Procedure:

On 1 March 2013, the Flemish Association for Equal Rights regarding Nature Management (Vlaamse Vereniging Gelijkberechtiging Natuurbeheer) submitted a complaint to the Commission, alleging that the Flemish Region and Flemish municipalities, granted unlawful State aid to three recognised land managing nature organisations. On 31 July 2013, the Commission services forwarded the complaint to the Belgian authorities and requested more information which the latter provided on 25 October 2013. Further information was submitted by the Belgian authorities on 4 August 2014. On 13 November 2014, a preliminary assessment by the Commission services was sent to the complainant. The complainant replied on 12 December 2014, insisting on a formal Commission decision. By letter dated 19 February 2024, the complainant formally informed the Commission that in the absence of an action within the two months he will initiate an action for failure to act under Article 265 TFEU.

Description:

The alleged beneficiaries of the aid are three land managing nature organisations active in nature conservation in the Flemish region: Natuurpunt Beheer, Limburgs Landschap and Durme. All three entities are not-for-profit organisations, established under Belgian law.

The primary activity of the land managing nature organisations is the nature conservation and information and education on nature conservation and protection. Next to these activities, the land managing nature organisations performed also certain secondary activities, which included: sale of wood, sale of cattle/meat (animals used for grazing), sale of hay, granting hunting and/or fishing rights, sales of brochures and books and sales of food and drinks in cafeterias in visitor centres.

In years 2003 – 2017, the three land managing nature organisations received State subsidies covering up to 100 % of the costs of purchase of certain types of land, located in the Flemish region. The purchased land was to be landscaped, transformed into and managed as formally recognised nature area reserves.

In years 2005 – 2017, the three land managing nature organisations received State subsidies covering up to 100 % of the costs incurred in relation to running the visitor centres which offered workshops, lectures, guided walks and excursions. According to the Belgian authorities, no fees were charged for visiting the recognised reserves, free walking maps were provided, and at least one free activity per month had to be organised by the visitor centres for the general public.

Assessment:

In compliance with the settled case law, the Commission takes the preliminary view that the activities of nature conservation and related education are not of economic character. The land managing nature organisations would therefore not be considered as undertakings with regard to their activity of nature conservation and education. In the preliminary view of the Commission, the State subsidies towards these activities do not constitute aid within the meaning of Article 107(1) of the TFEU.

As regards the secondary activities, the Commission expresses the preliminary view that, while the impact of these activities may be limited, it cannot be excluded that they have economic character and are liable to distort competition and affect trade between Member States.

The Commission therefore preliminarily considers that it cannot be excluded that the measure, insofar as it benefitted secondary economic activities, constitutes State aid within the meaning of Article 107(1) TFEU.

If the measure were to be qualified as aid within the meaning of Article 107(1) of the TFEU, the Commission is, at this stage, not in a position to conclude on its compatibility with the internal market.

Objet:

Aide d’État SA.36303 (2024/C) (ex 2013/FC) – Belgique Subventions aux associations flamandes agréées pour la conservation de la nature

Excellence,

La Commission souhaite informer la Belgique qu’après avoir examiné les informations fournies par vos autorités sur la mesure susmentionnée et définie la section 3.4, elle a décidé d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE»).

1.   LA PROCÉDURE

(1)

Le 1er mars 2013, l’Association flamande pour l’égalité des droits concernant la gestion de la nature (Vlaamse Vereniging Gelijkberechtiging Natuurbeheer, ci-après la «VVGN» ou le «plaignant») a déposé une plainte auprès de la Commission, alléguant que la Région flamande et des communes flamandes (ci-après les «autorités belges») avaient octroyé une aide d’État illégale à trois associations de défense de la nature agréée pour la gestion des terrains (ci-après les «associations de défense de la nature» ou les «bénéficiaires»).

(2)

Le 31 juillet 2013, les services de la Commission ont transmis la plainte aux autorités belges et ont demandé des renseignements complémentaires, que ces dernières lui ont fournis le 25 octobre 2013 après deux prorogations du délai. Des renseignements complémentaires ont été fournis par les autorités belges le 4 août 2014, à la suite d’une réunion entre les autorités belges et la Commission le 6 juin 2014. Une réunion avec le plaignant a eu lieu également, le 27 juin 2014. Par la suite, le plaignant a présenté des arguments supplémentaires le 26 septembre 2014.

(3)

Le 13 novembre 2014, une évaluation préliminaire des services de la Commission a été envoyée au plaignant.

(4)

Celui-ci a répondu le 12 décembre 2014 en insistant sur l’adoption d’une décision formelle de la Commission.

(5)

Le 16 avril 2015, les services de la Commission ont demandé des renseignements complémentaires aux autorités belges, lesquels ont été fournis par ces dernières le 15 juin 2015.

(6)

Par courriel du 16 août 2016, le plaignant a confirmé que, dans l’attente des décisions du Tribunal dans les affaires T-79/16 (pourvoi C-817/18 P) (1) et T-146/16 (2) contre la décision de la Commission du 2 septembre 2015 dans l’affaire SA.27301 (2015/NN), il n’insistait pas pour que la Commission adopte une décision.

(7)

Par courriel du 1er février 2022, le plaignant a demandé à la Commission de reprendre l’appréciation de l’affaire.

(8)

En outre, le 3 mars 2022, la Commission a adressé une demande de renseignements complémentaires aux autorités belges.

(9)

Les autorités belges ont donné leur réponse le 29 avril 2022.

(10)

Par lettre du 19 février 2024, le plaignant a officiellement informé la Commission qu’en l’absence d’action engagée dans les deux mois, un recours en carence au titre de l’article 265 du TFUE serait formé.

2.   LA PLAINTE

(11)

Il ressort de la plainte que la VVGN est une association créée en 2012 dans le but de représenter les propriétaires fonciers privés flamands actifs dans la gestion des forêts et de la nature. Il est expliqué dans la plainte que les bénéficiaires présumés de l’aide exercent également diverses activités économiques, ouvertes aux échanges intra-UE, telles que la location de terrains, l’agriculture, la sylviculture ou le tourisme. Le plaignant affirme que les propriétaires fonciers privés ne sont pas éligibles à la subvention de l’État mentionnée ci-dessous au considérant (13), étant donné qu’ils ne remplissent pas les conditions d’agrément en tant qu’associations de défense de la nature. Les subventions litigieuses faussent donc la concurrence entre les associations de défense de la nature et d’autres propriétaires fonciers privés, tels que ceux représentés par la VVGN, qui exercent également des activités de gestion de la nature mais sans bénéficier de subventions.

(12)

Le plaignant dénonce le soutien/financement accordé aux associations de défense de la nature par les autorités flamandes (la «mesure»).

(13)

Ce financement se compose des types de subventions suivants, énoncés dans la plainte: a) les subventions accordées par le gouvernement flamand sur la base de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles (3), à savoir: — les subventions s’élevant à un maximum de 90 % des coûts admissibles pour l’acquisition de terrains destinés à être transformés en réserves naturelles agréées (ci-après les «subventions d’achat flamandes»); et — les subventions destinées à accueillir le grand public dans les centres de visite mis sur pied dans ces réserves, pour informer et éduquer en matière de conservation de la nature (ci-après les «subventions d’accueil»). b) les subventions supplémentaires accordées aux associations de défense de la nature par les communes flamandes afin de permettre aux bénéficiaires de couvrir la partie restante des coûts d’acquisition des terrains grâce aux subventions d’achat flamandes (ci-après les «subventions d’achat communales»), jusqu’à concurrence de 100 % de ces achats.

(14)

Le plaignant fait valoir que les subventions entraînent une distorsion de la concurrence, car elles permettent aux associations de défense de la nature bénéficiaires de surenchérir face aux propriétaires fonciers privés qui souhaitent acheter des terrains similaires ou proposer une éducation à la nature semblable à celle offerte par les associations de défense de la nature sans pour autant bénéficier de subventions d’achat ou d’accueil. Selon le plaignant, les subventions ont provoqué des hausses de prix sur le marché foncier.

(15)

La VVGN estime que toutes les conditions prévues à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE sont remplies en ce qui concerne la mesure. Premièrement, le plaignant fait valoir que les associations agréées de défense de la nature œuvrent pour la conservation de la nature de la même manière que les propriétaires fonciers privés. Le plaignant reconnaît que l’activité principale des bénéficiaires – la conservation de la nature – ne peut pas, en tant que telle, être considérée comme une activité économique, mais il fait valoir que les activités secondaires des associations de défense de la nature (telles que la vente de bois, de foin et de bovins, l’octroi de permis de chasse et de pêche) ne sont pas intrinsèquement liées à l’activité non économique principale et ont donc un caractère économique, ce qui fait relever les trois associations de défense de la nature du champ d’application de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

(16)

Deuxièmement, le plaignant fait valoir que la mesure est sélective, car elle n’est accordée qu’à un nombre limité de bénéficiaires sur la base de conditions spécifiques énoncées soit dans le décret de 1997 sur la nature et l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles, soit dans les règlements communaux.

(17)

Troisièmement, le plaignant fait valoir que la mesure confère un avantage économique qui représente près de 100 % du prix d’achat du terrain (dans les subventions d’achat) et au moins 50 000 EUR annuellement par centre de visite (dans les subventions d’accueil).

(18)

Le plaignant fait valoir que la mesure entraîne donc des distorsions de la concurrence et des échanges, du moins en ce qui concerne les activités économiques secondaires telles que la vente de bois, de viande, de foin ou les droits de pêche et de chasse, étant donné que ces produits peuvent être exportés dans les États membres de l’UE.

(19)

Le plaignant soutient en outre que la mesure n’est pas compatible avec le marché intérieur sur la base de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, car les subventions sont disproportionnées et non nécessaires, étant donné que les activités de conservation de la nature peuvent être soutenues au moyen de subventions de gestion (4). La VVGN souligne également que les subventions d’achat ne tiennent pas compte des recettes générées par la zone naturelle acquise, ce qui entraîne une surcompensation et des augmentations artificielles du prix de vente de la zone naturelle. En outre, dans ses observations du 12 décembre 2014, le plaignant a également fait valoir que l’article 53 du RGEC (5) n’était pas applicable.

3.   DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE LA MESURE

3.1.   Base juridique

3.1.1.   Subventions d’achat

(20)

La base juridique de la mesure était constituée des actes suivants: a) le décret flamand du 21 octobre 1997 concernant la conservation de la nature et le milieu naturel (le «décret de 1997 sur la nature»); b) l’arrêté du gouvernement flamand du 27 juin 2003 fixant les conditions d’agrément de réserves naturelles et d’associations de défense de la nature gérant des terrains et portant l’octroi de subventions (l’«arrêté de 2003 sur les réserves naturelles»); c) les règlements communaux.

(21)

Selon les autorités belges, les subventions d’achat publiques (flamandes) ont été octroyées sur la base des articles 5 à 9 de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles, qui mettaient en œuvre les articles 6, 13 et 44 du décret de 1997 sur la nature.

(22)

Les subventions d’achat communales ont été octroyées sur la base de règlements communaux adoptés par les communes dans le cadre de leur autonomie juridique (6). Selon les autorités belges, elles pourraient compléter jusqu’à 100 % la partie restante des coûts admissibles liés à l’achat de terrains par les associations de défense de la nature.

3.1.2.   Subventions d’accueil

(23)

Selon les autorités belges, les subventions d’accueil ont été octroyées par les autorités flamandes sur la base de l’article 21 de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles, qui mettaient en œuvre l’article 53 du décret de 1997 sur la nature.

3.2.   Durée

(24)

La mesure a été mise en œuvre de 2003 (7) (subventions d’achat) et 2005 (subventions d’accueil), respectivement, au 28 octobre 2017.

(25)

Dans leur réponse du 29 avril 2022, les autorités belges ont indiqué que la mesure faisant l’objet de la plainte avait été supprimée en octobre 2017.

3.3.   Les bénéficiaires

(26)

Les bénéficiaires présumés sont trois associations de défense de la nature actives dans la conservation de la nature en Région flamande: a) Natuurpunt Beheer; b) Limburgs Landschap Vzw.; c) Durme.

(27)

Natuurpunt Beheer est présente sur tout le territoire flamand et réunit deux anciennes associations: Wielewaal (fondée en 1933) et Belgische Vogelreservaten (fondée en 1951). Elle gère 310 réserves agréées et administre 10 centres de visite.

(28)

Durme a été fondée en 1969 et opère dans la province de Flandre orientale. Elle gère 12 réserves agréées et administre 2 centres de visite.

(29)

Limburgs Landschap a été fondée en 1971. Cette association de défense de la nature opère dans la province de Limbourg et gère 16 réserves agréées et 1 centre de visite.

(30)

Les trois bénéficiaires sont des organisations sans but lucratif de droit belge (8). Selon les autorités belges, elles doivent respecter les conditions imposées aux associations de défense de la nature officiellement agréées, énoncées à l’article 2, 16o, du décret de 1997 sur la nature et à l’article 2 de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles. À ce titre, elles doivent fonctionner conformément aux dispositions suivantes notamment: a) les statuts de l'association fixent comme objectif principal et explicite la conservation de la nature et/ou la protection de la nature ainsi que la gestion de zones naturelles en Région flamande; b) le siège de l'association est établi en Région flamande ou dans la région de Bruxelles-Capitale et dispose d'un secrétariat permanent assurant une permanence au moins 20 heures par semaine; c) l'association est active depuis neuf ans au moins dans le domaine de la gestion de réserves naturelles agréées en Région flamande, elle peut se prévaloir d’une solide expérience en matière de conservation de la nature et s’engage à gérer plusieurs réserves agréées à l’avenir, en fonction du niveau administratif auquel elle veut être agréée [flamand (9), provincial (10) ou régional (11)] en tant qu’association de défense de la nature; d) l'association doit disposer d'un staff responsable de la gestion de réserves naturelles agréées et du monitoring de leur flore et de leur faune; e) les organes de direction se réunissent au moins quatre fois par an; l'association doit tenir une comptabilité afin de permettre un contrôle de l'affectation des subventions et accepter le contrôle de sa comptabilité et de son fonctionnement par des fonctionnaires du ministère de la Communauté flamande; f) l'association doit faire parvenir annuellement un rapport des activités de l’année précédente et un programme des activités pour l’année en cours.

3.4.   La mesure

(31)

En vertu de l’article 5 de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles, dans les limites des crédits budgétaires annuels disponibles et aux termes des dispositions dudit arrêté, le ministre peut allouer aux associations de défense de la nature agréées pour la gestion de terrains une subvention pour l’achat de terrains en vue de l’agrément comme réserve naturelle conformément aux dispositions du chapitre V, section 3, du décret de 1997 sur la nature.

(32)

Conformément à cette disposition, l’objectif des subventions d’achat octroyées jusqu’en octobre 2017, tant au niveau régional qu’au niveau communal en Flandre, était d’aider les associations de défense de la nature à acquérir des terrains situés en Région flamande afin de les aménager et de les transformer en réserves naturelles officiellement agréées et de les gérer en tant que telles.

(33)

L’objectif des subventions d’accueil octroyées également jusqu’en octobre 2017 était d’indemniser les associations de défense de la nature pour les coûts de personnel engagés dans le cadre des activités d’éducation et d’information en matière de conservation de la nature dans les centres de visite installés dans les réserves agréées.

3.4.1.   Subventions d’achat

(34)

Des subventions d’achat ont été accordées pour couvrir les coûts d’achat de certains types de terrains. Les terrains achetés doivent remplir les conditions suivantes: a) ils doivent être situés en Région flamande, b) ils doivent revêtir une valeur importante en matière de conservation de la nature et pouvoir potentiellement obtenir le statut de réserve agréée, et c) l’acte de vente doit stipuler que l’objectif de l’acquisition est de créer une réserve naturelle qui sera agréée conformément à l’article 7 de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles (12).

(35)

Conformément à l’article 8, § 8, de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles, les subventions publiques peuvent couvrir le prix du marché des terrains achetés, ainsi que d’autres coûts supplémentaires liés à l’acquisition de terrains, tels que les frais d’enregistrement, les honoraires de notaire, le droit de timbre et les indemnités de sortie éventuelles, par exemple pour les droits de bail à ferme, dans la limite de certains plafonds.

(36)

Conformément à l’article 8, § 1er, de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles, le plafond de la tranche du montant d’achat des terrains, tous frais annexes compris, a été fixé à 18 000 EUR par hectare. En outre, l’article 8, § 2, définit des intensités de l’aide différenciées allant de 50 % à 90 %, en fonction des zones achetées, à savoir des terrains à priorité élevée ou de terrains à faible priorité comprenant des surfaces agricoles.

(37)

En outre, le montant de la subvention a été déterminé en utilisant des tranches différenciées pour inciter les associations de défense de la nature à contribuer à l’achat de terrains plus onéreux: 10, 30 ou 50 % du prix (13).

(38)

La répartition du budget annuel pour les subventions d’achat flamandes était fondée sur les superficies achetées par chaque association de défense de la nature. La subvention maximale qu’une association de défense de la nature pouvait recevoir par an était calculée à l’aide d’une formule définie à l’article 8, § 5, de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles, qui tenait compte de la superficie totale annuelle achetée, du total des superficies de terrains subventionnés achetés cette année-là par toutes les agences de défense de la nature et de la somme des totaux annuels pour les cinq années précédentes. Selon les autorités belges, cette formule (14) visait à faire en sorte que chaque bénéficiaire ait un intérêt majeur à acheter au prix le plus bas possible (15). Les associations de défense de la nature pouvaient ainsi obtenir davantage de financements publics pour les terrains achetés au prix le plus bas.

(39)

En ce qui concerne les subventions communales, selon les autorités belges, elles n’ont jamais été octroyées au-delà de 100 % des coûts d’achat. Les autorités belges ont également fait valoir qu’au cours de la période couverte par la présente décision, la majorité des terrains ont été acquis par les associations de défense de la nature sans subventions communales (16).

3.4.2.   Subventions d’accueil

(40)

Les autorités belges ont expliqué que les subventions d’accueil avaient été accordées pour couvrir les coûts supportés par les associations de défense de la nature pour gérer les centres de visite proposant des ateliers, des conférences, des randonnées avec guide et des excursions. Selon les autorités belges, aucun droit n’est perçu pour la visite des réserves agréées, des cartes de randonnée sont fournies gratuitement et au moins une activité gratuite est organisée chaque mois par les centres de visite pour le grand public.

(41)

Les autorités belges ont ajouté que ces subventions financent la mission publique d’éducation et d’information à la nature qui s’adresse au grand public se rendant dans les réserves agréées (17).

(42)

Conformément à l’article 21, § 1er, de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles, la subvention d’accueil s’élève à 25 000 EUR par an et par province, à condition que l’association de défense de la nature bénéficiaire gère au moins 200 ha de réserves naturelles agréées. 85 % de ce montant devait être comptabilisé en tant que frais de personnel liés à l’accueil du public dans les réserves naturelles.

(43)

Les associations de défense de la nature peuvent demander les subventions d’accueil annuelles, pour autant que les conditions cumulatives suivantes soient remplies: — le centre de visite doit être situé dans un bâtiment autorisé à distance pédestre d'une réserve agréée qui abrite un espace d'information consacré à la nature environnante; — des sentiers de randonnée balisés libres d’accès parcourent la réserve depuis le centre de visite; — les visiteurs doivent pouvoir se procurer, à tout moment et gratuitement, des cartes reprenant des informations de base sur la réserve; — la réserve doit être librement accessible au public pendant au moins 140 fractions de journée par an (une fraction correspondant à quatre heures d’ouverture), dont au moins 20 % pendant les week-ends et les jours fériés; — un préposé de l'association doit être présent pour informer le public et des activités de guidage (volontaires) doivent être mises à disposition dans la réserve agréée; — au moins une fois par mois, une activité gratuite destinée au public est organisée concernant la conservation de la nature dans les environs du centre de visite.

(44)

En plus des subventions d’accueil de base, toute association agréée de défense de la nature pouvait recevoir une subvention supplémentaire de la part d’autorités provinciales ou communales. Cette subvention supplémentaire était plafonnée à 25 000 EUR pour la création ou la gestion d’un centre de visite, par an et pour chaque tranche de 1 000 hectares de réserve naturelle en gestion, avec un plafond de 50 000 EUR par an et par centre de visite (18). Au moins 85 % de cette subvention devait être comptabilisée en tant que frais de personnel liés au fonctionnement du centre de visite.

(45)

Selon les informations transmises par les autorités belges en octobre 2013, Natuurpunt disposait de 10 centres de visite ouverts au public, dans lesquels elle offre des services d’éducation et d’information à la nature en distribuant gratuitement des prospectus sur ses espaces aux visiteurs et en organisant des ateliers, des conférences ou des excursions gratuits pour les groupes. Les autorités belges ont expliqué que, pour ces activités, Natuurpunt a reçu chaque année (au cours de la période 2005-2017) [250 000 – 300 000 EUR] (*1) en moyenne, tandis que les coûts liés à l’accueil du public s’élevaient à [450 000 – 500 000] EUR. En 2013, Durme gérait deux centres de visite (19) depuis lesquels étaient organisés des promenades avec guide et des ateliers et pour lesquels elle a reçu chaque année pour la période 2005-2013 en moyenne [45 000 – 55 000] EUR alors que les coûts moyens s’élevaient à [145 000 – 155 000] EUR. Enfin, Limburgs Landschap gérait en 2013 un centre de visite pour lequel elle a reçu chaque année pour la période 2005-2013 en moyenne [45 000 – 55 000] EUR, alors que les coûts moyens s’élevaient à [65 000 – 75 000] EUR.

(46)

En vertu de l’article 25 de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles, les subventions d’accueil ne peuvent être cumulées avec des subventions de gestion [considérant (19)] ou avec d’autres subventions de la Région flamande.

3.5.   Le système de réserves agréées

(47)

Selon les autorités belges, la politique flamande de conservation de la nature est axée sur la gestion des réserves flamandes en zones naturelles (20), qui appartiennent à l’État et sont gérées par l’agence «Nature et Forêts» («Agentschap voor Natuur en Bos»), et sur la gestion des réserves agréées (21), qui sont détenues et gérées par les associations de défense de la nature. Selon les autorités belges, deux tiers environ des achats de terrains aux fins de la constitution de réserves agréées en Flandre sont effectués par le gouvernement flamand par l’intermédiaire de son agence «Nature et Forêts», tandis que le dernier tiers est confié aux associations de défense de la nature qui gèrent les réserves agréées conformément à la politique flamande en matière de conservation de la nature.

(48)

Les autorités belges ont expliqué que toute personne physique ou morale qui possède ou gère un terrain pouvant faire l’objet d’une mesure de conservation de la nature peut demander l’agrément en tant que terrain géré comme une réserve naturelle. Des informations détaillées sur les activités de conservation et sur les objectifs concernant les réserves agréées figurent dans les plans de gestion des réserves agréées, qui sont approuvés lors de l’agrément des réserves naturelles (22).

3.6.   Activités des associations de défense de la nature

(49)

L’activité principale des associations de défense de la nature est la conservation de la nature ainsi que l’information sur la conservation et la protection de la nature et l’éducation à celles-ci.

(50)

En outre, comme l’a fait valoir le plaignant et comme l’ont également confirmé les autorités belges, les trois associations de défense de la nature bénéficiaires des subventions mentionnées au considérant (26) ont également exercé certaines activités secondaires.

(51)

La comptabilité des trois associations de défense de la nature ne faisait pas de distinction entre, d’une part, les activités principales et, d’autre part, les activités secondaires. Selon les autorités belges, cela s’explique en partie par le nombre et la taille limités des activités secondaires. Dans le même temps, les autorités belges estiment que la comptabilité des trois associations de défense de la nature a permis d’extraire des informations distinctes sur les activités principales et les activités secondaires. À titre d’exemple, elles ont expliqué que Natuurpunt tenait une comptabilité analytique à trois niveaux (catégorie de coûts, centre de coûts et projets).

3.6.1.   Conservation de la nature et activités d’information et d’éducation

(52)

En ce qui concerne la plainte déposée par la VVGN, les autorités belges ont expliqué que la mesure s’inscrivait dans la mise en œuvre de la politique flamande en matière de conservation de la nature telle qu’elle est définie dans le décret de 1997 sur la nature et l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles.

(53)

L’article 6 du décret de 1997 sur la nature prévoit que la politique en matière de conservation de la nature et de préservation du milieu naturel vise la protection, le développement, la gestion et la restauration de la nature et du milieu naturel, le maintien ou la restauration de la qualité environnementale requise à cet effet et la création d’une base sociale aussi large que possible, l’éducation et l’information de la population en matière de conservation de la nature étant encouragées.

(54)

En vertu de l’article 7 du décret de 1997 sur la nature, les autorités flamandes prennent toutes les mesures nécessaires à l’exécution des conventions ou traités internationaux concernant la conservation de la nature ou des actes relatifs à la conservation de la nature, y compris des directives européennes, adoptés sur la base de conventions internationales.

(55)

En vertu de l’article 11 du décret de 1997 sur la nature, le gouvernement flamand adopte un plan général pour la conservation de la nature et la préservation du milieu naturel.

(56)

En vertu de l’article 44, § 1er, du décret de 1997 sur la nature, la Région flamande peut subventionner, dans les limites budgétaires, l’acquisition de zones en vue de la création de réserves naturelles agréées, conformément à l’article 36, § 1er, dudit décret, par des associations de défense de la nature agréées pour la gestion de terrains.

(57)

Selon les autorités belges, la mesure a également mis en œuvre la directive «Habitats» (23) et la directive «Oiseaux» (24), qui ont instauré le réseau Natura 2000 de zones de protection spéciale, ainsi que la convention de Rio de Janeiro de 1992 sur la diversité biologique, qui impose aux parties l’ayant ratifiée d’établir un système de zones protégées pour la conservation des écosystèmes et des habitats naturels.

(58)

L’article 3, paragraphe 1, de la directive «Habitats» dispose qu’un réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation, dénommé «Natura 2000», est constitué. Ce réseau, formé par des sites abritant des types d’habitats naturels figurant à l’annexe I et des habitats des espèces figurant à l’annexe II de ladite directive, doit assurer le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d’habitats naturels et des habitats d’espèces concernés dans leur aire de répartition naturelle. Selon l’article 3, paragraphe 2, de la directive «Habitats», chaque État membre contribue à la constitution de Natura 2000 en fonction de la représentation sur son territoire des types d’habitats naturels et des habitats d’espèces visés au paragraphe 1 dudit article.

(59)

Afin de mettre en œuvre les obligations légales prévues par les directives «Habitats» et «Oiseaux», la Flandre a désigné certaines zones de Flandre comme sites Natura 2000. En outre, pour chacun de ses sites Natura 2000, la Flandre a défini des objectifs de conservation propres à chaque site, définissant l’étendue de la zone et la qualité de l’habitat à atteindre, dans chacun des sites Natura 2000, pour les espèces et les habitats qui sont naturellement présents (ou devraient être présents) sur ce site.

(60)

Ainsi, en vertu de l’article 44, § 1er, du décret de 1997 sur la nature, les associations flamandes de défense de la nature ont reçu des subventions pour l’acquisition de terrains situés sur les sites Natura 2000 sur lesquels des habitats mentionnés à l’annexe I de la directive «Habitats» (et des habitats d’espèces) sont maintenus ou peuvent être restaurés, de manière à soutenir la réalisation des objectifs de conservation propres au site.

(61)

Les subventions visaient à assurer la conservation de la nature par une gestion ciblée des terrains qui protège, développe et restaure les terrains à haute valeur naturelle (les «activités de base»).

(62)

En outre, les subventions ont également servi à promouvoir la connaissance de la nature en vue d’accroître le soutien et la sensibilisation à la conservation de la nature (mesures également considérées comme faisant partie des «activités essentielles»).

(63)

En vertu de l’article 53 du décret de 1997 sur la nature, le gouvernement flamand peut prendre des mesures pour promouvoir la connaissance de la nature auprès du grand public ou de certains groupes de la population.

(64)

L’article 37 du décret du 19 juillet 2002 a modifié l’article 53, § 1er, du décret de 1997 sur la nature en ajoutant que le gouvernement flamand adopte et promeut en particulier des initiatives en matière d’éducation et d’information générale sur la nécessité de protéger les animaux sauvages et les espèces végétales et de préserver leurs habitats et habitats naturels conformément aux directives «Habitats» et «Oiseaux».

(65)

En vertu de l’article 53 du décret de 1997 sur la nature, le gouvernement flamand peut créer ou agréer des centres pour l’éducation à la nature. Ces centres ont pour but de promouvoir la formation de la population quant à la conservation de la nature au sens large et la relation entre l’homme et la nature. En outre, le gouvernement flamand règle l’organisation et la mission spécifique des centres qu’il crée. Il arrête les conditions d’agrément et de subventionnement dans les limites du budget.

(66)

Il peut également accorder, aux conditions qu’il arrête, des subventions pour des travaux d’infrastructure en matière d’éducation à la nature et pour des projets en matière d’éducation à la nature qui ne bénéficient pas encore de subventions à charge du budget de la Communauté flamande.

3.6.2.   Activités secondaires

(67)

Les autorités belges ont expliqué que pour pouvoir bénéficier des subventions pour l’acquisition de terrains, les associations de défense de la nature doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la restauration des habitats naturels ou des habitats d’espèces.

(68)

Selon les autorités belges, les associations de défense de la nature ne peuvent, en principe, exercer d’activités économiques, sauf dans certains cas. Les autorités belges ont expliqué que certaines des activités secondaires sont liées à des objectifs de conservation de la nature, tandis que d’autres s’inscrivent dans les plans de gestion arrêtés pour les réserves agréées. Par conséquent, selon elles, toute activité secondaire doit se limiter à la mise en œuvre des plans de gestion.

(69)

L’article 35, § 2, du décret de 1997 sur la nature dresse une liste exhaustive des activités interdites. En vertu de cette disposition, les activités suivantes sont interdites, sauf dispense accordée par le plan de gestion approuvé: 1) pratiquer des sports individuels ou en groupe; 2) utiliser ou abandonner des véhicules à moteur, à moins qu’ils ne soient nécessaires pour la gestion et la surveillance de la réserve ou pour l’assistance aux personnes dans le besoin; 3) ériger, même temporairement, des baraques, hangars, tentes ou autres constructions; 4) perturber la tranquillité ou faire de la publicité, de quelque manière que soit; 5) perturber intentionnellement les espèces dans la nature, notamment durant la période de reproduction, de dépendance, d’hibernation et de migration; capturer ou mettre à mort intentionnellement des spécimens de ces espèces; ramasser ou détruire intentionnellement des œufs ou détruire ou détériorer leurs nids, sites de reproduction ou aires de repos ou abris; 6) cueillir, ramasser, couper, déraciner ou détruire intentionnellement les plantes ou végétaux ou détériorer ou détruire les plantes ou végétaux de quelque manière que ce soit; 7) procéder à des excavations, des forages, des terrassements ou à l’exploitation de matériaux, effectuer tous travaux susceptibles de modifier la nature du sol, l’aspect du terrain, les sources et le réseau hydrographique, poser des canalisations aériennes ou souterraines, ériger des panneaux publicitaires ou apposer des affiches; 8) faire du feu ou verser des déchets; 9) utiliser des pesticides; 10) épandre des engrais, à l’exception des déjections naturelles résultant d’un pâturage extensif; 11) modifier le niveau de l’eau et procéder à des rejets d’eau artificiels; 12) survoler le terrain à basse altitude ou y atterrir avec des avions, des hélicoptères, des montgolfières et d’autres aéronefs de toute nature.

(70)

Une dérogation aux interdictions énoncées à l’article 35, § 2, du décret de 1997 sur la nature peut être accordée à titre exceptionnel par le gouvernement flamand ou son mandataire. En vertu de l’article 10, § 6, de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles, lors de l’agrément comme réserve naturelle, le ministre approuve le plan de gestion, y compris les dérogations aux interdictions énoncées à l’article 35, § 2, du décret de 1997 sur la nature. En vertu de l’article 34, § 1er, du décret de 1997 sur la nature, une telle dérogation aux exigences dudit décret, notamment toute dérogation aux interdictions énoncées à l’article 35, § 2, n’était possible que pour des raisons de conservation de la nature ou d’utilisation récréative ou éducative, et uniquement dans la mesure où elle était adaptée à l’objectif de la réserve naturelle. Les autorités belges ont fait valoir qu’une telle dérogation ne pouvait être accordée que dans l’intérêt de la conservation de la nature, de la santé publique ou de la recherche scientifique ou afin d’éviter des dommages disproportionnés. Ils ont également expliqué que ces activités devaient s’inscrire dans la mise en œuvre des plans de gestion des réserves naturelles.

(71)

La Commission a actuellement connaissance des activités suivantes, que les associations de défense de la nature exercent conjointement à leurs activités principales: — vente de bois, — vente de bovins/de viande bovine (animaux utilisés pour le pâturage), — vente de foin, — location de terrains, — octroi de droits de chasse et/ou de pêche, — ventes de brochures et de livres, — ventes de nourriture et de boissons dans les cafétérias des centres de visite.

(72)

Les autorités belges ont fourni des chiffres sur les recettes nettes moyennes annuelles des associations de défense de la nature provenant des activités secondaires énumérées au considérant (71), couvrant la période 2003-2017. Les autorités belges ont expliqué que les recettes ci-dessous tirées d’activités secondaires provenaient de tous les terrains contrôlés par les associations de défense de la nature, c’est-à-dire non seulement les terrains dont elles étaient propriétaires, mais aussi les terrains pris ou donnés en location. En ce qui concerne les terrains dont les associations de défense de la nature sont propriétaires, les autorités belges ont expliqué qu’ils recouvrent non seulement les terrains achetés grâce aux subventions d’achat, mais aussi les terrains acquis sur fonds propres, cédés dans le cadre d’une donation ou achetés avant 2003.

(73)

Les recettes annuelles moyennes de Natuurpunt provenant des activités secondaires se sont élevées, pour la période 2003-2017, à [700 000 - 750 000] EUR par an, ce qui représente [0-5] % des recettes annuelles moyennes totales (25) [20 000 000 - 22 500 000] EUR.

(74)

Les recettes moyennes de Limburgs Landschap provenant des activités secondaires se sont élevées à [100 000 - 110 000] EUR par an, ce qui représente [0-5] % des recettes annuelles moyennes totales [2 200 000 – 2 500 000] EUR.

(75)

Pour Durme, les recettes moyennes provenant des activités secondaires se sont élevées à [20 000 – 22 500] EUR par an, ce qui représente [0-5] % des recettes annuelles moyennes totales [550 000 – 600 000] EUR.

(76)

En ce qui concerne les recettes générées par les cafétérias exploitées dans les centres de visite, Natuurpunt n’a généré que des recettes négligeables entre 2015 et 2017 (moins de [375 – 425] EUR chacune). Limburgs Landschap propose des services de cafétéria depuis 2011. Au cours des années 2011-2017, les recettes de Limburgs Landschap provenant de la vente de boissons et de snacks se sont élevées en moyenne à [10 000 – 11 000] EUR par an, avec des coûts moyens annuels de [4 500 – 5 000] EUR. En moyenne, cela représentait [0-5] % des recettes totales tirées des activités secondaires. Pour Durme, les recettes moyennes tirées des activités de cafétéria s’élevaient à [18 000 – 20 000] EUR par an, tandis que les coûts annuels moyens liés à l’achat des marchandises, mais non à la rémunération du personnel ou à l’entretien du centre, s’élevaient à [9 500 – 10 500] EUR. En moyenne, cela représentait [80-90] % des recettes totales tirées des activités secondaires de Durme.

(77)

Selon les autorités belges, l’un des bénéficiaires, Durme, effectue des ventes en magasin. Au cours de la période 2005-2012, les bénéfices nets découlant de cette activité se sont élevés à une moyenne annuelle de [6 000 – 6 500] EUR.

(78)

Le principal poste des recettes provenant des activités secondaires de Natuurpunt et de Limburg Landschap était la vente de bois. Pour Natuurpunt, cette part a été en moyenne de [90-100] % sur l’ensemble de la période. Pour Limburg Landschap, cette part a représenté en moyenne [70-80] % sur l’ensemble de la période. Par ailleurs, pour Durme, la vente de bois n’a représenté, pour toute la période, que [10-20] % de ses recettes provenant des activités secondaires. Les autorités belges ont fait valoir que la vente du bois était limitée à l’abattage nécessaire pour la réalisation des objectifs de conservation de la nature fixés et non pour la production de bois.

(79)

À titre d’exemple, pour restaurer la végétation naturelle, les peuplements forestiers dont la composition est incompatible avec les objectifs proposés pour la nature dans un plan de gestion approuvé devraient être abattus. L’abattage des conifères, des peupliers et des essences exotiques vise à créer des espaces pour les essences autochtones, modifiant ainsi progressivement le caractère des forêts dans les réserves naturelles.

(80)

Un autre exemple fourni par les autorités belges est la conversion des peuplements forestiers en habitats naturels. L’augmentation de la zone d’habitat n’est possible qu’en (re)créant des habitats supplémentaires dans des zones actuellement dédiées à d’autres utilisations des terrains, telles que, par exemple, l’exploitation agricole ou sylvicole. Ces activités de restauration doivent être menées dans des endroits spécifiques où la restauration peut donner les résultats escomptés, sur la base de l’historique de l’utilisation des terrains, des conditions du sol actuel, de la proximité de zones d’habitat existantes, etc. L’abattage d’arbres peut soit être exigé pour restaurer des types d’habitat ouvert comme les prairies riches en espèces, les bruyères, les tourbières ou les dunes (les «habitats en paysage ouvert») ou pour remplacer des plantations commerciales d’essences exotiques (pins, peupliers hybrides, etc.) par un couvert arboré autochtone correspondant à la définition des habitats forestiers naturels repris à l’annexe I de la directive «Habitats»

(81)

Les autorités belges ont présenté des arguments similaires concernant la production de foin. Elles ont expliqué qu’il est essentiel de faucher les prairies afin de conserver et de développer les habitats naturels et de conserver la végétation autochtone. Lorsque l’herbe est fauchée, le foin doit être éliminé afin d’éviter l’enrichissement de la végétation. Selon les autorités belges, dans la mesure du possible, le foin est utilisé comme fourrage animal. Si cela n’est pas possible, le foin devient un déchet dont l’élimination entraîne des coûts supplémentaires importants, ce que les associations de défense de la nature cherchent à éviter. Lorsque les peuplements sont pâturés, les animaux excédentaires doivent être retirés des terrains pour éviter le surpâturage. Ces animaux sont généralement déplacés vers d’autres sites, mais si cela n’est pas possible, ou si d’autres espèces doivent être introduites pour préserver la diversité génétique, les animaux sont vendus.

(82)

Le deuxième poste le plus important des recettes provenant des activités secondaires de Natuurpunt était lié à la vente d’animaux, qui représentait en moyenne [5-10] %. En l’espèce, Natuurpunt a toutefois subi des pertes (plus de [700 000 – 725 000] EUR cumulés sur l’ensemble de la période). Les ventes d’animaux représentaient également le deuxième poste le plus important des recettes provenant des activités secondaires de Limburg Landschap, soit [5-10] % de la moyenne annuelle sur l’ensemble de la période. Durme n’a tiré aucun revenu de la vente d’animaux.

(83)

Les revenus tirés de la vente de foin par Natuurpunt et Limburg Landschap étaient marginaux, représentant [0-1] % de leurs revenus totaux provenant d’activités secondaires. Durme n’a tiré aucun revenu de la vente de foin.

(84)

En ce qui concerne la location de terrains, les autorités belges ont expliqué que certains des terrains achetés étaient grevés des droits historiques des agriculteurs en vertu de la législation sur le bail à ferme. Selon les autorités belges, les associations de défense de la nature ont soit résilié ces contrats de bail au moment de l’achat du terrain, soit cherché à y mettre un terme dès que possible après l’achat. Lorsque les contrats de bail sont résiliés, ces terrains ne sont pas reloués. De même, les associations de défense de la nature ne peuvent mettre en location aucun autre terrain acheté avec les subventions d’achat.

(85)

En ce qui concerne Natuurpunt, le revenu moyen tiré de la location représentait [0-5] % du revenu total de ses activités secondaires.

(86)

En ce qui concerne Durme, les autorités belges ont expliqué que cette association de défense de la nature fixait toujours la résiliation des droits de bail à ferme, dans l’acte notarié, à la date de signature de ce dernier. Durme n’achetait pas les terrains grevés lorsque les agriculteurs n’étaient pas disposés à mettre fin à leurs droits de bail à ferme. Selon les chiffres financiers fournis par les autorités belges, les recettes locatives de Durme représentaient, en moyenne annuelle, [0-1] % de ses revenus.

(87)

Les revenus de Limburgs Landschap provenant de la location de terres agricoles représentaient en moyenne [0-5] % de ses revenus. Les autorités belges ont expliqué que cette association de défense de la nature avait tenté de faire éteindre les droits de bail à ferme aussi vite que possible. Les contrats de location ont été résiliés, sauf pour quelques agriculteurs plus âgés qui ont conservé leur bail à un loyer modéré et dont les baux ont expiré naturellement (ou arriveront à expiration). Les autorités belges ont ajouté que Limburgs Landschap n’achetait des terrains grevés de droits de bail à ferme que dans certains cas particuliers, destinés à un usage environnemental dans le plan d’aménagement du territoire, ou que s’ils sont situés dans une zone de protection spéciale.

(88)

En outre, les associations de défense de la nature pouvaient octroyer des permis de chasse et des permis de pêche.

(89)

Selon les autorités belges, l’octroi des permis de chasse a servi à préserver les stocks d’espèces sauvages et à prévenir les dommages causés par des animaux sauvages aux propriétaires fonciers et utilisateurs riverains (généralement des agriculteurs). Les autorités belges ont expliqué qu’il s’agissait de droits de chasse historiques qui restaient en vigueur jusqu’à la fin de l’année d’achat des terrains (pour lesquels les droits de chasse étaient déjà payés à un propriétaire précédent). À certaines occasions, des accords de chasse pour des «chasses de contrôle» (chasses soumises à des conditions spéciales) ont été conclus conformément aux plans de gestion de la conservation de la nature.

(90)

Les autorités belges ont fait valoir que les recettes moyennes tirées de l’octroi de permis de pêche et de permis de chasse représentaient [5-10] % des revenus de Limburgs Landschap et [0-1] % des revenus de Durme. En ce qui concerne Natuurpunt Beheer, les autorités belges indiquent que certains droits de chasse limités dans le temps, inclus dans le contrat d’achat de terrains, existaient dans un nombre limité de cas. Dans ces cas, les frais de chasse étaient perçus pour le droit de chasse limité dans le temps. En moyenne, ces revenus représentaient [0-1] % des revenus totaux de Natuurpunt.

(91)

Les permis de pêche accordés poursuivaient le même objectif. Les autorités belges ont confirmé que Limburgs Landschap et Durme facturaient des redevances pour les permis de pêche sportive. Les revenus perçus étaient utilisés pour maintenir l’eau et l’environnement en bon état (par exemple, mise en eau régulière pour lutter contre la pêche illégale, pêche nocturne, contrôle des permis de pêche, nettoyage, etc.).

(92)

Les autorités belges ont fait valoir que les associations de défense de la nature finançaient leurs coûts non seulement au moyen de subventions publiques, mais aussi par les revenus générés par les activités secondaires autorisées (26). Parmi les autres sources de financement figuraient les cotisations, des dons et des dotations. Le volontariat constituait une autre forme de soutien. Outre les subventions d’achat et d’accueil, les bénéficiaires pouvaient également recevoir des subventions de gestion, comme le prévoit l’article 14 de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles. Selon les autorités belges, les subventions de gestion tenaient compte de toutes les recettes potentielles générées au moment où leur montant était calculé.

3.7.   Obligation de réinvestissement dans la conservation de la nature

(93)

Les autorités belges ont expliqué que les associations de défense de la nature finançaient une partie de leur travail de conservation de la nature au moyen de subventions et une autre partie au moyen de leurs ressources propres, sur la base d’une obligation de réinvestissement.

(94)

L’obligation de réinvestissement concernant les recettes générées par les activités secondaires résulte des statuts des associations de défense de la nature, qui les obligent explicitement à réinvestir la totalité de leurs revenus dans l’activité principale pour laquelle elles ont été constituées, ainsi que de la législation fédérale sur les organisations à but non lucratif (27). Les autorités belges ont également précisé que toutes les recettes générées par les activités secondaires étaient toujours déduites du montant des subventions de gestion.

(95)

Toute violation de l’obligation de réinvestissement peut conduire à la dissolution juridique d’une association de défense de la nature (28). Conformément à la législation applicable, un autre but non lucratif doit être précisé dans les statuts d’une association de défense de la nature en faveur de laquelle le capital serait transféré si l’association devait être dissoute (29). Cette clause est explicitement intégrée dans les statuts des bénéficiaires (30).

3.8.   Mécanisme de récupération et système de sanctions

(96)

Les autorités belges ont expliqué que des mécanismes de récupération étaient prévus par la loi générale sur le droit administratif. La loi spéciale de financement (31), la loi sur la comptabilité de l’État (32) et la loi fixant les dispositions générales applicables aux budgets (33) contiennent des dispositions relatives à la récupération de subventions et à leur remboursement en cas d’utilisation abusive (34). En outre, les articles 4 et 13 de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles contenaient des dispositions en matière de récupération, selon lesquelles l’agrément en tant qu’association de défense de la nature gérant des terrains peut être retiré à tout moment si l’association ne répond pas aux conditions sur la base desquelles le statut a été accordé.

(97)

Les autorités belges ont en outre expliqué que les associations de défense de la nature ne pouvaient vendre les terrains achetés à l’aide des subventions d’achat qu’avec l’autorisation expresse de l’autorité chargée de l’octroi. Une telle vente ne peut être autorisée qu’à titre exceptionnel et sous réserve des conditions particulières prévues à l’article 44, paragraphes 1 et 2, du décret de 1997 sur la nature et à l’article 7, paragraphe 4, de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles. Si l’obligation de remboursement (de la subvention d’achat et des plus-values potentielles) en cas de revente autorisée n’est pas explicite dans les dispositions juridiques générales, elle est néanmoins explicitement incluse dans la décision prise par l’autorité compétente (35) conformément à l’article 7, paragraphe 4, de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles.

(98)

Les autorités belges ont expliqué que les terrains achetés à l’aide des subventions d’achat étaient rarement vendus. Les circonstances dans lesquelles une telle transaction pouvait être autorisée sont les suivantes: — la parcelle ou les parties de parcelle doivent être vendues pour des travaux d’infrastructure tels que des chemins piétonniers, des routes ou des digues; — les parcelles sont isolées, situées en dehors de la zone prévue pour la réserve agréée, et ne peuvent pas être incluses dans la gestion de la zone; — l’échange de parcelles est imposé dans le cadre d’une rationalisation de la structure de propriété de la réserve naturelle.

(99)

Les autorités belges ont également expliqué que, si des plus-values sont générées par une revente, elles sont inscrites au budget des achats du bénéficiaire concerné et déduites des futures subventions d’achat, en les imputant sur la demande suivante de l’association de défense de la nature en question.

(100)

Il ressort des données communiquées par les autorités belges que la Région flamande a récupéré un montant global de [85 000 – 90 000] EUR sur un total de [50 – 60] reventes autorisées.

(101)

Les autorités belges ont confirmé que l’application des mécanismes de récupération était également garantie en ce qui concerne les subventions communales d’achat. À cet égard, l’article 7, paragraphe 1, de la loi du 14 novembre 1983 relative au contrôle de l’octroi et de l’emploi de certaines subventions impose des règles générales de récupération pour les subventions octroyées par les pouvoirs locaux. En outre, chaque décision d’octroi d’une subvention communale doit préciser la nature, le montant, les modalités et les conditions d’utilisation de celle-ci. Selon les autorités belges, la plupart des dispositions réglementaires relatives aux subventions communales contiennent déjà des mécanismes de récupération; si ce n’est pas le cas, de tels mécanismes seraient définis dans des décrets d’octroi individuels.

(102)

Les autorités belges ont expliqué que les communes incluaient généralement des dispositions en matière de récupération dans leurs règlements afin d’éviter toute surcompensation.

(103)

Enfin, les autorités belges ont souligné que toute utilisation abusive de subventions avait des répercussions pénales conformément à l’arrêté royal du 31 mai 1933 relatif aux déclarations à faire en matière de subventions, indemnités et allocations, remplacé par la loi du 7 juin 1994 (36).

4.   APPRÉCIATION DE LA MESURE

4.1.   Existence d’une aide - Application de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE

(104)

En vertu de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, «[s]auf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».

(105)

Pour être qualifiée d’aide d’État au sens de cette disposition, une mesure doit remplir les conditions cumulatives suivantes: i) les bénéficiaires de la mesure doivent être des entreprises, ce qui signifie qu’ils doivent exercer une activité économique; ii) la mesure doit être imputable à l’État et être financée au moyen de ressources d’État; iii) elle doit conférer un avantage à son bénéficiaire; iv) cet avantage doit être sélectif; et v) la mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres.

(106)

Étant donné que la mesure est régie par des actes sur la base desquels, sans qu’il soit besoin de mesures d’application supplémentaires [considérants (20) à (23)], des subventions individuelles peuvent être octroyées à des bénéficiaires définis d’une manière générale et abstraite dans l’acte [considérant (31)], la Commission considère à titre préliminaire que si la mesure constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, elle constituerait un régime d’aides au sens de l’article 1, point d), du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil. Par conséquent, la Commission examinera la mesure comme un régime.

4.1.1.   Entreprises

(107)

L’interdiction d’octroi d’une aide d’État prévue à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE ne s’applique que dans la mesure où les bénéficiaires de cette aide sont des entreprises. Dans le contexte du droit de la concurrence, la notion d’«entreprise» comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement. Selon la jurisprudence constante des juridictions de l’Union, toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné est considérée comme une activité économique (37).

(108)

La question de savoir si l’entité a été créée à des fins lucratives ou non ne conditionne pas l’application des règles en matière d’aides d’État. Les entités sans but lucratif, telles que les associations de défense de la nature qui ont reçu des subventions de l’État au titre de la mesure en cause, peuvent également offrir des biens et des services sur un marché (38). Toutefois, lorsque les entités sans but lucratif n’exercent pas d’activité économique, elles restent en dehors du champ d’application du contrôle des aides d’État.

(109)

Les activités qui se rattachent à l’exercice de prérogatives de puissance publique ne présentent pas de caractère économique justifiant l’application des règles de concurrence prévues par le TFUE (39). Pour trancher la question de savoir si une activité relève de l’exercice de prérogatives de puissance publique ou de l’exercice d’activités économiques, il y a lieu de vérifier si cette activité se rattache, par sa nature, son objet et les règles auxquelles elle est soumise, à l’exercice de prérogatives de puissance publique ou si elle présente un caractère économique justifiant l’application des règles de concurrence de l’Union (40).

(110)

En outre, le fait de qualifier une entité d’entreprise est toujours lié à une activité spécifique. Une entité qui exerce des activités à caractère tant économique que non économique doit être considérée comme une entreprise uniquement en ce qui concerne le premier type d’activité (41).

(111)

Pour déterminer si des activités sont celles d’une «entreprise» au sens du droit de l’Union en matière de concurrence, il faut rechercher quelle est la nature de ces activités, la qualification d’«activité économique» devant être examinée pour chacune des différentes activités exercées par une même entité donnée (42).

(112)

En l’espèce, les associations de défense de la nature exercent, sur les terrains acquis au moyen des subventions d’achat, leur activité principale de conservation de la nature. En outre, les subventions d’accueil servent à financer des activités d’éducation et d’information connexes visant à accroître le niveau de connaissance du public sur la protection et la conservation de la nature et à l’y sensibiliser.

(113)

Selon la jurisprudence des juridictions de l’Union, il est constant que l’activité de protection de l’environnement, objet de la mesure en cause, a un caractère exclusivement social et ne constitue pas une activité économique. Conformément à cette jurisprudence, la Commission estime à titre préliminaire que les associations de défense de la nature ne sont pas des entreprises en ce qui concerne leur activité de conservation de la nature (43).

(114)

De même, l’enseignement public organisé dans le cadre du système d’éducation nationale financé et supervisé par l’État peut être considéré comme une activité non économique. Les juridictions de l’Union ont jugé qu’en établissant et en maintenant un tel système d’enseignement public, financé en règle générale par le budget public et non par les élèves ou leurs parents, l’État n’entendait pas s’engager dans des activités rémunérées, mais accomplissait sa mission dans les domaines social, culturel et éducatif envers sa population (44). La nature non économique de l’enseignement public n’est en principe pas affectée si des frais sont facturés en vue de contribuer aux frais de fonctionnement du système, étant donné que ces contributions financières ne couvrent souvent qu’une partie des coûts réels du service et ne peuvent donc pas être considérées comme une rémunération pour le service fourni. Le paiement de ces frais n’aurait donc aucune incidence sur la nature non économique d’un système éducatif général principalement financé par le trésor public (45).

(115)

En l’espèce, les subventions d’accueil étaient fondées sur le décret 1997 sur la nature [considérants (63) et (64)], en vertu duquel le gouvernement flamand peut prendre des mesures pour promouvoir la connaissance de la nature auprès de la population en général ou de groupes déterminés de la population, prendre et promouvoir des initiatives en matière d’éducation et d’information générale sur la nécessité de protéger les animaux sauvages et les espèces végétales et de préserver leurs habitats et habitats naturels conformément à la directive «Habitats» et à la directive «Oiseaux».

(116)

En outre, conformément à ce décret, le gouvernement flamand peut créer ou agréer des centres pour l’éducation à la nature en vue de promouvoir la formation de la population quant à la conservation de la nature au sens large et à la relation entre l’homme et la nature et octroyer des subventions pour des travaux d’infrastructure en matière d’éducation à la nature et pour des projets en matière d’éducation à la nature [considérant (65)].

(117)

À la lumière de la jurisprudence des juridictions de l’Union citée ci-dessus au considérant (114), la Commission estime à titre préliminaire que les activités éducatives qui relèvent du décret de 1997 sur la nature ne constituent pas des activités économiques et que les associations de défense de la nature ne sont pas des entreprises en ce qui concerne ces activités éducatives.

(118)

Outre les activités éducatives, les associations de défense de la nature gèrent, dans les centres de visite, des cafétérias proposant des produits (nourriture et boissons), ainsi que la vente de livres. Il ressort des informations communiquées par les autorités belges que le champ d’application de ces activités est très limité et que les recettes sont marginales pour Natuurpunt et Limburgs Landschap [considérant (76)]. À cet égard, les juridictions de l’Union ont jugé que la circonstance que l’offre de biens et de services soit faite sans but lucratif ne fait pas obstacle à ce que l’entité qui effectue ces opérations sur le marché doive être considérée comme une entreprise, dès lors que cette offre se trouve en concurrence avec celle d’autres opérateurs qui poursuivent un but lucratif (46). La Commission estime à titre préliminaire qu’en exploitant les cafétérias et en vendant des livres, les associations de défense de la nature proposent des biens et des services sur le marché, de sorte qu’elles exercent une activité économique, à moins que ces activités ne se rattachent, par leur nature, leur objet et les règles auxquelles elles sont soumises, à l’exercice d’une mission publique d’éducation.

(119)

Parmi les autres activités secondaires figure la vente de produits forestiers (bois) et agricoles (bovins, foin). Selon les autorités belges, la vente de bois constitue l’essentiel de ces activités pour Natuurpunt et Limburgs Landschap [considérant (78)]. Le deuxième poste le plus important est la vente d’animaux (ou de viande), représentant en moyenne [5-10] % des recettes globales des activités secondaires de Natuurpunt et [5-10] % pour Limburgs Landschap. Toutefois, comme l’ont expliqué les autorités belges, Natuurpunt a subi des pertes à cet égard [considérant (78)].

(120)

En ce qui concerne ces activités, la Commission renvoie à l’arrêt du Tribunal dans l’affaire T-347/09 (47), dans lequel celui-ci a conclu que «par leurs activités secondaires, et notamment la vente de bois [...], les organisations de protection de l’environnement offrent directement des produits et des services sur le marché». Selon le Tribunal, les secteurs agricole et forestier fonctionnent le plus souvent selon les conditions du marché et incluent des entreprises opérant dans un cadre concurrentiel et cherchant à réaliser des bénéfices. La Commission note qu’en l’espèce aussi, les associations de défense de la nature étaient en principe libres de décider des prix qu’elles pratiquaient pour leurs activités secondaires.

(121)

En outre, au point 35 de cet arrêt, le Tribunal a souligné que la base juridique nationale était formulée de manière très large et non exhaustive, en ce qu’elle permettait aux organisations de protection de l’environnement de générer des recettes «notamment, mais pas exclusivement», grâce aux activités secondaires qui y sont énumérées.

(122)

Le Tribunal a également précisé que, même si les biens et services offerts par les organisations de protection de l’environnement dans le cadre de leurs activités secondaires résultaient, dans ce cas, de leur activité principale de protection de l’environnement, ils n’ont pas été rendus obligatoires par cette activité principale (48). Ainsi, en offrant des biens et des services sur des marchés concurrentiels, les organisations de protection de l’environnement poursuivaient un intérêt distinct qui était dissociable de l’objectif exclusivement social de protection de l’environnement. Les organisations de protection de l’environnement soumises à l’appréciation du Tribunal ne constituaient pas non plus un tout indissociable (49).

(123)

En l’espèce, le décret de 1997 sur la nature fournissait une liste exhaustive des activités interdites. Conformément à l’article 10, paragraphe 6, de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles, les associations de défense de la nature pouvaient bénéficier d’une dérogation à l’exercice de certaines activités interdites dans le cadre de l’approbation du plan de gestion d’une réserve naturelle concernée. La Commission considère à titre préliminaire que la liste des activités interdites elle-même suffit à exclure toute activité économique. En ce qui concerne les dérogations à cette liste, la base juridique belge prévoyait que la dérogation aux exigences du de 1997 sur la nature, en particulier de son article 35, paragraphe 2, n’était possible que pour des raisons de conservation de la nature ou d’usage récréatif ou éducatif complémentaire, et dans la mesure où elle était adaptée à l’objectif de la réserve naturelle. La Commission considère que seules les activités secondaires dérogeant à la liste des activités interdites, qui poursuivaient le même intérêt, indissociable de la conservation de la nature, c’est-à-dire lorsque les activités secondaires et les activités essentielles constituaient un tout indissociable, pouvaient être considérées comme se rapportant à l’exercice de ces activités essentielles. Afin de tirer une conclusion finale sur ce point, comme l’a également confirmé le Tribunal dans l’affaire T-347/09, il est nécessaire, dans chaque cas, d’examiner toutes les activités exercées par les associations de défense de la nature et de déterminer si elles sont liées de manière indissociable aux activités non économiques de conservation de la nature ou s’il s’agit d’activités distinctes et économiques (50).

(124)

Parallèlement, la Commission considère (51) que dans le cas d’un usage mixte et à condition que les installations soient utilisées presque exclusivement aux fins d’une activité non économique, l’intégralité du financement de l’État peut être exclue du champ d’application des règles en matière d’aides d’État ,pour autant que l’usage économique reste purement accessoire, à savoir que l’activité correspondante doit être directement liée et nécessaire à l’activité principale ou intrinsèquement liée à son usage non économique principal. Il convient de considérer que tel est le cas lorsque les activités économiques consomment les mêmes intrants que les activités non économiques principales, par exemple le matériel, les équipements, la main-d’œuvre ou le capital immobilisé. Les activités économiques accessoires doivent rester limitées.

(125)

À la lumière de ce qui précède, la Commission estime à titre préliminaire que les associations de défense de la nature peuvent être des entreprises en ce qui concerne la vente de bois, de foin et de bétail/viande, à moins que ces activités secondaires ne soient accessoires par rapport à leur activité principale. Lorsque les ventes de produits forestiers et agricoles sont intrinsèquement liées à la conservation de la nature, sont indissociables de celle-ci et obligatoires pour atteindre les objectifs de l’activité principale, les associations de défense de la nature ne sont pas considérées comme des entreprises en ce qui concerne ces activités.

(126)

Environ [0-5] % des recettes de Limburgs Landschap proviennent de la location de terrains [considérant (87)]. La Commission estime à titre préliminaire que, si le bail était intrinsèquement lié à la conservation de la nature et à ses objectifs et indissociable de ces derniers, les associations de défense de la nature ne seraient pas considérées comme des entreprises en ce qui concerne ces activités. En revanche, si, en louant le terrain, l’association de défense de la nature a offert des biens sur le marché, elle peut être considérée comme une entreprise en ce qui concerne les activités de location de terrains.

(127)

En ce qui concerne les permis de chasse, les autorités belges ont expliqué qu’ils étaient indissociables de l’activité principale et qu’ils n’étaient accordés que dans le respect des plans de gestion approuvés des réserves naturelles. Par ailleurs, il ne peut être exclu à ce stade que l’octroi des permis de chasse, à titre onéreux ou gratuit, puisse être qualifié d’offre de biens sur le marché. Ainsi, la Commission estime à titre préliminaire qu’en ce qui concerne les permis de chasse, les associations de défense de la nature peuvent être des entreprises, à moins que cette activité ne soit qu’accessoire par rapport à l’activité principale ou qu’elle ne soit intrinsèquement liée à la conservation de la nature et nécessaire à la réalisation des objectifs de l’activité principale ou ne soit rendue obligatoire par cette dernière.

(128)

En ce qui concerne les permis de pêche, la seule information dont dispose la Commission à ce stade est que les associations de défense de la nature octroient des permis pour la pêche sportive. S’il se peut que les recettes soient limitées et entièrement réinvesties dans des contrôles ou des opérations d’entretien connexes, la Commission estime à titre préliminaire qu’en accordant les permis de pêche sportive, les associations de défense de la nature offraient des biens sur le marché et pourraient donc être considérées comme des entreprises, à moins que cette activité ne soit qu’accessoire par rapport à l’activité principale ou qu’elle soit intrinsèquement liée à la conservation de la nature et nécessaire à la réalisation des objectifs de l’activité principale.

(129)

La Commission estimant à titre préliminaire que les activités des associations de défense de la nature pourraient être considérées comme économiques, elle examinera si les autres critères cumulatifs d’une aide d’État pourraient être remplis en ce qui concerne ces activités secondaires.

4.1.2.   Ressources d’État et imputabilité

(130)

Les subventions ont été accordées sur le budget régional flamand et sur le budget général des provinces et des communes. En outre, la mesure découlait directement de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles, fondé sur le décret de 1997 sur la nature, et des régimes communaux d’acquisition de terrains fondés sur des règlements communaux.

(131)

Sur cette base, la Commission estime à titre préliminaire que la mesure est financée au moyen de ressources d’État et que ce financement est imputable à l’État.

4.1.3.   Avantage économique conféré à une entreprise

(132)

Selon la jurisprudence constante des juridictions de l’Union, au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, un avantage désigne un avantage économique qu’une entreprise n’aurait pu obtenir dans les conditions normales du marché, c’est-à-dire en l’absence d’intervention de l’État (52). Sont considérées comme des aides les interventions qui, sous quelque forme que ce soit, sont susceptibles de favoriser directement ou indirectement des entreprises ou qui doivent être considérées comme un avantage économique que l’entreprise bénéficiaire n’aurait pas obtenu dans des conditions normales du marché (53).

(133)

Une mesure étatique, qu’elle soit de nature permanente ou temporaire, qui a comme effet d’accorder des avantages financiers à une entreprise et d’améliorer sa situation financière, relève de la notion d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (54).

(134)

En outre, seul l’effet de la mesure sur l’entreprise est pertinent, et non la raison ni l’objectif de l’intervention de l’État (55). Il s’ensuit qu’un avantage existe dès lors que la situation financière d’une entreprise est améliorée du fait d’une intervention de l’État réalisée à des conditions autres que les conditions normales du marché.

(135)

En l’espèce, les subventions d’achat pouvaient couvrir jusqu’à 100 % des coûts d’achat de terrains et ont par conséquent doté leurs bénéficiaires de ressources financières dont ils n’auraient peut-être pas disposé dans des conditions normales de marché. De même, les subventions d’accueil couvraient jusqu’à 100 % des coûts de gestion des centres de visite et des activités éducatives. Outre ces activités, pour lesquelles les subventions ont été octroyées, les associations de défense de la nature exerçaient des activités secondaires, dont certaines généraient des recettes.

(136)

Les autorités belges ont expliqué que le solde de l’ensemble des recettes devait être réinvesti dans des activités de conservation de la nature ou d’éducation ou être restitué à l’État. Toutefois, il ressort de la jurisprudence constante des juridictions de l’Union que le fait que l’avantage accordé par la mesure en cause puisse être parfois annihilé par d’autres mesures n’est pas en soi de nature à lui faire perdre sa qualification d’avantage au regard de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (56).

(137)

La Commission considère donc qu’il ne peut être exclu à ce stade que les subventions d’achat et d’accueil aient conféré aux associations de défense de la nature (qui sont des entreprises en ce qui concerne les activités économiques) un avantage qui a amélioré leur situation financière et qui n’aurait peut-être pas pu être obtenu dans des conditions normales de marché.

4.1.4.   Sélectivité

(138)

Il ressort de la jurisprudence constante des juridictions de l’Union qu’une mesure est sélective si elle comporte des différenciations de nature à favoriser «certaines entreprises ou certaines productions» par rapport à d’autres, qui se trouvaient, au regard de l’objectif poursuivi par ledit régime, dans une situation factuelle et juridique comparable (57).

(139)

Une mesure est sélective de jure si la sélectivité résulte directement des critères juridiques appliqués à l’octroi d’une aide qui est formellement réservée à certaines entreprises, comme par exemple: les entreprises d’une certaine taille, présentes dans certains secteurs ou possédant une certaine forme juridique (58) ou les entreprises appartenant à un groupe présentant certaines caractéristiques ou chargées de certaines fonctions au sein d’un groupe (59).

(140)

En l’espèce, la base juridique prévoyait que les subventions soient octroyées exclusivement à des associations de défense de la nature gérant des terrains, agréées comme telles sur la base de critères prédéfinis [considérant (56)].

(141)

L’avantage conféré par la mesure semble a priori sélectif, puisqu’il n’a été accordé qu’à certains bénéficiaires, à savoir les associations de défense de la nature exerçant des activités de conservation de la nature et d’éducation, tandis que d’autres entités se trouvant dans une situation juridique et factuelle comparable dans ce secteur ou dans d’autres secteurs (compte tenu du fait que tous les opérateurs économiques devraient en principe couvrir leurs propres coûts), n’étaient pas admissibles au bénéfice des subventions et n’ont donc pas bénéficié du même avantage.

(142)

La Commission estime donc, à titre préliminaire, que la mesure est sélective étant donné que les subventions n’ont été octroyées qu’à certaines entités, en particulier à des associations de défense de la nature, alors que, au regard des objectifs de la mesure, d’autres entités se trouvant dans une situation juridique et factuelle comparable dans ce secteur ou d’autres secteurs (compte tenu du fait que tous les opérateurs économiques devraient en principe couvrir leurs propres coûts) n’étaient pas admissibles au bénéfice de l’aide.

4.1.5.   Affectation des échanges et distorsion de la concurrence

(143)

Il est de jurisprudence constante qu’une mesure octroyée par l’État est considérée comme faussant ou menaçant de fausser la concurrence lorsqu’elle est de nature à renforcer la position concurrentielle du bénéficiaire par rapport à d’autres entreprises concurrentes (60). Une distorsion de la concurrence au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE est généralement constatée dès lors que l’État octroie un avantage financier à une entreprise dans un secteur libéralisé où la concurrence existe ou pourrait exister (61).

(144)

En outre, lorsqu’une aide financière accordée par l’État renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges au sein de l’Union, ces derniers doivent être considérés comme influencés par l’aide (62). L’aide à une entreprise est considérée comme affectant les échanges entre États membres lorsque cette entreprise opère sur un marché ouvert aux échanges au sein de l’Union (63).

(145)

La Commission est tenue, non pas d’établir une incidence réelle des aides sur les échanges entre États membres et une distorsion effective de la concurrence, mais doit seulement examiner si ces aides sont susceptibles d’affecter ces échanges et de fausser la concurrence (64).

(146)

Toutefois, selon les juridictions de l’Union, une affectation des échanges entre États membres ne peut être purement hypothétique ou présumée. Il convient d’établir pourquoi la mesure fausse ou menace de fausser la concurrence et est susceptible d’affecter les échanges entre États membres sur la base des effets prévisibles de la mesure (65). Cela est toutefois moins susceptible de se produire lorsque l’étendue de l’activité économique est très réduite, ce que peut, par exemple, indiquer un chiffre d’affaires très faible.

(147)

En l’espèce, les autorités belges ont confirmé que les associations de défense de la nature généraient des recettes [considérants(72) à (75)] grâce aux activités secondaires exercées sur les terrains achetés à l’aide des subventions d’achat, telles que la vente de bois, de foin et de bétail ou par l’exploitation de magasins et de cafétérias dans les centres de visite.

(148)

Les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture et du tourisme sont ouverts à la concurrence au niveau de l’UE et sont donc sensibles à toute mesure en faveur de la production dans un ou plusieurs États membres.

(149)

Ces activités semblent avoir une portée très limitée, tant sur le plan géographique qu’en termes de valeur. En ce qui concerne l’étendue géographique, la Commission a admis, dans le passé, que des activités qui ont un caractère purement local et ne peuvent pas attirer des clients d’autres États membres n’affectaient pas les échanges entre États membres et n’étaient pas susceptibles de fausser la concurrence (66). Cette approche a également été confirmée par le Tribunal dans l’affaire T-728/17 (67). Il n’est pas exclu à ce stade que les activités secondaires des associations de défense de la nature remplissent ces critères, par exemple le bail ou les droits de chasse historiques, qui existaient sur un terrain donné avant son achat par lesdites associations.

(150)

En outre, la Commission considère également (68) que le financement public des commodités usuelles (restaurants, boutiques ou parking payant) d’infrastructures presque exclusivement utilisées pour une activité non économique n’affecte normalement pas les échanges entre États membres, étant donné que ces commodités sont peu susceptibles d’attirer des clients d’autres États membres et que leur financement est peu susceptible d’avoir un effet plus que marginal sur l’investissement ou l’établissement transfrontières.

(151)

De même, la Commission considère que le financement public de commodités usuelles fournies dans le contexte d’activités culturelles ou de conservation du patrimoine ne revêtant pas un caractère économique (une boutique, un bar, des toilettes payantes dans un musée, par exemple) n’affecte normalement pas les échanges entre États membres.

(152)

La Commission estime que tel pourrait être le cas des cafétérias et des points de vente de livres situés dans les centres de visite. Selon les données fournies par les autorités belges, la portée de ces activités est très limitée, les recettes générées sont marginales et les chiffres d’affaires sont négligeables [considérant(76)]. À la lumière des considérations qui précèdent, la Commission estime à titre préliminaire que la vente de nourriture et de boissons dans les cafétérias situées dans les centres de visite, ainsi que la gestion de librairies situées dans ces centres, ne sauraient affecter les échanges entre États membres. Ces services peuvent être considérés comme des commodités usuelles, fournies uniquement dans le cadre d’activités non économiques de conservation de la nature et d’activités connexes d’éducation et de sensibilisation du public. À ce stade, la Commission ne peut affirmer que cette activité aurait une incidence négative sur les échanges entre États membres.

(153)

La Commission tient néanmoins à rappeler qu’une subvention publique octroyée à une entreprise qui ne fournit que des services locaux ou régionaux et ne fournit aucun service en dehors de son État d’origine peut affecter les échanges entre États membres lorsque des entreprises d’autres États membres pourraient fournir de tels services (notamment au moyen du droit d’établissement) et lorsque cette possibilité n’est pas purement hypothétique.

(154)

La Commission estime donc, à titre préliminaire, que, bien que l’incidence de la mesure en cause puisse être limitée, il ne peut être exclu qu’elle soit susceptible de fausser la concurrence et d’affecter les échanges entre États membres.

4.1.6.   Conclusion

(155)

À la lumière de ce qui précède, la Commission considère à ce stade, à titre préliminaire, sur la base des informations dont elle dispose, qu’il ne peut être exclu que la mesure, dans la mesure où elle a bénéficié à des activités économiques secondaires, constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.

4.2.   Compatibilité de l’aide

(156)

En ce qui concerne la question de la compatibilité de la mesure, si elle devait être qualifiée d’aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, la Commission rappelle que la charge de la preuve de la compatibilité d’une aide avec le marché intérieur pèse sur l’État membre concerné. À ce titre, il lui appartient de fournir à la Commission tous les éléments nécessaires afin de démontrer la compatibilité de l’aide d’État (69).

(157)

À ce stade, la Commission n’est pas en mesure de se prononcer sur la compatibilité de la mesure et invite la Belgique à fournir des informations à cet égard.

(158)

Enfin, conformément à l’article 17 du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil (70), les pouvoirs de la Commission en matière de récupération de l’aide sont soumis à un délai de prescription de dix ans. Le délai de prescription commence le jour où l’aide illégale est accordée au bénéficiaire, à titre d’aide individuelle ou dans le cadre d’un régime d’aides. Toute mesure prise par la Commission ou un État membre, agissant à la demande de la Commission, à l’égard de l’aide illégale interrompt le délai de prescription. Chaque interruption fait courir de nouveau le délai. Conformément à l’article 17, paragraphe 3, de ce règlement, «toute aide à l’égard de laquelle le délai de prescription a expiré est réputée être une aide existante».

(159)

En l’espèce, les subventions ont été accordées après l’entrée en vigueur de l’arrêté sur les réserves naturelles, c’est-à-dire après le 27 juin 2003. La prescription a été interrompue dans un premier temps le 31 juillet 2013 [considérant (2)]. Par la suite, la Commission a envoyé des demandes de renseignements aux autorités belges, la dernière datant du 3 mars 2022. Il s’ensuit que moins de dix ans se sont écoulés depuis la dernière étape procédurale interrompant le délai de prescription et que toute aide d’État potentielle contenue dans la mesure ne constituerait donc pas une aide existante.

5.   CONCLUSION

À la lumière des considérations qui précèdent, la Commission, agissant conformément à la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE, invite la Belgique à présenter ses observations et à fournir toutes les informations utiles à l’appréciation de la mesure, dans un délai d’un mois à compter de la date de réception de la présente lettre. Elle invite vos autorités à transmettre immédiatement une copie de la présente lettre au(x) bénéficiaire(s) potentiel(s) de l’aide.

La Commission rappelle à la Belgique l'effet suspensif de l'article 108, paragraphe 3, du TFUE, et attire son attention sur l'article 16 du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, qui dispose que toute aide illégale pourra faire l'objet d'une récupération auprès de son bénéficiaire.

La Commission avise la Belgique qu’elle informera les parties intéressées en publiant la présente lettre et un résumé valable de celle-ci au Journal officiel de l’Union européenne. Elle informera également les parties intéressées des pays de l'AELE signataires de l'accord EEE par la publication d'une communication dans le supplément EEE du Journal officiel de l'Union européenne, ainsi que l'autorité de surveillance de l'AELE, en leur adressant une copie de la présente lettre. Toutes ces parties intéressées seront invitées à présenter leurs observations dans un délai d'un mois à compter de la date de cette publication,

Si la présente décision contient des éléments confidentiels qui ne doivent pas être publiés, vous êtes invité à en informer la Commission dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de la date de réception de la présente. Si la Commission ne reçoit pas de demande motivée à cet effet dans le délai prescrit, elle considérera que vous acceptez la publication du texte intégral de la présente lettre.

Votre demande doit être envoyée par courrier électronique à l’adresse suivante:

Commission européenne

Direction générale de la concurrence

Greffe des aides d’État

1049 Bruxelles

Belgique

Stateaidgreffe@ec.europa.eu

Je vous prie, Excellence, d’agréer l’expression de ma haute considération.

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(1)  La Cour de justice a rendu son arrêt le 3 septembre 2020.

(2)  Le Tribunal a rendu son ordonnance le 18 décembre 2020.

(3)  Arrêté du 27 juin 2003 fixant les conditions d'agrément de réserves naturelles et d'associations de défense de la nature gérant des terrains et portant l'octroi de subventions, https://etaamb.openjustice.be/fr/arrete-du-gouvernement-flamand-du-27-juin-2003_n2003036008.

Cet arrêté met en œuvre le décret flamand du 21 octobre 1997 concernant la conservation de la nature et le milieu naturel (https://etaamb.openjustice.be/fr/decret-du-21-octobre-1997_n1997036441.html) (ci-après le «décret de 1997 sur la nature»).

(4)  Conformément à la section 2 du chapitre III de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles, le ministre peut, dans les limites des crédits budgétaires annuels disponibles, allouer aux personnes privées et aux personnes morales de droit privé une subvention pour la location, la gestion, le contrôle, le premier aménagement, le monitoring, les aménagements uniques exceptionnels, l’ouverture et l’accueil dans les réserves naturelles agréées. Par conséquent, des subventions de gestion pour la conservation de la nature peuvent être octroyées à toute entité exerçant des activités de conservation de la nature, quelle que soit la forme adoptée pour ces activités. Les subventions de gestion ne sont pas invoquées dans la plainte et ne font pas l’objet de la présente décision.

(5)  Règlement (UE) no 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité. JO L 187 du 26.6.2014, p. 1. Article 53, paragraphe 2, point b) - Aides en faveur de la culture et de la conservation du patrimoine

(6)  Article 41, 1er alinéa, et article 162, 2e alinéa, 2o, de la Constitution belge; Article 119, 1er alinéa, de la Gemeentewet (loi communale); Article 2, 1er alinéa, du Gemeentedecreet (décret communal).

(7)  L’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles, qui constituait la base juridique des subventions d'achat, a été adopté le 27 juin 2003.

(8)  Loi du 27 juin 1921 sur les associations sans but lucratif, les associations internationales sans but lucratif et les fondations, disponible à l’adresse suivante: http://www.vsdc.be//Repository/Downloads/wet27juni1921gecoordineerdmei2014.pdf.

(9)  Pour bénéficier de l’agrément au niveau de la Région flamande, l’association de défense de la nature doit gérer au moins 35 réserves naturelles agréées dans au moins quatre provinces ayant une superficie de minimum 1 000 ha.

(10)  Pour bénéficier de l’agrément au niveau de la province, l’association de défense de la nature doit gérer au moins 10 réserves naturelles agréées réparties dans une province, ayant une superficie de minimum 500 ha.

(11)  Une association de défense de la nature agréée au niveau régional doit gérer au moins 10 réserves naturelles agréées dans au moins cinq communes flamandes ayant une superficie de minimum 175 ha.

(12)  Conformément à l’article 6 de l’arrêté sur les réserves naturelles, la demande de subvention doit comprendre un programme quinquennal indicatif concernant les acquisitions prévues pour les objectifs envisagés par l’association de défense de la nature en ce qui concerne ses réserves agréées, ainsi qu’un programme concernant les terrains à acquérir au cours de l’année en question. L’article 6 de l’arrêté sur les réserves naturelles donne également des détails sur les informations spécifiques qui doivent être soumises par le bénéficiaire lorsqu’il fait la demande des subventions d’achat.

(13)  Pour la tranche inférieure du prix d’achat: 10 000 EUR/ha, la subvention d’achat peut couvrir jusqu’à 90 % du prix d’achat; pour la tranche suivante: de 10 000 EUR/ha à 12 500 EUR/ha, le bénéficiaire peut recevoir jusqu’à 70 % du prix d’achat; pour la tranche supérieure du prix d’achat: de 12 500 EUR/ha à 18 000 EUR/ha, le bénéficiaire reçoit l’intensité de l’aide la plus faible: 50 % du prix d’achat.

(14)  L’article 8, § 5, de l’arrêté sur les réserves naturelles dispose que le montant maximal de la subvention d’achat perçu annuellement par un bénéficiaire est calculé à l’aide d’une formule dans laquelle (x), la superficie annuelle totale de terrains subventionnés achetés par un bénéficiaire, multiplié par (y), la somme des totaux annuels pour les cinq années précédentes, est divisé par (z), la superficie annuelle totale des terrains achetés par l’ensemble des bénéficiaires, multiplié par (y), la somme des totaux annuels pour les cinq années précédentes. Une version simplifiée de la formule est la suivante: [(x)*(y)]/ [(z)*(y)]).

(15)  Le fait d'acquérir à des prix plus élevés a un effet direct sur le montant total de la subvention accordée par la Région flamande à l’association de défense de la nature au cours de l’exercice budgétaire suivant, ce qui l’incite à ne pas acheter de terrains onéreux afin de ne pas obtenir une subvention moindre l’année suivante.

(16)  Ainsi, au cours de la période 2006-2012, Natuurpunt a créé des réserves agréées dans 228 communes, dont seulement 85 (environ 37 %) ont complété les subventions d’achat flamandes par des subventions communales, ce qui signifie que pour la grande majorité des communes, les terrains ont été achetés sans subventions communales. Selon les autorités belges, l’année 2012 a été celle au cours de laquelle le plus grand nombre de communes (38) ont accordé des subventions d’achat à Natuurpunt.

(17)  Article 21, § 1er, de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles.

(18)  Durme et Limburgs Landschap disposent d’une zone opérationnelle limitée à une seule province flamande et ne peuvent donc bénéficier que d’une seule subvention de base, n’ayant droit qu’à une subvention d’accueil unique d’un montant maximal de 50 000 EUR. Natuurpunt est présente dans chacune des cinq provinces flamandes et peut recevoir au maximum cinq fois la subvention en question (soit 250 000 EUR, étant donné que la subvention ne peut être liée qu’à un seul centre de visite par province).

(*1)  Information couverte par le secret professionnel.

(19)  Un centre de visite agréé à la réserve de Molsbroek à Lokeren et un centre de visite non agréé au lac de Donkmeer à Berlare.

(20)  Article 33, 1er alinéa, du décret de 1997 sur la nature.

(21)  Article 33, 2e alinéa, du décret de 1997 sur la nature.

(22)  Articles 32 et 34, § 1er, du décret de 1997 sur la nature et article 10, § 6, de l’arrêté de 2003 sur les réserves naturelles.

(23)  Directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206 du 22.7.1992, p. 7).

(24)  Directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 20 du 26.1.2020, p. 7).

(25)  Les recettes totales incluent toutes les subventions (d’achat, d’accueil et autres) et la contribution propre (qui inclut les revenus tirés des activités secondaires).

(26)  […](*).

(27)  Loi du 27 juin 1921 sur les associations sans but lucratif, les associations internationales sans but lucratif et les fondations: http://www.vsdc.be//Repository/Downloads/wet27juni1921gecoordineerdmei2014.pdf. L’article 16 de la loi sur les associations sans but lucratif empêche également l’association d’accepter des dons importants sans y être autorisée par arrêté royal.

(28)  Article 18, paragraphe 2, de la loi sur les associations sans but lucratif.

(29)  Article 2, paragraphe 9, de la loi sur les associations sans but lucratif.

(30)  Article 7 des statuts de Durme, article 47 des statuts de Natuurpunt et article 17 des statuts de Limburgs Landschap.

(31)  Article 71, paragraphe 1, de la loi spéciale de financement du 16 janvier 1989.

(32)  Article 57 de la loi sur la comptabilité de l’État, coordonnée le 17 juillet 1991.

(33)  Article 13 de la loi du 16 mai 2003 fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des communautés et des régions, ainsi qu'à l'organisation du contrôle de la Cour des comptes.

(34)  À compter du 1er janvier 2012, l’obligation de récupération était celle prévue à l’article 50 de la loi spéciale de financement du 16 janvier 1989.

(35)  Pour chaque vente, un arrêté ministériel est adopté et le bénéficiaire est informé du montant à rembourser ou récupéré en l’imputant sur les demandes de subvention suivantes du bénéficiaire concerné.

(36)  L’article 1er, paragraphe 2, de l’arrêté dispose que toute personne qui sait ou devait savoir n’avoir plus droit à l’intégralité d’une subvention, indemnité ou allocation, prévue à l’alinéa 1er, est tenue d’en faire la déclaration. L’absence de déclaration fait l’objet d’une sanction pénale (article 2) et, le cas échéant, la restitution des sommes indûment payées est ordonnée par le tribunal (article 3).

(37)  Par exemple, arrêt du 16 juin 1987, Commission/Italie, 118/85, EU:C:1987:283, point 7; arrêt du 24 octobre 2002, Aéroports de Paris/Commission, C-82/01 P, EU:C:2002:617, point 107; arrêt du 10 janvier 2006, Cassa di Risparmio di Firenze, C-222/04, EU:C:2006:8, point 108; arrêt du 11 juin 2020, Dôvera zdravotná poist'ovňa, C-262/18 P, EU:C:2020:450, point 29; arrêt du 2 juin 2021, Casa Regina Apostolorum della Oia Società delle Figlie di San Paolo, T-223/18, EU:T:2021:315, point 148.

(38)  Par exemple, arrêt du 29 octobre 1980, Van Landewyck, affaires jointes 209/78 à 215/78 et 218/78, EU:C:1980:248, point 88; arrêt du 16 novembre 1995, FFSA e.a., C-244/94, EU:C:1995:392, point 21; arrêt du 1er juillet 2008, MOTOE, C-49/07, EU:C:2008:376, points 27 et 28.

(39)  Arrêt du 11 juillet 1985, Commission/Allemagne, 107/84, EU:C:1985:332, points 14 et 15; arrêt du 19 janvier 1994, SAT Fluggesellschaft, C-364/92, EU:C:1994:7, point 30; arrêt du 1er juillet 2008, MOTOE, C-49/07, EU:C:2008:376, point 24.

(40)  Arrêt du 26 novembre 2015, Espagne/Commission, T-461/13, EU:T:2015:891, point 40, arrêt du 25 janvier 2018, Brussels South Charleroi Airport/Commission, T-818/14, EU:T:2018:33, points 97 et 98, et arrêt du 24 février 2024, Femen A/S, T-364/20, EU:T:2024:125, points 54, 87 et 88.

(41)  Arrêt du 2 décembre 2000, Aéroports de Paris/Commission, T-128/98, EU:T:2000:290, point 108.

(42)  Arrêt du 24 octobre 2002, Aéroports de Paris/Commission, C-82/01 P, EU:C:2002:617, point 75; arrêt du 1er juillet 2008, MOTOE, C-49/07, EU:C:2008:376, point 25; arrêt du 27 juin 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C-74/16, EU:C:2017:496, point 44.

(43)  Arrêt du 12 septembre 2013, Allemagne/Commission européenne, T-347/09, EU:T:2013:418, point 31.

(44)  Arrêt du 11 septembre 2007, Commission/Allemagne, C-318/05, EU:C:2007:495, point 68. Voir également la décision de la Commission du 25 avril 2001 concernant l'aide d'État N 118/00, Subventions publiques aux clubs sportifs professionnels.

(45)  Arrêt de la Cour AELE du 21 février 2008, Private Barnehagers Landsforbund/Autorité de surveillance AELE, E-5/07, Recueil AELE 2008, p. 62, point 83.

(46)  Arrêt du 15 décembre 2016, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, T-220/13, EU:T:2016:484, point 133.

(47)  Points 40 et 41 de l’arrêt.

(48)  Arrêt du 12 septembre 2013, Allemagne/Commission, T-347/09, EU:T:2013:418, point 41.

(49)  Arrêt du 12 septembre 2013, Allemagne/Commission, T-347/09, EU:T:2013:418, point 41.

(50)  Arrêt du 12 septembre 2013, Allemagne/Commission, T-347/09, EU:T:2013:418, point 34.

(51)  Voir le considérant 207 de la communication de la Commission relative à la notion d’«aide d’État» visée à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE (JO C 262 du 19.7.2016, p. 1).

(52)  Par exemple, arrêt du 16 juillet 2014, Grèce/Commission, T-52/12, EU:T:2014:677, point 51; arrêt du 25 mars 2015, Belgique/Commission, T-538/11, EU:T:2015:188, point 72; arrêt du 30 juin 2016, Belgique/Commission, C-270/15 P, EU:C:2016:489, point 34.

(53)  Par exemple, arrêt du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00, EU:C:2003:415, point 84.

(54)  Arrêt du 27 janvier 1998, Ladbroke Racing /Commission, T-67/94, EU:T:1998:7, point 78.

(55)  Arrêt du 2 juillet 1974, Italie/Commission, 173/73, EU:C:1974:71, point 13.

(56)  Arrêt du 4 mars 2009, Associazione italiana del risparmio gestito et Fineco Asset Management, T-445/05, EU:T:2009:50, point 143.

(57)  Arrêt du 12 juillet 2019, Région-Île-de-France/Commission, T-292/17, EU:T:2019:532, points 61 et 62.

(58)  Arrêt du 8 septembre 2011, Paint Graphos e.a., affaires jointes C-78/08 à C-80/08, EU:C:2011:550, point 52.

(59)  Arrêt du 22 juin 2006, Belgique et Forum 187, affaires jointes C-182/03 et C-217/03, EU:C:2006:416, point 122.

(60)  Arrêt du 17 septembre 1980, Phillip Morris, 730/79, EU:C:1980:209, point 11; arrêt du 15 juin 2000, Alzetta, affaires jointes T-298/97, T-312/97 etc., ECLI:EU:T:2000:151, point 80.

(61)  Arrêt du 15 juin 2000, Alzetta, affaires jointes T-298/97, T-312/97 etc., EU:T:2000:151, points 141 à 147; arrêt du 24 juillet 2003, Altmark Trans, C-280/00, EU:C:2003:415.

(62)  Arrêt du 14 janvier 2015, Eventech/The Parking Adjudicator, C-518/13, EU:C:2015:9, point 66; arrêt du 8 mai 2013, Libert e. a., affaires jointes C-197/11 et C-203/11, EU:C:2013:288, point 77; arrêt du 4 avril 2001, Friulia Venezia Giulia, T-288/97, EU:T:2001:115, point 41.

(63)  Par exemple, arrêt du 13 juillet 1988, République française/Commission, 102/87, EU:C:1988:391.

(64)  Par exemple, arrêt du 29 avril 2004, Italie/Commission, C-372/97, EU:C:2004:234, point 44.

(65)  Arrêt du 6 juillet 1995, AITEC e.a./Commission, affaires jointes T-447/93, T-448/93 et T-449/93, EU:C:1995:130, point 141.

(66)  Par exemple, décision de la Commission dans les affaires N 258/2000, Allemagne – Piscine Dorsten, du 21.12.2000 (JO C 172 du 16.6.2001, p. 16); C 10/2003 – Pays-Bas – Ports de plaisance sans but lucratif (JO L 34 du 6.2.2004, p. 16); SA.37963 – Royaume-Uni – Aide présumée en faveur de Glenmore Lodge (JO C 277 du 21.8.2015, p. 3); N 257/2007 – Subventions aux productions théâtrales au Pays basque (JO C 173 du 26.7.2007, p. 1); et N 458/2004 – Editorial Andaluza Holding (JO C 131 du 28.5.2005, p. 1).

(67)  Arrêt du Tribunal du 14 mai 2019, Marinvest d.o.o. et Porting d.o.o./Commission européenne, T-728/17, EU:T:2019:325.

(68)  Voir communication de la Commission relative à la notion d’«aide d’État» visée à l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (2016/C 262, p. 1), point 207.

(69)  Arrêt du Tribunal du 13 septembre 2010, République hellénique e.a./Commission, affaires jointes T-415/05, T-416/05 et T-423/05, EU:T:2010:386, point 329; arrêt du Tribunal du 12 septembre 2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Commission, affaire T-68/03, EU:C:2007:253, point 34; arrêt de la Cour de justice du 28 avril 1993, Italie/Commission, affaire C-364/90, EU:C:1993:157, point 20.

(70)  Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil du 13 juillet 2015 portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO L 248 du 24.9.2015, p. 9).