52010DC0716

[pic] | COMISIÓN EUROPEA |

Bruselas, 8.12.2010

COM(2010) 716 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Regímenes sancionadores más rigurosos en el sector de servicios financieros

{SEC(2010) 1496 final}{SEC(2010) 1497 final}

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

Regímenes sancionadores más rigurosos en el sector de servicios financieros

1. Introducción

El esfuerzo de la Unión Europea por crear un mercado único de servicios financieros ha permitido avanzar hacia un marco armonizado de disposiciones prudenciales y normas de conducta aplicables a las entidades financieras, que ha de garantizar la seguridad, estabilidad e integridad de los mercados financieros.

La crisis financiera ha llevado a plantearse si las disposiciones que regulan los mercados financieros se cumplen y aplican siempre como debieran en toda la Unión. La inobservancia de las disposiciones en algún Estado miembro de la UE puede afectar de forma significativa a la estabilidad y al funcionamiento del sistema financiero de otro Estado miembro. Por ello, es esencial garantizar que las disposiciones de la UE se apliquen coherente y eficazmente en todos los Estados miembros.

La Comisión trabaja en una reforma global del sector financiero que garantice la solidez y estabilidad del sistema. En concreto, la reciente reforma del sistema de supervisión permitirá un mejor seguimiento de los mercados financieros y una mejor salvaguarda de la estabilidad, seguridad e integridad de dichos mercados.

El nuevo sistema de supervisión precisa como corolario regímenes sancionadores eficientes y que converjan en grado suficiente. Tal y como se reconoce en el informe «De Larosière»: « La supervisión no puede resultar eficaz con regímenes sancionadores débiles y con amplias variaciones. Es indispensable que dentro de la UE y en otras partes todos los supervisores puedan echar mano de regímenes sancionadores suficientemente convergentes y estrictos, con la capacidad de disuasión necesaria.» [1] .

Garantizar una adecuada aplicación de las disposiciones de la UE es misión, ante todo, de las autoridades nacionales, que tienen la responsabilidad de velar por que las entidades financieras no vulneren dichas disposiciones, y sancionar las vulneraciones que se produzcan en sus países. Ahora bien, las autoridades nacionales deben actuar de forma coordinada e integrada. Las nuevas Autoridades Europeas de Supervisión (AES) comportarán mejoras en la coordinación de las medidas de garantía de la observancia aplicadas por las autoridades nacionales[2]. Al mismo tiempo, a fin de que la legislación de la UE se cumpla debidamente, es preciso que todas las autoridades nacionales dispongan de adecuadas facultades sancionadoras.

En este contexto, el Consejo ECOFIN pidió a la Comisión y a los tres Comités de Supervisores (Comité Europeo de Supervisores Bancarios [CESB], Comité de Supervisores Europeos de Seguros y Pensiones de Jubilación [CSESPJ] y Comité de Responsables Europeos de Reglamentación de Valores [CERV]) que realizaran un análisis intersectorial con el fin de comprobar la situación existente en términos de coherencia, equivalencia y uso efectivo de las facultades sancionadoras en los Estados miembros, al objeto de determinar si los regímenes sancionadores son suficientemente equivalentes[3]. Los estudios realizados por los Comités de Supervisores se extienden a las sanciones aplicadas por los Estados miembros a raíz de vulneraciones de las disposiciones nacionales que incorporan las directivas más importantes de la UE en los sectores bancario, de seguros y de valores[4]. Tras estos estudios[5], la Comisión, en sendas comunicaciones de 4 de marzo de 2009 y 2 de junio de 2010[6], anunció una Comunicación sobre las sanciones en el sector de servicios financieros, destinada a promover la convergencia de las sanciones en toda la gama de actividades de supervisión.

A escala internacional, el fortalecimiento de los regímenes sancionadores constituye uno de los elementos de la reforma del sector financiero. En la cumbre celebrada en Washington el 15 de noviembre de 2008, los dirigentes del G-20 acordaron un plan de acción para la reforma de los mercados financieros que incluía medidas dirigidas a proteger a los mercados y los inversores frente a conductas ilícitas, así como a garantizar la existencia de regímenes sancionadores adecuados[7]. Incrementar la observancia de la normativa y reforzar las medidas destinadas a lograrlo son algunos de los objetivos de la reciente reforma de la normativa financiera de EE.UU[8].

Basándose en los mencionados estudios de los Comités de Supervisores y en las discusiones mantenidas con los Estados miembros, la presente Comunicación expone aspectos en los que cabría introducir mejoras, según se deduce del examen de los regímenes sancionadores nacionales, y propone posibles medidas de la UE para lograr una mayor convergencia y eficiencia de esos regímenes, al tiempo que invita a todos los interesados a que manifiesten su opinión sobre tales medidas.

Partiendo de las respuestas recibidas, que alimentarán el debate sobre la función de los regímenes sancionadores en relación con nueva legislación, y tras una profunda evaluación de impacto de los las cuestiones pertinentes en materia de sanciones, la Comisión estudiará qué propuestas serían necesarias para modificar la legislación del ámbito de los servicios financieros[9].

2. Regímenes sancionadores en el sector financiero

2.1. Nociones esenciales

En la presente Comunicación, por regímenes sancionadores se entiende los marcos jurídicos nacionales que regulan las sanciones aplicables a las entidades financieras y a otros participantes en el mercado por vulnerar las disposiciones de la UE en el ámbito de los servicios financieros (incluidas las disposiciones nacionales de transposición de las directivas de la UE).

Las sanciones son parte importante de todo sistema normativo. Tienen efecto disuasorio y actúan de catalizadores para garantizar el cumplimiento de la legislación de la UE. En el sector financiero, la existencia de regímenes sancionadores eficientes es esencial para disponer de sistemas de supervisión que garanticen unos mercados financieros sólidos y estables y, en última instancia, la protección de los consumidores y los inversores. La presente Comunicación se refiere únicamente a las sanciones impuestas y aplicadas por las autoridades competentes de los Estados miembros, incluidos los tribunales, en el ámbito de los servicios financieros. Otra posible forma de fomentar el cumplimiento de la legislación de la UE consiste en dotar a los consumidores de los recursos necesarios para obtener del autor de la infracción resarcimiento por el perjuicio sufrido. La Comisión tiene previsto realizar una consulta pública sobre reclamaciones colectivas[10], en la que abordará también aspectos relativos a las vías de reclamación de los consumidores en el sector de servicios financieros.

Las sanciones, si han de garantizar el pleno cumplimiento de la legislación de la UE, han de ser eficaces, proporcionadas y disuasorias. Se considera que una sanción es eficaz si puede garantizar la observancia de la legislación de la UE; es proporcionada si refleja adecuadamente la gravedad de la infracción y no va más allá de lo que exigen los objetivos perseguidos; y es disuasoria si es lo suficientemente severa como para disuadir a los infractores de reincidir, y a otros posibles infractores de llegar a cometer la infracción.

Se considerará que se cumplen estas condiciones en función de una serie de factores, tales como la naturaleza y el importe de las sanciones previstas por la ley, el contexto institucional y procedimental en el que se encuadra su aplicación, la eficaz detección de las infracciones y la imposición efectiva de las sanciones previstas por la ley. A todos estos factores se atiende en los regímenes sancionadores a que se refiere la presente Comunicación.

Las disposiciones de la UE en el ámbito de los servicios financieros contemplan a menudo «sanciones administrativas» y «medidas administrativas». La distinción entre medidas y sanciones no es nítida: ciertas actuaciones administrativas, como la retirada de autorización, pueden considerarse sanciones administrativas en algunos Estados miembros y medidas administrativas en otros. En la presente Comunicación, el término «sanciones» se utiliza como concepto genérico que engloba todo el espectro de las medidas que se aplican una vez cometida la infracción y cuya finalidad es evitar que el infractor, y cualquier otra persona, comenta nuevas infracciones.

2.2. Marco jurídico de la UE

El vigente marco jurídico otorga a los Estados miembros considerable autonomía a la hora de decidir y aplicar sanciones nacionales. No obstante, esa autonomía ha de ponderarse con la necesidad de aplicar la legislación europea eficaz y coherentemente. En concreto, las directivas y reglamentos de la UE actualmente vigentes en el ámbito de los servicios financieros recogen cuatro categorías de disposiciones en materia de sanciones:

- La primera categoría se refiere a la coordinación de la facultad de imponer sanciones entre varios Estados miembros que puedan estar afectados por una infracción, algo crucial en el contexto del «pasaporte» y del ejercicio de la libre prestación de servicios y la libertad de establecimiento en el mercado interior[11].

- Una segunda categoría establece la obligación de que los Estados miembros prevean la aplicación de sanciones y medidas administrativas adecuadas para los casos de infracción de las disposiciones de la UE, y garanticen que sean eficaces, proporcionadas y disuasorias[12] . La mayoría de las directivas vigentes prevé una serie de facultades de que puede dotarse a las autoridades nacionales, aunque sin diferenciar entre medidas investigadoras, preventivas y represivas y sin especificar en qué casos deben utilizarse tales facultades[13].

- Una tercera categoría se refiere a sanciones frente a infracciones concretas [14]. Algunos actos legislativos indican una o varias sanciones en concreto, como la retirada de autorización, que las autoridades competentes pueden aplicar en circunstancias específicas[15], y, en algunos casos, indican también en qué circunstancias dichas autoridades tienen la obligación de imponer tales sanciones[16].

- Una cuarta categoría prevé que las autoridades publiquen las medidas y sanciones en determinadas circunstancias[17].

La actual legislación de la UE contempla solo medidas y sanciones administrativas. Los Estados miembros pueden decidir aplicar sanciones penales.

3. LAGUNAS DE LOS REGÍMENES SANCIONADORES EXISTENTES

El examen de los regímenes sancionadores realizado por la Comisión en colaboración con los Comités de Supervisores revela divergencias entre los Estados miembros. Estas divergencias pueden deberse a muchos factores, tales como las diferencias entre los sistemas jurídicos nacionales de los Estados miembros, exigencias constitucionales, el funcionamiento de las Administraciones nacionales y las competencias de los tribunales (administrativos y penales).

Tal y como están concebidas las sanciones en algunos Estados miembros cabe preguntarse si son plenamente eficaces, proporcionadas y disuasorias. Existen, además, divergencias en el grado de aplicación. En algunos Estados miembros no se han aplicado sanciones durante más de dos años. La Comisión considera que esto puede ser indicio de una deficiente aplicación de las normas de la UE.

3.1. Divergencias y deficiencias de los regímenes sancionadores nacionales

Aunque la naturaleza e intensidad de las mismas varía, en cierta medida, entre sectores y actos legislativos de la UE, se han observado las divergencias y deficiencias que, a continuación, se indican[18].

Algunas autoridades competentes no disponen de ciertos tipos importantes de facultades sancionadoras frente a determinadas infracciones

Los tipos de sanciones varían considerablemente entre Estados miembros, incluso para un mismo tipo de infracción. En general, las autoridades competentes solo podrán imponer sanciones óptimas, en términos de eficacia, proporcionalidad y efecto disuasorio, si disponen de un amplio abanico de facultades sancionadoras.

Las legislaciones nacionales no siempre prevén ciertas facultades sancionadoras, como la retirada de autorización y la inhabilitación o el cese de directivos, que parecen especialmente apropiadas como medidas disuasorias en el sector financiero.

Por ejemplo, en seis Estados miembros no existe la posibilidad de retirar la autorización si se vulnera la Directiva sobre abuso del mercado. Quince Estados miembros no contemplan la inhabilitación o el cese del órgano de dirección y/o de supervisión en los casos de manipulación del mercado en el contexto de la citada Directiva. Estas facultades pueden ser útiles para sancionar eficazmente las infracciones y, por tanto, prevenir el abuso de mercado.

No todas las legislaciones nacionales prevén advertencias públicas y la publicación de las sanciones, aun cuando pueden contribuir significativamente a la prevención general, ya que sirven como recordatorio de las sanciones aplicables a ciertos tipos de conductas y muestran que existe el riesgo real de que esas conductas sean detectadas y sancionadas por las autoridades. Por ejemplo, en el contexto de la MiFID, cinco Estados miembros no prevén amonestaciones/advertencias públicas y siete Estados miembros no prevén la publicación de las sanciones. En el sector de seguros, solo catorce autoridades de supervisión publican sistemáticamente las sanciones.

El importe de las sanciones pecuniarias administrativas (multas) varía considerablemente de un Estado miembro a otro y es demasiado bajo en algunos Estados miembros

Existen importantes divergencias en cuanto al nivel mínimo y máximo de las sanciones pecuniarias previstas en las legislaciones nacionales y, a veces, el nivel máximo es tan bajo que resulta improbable que las sanciones sean suficientemente disuasorias.

Por ejemplo, en el sector bancario, las multas previstas en caso de infracción no tienen límite máximo, o éste es variable, en seis Estados miembros, siendo superior a un millón de euros en nueve estados miembros e inferior a 150 000 euros en siete Estados miembros.

En el sector de valores, de los dieciocho Estados miembros que prevén multas administrativas por vulnerar la prohibición de uso de información privilegiada, cuatro Estados miembros establecen multas máximas de 200 000 euros, y solo doce Estados miembros establecen multas iguales o superiores a un millón de euros. En el supuesto de incumplimiento de las condiciones mínimas de autorización de las empresas de inversión, diecisiete Estados miembros prevén multas máximas inferiores a un millón de euros y en seis de ellos el importe máximo es de 100 000 euros o menos. En el sector de seguros, las multas no tienen límite o pueden llegar a un millón de euros o más en diez Estados miembros, siendo de entre 100 000 y un millón de euros en siete Estados miembros y de menos de 100 000 euros en seis Estados miembros.

La vulneración de la legislación de servicios financieros puede reportar ganancias que superan en varios millones de euros los niveles máximos de las multas previstas en algunos Estados miembros[19]. Una multa cuyo importe sea inferior a la ganancia que cabe esperar como consecuencia de la infracción difícilmente tendrá mucho efecto disuasorio. Por otra parte, todo posible infractor albergará siempre la esperanza de que la infracción pase desapercibida a las autoridades. A fin de que una multa resulte suficientemente disuasoria para un operador de mercado racional, la posibilidad de que la infracción no sea detectada debe contrarrestarse con la imposición de multas que sean significativamente más elevadas que el beneficio potencial que se derive de la vulneración de la legislación de servicios financieros. En el sector financiero, en el que muchos de los infractores potenciales son entidades financieras transfronterizas con sustanciales volúmenes de negocio, las multas por importe de algunos miles de euros no parecen lo bastante disuasorias.

Algunas autoridades competentes no pueden aplicar sanciones administrativas tanto a las personas físicas como a las jurídicas

En algunos Estados miembros, las sanciones se imponen solo a personas físicas o solo a personas jurídicas. En consecuencia, el trato dispensado a quienes cometan un determinado tipo de infracción será diferente en función del Estado miembro en el que la hayan cometido.

Por ejemplo, algunos Estados miembros no prevén la aplicación de sanciones a personas físicas en el sector de seguros.

En esta situación, una persona física (p.ej., el director de un banco) que sea, en esencia, responsable de una infracción podría no verse desalentada de cometer infracciones si no corre ningún riesgo de ser sancionada por su conducta ilícita, ya que solo se aplican sanciones a las personas jurídicas (p.ej., el propio banco). Por el contrario, si una persona ha cometido una infracción en beneficio de la entidad financiera, las sanciones aplicables a aquella podrían no tener un efecto suficientemente disuasorio sobre esta última. Asimismo, si la infracción es responsabilidad de una persona jurídica (p.ej., una entidad financiera en su conjunto), sancionar solo a las personas físicas (p.ej., los empleados involucrados en la infracción) podría no bastar para que esa entidad financiera se decidiera a adoptar medidas de carácter organizativo e impartir al personal la necesaria formación para evitar infracciones.

Las autoridades competentes no aplican los mismos criterios para imponer sanciones

En la mayoría de sectores, existen divergencias en cuanto a los factores que las autoridades competentes han de tener en cuenta a la hora de decidir el tipo de sanción administrativa y/o de calcular el importe de las sanciones pecuniarias administrativas en un caso concreto. Ciertos factores, por ejemplo, el beneficio obtenido de la vulneración (si puede calcularse) y la fortaleza financiera, así como la posible actitud colaboradora del autor de una infracción, no siempre se tienen en cuenta, y, sin embargo, ayudarían a garantizar la eficacia y proporcionalidad y el efecto disuasorio de las sanciones que se apliquen.

Por ejemplo, en caso de vulneración de las disposiciones sobre el uso de información privilegiada, en el contexto de la Directiva sobre abuso del mercado, solo doce Estados miembros prevén sanciones equivalentes, como mínimo, al beneficio obtenido gracias a dicha vulneración. Ahora bien, una multa que no sea notablemente superior al beneficio que quepa obtener de una infracción tendrá solo un efecto disuasorio limitado.

En el sector bancario, solo diecisiete Estados miembros tienen en cuenta la fortaleza financiera de una entidad financiera al decidir el nivel de la multa que se le imponga. Solo cinco Estados miembros tienen en cuenta ese factor al aplicar multas por vulneración de la Directiva OICVM[20]. Sin embargo, toda multa que se imponga ha de tener un efecto equivalente en todas las empresas de servicios financieros: una multa de escaso importe tendrá claramente un efecto disuasorio para ciertas entidades financieras de menor tamaño, pero ese efecto será muy limitado en el caso de grandes entidades financieras.

Por último, cabe señalar que no todos los Estados miembros tienen en cuenta el grado de colaboración del infractor, pese a que ello incitaría a este a colaborar con las autoridades competentes, lo que potenciaría de manera importante su capacidad de investigación. Por ejemplo, en el sector asegurador, la colaboración con las autoridades se tiene en cuenta solo en dieciocho Estados miembros.

Existen divergencias en cuanto a la naturaleza (administrativa o penal) de las sanciones previstas en la legislación nacional

La serie de infracciones contra las que la legislación nacional prevé sanciones administrativas o penales varía entre los Estados miembros de la UE.

Por ejemplo, todos los Estados miembros prevén sanciones administrativas en caso de vulneración de la Directiva MiFID, pero solo trece de ellos prevén además sanciones penales.

Sin perjuicio de un análisis detallado en cada caso individual, la aplicabilidad de sanciones penales frente a las infracciones más graves de las disposiciones de la UE en el ámbito de los servicios financieros, transmite un firme mensaje de desaprobación a los infractores y, por tanto, podría tener un importante efecto disuasorio, si la justicia penal impone adecuadamente tales sanciones.

El grado de aplicación de sanciones varía entre los Estados miembros

No basta con que las legislaciones nacionales prevean sanciones adecuadas, sino que, para que un régimen sancionador sea eficaz, es esencial que esas sanciones se apliquen realmente siempre que se compruebe o demuestre un caso de infracción.

Aunque no existe un indicador único que permita medir y comparar el nivel de aplicación de las sanciones en distintos Estados miembros, cabe obtener indicios a través de ciertos factores, como los recursos que un país destina a la aplicación de sanciones, o de los resultados registrados, por ejemplo, el número y nivel de las sanciones aplicadas. Por ejemplo, el número de sanciones aplicadas en distintos Estados miembros en 2007 oscila entre 0 y más de 100, y existen divergencias también en Estados miembros cuyos sectores bancarios son de similar envergadura. Algunos Estados miembros no han aplicado sanciones durante más de dos años[21].

Esto podría deberse a diversos factores, tales como la inexistencia de infracciones, pero, muy probablemente, la razón sea, en parte, que no se detectaron las infracciones. Esto parece tanto más probable cuanto que algunos de esos Estados miembros tienen un sector financiero de cierta importancia y otros Estados miembros con mercados financieros de similar envergadura aplicaron diversas sanciones en el mencionado periodo de dos años.

3.2. Consecuencias de regímenes sancionadores divergentes y poco estrictos

Las sanciones previstas en las legislaciones nacionales frente a la vulneración de las disposiciones de la UE en el ámbito de los servicios financieros divergen en aspectos esenciales de los regímenes sancionadores. Tales divergencias han llevado a una situación en la que las sanciones no siempre parecen óptimas en términos de eficacia, proporcionalidad y efecto disuasorio.

Ciertamente, si las sanciones aplicadas en la Unión en general, no son suficientemente estrictas o su nivel es particularmente bajo, incluso en el caso de las infracciones más graves, existe un elevado riesgo de que sus efectos no sean lo bastante disuasorios, ya que la ganancia que se espera obtener de la conducta ilícita compensará con creces el riesgo real. Al mismo tiempo, puesto que la eficacia y el efecto disuasorio de las sanciones depende, al menos en parte, de que se observe que las autoridades competentes las aplican, prever sanciones adecuadas no basta si las infracciones no se detectan y, por tanto, las sanciones no se aplican.

Si las sanciones no se aplican eficazmente y no resultan disuasorias, ello puede redundar en el incumplimiento de las disposiciones de la UE en el ámbito de los servicios financieros (disposiciones prudenciales, obligaciones derivadas de las normas de conducta, obligaciones de transparencia, etc.), lo que puede incrementar el riesgo de manipulación del mercado y de falta de transparencia, y llevar a las entidades financieras a asumir un exceso de riesgos en su actividad.

Esta situación puede hacer peligrar gravemente la protección del consumidor y la integridad del mercado . Las vulneraciones de las disposiciones sobre servicios financieros de la UE pueden causar importantes perjuicios económicos a una amplia variedad de usuarios de servicios financieros, y afectar también gravemente a la seguridad e integridad del mercado, lo que repercute negativamente, a su vez, en el conjunto de la economía.

Por otra parte, las divergencias entre los regímenes sancionadores pueden falsear la competencia en el mercado interior . Si las sanciones que distintos Estados miembros aplican con respecto a infracciones similares varían considerablemente, las entidades financieras podrían verse tentadas de recurrir al arbitraje regulador a la hora de decidir dónde establecerse o dónde ubicar sus sucursales, a fin de beneficiarse de los regímenes sancionadores menos estrictos. Esto puede impedir que existan condiciones equitativas de competencia en el mercado interior.

Las deficiencias observadas en los regímenes sancionadores nacionales pueden también afectar negativamente a la supervisión financiera . Con vistas a garantizar una eficaz supervisión de las entidades financieras, se ha creado una nueva estructura europea de supervisión que exige cooperación, coordinación y confianza entre los supervisores nacionales. Ahora bien, una autoridad de supervisión podría ser renuente a delegar facultades[22] en una autoridad de otro Estado miembro cuyo régimen sancionador sea notablemente menos estricto. Si los supervisores nacionales no disponen de facultades equivalentes y coherentes, incluidas las facultades sancionadoras, existe el peligro de que las decisiones acordadas por un colegio no se apliquen de forma coherente por los distintos supervisores afectados.

Por último, señalemos que esta situación hace peligrar la confianza en el sector financiero , al comprobar los interesados, en particular los consumidores, que las conductas ilícitas no son objeto de sanciones adecuadas que puedan disuadir de cometer nuevas infracciones.

4. Propuesta de medidas estratégicas

Atendiendo a los problemas señalados, la Comisión considera que una mayor convergencia y un mayor rigor de los regímenes sancionadores son indispensables para evitar el riesgo de un mal funcionamiento de los mercados financieros y conllevarán importantes beneficios. En su opinión, estos objetivos pueden lograrse mejor con la intervención de la UE, antes que con diferentes iniciativas nacionales, que no bastarían para alcanzar un grado suficiente de convergencia.

Por ello, propone establecer a nivel europeo un conjunto mínimo de criterios comunes sobre los aspectos esenciales de los regímenes sancionadores en el sector de servicios financieros en relación con los cuales se han observado deficiencias.

4.1. Mínima aproximación de los regímenes sancionadores nacionales

La Comisión cree que podría ser necesaria una iniciativa legislativa de la UE que favoreciera la convergencia y el refuerzo de los regímenes sancionadores nacionales en el sector de servicios financieros. Estos objetivos no pueden lograrlos en grado suficiente los Estados miembros por sí solos: sin un marco común para toda la UE, las iniciativas nacionales no pueden garantizar un refuerzo coherente de los regímenes sancionadores. Por tanto, a fin de alcanzar un grado suficiente de convergencia, parece necesaria la intervención de la UE.

A juicio de la Comisión, una iniciativa legislativa garantizaría un conjunto mínimo de criterios comunes que los Estados miembros deberían respetar al establecer sanciones administrativas por infracción de las disposiciones sobre los servicios financieros, y al aplicar sanciones en este ámbito. Tales criterios se basarían en principios básicos comunes a todos los sectores específicos, garantizando así la plena coherencia de toda actuación de la UE en este terreno, al tiempo que se adaptarían a las especificidades de los distintos sectores y actos legislativos de la UE en el ámbito de los servicios financieros.

Cabría, además, contemplar la posibilidad de introducir sanciones penales para los casos más graves de vulneración de la legislación de servicios financieros de la UE, únicamente cuando ello resulte esencial para garantizar la efectiva aplicación de la misma.

La mencionada iniciativa legislativa sería de carácter sectorial y se limitaría estrictamente a ciertos elementos del régimen sancionador[23]. En el siguiente punto se señalan algunos aspectos esenciales.

4.2. Aspectos esenciales de la aproximación

En función de las particularidades de cada sector y acto legislativo del ámbito de los servicios financieros, la Comisión considera que en la acción de aproximación deberían abordarse al menos los aspectos que, a continuación, se indican.

- Tipos adecuados de sanciones administrativas frente a la vulneración de disposiciones fundamentales

A juicio de la Comisión, todos los Estados miembros deberían disponer de un núcleo de sanciones administrativas aplicables frente a las vulneraciones de todas y cada una de las disposiciones fundamentales de un acto legislativo de la UE cuyo cumplimiento sea esencial para la efectividad práctica del acto y, por tanto, para el buen funcionamiento de los mercados financieros. Estas sanciones deben ser de tal naturaleza que permitan a las autoridades competentes imponer, en cada caso específico, una sanción que, con toda probabilidad, resulte óptima en términos de eficacia, proporcionalidad y efectos disuasorios.

Por ejemplo, si existe el riesgo de que un cierto tipo de infracción continúe o vuelva a producirse, pueden ser útiles instrumentos tales como un interdicto o un mandato judicial o administrativo. Asimismo, la imposición de una multa apropiada puede tener gran efecto disuasorio, pues supone un coste para el autor de la infracción. En el caso de reiterada infracción de disposiciones fundamentales de actos legislativos de la UE, puede resultar procedente la retirada de autorización. Las irregularidades graves en la gestión de una entidad financiera pueden sancionarse con la sustitución de sus directivos.

Asimismo, las advertencias públicas y la publicación de las sanciones pueden contribuir significativamente a la prevención general de las infracciones. Los regímenes sancionadores serán más eficaces a la hora de disuadir en el futuro a otros posibles infractores si estos son conscientes de que las sanciones previstas por la ley se aplican y se hacen cumplir de forma activa, y de que existe el riesgo de que las infracciones sean detectadas y sancionadas por las autoridades.

La Comisión propone que en todos los actos legislativos se incluyan disposiciones coherentes que indiquen, para cada disposición fundamental, uno o más tipos de sanciones administrativas aplicables por las autoridades competentes de todos los Estados miembros en el supuesto de vulneración de tal disposición. Las legislaciones nacionales deberán garantizar que esos tipos de sanciones puedan aplicarse a las personas responsables de la infracción. La Comisión estudiará también posibles medidas que garanticen una adecuada interacción entre tales sanciones administrativas y toda posible sanción penal impuesta por los Estados miembros.

- Publicación de sanciones

La Comisión estima que las autoridades competentes deben tener la obligación de publicar las sanciones impuestas, por norma general. Por ello, la Comisión está analizando si sería conveniente introducir una obligación general en este sentido y si deben limitarse más las excepciones frente a tal obligación, por ejemplo, estableciendo que, si la publicación perjudicara gravemente a los mercados financieros, las autoridades competentes deberían publicar la sanción de forma anónima.

- Multas administrativas de un importe suficientemente elevado

Infringir la legislación de servicios financieros puede reportar importantes ganancias, por lo que toda multa que establezca la legislación nacional debe ser suficientemente elevada, de modo que las autoridades puedan imponer multas eficaces, proporcionadas y disuasorias. Si se quiere disuadir a un operador de mercado racional de infringir la ley, es preciso que la posibilidad de que una infracción pase desapercibida quede contrarrestada por una multa que racionalmente pueda considerarse que sobrepasa los beneficios potenciales de la comisión de una infracción, aun cuando tales beneficios no puedan calcularse. Se partiría de la hipótesis de que un operador de mercado racional tomará en cuenta la probabilidad de detección al decidir si comete una infracción, y de que no todas las infracciones serán detectadas.

Al mismo tiempo, dado que, en función de las circunstancias específicas, el nivel real de las sanciones impuestas es, a menudo, inferior al máximo previsto por la legislación, y que no siempre se aplica toda la gama de sanciones autorizadas, es aún más importante que los umbrales sean suficientemente elevados para garantizar el efecto disuasorio con respecto a todos los tipos de infracción.

Así, la Comisión valorará si es necesario establecer, para cada categoría de multas administrativas, niveles mínimos que los Estados miembros deban respetar al establecer la serie de multas previstas en las legislaciones nacionales. Este nivel podría determinarse atendiendo a los tipos de infracciones y los beneficios que cabría esperar de la infracción, de modo que supere con creces los beneficios potenciales.

- Sanciones con respecto a las personas físicas y a las entidades financieras

Deben imponerse sanciones a las personas responsables de una infracción y/o a la entidad financiera en cuyo beneficio actúan aquellas personas cuando cometen una infracción. Sancionar a las personas responsables de una infracción puede ser más adecuado cuando la infracción es exclusivamente responsabilidad suya. Por otra parte, si esas personas forman parte de una entidad financiera, imponer una multa a esta última es, a menudo, oportuno si las personas responsables actuaron en beneficio de dicha entidad. Esto podría además alentar a las entidades financieras a adoptar medidas de carácter organizativo y a impartir a su personal la formación necesaria para impedir que se comentan infracciones.

La Comisión considera que, con supeditación a las particularidades de cada acto legislativo, deben preverse sanciones administrativas contra las personas responsables y contra las entidades financieras en cuyo beneficio actúan aquellas.

La Comisión estudia introducir disposiciones adecuadas que especifiquen que las sanciones administrativas deben aplicarse a todas las personas responsables de la infracción[24]. Ello englobaría a la persona responsable de la infracción y/o, si esta forma parte de una entidad financiera, la propia entidad financiera en beneficio de la cual actuó aquella al cometer la infracción.

- Criterios que deben tenerse en cuenta al aplicar sanciones

La eficacia, la proporcionalidad y el efecto disuasorio de las sanciones dependen también de los factores que tomen en consideración las autoridades competentes al decidir qué sanción aplicar al autor de una determinada infracción, tales como circunstancias agravantes o atenuantes. Esto es especialmente válido de cara a determinar el importe efectivo de las multas, previendo habitualmente la legislación nacional importes mínimos y máximos.

Estos factores deben delimitarse de modo que las autoridades competentes puedan adaptar el tipo y el nivel de las sanciones impuestas a la naturaleza y las consecuencias de la infracción, así como a las circunstancias personales de los infractores, lo que contribuiría a que la proporcionalidad y el efecto disuasorio de las sanciones realmente impuestas fueran óptimos.

La Comisión opina que, junto a la gravedad de la infracción, ya prevista en casi todas las legislaciones nacionales, entre los factores a tener en cuenta deben figurar, al menos, los siguientes:

- las ganancias económicas que de la infracción se deriven para el autor de la misma (si pueden calcularse), a fin de reflejar mejor los efectos de la infracción y desincentivar nuevas infracciones;

- la solidez financiera del autor de la infracción, atendiendo a elementos tales como el volumen de negocios anual de la entidad financiera o los ingresos anuales de la persona responsable de la infracción, a fin de contribuir a garantizar que las sanciones resulten suficientemente disuasorias incluso en el caso de grandes entidades;

- la actitud colaboradora del autor de la infracción, a fin de alentar a los infractores a colaborar y, de este modo, incrementar la capacidad investigadora de las autoridades y, en consecuencia, la eficacia de la sanciones;

- la duración de la infracción.

Así pues, la Comisión estudia propuestas dirigidas a introducir disposiciones que obliguen a los Estados miembros a garantizar que las autoridades competentes apliquen un conjunto mínimo común de criterios fundamentales al determinar la sanción que haya de imponerse por infracción de la legislación de servicios financieros.

- Posible introducción de sanciones penales por las infracciones de mayor gravedad

En general, se considera que las sanciones penales, en particular la pena de cárcel, transmiten un firme mensaje de desaprobación que podría incrementar su efecto disuasorio, a condición de que la justicia penal las aplique adecuadamente.

No obstante, las sanciones penales pueden no ser procedentes, ni en todos los tipos de infracción, ni en todos los casos. La pena de cárcel puede imponerse solo a las personas físicas, aunque en algunos Estados miembros pueden imponerse multas penales a las personas jurídicas. No todos los tipos de infracciones en el ámbito de los servicios financieros pueden considerarse suficientemente graves como para justificar sanciones penales.

La vigente legislación de la UE en el ámbito de los servicios financieros no menoscaba el derecho de los Estados miembros a imponer sanciones penales. De hecho, diversos Estados miembros prevén sanciones penales para ciertos delitos cometidos en el sector de servicios financieros, en particular en los casos de abuso de mercado o uso de información privilegiada. En lo que atañe a la manipulación del mercado, prohibida por la Directiva sobre el abuso del mercado, solo dos Estados miembros no establecen sanciones penales. En otras áreas, son muchos menos los Estados miembros que prevén sanciones penales. Por ejemplo, la vulneración de las condiciones iniciales de autorización de una empresa de inversión estipuladas en la MiFID es sancionable con pena de cárcel en solo siete Estados miembros.

A la luz de lo acabado de exponer y con arreglo a las conclusiones del Consejo JAI de 22 de abril de 2010, sobre prevención de crisis económicas y apoyo de la actividad económica y el Programa de Estocolmo[25], la Comisión analizará si la introducción de sanciones penales, y el establecimiento de normas mínimas sobre la definición de infracciones y sanciones penales, pueden ser esenciales para garantizar la aplicación efectiva de la legislación de servicios financieros de la UE, y, en su caso, en relación con qué aspectos. Toda propuesta del ámbito del Derecho penal debe perseguir garantizar la debida coherencia y homogeneidad entre los diferentes sectores, en particular en cuanto al tipo y al nivel de las sanciones penales que recojan las directivas de la UE.

- Adecuados mecanismos de respaldo para una eficaz aplicación de las sanciones

A fin de que el régimen sancionador sea eficaz, proporcionado y disuasorio, es esencial que las sanciones previstas en la legislación se apliquen de forma efectiva, que las infracciones se detecten, que las investigaciones y los procedimientos sancionadores se desarrollen diligentemente, y que se apliquen sanciones adecuadas cuando resulte procedente.

La aplicación de sanciones por infracción de la legislación de servicios financieros de la UE compete principalmente a las autoridades nacionales. Al objeto de que las autoridades competentes puedan hacer cumplir con eficacia la legislación de la UE, el marco jurídico e institucional debe orientarse, tanto como sea posible, hacia la detección de las infracciones y la imposición de sanciones adecuadas.

La Comisión recuerda a los Estados miembros la obligación de velar por que las autoridades competentes apliquen de forma efectiva las sanciones previstas en la legislación nacional, sin perjuicio de la independencia del poder judicial. A este respecto, es necesario, entre otras cosas, que se asignen recursos humanos y financieros suficientes para la aplicación de sanciones, y que las personas e instituciones que realicen las investigaciones y apliquen los procedimientos sancionadores tengan una formación adecuada y conocimientos especializados. La Comisión considera que esto puede lograrse mejor a escala nacional.

No obstante, la Comisión estima que la UE puede adoptar medidas dirigidas a mejorar el marco jurídico en el que las autoridades competentes actúan y, en particular, a garantizar que todas las autoridades nacionales dispongan de las facultades esenciales y los medios de investigación necesarios, y que colaboren entre sí y coordinen sus actuaciones adecuadamente.

Aunque, conforme a la legislación vigente, el nivel de convergencia es ya relativamente elevado por lo que atañe a la mayoría de competencias y medios de investigación esenciales, tal convergencia no existe aún, por ejemplo, en relación con los mecanismos destinados a alentar a las personas conocedoras de posibles infracciones a que las comuniquen internamente a la entidad financiera o a las autoridades competentes, y alentar a las personas responsables de posibles infracciones a comunicar esas infracciones a las autoridades competentes.

La Comisión cree que podría ser conveniente analizar la posibilidad de introducir disposiciones comunes en relación con mecanismos que los Estados miembros deberían implantar para detectar mejor las infracciones de la legislación de la UE, en particular con vistas a la protección de las personas (p.ej., los empleados de entidades financieras) que denuncien posibles infracciones cometidas por otras personas o a prever la reducción de las sanciones aplicables a las personas que confiesen su participación en una infracción, en condiciones estrictas y claramente delimitadas (programas de «clemencia»)[26]. Al permitir a las autoridades competentes descubrir infracciones que habrían pasado probablemente desapercibidas, u obtener pruebas adicionales sobre una infracción, esos mecanismos pueden contribuir a una aplicación más eficaz de la legislación de la UE, en beneficio de todos los participantes en el mercado.

En cuanto a la cooperación entre autoridades competentes , la vigente legislación de la UE ya impone a los Estados miembros la obligación de que adopten las medidas necesarias para garantizar que las autoridades competentes cooperen entre sí, cuando resulte necesario, a efectos de detectar infracciones e imponer sanciones. En particular, las autoridades competentes se intercambiarán información y cooperarán cuando una infracción afecte a varios Estados miembros.

La Comisión considera que las nuevas AES contribuirán a facilitar la cooperación entre las autoridades competentes, ayudando así a garantizar una mayor coherencia en la aplicación de sanciones y mayor eficiencia en las actividades de supervisión. Con este fin, las AES deberán utilizar sus competencias para realizar evaluaciones inter pares, y considerar las facultades sancionadoras aspecto prioritario de esas evaluaciones. Asimismo, deberán utilizar plenamente sus competencias para recabar información sobre las sanciones, al objeto de hacer el seguimiento de la legislación nacional y promover el intercambio de información y de buenas prácticas entre los Estados miembros. Las AES están también facultadas para dirimir los desacuerdos que surjan entre las autoridades nacionales, en aspectos que exijan que las autoridades de supervisión de varios Estados miembros cooperen, se coordinen o adopten decisiones conjuntas.

Por último, la Comisión examinará la necesidad de una mayor convergencia en relación con otros extremos, tales como las disposiciones sobre la carga de la prueba, a efectos de que las sanciones previstas por la ley se apliquen de manera efectiva.

5. Conclusión

La crisis financiera ha puesto de relieve que las disposiciones que regulan los mercados financieros no siempre se respetan como debieran. Esto ha minado considerablemente la confianza en el sector financiero. La Comisión, aun reconociendo que el establecimiento de regímenes sancionadores más severos no puede solucionar todos los problemas conexos a la aplicación de las disposiciones sobre servicios financieros de la UE, cree que una mayor convergencia y un refuerzo de los regímenes nacionales vigentes pueden contribuir significativamente a evitar el riesgo de disfunción de los mercados financieros, y ayudar a la existencia de condiciones equitativas de competencia en el mercado interior.

La Comisión invita a los Estados miembros y otros interesados a presentar observaciones con respecto al análisis de las deficiencias observadas y las propuestas que figuran en la presente Comunicación. En particular, se desea que indiquen si existe algún aspecto en relación con el cual no consideren adecuada una mayor aproximación, y si existen aspectos con respecto a los cuales la Comisión debería plantearse medidas adicionales.

La Comisión ruega a todos los interesados que envíen sus observaciones a la siguiente dirección: markt-sanctions-consultation@ec.europa.eu, antes del 19 de febrero de 2011.

Las respuestas recibidas podrán consultarse en el sitio web de la Comisión, salvo si se solicita específicamente un tratamiento confidencial, y la Comisión publicará un resumen de los resultados de la consulta.

La Comisión tendrá en cuenta las observaciones recibidas, si decide formular las oportunas propuestas sobre cómo reforzar los regímenes sancionadores nacionales de forma coherente. Toda posible futura iniciativa legislativa en este ámbito iría acompañada de una evaluación de impacto de las pertinentes cuestiones conexas a las sanciones.

[1] Informe del Grupo de Alto Nivel sobre la Supervisión Financiera en la UE, presidido por Jacques de Larosière, 25.2.2009, apartado 201.

[2] En noviembre de 2010, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron una serie de actos legislativos por los que se establecía un nuevo marco regulador del sector financiero en Europa, que incluía la creación de la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM), la Autoridad Bancaria Europea (ABE) y la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ), véase COM(2009) 499, COM(2009) 501 y COM(2009) 502. Estas autoridades estarán dotadas de facultades para llevar a cabo evaluaciones inter pares de las autoridades nacionales, así como de facultades sancionadoras, y recibirán información de las sanciones aplicadas por las autoridades nacionales. Tales facultades podrán utilizarse para hacer el seguimiento de la legislación nacional y promover el intercambio de información y de buenas prácticas entre los Estados miembros. Asimismo, estarán facultadas para dirimir en caso de desacuerdo entre autoridades nacionales en ciertos ámbitos que exigen que diferentes autoridades de supervisión cooperen, se coordinen o adopten decisiones conjuntas. En su propuesta de modificación del Reglamento (CE) nº 1060/2009, sobre las agencias de calificación crediticia (COM (2010) 289), la Comisión propone también confiar a la Autoridad Europea de Valores y Mercados el poder de adoptar las medidas prudenciales que resulten oportunas en caso de infracción del Reglamento, y de solicitar a la Comisión que imponga una multa a una determinada agencia de calificación crediticia en algunos casos específicos.

[3] El Consejo Europeo, en su «Programa de Estocolmo: una Europa abierta y segura que sirva y proteja al ciudadano», de 2.12.2009, subrayó la necesidad de regular los mercados financieros e impedir los abusos, e invitó a los Estados miembros y a la Comisión a mejorar la detección de los casos de abuso de mercado y de apropiación indebida de fondos. El Consejo JAI, en sus conclusiones sobre la prevención de crisis económicas y el apoyo a la actividad económica, señaló que podría estudiarse si resulta viable o, en su caso, adecuado armonizar el Derecho penal en lo tocante al tratamiento de las manipulaciones graves de los precios de mercado de las acciones, y otras conductas irregulares en relación con los mercados de valores. Véanse los docs. 8920/10 de 22.4.2010 y 7881/10 de 29.3.2010.

[4] Directiva 2006/48/CE, sobre los requisitos de capital (DO L 302 de 17.11.2009); Directiva 2004/39/CE, relativa a los mercados de instrumentos financieros (DO L 145 de 30.4.2004); Directiva 2003/6/CE, sobre el abuso del mercado (DO L 96 de 12.4.2003); Directiva 2009/138/CE, Solvencia II (DO L 335 de 17.12.2009); Directiva 2003/71/CE, sobre el folleto de oferta pública (DO L 345 de 31.12.2003); Directiva 2002/92/CE, sobre la mediación en los seguros (DO L 9 de 15.1.2003); Directiva 2005/60/CE, sobre el blanqueo de capitales (DO L 309 de 25.11.2005); Directiva 2009/65/CE, sobre OICVM (DO L 302 de 17.11.2009).

[5] CSBE: «Mapping of supervisory objectives, including early intervention measures and sanctioning powers», marzo 2009/47; CERV: «Report on administrative measures and sanctions as well as criminal sanctions available in Member States under the Market Abuse Directive», 17.10.2007; «Report on the mapping of supervisory powers, supervisory practices, administrative and criminal sanctioning regimes of MS in relation to the MiFID Directive», 16.2.2009, 08/220; «Report on CESR members' powers under the Prospectus Directive and its implementing measures», junio de 2007, 07-384; CESSPJ: «Report to the European Commission on EU supervisory powers, objectives, sanctioning powers and regimes», 29.5.2009, 21/09. La presente Comunicación se basa en la información contenida en esos informes y en las ulteriores contribuciones recibidas de los Estados miembros.

[6] COM(2010) 301.

[7] El G-20, en sucesivos encuentros, expresó la necesidad de fortalecer la reglamentación y la supervisión financieras, a fin de favorecer, entre otras cosas, la integridad del mercado y apoyar la disciplina de mercado (Londres, abril de 2009), y de adoptar medidas para la protección de los consumidores, los depositantes y los inversores frente a las prácticas de mercado abusivas (Pittsburgh, septiembre de 2009).

[8] La Ley Dodd-Frank de Protección del Consumidor y Reforma de Wall Street (julio de 2010) prevé una reforma integral del sistema financiero de EE.UU. Su aplicación práctica exige que los organismos reguladores competentes de EE.UU. adopten toda una serie de normas destinadas a dar efecto a las disposiciones de alto nivel de la Ley. La reforma contempla, por ejemplo, incentivar económicamente a quienes denuncien a la SEC casos de vulneración de la legislación reguladora de los valores, dotar a la SEC de mayores facultades para emprender acciones frente a actos de ayuda e incitación a personas que hayan vulnerado las normas federales en materia de valores, y rebajar el nivel de las pruebas necesarias para demostrarlo.

[9] Por ejemplo, en el contexto de los actuales trabajos sobre la gestión de crisis, se están analizando las competencias de supervisión de que gozan los supervisores bancarios nacionales.

[10] Véase el programa de trabajo de la Comisión para 2011, punto 2.6, COM (2010)623.

[11] Directiva sobre abuso del mercado, artículo 16. Directiva Solvencia II, artículo 250.1.b); Directiva sobre los requisitos de capital, artículo 132.1.d); Directiva Solvencia II, artículos 155.3, 158.2; Directiva sobre los requisitos de capital, artículo 30.3; MiFID, artículo 62.2; Directiva OICVM, artículos 21.5 y 108.5; Directiva sobre el folleto, artículo 23; MiFID, artículos 32.7 y 62.2; Directiva OICVM, artículos 108.1 y 109.2; MiFID, artículo 62.2.

[12] Por ejemplo, el artículo 51.1 de la MiFID estipula que: «Sin perjuicio de los procedimientos para la revocación de la autorización ni del derecho de los Estados miembros a imponer sanciones penales, los Estados miembros se asegurarán, de conformidad con su Derecho nacional respectivo, de que es posible adoptar las medidas administrativas apropiadas o imponer sanciones administrativas a los responsables en caso de incumplimiento de las disposiciones adoptadas en aplicación de la presente Directiva. Los Estados miembros se asegurarán de que estas medidas sean eficaces, proporcionadas y disuasorias.». Véase asimismo el artículo 25 de la Directiva sobre el folleto, 2003/71/CE; el artículo 14 de la Directiva sobre abuso del mercado, 2003/6/CE (interpretado por el Tribunal en el asunto C-45/08, Spector Photo Group y Van Raemdonck/CBFA, sentencia de 23.12.2009, apartados 65-77); el artículo 28 de la Directiva sobre transparencia, 2004/109/CE; el artículo 99.1 de la Directiva OICVM, 2009/65/CE; el artículo 54 de la Directiva sobre las entidades de crédito, 2006/48/CE; el artículo 34 de la Directiva Solvencia II, 2009/138/CE; el artículo 39.2 de la Directiva relativa al blanqueo de capitales, que prevé también sanciones contra las personas físicas. El considerando 38 de la Directiva sobre abuso del mercado especifica que «las sanciones deben ser suficientemente disuasorias y guardar relación con la gravedad de la infracción y con los beneficios obtenidos».

[13] Véanse MiFID, artículo 50; Directiva sobre los requisitos de capital, artículo 136; Directiva OICVM, artículo 98; Directiva Solvencia II, artículo 34; Directiva sobre el folleto de oferta pública, artículo 21.

[14] Véanse los artículo 62 y 258.2 de la Directiva 2009/138/CE, Solvencia II; artículo 99.2 de la Directiva OICVM; artículo 8.1 a 8.3 de la Directiva 2002/92/CE, sobre la mediación en los seguros.

[15] Se trata sobre todo de la retirada de autorización, véase, p.ej., Directiva 2009/138/CE, Solvencia II, artículo 144.1; Directiva 2006/48/CE, sobre los requisitos de capital, artículo 17.

[16] Véase, p.ej., la Directiva 2009/138/CE, Solvencia II, artículos 131 y 144.2.

[17] Por ejemplo, artículo 51.3 de la Directiva 2004/39/CE, MiFID; artículo 25.2 de la Directiva 2003/71/CE, sobre el folleto de oferta pública; artículo 28.2 de la Directiva 2004/109/CE, sobre los requisitos de transparencia; artículo 14.4 de la Directiva 2003/6/CE, sobre abuso del mercado; artículo 99.3 de la Directiva 2009/65/CE, OICVM.

[18] En los ejemplos que ofrece este apartado no se mencionan los Estados miembros a que se refieren, ya que su única finalidad es ilustrar mejor los problemas generales observados. Si se desea más información, pueden consultarse los informes del Comité de Supervisores en los que se basa la presente Comunicación.

[19] Véase, por ejemplo, el comunicado de prensa de la FSA (Autoridad de Supervisión Financiera del Reino Unido) nº FSA/PN/098/2003, de 26.9.2003.

[20] Fuentes: información facilitada por los miembros del CERV en relación con las sanciones previstas en las disposiciones nacionales de incorporación de la Directiva OICVM.

[21] P.ej.: en el sector bancario, algunos Estados miembros no impusieron ninguna sanción en 2006-2007 y el primer trimestre de 2008

[22] En aras de una eficaz supervisión transfronteriza, una autoridad competente puede delegar funciones y responsabilidades en otras autoridades competentes si se dan ciertas condiciones.

[23] La base jurídica de la actuación de la UE en este ámbito serían las disposiciones que sobre el mercado interior contiene el Tratado en relación con la aproximación de las legislaciones (artículo 114 del TFUE), la coordinación de las normas relativas al acceso a las actividades por cuenta propia y a su ejercicio, y la libre prestación de servicios (artículos 53.1 y 62 TFUE). De acuerdo con dichas disposiciones, los legisladores de la UE pueden adoptar medidas para la aproximación de las normativas nacionales con el fin de mejorar las condiciones de establecimiento y funcionamiento del mercado interior. Ello puede incluir medidas legislativas que contemplen sanciones, si se considera necesario para garantizar la plena eficacia de las disposiciones de la UE. La introducción de estas medidas en la legislación de servicios financieros de la UE tendría la misma base jurídica que los pertinentes actos legislativos sectoriales. El artículo 83 del TFUE ofrece también una base jurídica para el establecimiento de normas mínimas en relación con la definición de infracciones y sanciones penales, en los casos en que la aproximación de las disposiciones penales se considere esencial a fin de garantizar la ejecución eficaz de una política de la Unión en un ámbito que haya sido objeto de medidas de armonización.

[24] La mayoría de las directivas establecen que pueden imponerse sanciones a las personas responsables de la infracción, aunque sin especificar si ello incluye tanto las personas físicas como las jurídicas. Existen algunas excepciones, p.ej. la Directiva 2009/138/CE, Solvencia II, artículo 34 («Las autoridades de supervisión estarán facultadas para adoptar todas las medidas necesarias, incluso si procede de carácter administrativo o financiero, en relación con las empresas de seguros o de reaseguros, y los miembros de su órgano de administración, dirección o supervisión».).

[25] Véase la nota a pie de página nº 3.

[26] Véanse los programas de la OFT (Oficina de Defensa de la Competencia del Reino Unido) y de la SEC dirigidos a recompensar a quienes denuncien irregularidades.