52006DC0009

[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 17.1.2006

COM(2006) 9 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

Plan de acción de la Comisión para un marco de control interno integrado

{SEC(2006) 49}

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

Plan de acción de la Comisión para un marco de control interno integrado

1. INTRODUCCIÓN Y CONTEXTO

El año 2004 supuso el undécimo ejercicio presupuestario consecutivo para el cual el Tribunal de Cuentas Europeo presentó una declaración de fiabilidad (DAS) con reparos a parte de los créditos de pago. En 2004, la DAS relativa al presupuesto general fue positiva para los pagos relativos a los gastos administrativos, la ayuda de preadhesión y la parte de los gastos agrícolas que dependía del sistema integrado de gestión y control (SIGC), que representaban en su conjunto el 35% de los gastos presupuestarios.

Esta DAS con reparos refleja la complejidad de los problemas que se le plantean a la Comisión en la ejecución del presupuesto de la UE y el reto al que se enfrenta para proporcionar al Tribunal de Cuentas pruebas de auditoría satisfactorias. El público percibe la DAS con reparos como una severa crítica contra la Comisión por su gestión de los recursos de la Unión, dos razones éstas por las cuales la Comisión se fijó como objetivo estratégico obtener una DAS positiva durante su mandato.

El “Programa operativo para la realización de un marco de control interno integrado” de la Comisión[1], de junio de 2005, recoge diversas propuestas en favor de un marco de control integrado comunitario destinado a alcanzar este objetivo. Dicha Comunicación proponía un marco integrado que contribuiría a ejercer un control interno más eficaz y eficiente de los fondos de la UE y que, en la medida en que se inscribiera en la línea del dictamen nº 2/2004[2] del Tribunal de Cuentas europeo (CCE) relativo a un marco de control interno integrado eficaz y eficiente, constituiría una sólida base sobre la que el Tribunal podría asentar su declaración de fiabilidad.

La presente Comunicación:

- informa sobre las medidas adoptadas con respecto a los objetivos expuestos en la Comunicación de junio;

- se ocupa de los principales desfases hallados en la evaluación de los mismos[3], teniendo asimismo en cuenta el informe anual de 2004 del Tribunal de Cuentas;

- refleja el seguimiento que debe darse a las conclusiones del Consejo de Economía y Finanzas de 8 de noviembre de 2005;

- y, sobre esta base, define las principales acciones concretas que deben llevarse a cabo, y el papel que el Consejo, los Estados miembros y el Parlamento Europeo deberían desempeñar para la realización de un marco de control interno integrado que sea fiable y operativo, que ofrezca las suficientes garantías a la Comisión y, al mismo tiempo, al Tribunal de Cuentas.

2. PROPUESTAS CONCRETAS DE ACCIONES PARA EL PERÍODO 2006-2007

Las propuestas siguientes han sido agrupadas por temas e incluyen, en cada caso, una descripción de la evolución conceptual de cada acción a partir del dictamen sobre la auditoría única y del programa operativo hasta la evaluación de los desfases existentes y las conclusiones del Consejo de Economía y Finanzas de 8 de noviembre de 2005. Los cuatro temas bajo los cuales se agrupan estas acciones[4] son los siguientes:

- Simplificación y armonización de los principios en materia de control (acciones 1-4);

- Declaraciones de gestión y garantía de auditoría (acciones 5-8);

- Enfoque de auditoría única: compartir los resultados y dar primacía a la relación costes-beneficios (acciones 9-11);

- Desfases sectoriales (acciones 12-16).

2.1. Simplificación y armonización de los principios en materia de control

Para encontrar el justo equilibrio que permita ejercer un control adecuado y evitar condiciones excesivas para el cumplimiento de la normativa y unos requisitos burocráticos, el marco integrado introducirá principios comunes que contribuirán a la claridad, la simplicidad y un enfoque coherente para evaluar el riesgo de error en las operaciones subyacentes. Este enfoque debe integrarse en los análisis que lleve a cabo la autoridad legislativa, centrados en la importancia de una cadena de control adecuada y en las responsabilidades de los diferentes actores.

Acción 1: Revisar la legislación propuesta para 2007-2013 a los fines de su simplificación

El programa operativo estimaba que “estudiar la posibilidad de una mayor simplificación de la gestión de los fondos de la CE y garantizar que las exigencias en materia de control guardan una proporción respecto a los riesgos” constituía una laguna importante que debe colmarse en el ámbito de la gestión de los fondos comunitarios y la legislación propuesta para el período 2007-2013.

El Consejo de Economía y Finanzas consolidó este enfoque en el apartado 5 de sus conclusiones: “Los reglamentos que deben adoptarse en el periodo de programación 2007-2013 deberían incluir la simplificación de los requisitos de control, al mismo tiempo que se ofrecen garantías suficientes”.

La evaluación de los desfases existentes permitió también contabilizar, para el conjunto de los métodos de gestión, una serie de sectores que están más expuestos a las ilegalidades e irregularidades debido a las dificultades encontradas por los beneficiarios en la aplicación de los criterios de subvencionabilidad y otras condiciones. Proceder a su simplificación podría contribuir a evitar este tipo de irregularidad. Conviene reducir la carga administrativa que pesa sobre los beneficiarios y facilitar en la medida de lo posible la correcta aplicación por parte de los organismos intermediarios.

La Comisión seguirá estudiando la posibilidad de la simplificación del marco normativo durante las negociaciones sobre el conjunto de la legislación de 2007-2013. Está previsto el apoyo del Consejo y el Parlamento Europeo en favor de estas iniciativas.

Acción 2: Integrar principios comunes en materia de control interno en la propuesta de revisión del Reglamento financiero

Las conclusiones del Consejo de Economía y Finanzas (apartado 6) indican que el Consejo “considera que existe un margen para elementos y principios generales comunes relativos a los controles internos” que podrían ayudar a “potenciar al máximo la efectividad, la economía y la eficiencia de los actuales sistemas de control”.

La evaluación de los desfases existentes realizada por los servicios de la Comisión ha puesto de manifiesto la necesidad de disponer de un marco jurídico general basado en unos principios comunes. Este marco permitirá garantizar que todos los interesados quedan vinculados por una serie de principios de control fundamentales y ofrecer asimismo al Tribunal de Cuentas una base más clara para la auditoría de los procedimientos y procesos de gestión. El alcance y las orientaciones con vistas a establecer un principio presupuestario sobre el control interno se recogen en un primer borrador en el Anexo 2.

El Consejo y el Parlamento Europeo deberían aprovechar la consulta sobre la revisión del Reglamento financiero para emitir su dictamen sobre la necesidad de insertar un principio presupuestario sobre el control interno eficaz y eficiente que sirva de norma común.

Acción 3: Establecer y armonizar la presentación de las estrategias de control y los elementos de prueba de una garantía razonable

De acuerdo con el programa operativo, el objetivo último del marco de control interno integrado consiste en garantizar y aportar pruebas de que se han establecido los sistemas de vigilancia y control y se mantiene el riesgo de irregularidades en unos límites razonables.

La evaluación de los desfases existentes puso de manifiesto que a menudo se carecía de una definición y un conocimiento adecuado de todos los elementos de la estrategia de control empleados en un servicio o un programa dado.

EL Consejo de Economía y Finanzas destacó (apartado 3) que “es preciso mejorar los controles y garantía necesarios partiendo de las estructuras de control existentes", aspecto este plenamente conforme con la opinión de la Comisión, según la cual ya existe un elevado nivel de garantía y, estructurando más eficazmente su presentación, se pueden comunicar mejor las bases para dicha garantía al Tribunal de Cuentas y a la autoridad responsable de la aprobación de la gestión presupuestaria.

El Parlamento Europeo solicitó que una persona firmara el informe de síntesis anual. La Comisión considera que con la adopción del informe de síntesis asume plenamente su responsabilidad política en relación con la ejecución del presupuesto y expresa su responsabilidad política frente a la autoridad responsable de la aprobación de la gestión presupuestaria. La Comisión está plenamente convencida de que no sería conveniente sustituir esta responsabilidad colectiva por la firma de una persona y se esforzará por destacar más claramente la responsabilidad política de la Comisión en el informe de síntesis. Paralelamente, se encargará de reforzar la presentación de las estrategias de control existentes en cada política, así como los resúmenes relativos a su aplicación que se recogen en los informes de actividad. Al mejorar las orientaciones sobre el contenido de los informes de actividad anuales (IAA) de los servicios de la Comisión, se debería reforzar la utilidad de los mismos como fundamento sólido de la DAS del Tribunal de Cuentas permitiendo así ofrecer garantías a cada Director General en materia de gestión eficaz del riesgo de error con relación a la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes.

El Tribunal de Cuentas debería estar en disposición de elaborar su metodología DAS de modo que en ella pudieran basarse eficazmente los informes de actividad anuales de los servicios de la Comisión y el correspondiente informe de síntesis de la Comisión, metodología que habría de centrarse en la gestión del riesgo de error con relación a la legalidad y la regularidad de las operaciones subyacentes.

Acción 4: Iniciar un diálogo interinstitucional sobre los riesgos admisibles en las operaciones subyacentes

El dictamen sobre la “Auditoría Única” introdujo el concepto de “riesgo de error aceptable”, que ha sido desarrollado en la Comunicación sobre el programa operativo en forma de una definición sobre la garantía razonable en términos de gestión del riesgo de error en las operaciones subyacentes. El Parlamento Europeo presentó su análisis político de la cuestión en su Resolución sobre la aprobación de la gestión de 2003, a través de la cual invitaba al Consejo a trabajar con el Parlamento y la Comisión para dar la primacía y el necesario impulso político a la creación de un marco global de control y auditoría.

De conformidad con lo dicho anteriormente, en el apartado 17 de las conclusiones del ECOFIN, el Consejo consideró que debería llegar a un entendimiento común con el Parlamento Europeo en relación con los riesgos que deben admitirse en las operaciones subyacentes, tomando también en consideración el carácter plurianual de los fondos de la UE. La Comisión considera, por otra parte, que tal acuerdo podría ayudar al Tribunal de Cuentas, en el momento de la finalización de su declaración de fiabilidad, ya que clarifica las previsiones de la autoridad responsable de la aprobación de la gestión presupuestaria y permite ajustar los costes de los controles con los beneficios esperados.

La Comisión entablará un diálogo interinstitucional en marzo de 2006 sobre los principios básicos que deben tenerse en cuenta en relación con los riesgos admisibles en las operaciones subyacentes. Sobre esta base, el Consejo y el Parlamento Europeo deberían celebrar un acuerdo inicial relativo a estos riesgos hacia finales de 2006.

2.2. Declaraciones de gestión y garantía de auditoría

Las declaraciones de los responsables de la gestión refuerzan su obligación de rendir cuentas e incentivan a los gestores de los fondos comunitarios a evaluar sus sistemas de control correspondientes y a mejorarlos. Junto a las garantías que pueden ofrecer los auditores independientes, dichas declaraciones forman parte de la estructura de garantías para la Comisión y el Tribunal de Cuentas.

Acción 5: Promover las declaraciones de gestión a nivel operativo y los informes de síntesis a nivel nacional

En su Comunicación sobre el programa operativo, la Comisión retomó la propuesta hecha por el Parlamento Europeo en su aprobación de la gestión de 2003, según la cual los Estados miembros deberían proporcionar declaraciones anuales de conformidad previas y declaraciones de fiabilidad a posteriori al más alto nivel político.

La evaluación de los desfases existentes efectuada por los servicios de la Comisión permitió contabilizar una serie de sectores en los cuales las declaraciones de gestión podrían mejorar la supervisión y el control en materia de gestión compartida, gestión conjunta y gestión centralizada indirecta.

La cuestión de las declaraciones de los Estados miembros chocó con cierta oposición del Consejo de Economía y Finanzas, que concluyó que “las declaraciones existentes en el plano operativo pueden proporcionar un importante instrumento de garantía” (apartado 12), pero no reconoció la utilidad de las declaraciones a nivel nacional.

A la luz de dicha conclusión, la Comisión intentará velar por que las declaraciones existentes y las previstas en la legislación futura, tengan el máximo impacto en términos de mejora de las garantías en materia de eficacia de las estructuras de control para la gestión compartida y la gestión centralizada indirecta. Además, dado el gran número de organismos intermedios, pueden extraerse ventajas considerables de tener un único interlocutor, como los organismos de coordinación en el sector agrícola, los cuales pueden promover, mediante la formación y la orientación, la aplicación armonizada de los controles, además de presentar una síntesis, a escala nacional, de las garantías ofrecidas por cada gestión operativa, así como por las medidas adoptadas para corregir posibles deficiencias.

Los Estados miembros deberían crear un organismo nacional de coordinación por política que, por ejemplo, pudiera proporcionar a todos los interesados una visión global de las garantías disponibles por lo que se refiere a las acciones comunitarias que dependen de la gestión compartida y gestión indirecta en su Estado miembro. La cooperación de los Estados miembros es necesaria para afianzar tal disposición en la futura legislación y para velar por su aplicación mediante normas de desarrollo y orientaciones, acordes con los acuerdos tendentes a garantizar los fondos comunitarios en cada política.

Acción 6: Examinar la utilidad de las declaraciones de gestión al margen de los métodos de gestión compartida y gestión centralizada indirecta

En el ámbito de las políticas exteriores y, en menor medida, de las políticas internas, las declaraciones de gestión podrían desempeñar un papel decisivo procurando que se preste una mayor atención a la importancia de un control interno eficaz, como ya se indicó para la gestión compartida.

La Comisión va a estudiar la introducción, cuando así convenga, de declaraciones de gestión en los métodos de gestión conjunta y descentralizada.

El Consejo y el Parlamento Europeo deberían estudiar con detenimiento la conveniencia de los procedimientos y estructuras de control interno expuestas en las nuevas propuestas legislativas.

Acción 7: Promover las mejores prácticas para potenciar la relación costes-beneficios de las auditorías en fase de proyecto

El programa operativo presenta, para una serie de casos, la manera en que los auditores independientes pueden aportar una garantía suplementaria para las operaciones subyacentes. La evaluación de los desfases existentes, así como el dictamen sobre la auditoría única constataron el riesgo de parcialidad cuando el auditor es seleccionado por el organismo beneficiario o intermediario o cuando su opinión no es directamente utilizada por la Comisión dado que su alcance o su contenido son limitados.

El grupo de expertos estudió la posibilidad de recurrir a “procedimientos acordados” (“ agreed upon procedures” ), lo que requeriría explícitamente una comprobación transparente de los principales criterios de subvencionabilidad y un nivel relativamente más elevado de garantía para un coste determinado.

Sobre la base de la dilatada experiencia de sus servicios en certificados de auditoría, la Comisión elaborará propuestas destinadas a optimizar el grado de garantía que podrá obtenerse en la fase de proyecto de terceros organismos de auditoría.

Los Estados miembros deberían contribuir activamente a desarrollar la posibilidad de utilizar los resultados de auditorías independientes en la cadena del control e integrar este aspecto en sus orientaciones para el control de los fondos de la UE.

Acción 8: Favorecer una garantía suplementaria por parte de las instituciones superiores de auditoría (ISA)

El programa operativo propone que las ISA “ejerzan una vigilancia sobre los marcos de control nacionales en relación con los fondos de la CE”, y emitan al mismo tiempo un dictamen independiente sobre las posibles declaraciones de gestión.

La evaluación de los desfases existentes permitió contabilizar una serie de sectores en gestión compartida en los cuales las instituciones superiores de auditoría podrían aportar una garantía suplementaria presentando un informe sobre la gestión de los fondos de la UE o en el marco de sus auditorías de los fondos nacionales destinados a la cofinanciación de los proyectos comunitarios.

El Consejo (apartado 14) reconoció que algunas de las instituciones superiores de auditoría estaban dispuestas a debatir en mayor profundidad la forma de intensificar su contribución a un marco de control integrado que regule los fondos de la UE sin comprometer su independencia. El Comité de contacto de los directores de instituciones superiores de auditoría de la Unión Europea sigue contribuyendo a mejorar el control en esta materia y está planeando el seguimiento de esta tarea en 2006[5].

En colaboración con el Tribunal de Cuentas Europeo, la Comisión reforzará el diálogo con las ISA y analizará de qué modo podría completarse y reforzarse la garantía actual sobre la base de los informes existentes sobre las ISA.

Los Estados miembros deberían invitar a sus Parlamentos nacionales y regionales a pedir a sus instituciones superiores de auditoría que realicen auditorías y den garantías sobre la financiación de la UE a su nivel correspondiente. Las conclusiones de estos informes deberían también ponerse a disposición de la Comisión y del Tribunal de Cuentas Europeo.

2.3. Enfoque de auditoría única: compartir los resultados y dar primacía a la relación costes-beneficios

Con el fin de limitar en la medida de lo posible cualquier duplicación en las actividades de control y aumentar el nivel de supervisión que puede alcanzarse con unos recursos determinados, el hecho de compartir información al respecto, bien definida y documentada, ofrecería una mayor confianza en los controles realizados a cada nivel de la cadena. En este sentido, formalizar una evaluación de los costes y beneficios a cada nivel permitirá demostrar que los controles existentes optimizaron el riesgo de error residual en las operaciones subyacentes.

Acción 9: Elaborar instrumentos eficaces para compartir los resultados de las auditorías y controles y promover el enfoque de auditoría única

En el “concepto de auditoría única”, compartir los datos de auditoría es esencial para orientar lo mejor posible las acciones de auditoría y control. El programa operativo prevé “la coordinación de los programas de trabajo y la posibilidad, para cada organismo de control, de tener acceso a los resultados de los trabajos de los otros”. La evaluación de los desfases existentes puso de relieve el interés que reviste compartir los datos de auditoría en todos los métodos de gestión, tanto entre los servicios de la Comisión como, por medio de la cadena de control, entre la Comisión y los Estados miembros o terceros países. El Consejo de Economía y Finanzas solicita (apartado 6) que la Comisión haga ciertas aclaraciones sobre “la auditoría única en el contexto del control interno”.

La Comisión se basará en su actual sistema contable y en sus instrumentos de seguimiento de las auditorías para reforzar la puesta en común y la coordinación de las acciones de auditoría que realizan las distintas partes interesadas.

Se exhorta a los Estados miembros a continuar cooperando activamente con los servicios correspondientes de la Comisión para decidir sobre estrategias, orientaciones y planificación de auditorías, así como sobre la puesta en común de los resultados y del seguimiento de las mismas.

Acción 10: Efectuar un cálculo inicial y un análisis del coste de los controles

El dictamen del Tribunal sobre la auditoría única y el programa operativo pusieron de relieve que es necesario guardar un adecuado equilibrio entre los costes y los beneficios de los controles.

La evaluación de los desfases existentes puso de manifiesto que el concepto de estimación de costes debía ser ampliamente desarrollado en la mayoría de los servicios de la Comisión.

En el apartado 5 de las conclusiones del Consejo de Economía y Finanzas se pedía a la Comisión que evaluase los costes de los controles por sector de gastos.

Como medida inicial para un análisis más detallado de los costes de control, la Comisión calculará el coste inicial por sector político clave, basándose en una metodología coherente; su intención es presentar los resultados a principios de 2007.

Se pide a los Estados miembros que entreguen, a su debido tiempo y en un formato comparable a definir por la Comisión, información de costes en materia de control de gastos en el caso de gestión compartida y de gestión centralizada indirecta.

Acción 11: Iniciar proyectos experimentales para la evaluación de los beneficios

Además de las consideraciones sobre costes-beneficios recogidas en el programa operativo y en las conclusiones del Consejo de Economía y Finanzas, la evaluación de los desfases existentes puso de manifiesto también las dificultades en la determinación y cuantificación de los beneficios obtenidos de los diferentes aspectos del control interno, inter alia, las cuestiones ligadas a la reputación de la Comisión, el efecto disuasorio y las ventajas derivadas de la difusión de las mejores prácticas entre los diferentes grupos de beneficiarios.

Teniendo presentes estas dificultades, la Comisión pondrá en marcha un estudio experimental sobre las políticas internas, incluida la investigación, con vistas a cuantificar los beneficios derivados de una determinada estrategia de control, con el fin de incorporar la metodología de costes-beneficios en la gestión del riesgo de error en las operaciones subyacentes.

Se pide al Consejo y al Parlamento Europeo que integren los resultados de estos estudios experimentales en sus reflexiones sobre los riesgos admisibles en las operaciones subyacentes.

2.4. Desfases sectoriales

Debido a la naturaleza sumamente heterogénea de las diferentes políticas de la UE, el marco integrado deberá aplicarse con flexibilidad, si se pretende ejecutarlo óptimamente. Tras el análisis detallado llevado a cabo en la evaluación de los desfases existentes, los servicios de la Comisión están ahora en condiciones de establecer los controles apropiados, conjuntamente con un grado proporcionado de información, con objeto de que su efectividad pueda demostrarse fácilmente.

Acción 12: Tratar los desfases observados por los servicios participantes [6]

En el programa operativo, la Comisión dio instrucciones a sus servicios[7] para determinar los desfases existentes y proponer planes de acción tendentes a completar el marco de control en el que pueda basar el Tribunal la fiabilidad deseada. El informe de evaluación de los desfases existentes[8] fue examinado también con el grupo de expertos de las administraciones de los Estados miembros.

La evaluación de los desfases existentes efectuada por cada servicio proporciona una comparación minuciosa de los principios de control determinados por el Tribunal de Cuentas en su dictamen sobre la auditoría única y los controles existentes actualmente o previstos en la legislación del período 2007-2013. Estas evaluaciones de los desfases existentes fueron actualizadas tras los contactos bilaterales informales con funcionarios del Tribunal de Cuentas.

Los servicios de la Comisión tomarán las medidas adecuadas, en el marco del ciclo normal de planificación y programación estratégicas, para tratar los desfases existentes mediante los planes de gestión anuales y dar cuenta de los avances realizados en los informes de actividad anuales.

Se exhorta a los Estados miembros a cooperar con los servicios de la Comisión en la ejecución de las acciones; y en aquellos casos en que éstas impliquen cambios de legislación, el Consejo y el Parlamento Europeo deberían estar dispuestos a considerar tales propuestas de modificación.

Acción 13: Analizar los controles efectuados bajo gestión compartida (en especial, los Fondos Estructurales) a escala regional, así como el valor de las declaraciones existentes

Tal y como así lo solicitó el Consejo de Economía y Finanzas, la Comisión examinará hacia finales de 2006 la aplicación actual de los controles en materia de Fondos Estructurales a escala sectorial y regional, examen que abarcará los controles por muestreo, los organismos pagadores y los encargados de la liquidación, así como el valor de las declaraciones existentes, basándose en los informes anuales que las autoridades de los Estados miembros deberán entregar a más tardar el 30 de junio de 2006 en virtud del artículo 13 del Reglamento 438/2001, y en las auditorías efectuadas por los servicios de la Comisión.

Los Estados miembros deberían asegurarse de que la información pertinente que deben remitir las autoridades con arreglo al artículo 13 en materia de Fondos Estructurales se ajuste al calendario propuesto. También se debatirá durante las reuniones anuales bilaterales con los auditores de los Estados miembros la cuestión de cómo los Estados miembros pueden ofrecer garantías a la Comisión de manera más eficiente y efectiva.

Acción 14: Proporcionar una mayor orientación en los Fondos Estructurales en materia de gestión del riesgo de error

El programa operativo halló diversos puntos de mejora en materia de Fondos Estructurales [9] que contribuirían a gestionar el riesgo de error en las operaciones subyacentes tanto en la actualidad como en el futuro.

En el apartado 6 de las conclusiones del Consejo de Economía y Finanzas se pedía aclarar una serie de temas, ya tratados en su mayor parte en la evaluación de los desfases existentes. Los servicios responsables consolidarán las orientaciones existentes, para que los beneficiarios e intermediarios puedan adoptar un planteamiento específico de reducción de errores en las operaciones subyacentes mediante controles más sistemáticos y una mayor actividad de información dirigida a los beneficiarios. Se prestará especial atención también a las funciones y competencias de los organismos pagadores a la hora de ofrecer garantías en materia de Fondos Estructurales.

Se pide la colaboración de los Estados miembros para desarrollar y aplicar las orientaciones en materia de Fondos Estructurales allí donde sea más necesario, así como para divulgarlas.

Acción 15: Promover la iniciativa de los «contratos de confianza» en los Fondos Estructurales

El programa operativo considera que los «contratos de confianza» constituyen una iniciativa que puede contribuir a que los controles sean más efectivos durante el período de programación.

La evaluación de los desfases existentes indica que la iniciativa de los «contratos de confianza» ofrece una garantía anual en materia de auditoría comparable a la propuesta para el nuevo período, por lo que constituye, pues, un mecanismo de particular interés para mejorar la garantía durante el período actual de programación, y representa al mismo tiempo una medida proactiva para la preparación del próximo período de programación.

El apartado 11 de las conclusiones del Consejo de Economía y Finanzas dio un nuevo impulso a esta acción, habiéndose conseguido recientemente que cinco Estados miembros (Dinamarca, Países Bajos, Austria, Portugal y el Reino Unido) se comprometan políticamente a firmar tales contratos.

Los Estados miembros deberían utilizar en los Fondos Estructurales los «contratos de confianza» para ofrecer garantías durante el período actual, y también para asentar las bases del próximo período de programación. Los Estados miembros que no recurran a este tipo de contrato deberían reflexionar sobre cómo ofrecer garantías comparables para el actual período y cómo preparar sus sistemas de control para el próximo período de programación.

Acción 16: Establecer directrices comunes por grupos afines de políticas

El programa operativo exige adoptar medidas con vistas a la "Mejora de las modalidades de cooperación de conformidad con el enfoque de la «auditoría única», y perfeccionamiento del conjunto de directrices sobre las normas y principios comunes en relación con los métodos de auditoría, los controles fundamentales y las estrategias en materia de verificaciones in situ ».

Como se ha indicado en la evaluación de los desfases existentes, se han hecho ya considerables avances en muchos grupos afines de políticas mediante debates bilaterales sobre los porcentajes de error, las recaudaciones, los métodos de auditoría (muestreo basado en el riesgo y muestreo representativo) y las verificaciones in situ . Estas iniciativas se reforzarán más aún en 2006.

Para permitir que se adopten planteamientos coherentes en cada grupo afín de políticas, y de conformidad con el marco de control interno, la Comisión presentará formalmente en 2006 y 2007 una serie de directrices por grupos afines de políticas.

Habida cuenta de que se trata principalmente de una medida interna de la Comisión, el Consejo, el Parlamento y el Tribunal de Cuentas deberían beneficiarse de los avances realizados en este ámbito gracias a los datos recogidos con mayor claridad y coherencia en los informes de actividad anuales de los servicios.

3. CONCLUSIONES

Corresponde conjuntamente a la Comisión y a los Estados miembros asegurarse de que el Tribunal esté en condiciones de hallar elementos, en el marco de las auditorías, que indiquen un avance en la gestión adecuada del riesgo de errores (teniendo en cuenta el grado de tolerancia aceptado).

Corresponderá a cada servicio tratar los desfases hallados en su respectiva evaluación de los mismos. Basándose en los dictámenes favorables obtenidos en materia de gastos administrativos, ayuda de preadhesión, Fondo Europeo de Desarrollo y la parte de gastos agrícolas dependiente del SIGC, las primeras cuestiones horizontales que deberán abordarse se referirán a las políticas internas y a los Fondos Estructurales.

Sin embargo, la Comisión comparte con los Estados miembros aproximadamente el 80% de la ejecución presupuestaria; de ahí que espere que éstos establezcan un marco de control adecuado y lo apliquen correctamente. Es importante que garanticen que su gestión de créditos en nombre de la Comisión reduzca el riesgo de gastos irregulares en un grado aceptable y que así puedan demostrarlo ante los auditores nacionales y comunitarios.

Por lo tanto, la Comisión hace hincapié en la ayuda que pueden aportar los Estados miembros, el Consejo y el Parlamento Europeo, de acuerdo con los términos que se especifican supra y se resumen en el anexo 1, al objeto de lograr, en interés de la Unión Europea y de sus ciudadanos, el éxito de la operación.

ANEXO 1 Summary of action plan and requested support from other Institutions

Simplification and common control principles |

1 | Simplification review of proposed 2007-13 legislation | The Commission will keep under consideration the simplification of the regulatory framework during the negotiations on all the 2007-2013 legislation. Council and the European Parliament are considered to support such initiatives. | June 2006 |

2 | Integrate common internal control principles in the proposal for the revised Financial Regulation | The Council and the European Parliament should use the opportunity of the consultation on the revised Financial Regulation to give their opinion on the need to insert a budgetary principle on effective and efficient internal control providing a common standard. | February 2006 |

3 | Establish and harmonise better the presentation of control strategies and evidence providing reasonable assurance | The Court of Auditors should be able to develop its DAS-methodology so as to rely effectively on the Annual Activity Reports of the Commission services and the related synthesis report at Commission level, focussing on the management of the risk of error in the legality and regularity of the underlying transactions. | End 2006 |

4 | Initiate inter-institutional dialogue on risks to be tolerated in the underlying transactions | The Commission will initiate an inter-institutional dialogue in March 2006 on the basic principles to be considered regarding the risks to be tolerated in the underlying transactions. On this basis, the Council and the European Parliament should reach an initial agreement regarding these risks by end 2006. | December 2006 |

Management declarations and audit assurance |

5 | Promote operational level management declarations and synthesis reports at national level | Member States should designate a national coordinating body per policy area which can for example provide all stakeholders with an overview of the assurance available in respect of Community actions under shared and indirect management in their Member State. The cooperation of Member States is necessary when ensuring such a provision in forthcoming legislation, and steering its implementation via implementing rules and guidance, adapted to the arrangements for providing assurance on Community funds for the policy area. | End 2006 |

6 | Examine the utility of management declarations outside shared and indirect centralised management | Council and the European Parliament should carefully examine the appropriateness of internal control structures and procedures proposed in the new legislative proposals. | Permanent action |

7 | Promote best practices for increasing cost-benefit of audits at project level | Member States should actively participate in enhancing the usability of independent audit results in the chain of control and integrate this aspect in its guidance for controlling EU-funds. | 2006 and later on permanent concern |

8 | Facilitate additional assurance from SAIs | Member States should invite their national and regional Parliaments to ask their SAIs for audit and assurance on EU-funding at their level. The conclusions of these reports should also be made available to the Commission and the European Court of Auditors. | End 2006 |

Single audit approach: sharing of results and prioritising cost-benefit |

9 | Construct effective tools for the sharing of audit and control results & promote the single audit approach | Member States are called on to continue to cooperate actively with the relevant Commission services in fixing audit strategies, audit guidance, planning of audits and sharing of the results and their follow-up. | 2006 and later on permanent concern |

10 | Conduct an initial estimation and analysis in the costs of controls | Member States are asked to deliver data on costs for the control of expenditure under shared and centralised indirect management in good time and in a comparable format to be defined by the Commission. | By February 2007 |

11 | Initiate pilot projects on evaluating benefits | Council and the European Parliament are asked to integrate the results of these pilot studies in their reflections regarding the risks to be tolerated in the underlying transactions. | From mid 2007 onwards |

Sector-specific gaps |

12 | Address the gaps identified by participating services | Member States are called upon to cooperate with the Commission services in the implementation of actions, and where the actions involve changes to legislation the Council and the European Parliament should be open to considering such amendments. | Permanent action |

13 | Analyse the controls under Shared Management (in particular Structural Funds) at regional level and the value of existing statements | Member States should ensure that the relevant information to be provided by the Authorities under Article 13 for Structural Funds, is delivered in accordance with the proposed time table. The issue of how Member States can provide assurance to the Commission in the most efficient and effective manner, will also be discussed during the bilateral annual meetings with the Member States’ auditors. | June 2006 End 2006 |

14 | Provide greater guidance for structural funds on managing the risk of error | Support is requested from Member States in developing and implementing the guidance for Structural Funds where it is most needed, and in its distribution and dissemination. | End 2006 Dissemination: 2007 |

15 | Promote the ‘Contracts of Confidence’ initiative for Structural Funds | Member States should implement for Structural Funds the ‘Contracts of Confidence’ to provide assurance for the current period, and also to lay the groundwork for the next programming period. Those that do not should reflect on how to provide comparable assurance on the present period and how they will prepare their control systems for the next programming period. | September 2006 |

16 | Establish common guidelines per policy family | As this is mainly an internal Commission measure, Council, European Parliament and Court of Auditors should benefit from the progress made in this domain through clearer and more coherent reporting in the Annual Activity Reports of the services. | From 2006 onwards |

ANEXO 2 Redacción que se propone para el Principio de control interno efectivo y eficiente

1. La ejecución del presupuesto se llevará a cabo mediante un control interno efectivo en función de los distintos métodos de gestión.

2. A los fines de ejecución presupuestaria, se entiende por control interno el procedimiento que se aplica en todas las fases de la cadena de control y cuyo objetivo es ofrecer garantías razonables en la consecución de los siguientes objetivos:

3. efectividad y eficiencia de las operaciones,

4. fiabilidad de la información financiera,

5. salvaguardia de los activos y de la información, así como prevención y detección del fraude y de las irregularidades,

6. gestión adecuada de los riesgos relacionados con la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes.

7. La eficacia del control interno se basa en las mejores prácticas internacionales e incluye, particularmente, los siguientes elementos clave: separación de funciones, adecuación de los conocimientos y cualificaciones necesarias para cumplir las tareas encomendadas, estrategia de control y gestión de riesgos adecuada, fomento de un comportamiento ético, que evite conflictos de intereses, comunicación de datos pertinentes y orientaciones, pistas de auditoría adecuadas, gestión de los resultados, procedimientos para registrar y analizar las deficiencias y excepciones. Estos elementos se evalúan periódicamente.

8. Un control interno eficiente debe basarse, con independencia de la actividad de que se trate, en los siguientes mecanismos: adecuación de los controles de los beneficiarios, estrategias acordadas en materia de riesgos para equilibrar los costes de los controles en función del grado de riesgo que haya que gestionar, resultados de los controles accesibles a todos los agentes de la cadena de control, legislación y orientaciones claras e inequívocas, aplicación de sanciones disuasorias en la fase más temprana de la cadena de control, así como provisión de una declaración anual de fiabilidad en materia de gestión al nivel apropiado, a efectos de proporcionar garantías razonables sobre la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes.

[1] COM(2005) 252.

[2] DO C 107 de 30.4.2004, p. 1 (dictamen sobre la “auditoría única”).

[3] SEC(2006) 49 que acompaña a la presente Comunicación.

[4] En el anexo 1 se adjunta una visión global de todas las acciones y cuestiones conexas relativas al Consejo y al Parlamento Europeo.

[5] Según se aprobó en la reunión celebrada en Estocolmo los días 5 y 6 de diciembre de 2005.

[6] Las DG participantes en la evaluación de los desfases existentes fueron aquellas que, además de cumplir otros criterios necesarios, ejercían una actividad que sobrepasaba un cierto umbral en euros.

[7] Sólo se pidió proporcionar tal evaluación de los desfases existentes a aquellos servicios que tenían el mayor volumen de gastos en los diferentes métodos de gestión.

[8] SEC(2005) 1152.

[9] Los controles primarios (controles sobre la realidad de los servicios prestados y los gastos declarados) de los costes y beneficios de los controles son bien exhaustivos, bien suficientes.Existe un adecuado análisis del riesgo.Se evalúa y transmite el porcentaje de error de cada programa.Los beneficiarios están debidamente informados.Ante irregularidades graves se infligen sanciones proporcionadas y disuasorias.Los controles primarios son supervisados adecuadamente por el organismo encargado de la ejecución y por el servicio responsable de la gestión.En caso de necesidad, se adoptan medidas correctoras.El servicio pagador dispone de medios y recursos para obtener la garantía que necesita para proceder a la certificación de las cantidades solicitadas a la Comisión.