COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 26.6.2019

COM(2019) 305 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Previsión a largo plazo de las futuras entradas y salidas del presupuesto de la UE (2020-2024)

1.Introducción

El presente informe ofrece una previsión a largo plazo de las futuras entradas y salidas para los cinco próximos años (2020-2024), tal como se requiere en el artículo 247, apartado 1, letra c), del Reglamento Financiero 1 . El análisis tiene en cuenta los principios y términos establecidos en el proyecto de Acuerdo sobre la retirada del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte de la Unión Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica 2 .

El alcance de las previsiones refleja los elementos del marco financiero actual y de los próximos marcos financieros. Se basa en el nivel de créditos para 2020 incluidos en el proyecto de presupuesto para ese año. Para los años 2021-2024, se tienen en cuenta los compromisos presentados en la propuesta de la Comisión relativa al próximo marco financiero plurianual 3 .

En comparación con la previsión del año pasado 4 , que abarcó el período 2019-2023, esta nueva previsión incluye un año adicional (2024). Las estimaciones en términos de créditos de pago en relación con los créditos de compromiso del actual marco financiero se actualizan para tener en cuenta los resultados reales de la ejecución para 2018, el presupuesto de 2019 y sus propuestas de modificación (proyectos de presupuesto rectificativo n.º 1 5 , n.º 2 6 y n.º 3 7 ), y el proyecto de presupuesto para 2020 8 .

En cuanto a los créditos de pago en relación con los créditos de compromiso posteriores a 2021, dado que las negociaciones para el próximo marco financiero plurianual están en curso, estas estimaciones siguen siendo coherentes con los parámetros de la propuesta de la Comisión para el futuro período financiero, tal como se refleja en el informe del año pasado.

2.Resultados de las previsiones

2.1. Créditos de pago

2.1.1.Créditos de pago hasta el final del actual marco financiero plurianual (2020)

El informe incluye las estimaciones del proyecto de presupuesto de 2020, último año del marco financiero actual. La previsión en cuanto a los niveles de pagos de 2020 es, en total, 7 000 millones EUR inferior a la del informe de previsiones a largo plazo del año pasado. Esto se refiere principalmente a la Subrúbrica 1b y a las Rúbricas 2 y 4. Por lo que se refiere a los fondos en gestión compartida, el proyecto de presupuesto se basa en las últimas previsiones de aplicación presentadas por los Estados miembros en enero de 2019, que son ligeramente inferiores a las previsiones de julio de 2018, en las que se basaban las previsiones del año pasado. En el ámbito de la acción exterior, el proyecto de presupuesto para 2020 está, en realidad, por debajo del nivel del año anterior, principalmente debido a un nivel de créditos de pago inferior para el Mecanismo para los refugiados en Turquía.

Casi todos los créditos de pago en 2020 corresponden a los compromisos contraídos en el marco de los programas 2014-2020. Menos del 1 % de los créditos de pago cubrirán los compromisos pendientes del marco financiero anterior a 2014 con cargo a la Subrúbrica 1a y a la Rúbrica 4. Es previsible que la mayor parte de los programas del periodo 2007-2013 en el marco de la política de cohesión se cierren a finales de 2019 y no haya más pagos anticipados en 2020.

2.1.2.Créditos de pago en el próximo marco financiero (2021-2024)

En general, se espera que los cuatro primeros años de los próximos créditos de pago del marco financiero asciendan a unos 687 000 millones EUR. Este importe no se distribuye de manera uniforme a lo largo de los años, sino que sigue la evolución paralela prevista de: 1) la introducción progresiva de los créditos de pago para los nuevos programas de gasto (alrededor del 62 % del total de dichos créditos a cuatro años), y 2) los pagos de los compromisos pendientes del período 2014-2020 (el 38 % restante de los créditos de pago).

Créditos de pago en relación con los nuevos compromisos

No hay ningún cambio en las previsiones en comparación con el informe del año pasado en relación con los nuevos compromisos. Como en el pasado año, estos créditos se atienen a la propuesta de la Comisión para el marco financiero plurianual 2021-2027, de 2 de mayo de 2018, y sus hipótesis subyacentes (véanse los detalles en la sección 3. Supuestos de previsión). La actualización de estas estimaciones solo será posible cuando hayan concluido las negociaciones sobre el próximo marco financiero y la legislación sectorial que la acompaña.

Este es el caso, en particular, de las negociaciones pertinentes para el Reglamento sobre disposiciones comunes, que determina la velocidad de aplicación de la política de cohesión, el mayor ámbito de gasto cubierto mediante créditos disociados. Los cambios en las modalidades de ejecución de los fondos de la política de cohesión en comparación con las propuestas de la Comisión influirán significativamente en las estimaciones de los créditos de pago para el conjunto del presupuesto de la UE.

Por ejemplo, cualquier reducción del porcentaje de retención anual en comparación con la propuesta de la Comisión o la liquidación de la prefinanciación en el momento del cierre de los programas en vez de anualmente daría lugar a necesidades de pago adicionales durante el período de previsión. Las normas de liberación automática de créditos también pueden tener un impacto significativo en los perfiles de pago. Cualquier ampliación del plazo para la presentación de solicitudes de pago más allá de la propuesta de la Comisión retrasaría la aplicación de la política de cohesión y aplazaría los pagos al siguiente marco financiero.

Los porcentajes de prefinanciación para los fondos de la política de cohesión (tanto los fondos del período 2014-2020 como los del período 2021-2027) tendrán un impacto particular en los primeros años del próximo marco financiero. Las propuestas de la Comisión para el próximo Reglamento sobre disposiciones comunes y para modificar el actual Reglamento sobre disposiciones comunes tienen en cuenta los requisitos de financiación al inicio del nuevo período, así como las limitaciones de un techo de recursos propios correspondiente al 1,20 % de la renta nacional bruta de la UE. Aunque la Comisión ha propuesto aumentar el techo de los recursos propios para tener en cuenta la base de la RNB de los Veintisiete, puede que se siga aplicando el nivel actual en los primeros años del próximo marco financiero plurianual debido al probable largo proceso de ratificación de la nueva Decisión sobre recursos propios.

Créditos de pago en relación a los créditos de compromiso anteriores a 2021

El nivel propuesto de créditos de pago en el proyecto de presupuesto de 2020 también repercute en las necesidades de pago en los años siguientes. Se espera que el nivel inferior de créditos de pago previsto para 2020, en comparación con las previsiones anteriores, dé lugar a necesidades adicionales en los años siguientes. En consecuencia, las estimaciones globales de los créditos de pago para el período 2021-2024 se sitúan en alrededor de 5 000 millones EUR por encima del techo de pagos propuesto por la Comisión para el próximo período, de los cuales 4 000 millones EUR corresponden a 2024.

Estas necesidades adicionales, en combinación con el impacto de las futuras modalidades de ejecución de los fondos de la política de cohesión, deberán tenerse en cuenta a la hora de fijar los techos de créditos de pago para el próximo marco financiero o dar lugar automáticamente a la necesidad de movilizar instrumentos especiales, en particular el Margen para imprevistos, que, según la propuesta de la Comisión, permitiría movilizar pagos de hasta el 0,03 % de la renta nacional bruta de la UE en un año determinado (que se compensará con los techos en años posteriores).

2.1.3.Liberación de créditos

El importe global de las liberaciones de créditos previstas para 2020-2024 es de 8 000 millones EUR. Alrededor del 77 % de dichas liberaciones se refieren a los programas del período 2014-2020 (6 000 millones EUR), mientras que las liberaciones en el caso de los programas que se originaron con anterioridad a 2014 siguen reduciéndose progresivamente al igual que los créditos de pago correspondientes. No se han previsto liberaciones de créditos en relación con los compromisos propuestos para el marco financiero 2021-2027.

Los niveles de liberación de créditos varían según las rúbricas, ya que las previsiones tienen en cuenta las liberaciones ya efectuadas y las establecidas en el momento de preparar el proyecto de presupuesto de 2020. En principio, se han previsto liberaciones durante todo el período de programación. Dado que para la mayoría de los programas y acciones no existen normas de liberación automática, cualquier desglose anual de las liberaciones sería muy impreciso. Para estimar la cuantía de las liberaciones de créditos solo hasta 2024, la previsión de liberaciones se ha desglosado proporcionalmente a los pagos anuales correspondientes.

Se hace una previsión específica para los Fondos Estructurales y de Inversión (EIE) 2014-2020, que tiene en cuenta la experiencia de cierre de los programas de 2007-2013. Considerando que el año real de la liberación de créditos depende de las fechas de cierre específicas de cada Estado miembro y dadas las normas vigentes de liberación n+3, es probable que las liberaciones se distribuyan entre 2024 y 2026. Dado que el presente informe solo abarca 2024, la hipótesis provisional es que aproximadamente una tercera parte de todas las liberaciones de créditos de los Fondos EIE para el período 2014-2020 podrían corresponder a ese año.

En comparación con el informe del año pasado, la estimación de la liberación de créditos a 5 años aumenta en alrededor de 1 600 millones EUR. Se trata del efecto combinado de la mayor previsión de liberación de créditos para la Subrúbrica 1b y la Rúbrica 2, y disminuye en las demás rúbricas. El aumento en el caso de la Subrúbrica 1b y la Rúbrica 2 es el efecto mecánico de incluir un año adicional (2024) que no estaba cubierto por el informe del año pasado. Las reducciones en las demás rúbricas también se deben principalmente al cambio en un año en el período de referencia. Por ejemplo, en 2018 se liberaron créditos por un importe de 700 millones EUR para la Subrúbrica 1a en relación con los programas anteriores a 2014, por lo que este importe ya no se incluye en las estimaciones futuras. En el caso de la Rúbrica 3 existe una reducción de las liberaciones de créditos previstas para reflejar las modificaciones de la legislación pertinente 9 . En el caso de la Rúbrica 4, la disminución que se observa se debe a un efecto combinado del cambio de un año y la actualización de las hipótesis para los próximos años, en consonancia con el proyecto de presupuesto de 2020.

2.1.4.Evolución del importe de los compromisos pendientes de liquidación

La acumulación de compromisos pendientes de liquidación (o RAL, es decir, reste á liquider) es una consecuencia natural de la ejecución del presupuesto de la UE con créditos disociados y del volumen creciente del presupuesto de la UE a lo largo de los años. Se espera que los RAL al principio del período de referencia se sitúen en torno a los 291 000 millones EUR y alcancen los 303 000 millones EUR al final del marco financiero actual. Comparativamente hablando, las previsiones de los RAL de finales de 2020 ascendieron a 295 000 millones EUR respecto al informe del año anterior. Este aumento de las previsiones de los RAL se debe principalmente a la actualización del año 2020 con las previsiones del proyecto de presupuesto.

Se prevé que al final de 2024, los RAL asciendan a unos 313 000 millones EUR, lo que supone un aumento del 8 % del valor nominal en los cinco años analizados. Sin embargo, la evolución anual del volumen de los RAL no es la misma, ya que los RAL se desarrollan en función del porcentaje de pago anual respecto de los compromisos anuales. Los créditos de pago se aproximan a los créditos de compromiso en el período 2023-2014 debido fundamentalmente a la combinación del primer objetivo de liberación automática de créditos para los nuevos programas en virtud del Reglamento sobre disposiciones comunes con el objetivo de liberación n+3 correspondiente al último tramo de los Fondos EIE 2014-2020 y el cierre de estos programas. En consecuencia, se espera que los créditos de pago en 2023 se sitúen casi al nivel de los créditos de compromiso y, para 2024, que incluso superen a estos últimos. Ello daría lugar a que los RAL se mantuvieran estables a finales de 2023 e incluso disminuyesen ligeramente en 2024.

2.2. Ingresos

El presupuesto de la UE se financia con recursos propios y otros ingresos. Los recursos propios totales que se necesitan para financiar el presupuesto se determinan detrayendo del gasto total los otros ingresos. Por consiguiente, la previsión de ingresos del presupuesto de la UE para el período 2020-2024 se basa en el principio de que los gastos deben equilibrarse con los ingresos; por lo tanto, el total de ingresos debe ser igual al total de gastos.

3.Supuestos de previsión

3.1. Supuestos específicos según los principales elementos de gasto 

3.1.1.Fondos EIE 2014-2020 y Fondos de la política de cohesión 2021-2027

La previsión de créditos de pago de los Fondos EIE 2014-2020 se basa en la experiencia previa con las solicitudes de pago intermedio presentadas como porcentaje de la dotación total. La evaluación del rendimiento tiene lugar en 2019, y los compromisos conexos reservados desde 2014 comenzarían a generar pagos en 2020. Se utilizan perfiles de pago específicos para cada uno de los fondos.

Para los fondos de la política de cohesión 2021-2027, las disposiciones pertinentes incluidas en la propuesta de la Comisión de 2 de mayo de 2018 para el próximo marco financiero también se utilizan para este informe (0,5 % como prefinanciación anual para cada año de 2021 a 2026, 10 % de retención, y ninguna reserva de eficacia). Los perfiles de las solicitudes de pagos intermedios se calcularon a partir de las estadísticas de los importes reclamados anualmente en los programas 2007-2013 con normas de liberación n+2, modificado para permitir ciertas excepciones para los primeros tramos de créditos de compromiso. Cualquier cambio en estas hipótesis afectaría a los créditos de pago en relación con los fondos de la política de cohesión 2021-2027.

3.1.2.Pagos directos y medidas de mercado en el marco de la política agrícola común

Por lo que se refiere a los créditos del Fondo Europeo Agrícola de Garantía, son en su mayoría no disociados, y la mayor parte de los pagos directos a los agricultores se suelen reembolsar a los Estados miembros durante los primeros meses del siguiente ejercicio presupuestario.

3.1.3.Otros programas y fondos

En lo que respecta a todas las demás partidas de gasto (por ejemplo, investigación e innovación, proyectos de infraestructura a gran escala, políticas internas y externas), las previsiones de pago de los compromisos autorizados en el marco financiero actual se basan en el proyecto de presupuesto de 2020 y en los calendarios de pago correspondientes a las distintas líneas presupuestarias.

En lo que respecta a la nueva generación de programas de gasto, las necesidades de pago anuales se han calculado utilizando datos estadísticos de ejecución real durante los diez años (2007-2017) de los programas actuales correspondientes y su respectivo legado de 2007-2013. En el caso de los programas sin legado, la estimación de los pagos se basa en la experiencia de ejecución de tipos de actividades similares adaptadas a los elementos específicos de los nuevos programas.

3.1.4.Administración

Los gastos administrativos (2014-2020: Rúbrica 5; 2021-2027: Rúbrica 7) se basan en créditos no disociados; los importes de los compromisos presentados en el proyecto de presupuesto de 2020 y los techos de gasto propuestos para la Rúbrica 7 en 2021-2024 se transforman íntegramente en créditos de pago.

Lo mismo se aplica a las subvenciones a los organismos descentralizados, que se financian al margen de la rúbrica relativa a la administración.

3.2.Supuestos para la previsión de ingresos

3.2.1.Recursos propios tradicionales y contribuciones nacionales

A partir de 2018, los recursos propios tradicionales incluyen únicamente los derechos de aduana, ya que la recaudación de la cotización de producción de azúcar finalizó en 2017. A partir del nivel incluido en el proyecto de presupuesto de 2020, se prevé que los derechos de aduana aumenten durante el período 2021-2024 al mismo ritmo que la renta nacional bruta nominal de cada Estado miembro.

Las contribuciones nacionales (en forma de recursos propios basados en la renta nacional bruta, los recursos propios basados en el IVA y los nuevos recursos propios incluidos en la propuesta de la Comisión relativa al marco financiero plurianual 2021-2027) corrigen el desequilibrio entre los ingresos y los gastos previstos.

3.2.2.Otros ingresos

La mayoría de los componentes de «otros ingresos» (incluidas las contribuciones del personal, los ingresos generados por el funcionamiento administrativo de las instituciones, las contribuciones y devoluciones relacionadas con los acuerdos y programas de la Unión, los intereses de demora y las multas, los ingresos generados por las operaciones de empréstito y préstamo de la UE y los ingresos varios), así como los superávits de años anteriores, son difíciles de prever, dada su volatilidad intrínseca. Por lo tanto, se estima que el importe considerado en la propuesta de la Comisión sobre el marco financiero 2021-2027 (es decir, 1 900 millones EUR en consonancia con el proyecto de presupuesto de 2019) se mantendrá constante nominalmente a lo largo del período cubierto por el informe (2020-2024).

4.Conclusiones

El informe de previsiones de este año abarca los cuatro primeros años del próximo marco financiero plurianual, cuyas negociaciones siguen en curso. Por consiguiente, las previsiones de pagos se basan en las propuestas de la Comisión de mayo de 2018. La evolución en dos ámbitos será especialmente importante en el caso de los créditos de pago en el próximo marco financiero:

En primer lugar, las negociaciones en curso sobre las propuestas para el próximo marco financiero muestran puntos de vista divergentes sobre los elementos clave que influyen en las futuras necesidades de créditos de pago. Se trata, en particular, de los fondos de la política de cohesión, que representan aproximadamente un tercio del presupuesto, y de sus parámetros de ejecución, como los porcentajes de prefinanciación y las normas de liberación de créditos. Dado que no hay consenso sobre estos elementos en esta fase, las previsiones actuales siguen basándose en la propuesta de la Comisión de 2018.

En segundo lugar, las previsiones en materia de créditos de pago dependen de la aplicación del marco financiero actual y del nivel de los compromisos pendientes a principios de 2021. Para la mayoría de las rúbricas de gasto, el proyecto de presupuesto de 2020 está por debajo del nivel previsto el año pasado. Esto desplaza automáticamente los créditos de pago al período posterior a 2020, que se suman a los créditos asumidos en el momento de proponer los techos de créditos de pago para los años 2021-2027.

Estos avances deberán tenerse en cuenta en las negociaciones para el próximo marco financiero plurianual. Es posible que sea necesario ajustar los techos de créditos de pago en negociación para tener en cuenta las necesidades adicionales resultantes del mayor nivel de compromisos pendientes a finales de 2020 y de las modificaciones de las modalidades de ejecución de los futuros programas.

Anexo 1

Cuadro 1 - Previsiones a largo plazo de las futuras entradas y salidas del presupuesto de la UE durante el período 2020-2024

* Los pagos por el uso potencial de los márgenes (incluido asimismo el Margen Global para Compromisos - Reserva de la Unión) se han añadido al total de cada rúbrica, distribuidos provisionalmente en proporción a los márgenes de las rúbricas.

** Las siguientes cantidades corresponden a los créditos de pago previstos en el proyecto de presupuesto de 2020 para el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización, el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea y la Reserva para Ayudas de Emergencia. Debido a su naturaleza específica, no se puede prever el uso de estos instrumentos con posterioridad a 2020. Los créditos para estos instrumentos se consideran fuera de los techos del marco financiero plurianual a efectos del cálculo de los márgenes correspondientes. Este es también el caso de los créditos relacionados con el Instrumento de Flexibilidad.

*** Calculado a partir de las últimas previsiones económicas para la renta nacional bruta de la UE-28 de 2020 y de la UE-27 para 2021-2024.

**** Las contribuciones nacionales incluyen los recursos propios basados en la renta nacional bruta, los recursos propios basados en el IVA y los nuevos recursos propios incluidos en la propuesta de la Comisión para el MFP 2021-2027. Cualquier contribución del Reino Unido por obligaciones pendientes de liquidación al final de 2020 constituiría «otros ingresos» y, por lo tanto, reduciría las contribuciones nacionales en consecuencia.

Cuadro 2 - Previsión de liberaciones de créditos para 2020-2024

* No se prevén liberaciones de créditos en relación con los compromisos propuestos para el marco financiero 2021-2027

Cuadro 3 - Variación del total de compromisos pendientes de liquidación de 2020 a 2024

* La reserva de rendimiento constituida para 2014-2019 está incluida en los RAL, pero no se prevé ningún pago con cargo a esos compromisos antes de 2020. El RAL no incluye los compromisos pendientes generados por los ingresos procedentes de las contribuciones de terceros países.                

(1)

Reglamento sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y sus normas de desarrollo, Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 de 30 de julio de 2018.

(2)

DO C 66 de 19.2.2019, p. 1.

(3)

COM(2018) 321 a 328 de 2.5.2018.

(4)

COM(2018) 687 final, de 10.10.2018.

(5)

COM(2019) 300 final, de 15.4.2019.

(6)

COM(2019) 320 final, de 15.5.2019.

(7)

COM(2019) 205 final, de 22.5.2019.

(8)

SEC(2019) 250 de 5.6.2019.

(9)

Reglamento (UE) 2018/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2018, por el que se modifica el Reglamento (UE) n.° 516/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que respecta a la renovación del compromiso del remanente de los importes comprometidos para sustentar la aplicación de las Decisiones (UE) 2015/1523 y (UE) 2015/1601 del Consejo, o a la asignación de esos importes a otras acciones en el marco de los programas nacionales