratado, incluso si se trata de un programa de ayudas y si dicho programa se refiere a ayudas con finalidad regional.

22 En atención a lo antedicho, hay que declarar que la Decisión impugnada no cumple la obligación de motivación establecida por el artículo 190 del Tratado y decidir su anulación por vicios sustanciales de forma, sin que sea necesario examinar los demás motivos alegados por la demandante.

Costas

23 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

decide:

1) Anular la Decisión de la Comisión de 23 de julio de 1984 en tanto que prohíbe, a partir del 30 de junio de 1985, la concesión, en las zonas de empleo de Borken-Bocholt y de Siegen, de las ayudas previstas por las Directivas para la concesión de ayudas a las inversiones destinadas a la mejora de las estructuras económicas regionales del Land de Renania del Norte-Westfalia, en la versión de la circular del Ministerio de Economía, de Clases Medias y de Transportes, de 10 de junio de 1982.

2) Condenar en costas a la Comisión.