52008SC2209

HU

(...PICT...)|AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA|

Brüsszel, 8.7.2008

SEC(2008) 2209

BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM amely a következő dokumentumot kíséri:

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, A GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK A külső költségek internalizálását elősegítő stratégia és Javaslat: AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a nehéz gépjárművekre egyes infrastruktúrák használatáért kivetett díjakról szóló 1999/62/EK irányelv módosításáról A hatásvizsgálat összefoglalása a külső költségek internalizálásáról

{COM(2008) 435 végleges} {COM(2008) 436 végleges} {SEC(2008) 2208}

BIZOTTSÁGI SZOLGÁLATI MUNKADOKUMENTUM

Hatásvizsgálat a külső költségek internalizálásáról

A nehéz tehergépjárművekre egyes infrastruktúrák használatáért kivetett díjakról szóló 1999/62/EK irányelv 2006. májusi módosításakor az Európai Parlament és a Tanács a következőképpen rendelkezett: „A Bizottság a vonatkozó költségek valamennyi összetevőjének – ideértve a környezetvédelmet, a zajártalmat, a közlekedési torlódásokat és az egészséget – vizsgálatát követően, de legkésőbb 2008. június 10-ig előterjeszt egy általánosan alkalmazható, átlátható és érthető modellt valamennyi külső költségre vonatkozóan, amely a jövőbeli infrastrukturális díjak kiszámításának alapjául szolgál.” A módosító irányelv hozzáteszi: Ezt a modellt valamennyi közlekedési mód külső költségeinek internalizálására vonatkozó hatásvizsgálattal egészíti ki, amely egyúttal stratégiát tartalmaz a modell valamennyi közlekedési módra történő fokozatos alkalmazásáról. Amennyiben szükséges, a Bizottság a jelentéshez és a modellhez az Európai Parlament és a Tanács részére előterjesztett, ezen irányelv további felülvizsgálatára vonatkozó javaslatokat is fűz.”

E hatásvizsgálat középpontjában a nehéz tehergépjárművek és az egyéb szállító járművek által okozott zaj és légszennyezés, az éghajlatváltozás és balesetek külső költségeinek piaci alapú eszközök – például díjak, adók és a kereskedelmi forgalomban átruházható engedélyek –segítségével történő internalizálása áll. A hatásvizsgálat elemzi a külső költségeknek a nehéz tehergépjárművek által fizetendő útdíjakba való beépítésének – azaz az 1999/62/EK irányelv módosításának – a lehetőségét, valamint a közlekedés egyéb módjai, így a vasút, a légiközlekedés, a tengeri és a belföldi vízi közlekedés által okozott külső költségek internalizálásának a lehetőségét.

1. A probléma meghatározása

A közlekedési tevékenységek olyan ártalmakat okoznak, amelyek mások számára költségekkel járnak. E költségek többnyire külső költségek, tehát nem a költségek okozói viselik őket, hanem a közlekedési rendszer más használói (közlekedési torlódások, balesetek) és a társadalom (környezetvédelmi költségek).

Külső környezeti hatásai miatt a közlekedésre már ma is nagy számban vonatkoznak szabályozási eszközök. Ráadásul a közlekedési tevékenységeket – beleértve a gépjármű megvásárlását, tulajdonlását és használatát – számos adó és díj terheli, amelyek összességében kompenzálhatják, és némely esetben talán még túl is kompenzálják azok egyes társadalmi költségeit. Ezért szükséges a jelenlegi helyzetre is tekintettel lenni annak érdekében, hogy ugyanazért a külső költségért ne kelljen kétszer fizetni. A probléma tehát annak megítélésében áll, hogy a jelenleg hatályos intézkedések milyen mértékben teszik lehetővé a külső költségek internalizálását, azaz másképpen megfogalmazva, vajon a meglévő díjak, adók vagy támogatások nyújtanak-e olyan árjelzéseket, amelyek ösztönzik az új technológiák és a közlekedés új módjainak kifejlesztését, illetve a fogyasztói magatartás megváltozását.

Habár van némi jele annak, hogy a külső költségek bizonyos fokig már ma is internalizálódtak, a közlekedési rendszer felhasználói nem viselik az összes ilyen jellegű költséget, vagy amit fizetnek, nem kapcsolódik a külső költségekhez. A kormányzati intézkedések a legtöbb esetben elaprózódnak, és nem irányulnak kifejezetten e piac működési zavarainak orvoslására. A probléma az, hogy a jelenlegi illetékek szerkezete nem nyújt eléggé hatékony árjelzést ahhoz, hogy befolyásolja a közlekedési szokásokat.

A helyzet változatlanul hagyása azt jelentené, hogy a közlekedés továbbra is környezeti ártalmak forrása maradna, anélkül hogy ezekért a közlekedés használói fizetnének. Ez azonban nem jelenti azt, hogy semmi sem történne, hiszen a külső költségek csökkentésére vannak más, illetve már hatályban lévő (például gépjárműadók, Euro-járműosztályok), vagy az EU intézményeiben jelenleg tárgyalt eszközök (például a légi közlekedésben is alkalmazandó kibocsátáskereskedelem, a gépjárművek szén-dioxid-kibocsátására vonatkozó szabályok). A külső költségek internalizálása nélkül a közlekedés ára továbbra is helytelen jelzést közvetítene használók felé, akik így nem kapnának elég ösztönzést ahhoz, hogy kevésbé szennyező járműveket használjanak, és csúcsforgalomban elkerüljék a zsúfolt utakat.

2. Célok

Az Európai Unió célja általában véve annak „biztosítása, hogy közlekedési rendszereink kielégítik a társadalom gazdasági, társadalmi és környezetvédelmi szükségleteit, ugyanakkor a gazdaságra, a társadalomra és a környezetre gyakorolt nem kívánatos hatásuk a lehető legkisebbre csökken”.

E hatásvizsgálat mindazonáltal kizárólag a Bizottságnak egy bizonyos célkitűzésével foglalkozik, nevezetesen – a jogalkotó pontosan meghatározott kérése szerint – a közlekedés által okozott külső költségek internalizálását elősegítő stratégiára irányuló javaslattal. A külső költségeknek a közlekedés áraiba való beépítésének eredményeképpen a közlekedési rendszer használói várhatóan megfelelő árjelzést kapnak ahhoz, hogy a javítsák az infrastruktúrahasználat hatékonyságát, és hozzájáruljanak a káros külső hatások, így a torlódások, a balesetek és a környezetre ártalmas kibocsátások csökkentéséhez. E cél nem gyengítheti a gazdaság versenyképességét, és nem vezethet a közlekedés fölösleges megterheléséhez.

A következő operatív megoldások célja az, hogy:

– a közlekedés minden módját illetően a külső költségek internalizálását elősegítő, fokozatosan megvalósítandó stratégiát javasoljanak, amely a használok számára ösztönzőket teremt ahhoz, hogy a közlekedési infrastruktúrát hatékonyan használják,

– első lépésként – és tekintettel arra, hogy már benyújtásra került a kibocsátáskereskedelemnek a légi közlekedésben való bevezetéséről szóló javaslat – a tagállamoknak lehetőséget és ösztönzést adjanak arra, hogy következetesen alkalmazzák az autópályákon és más utakon a fenntarthatóbb közlekedéshez vezető, hatékony úthasználati díjakat. Ez az 1999/62/EK irányelv módosításával jár.

3. politikai alternatívák

A Bizottság – a modellezés eszközeit is felhasználva – több politikai alternatívát elemzett.

Az alapforgatóköny (nincs új intézkedés) nem tartalmaz új jogalkotási javaslatot a külső költségek internalizálására, de számításba veszi az előkészítés alatt álló, a környezeti ártalmak csökkentésére irányuló intézkedéseket. Ezek többsége az éghajlatváltozás külső költségeihez kapcsolódik, nem illeszkedik a külső költségek internalizálására irányuló átfogó stratégiába, és nem foglalkozik minden közlekedési móddal.

A 2. forgatókönyv a közúti teherszállítás külső költségeinek megfizettetése érdekében alkalmazott díjszabás hatását elemzi. Ez a politikai alternatíva az 1999/62/EK irányelv felülvizsgálatához vezetne. Három változat került elemzésre:

– a légszennyezésre és a zajra alkalmazott díjszabás,

– a légszennyezésre, a zajra és a szén-dioxid-kibocsátásra alkalmazott díjszabás,

– a légszennyezésre, a zajra és a közlekedési torlódásra alkalmazott díjszabás.

A 3. forgatókönyv biztosítja, hogy a külső költségeket rá lehessen terhelni nemcsak a közúti teherfuvarozásra, amint azt a 2. politikai alternatíva tartalmazza, hanem – az egyenlő elbánásnak az összes közlekedési módban való biztosítása érdekében – minden más közlekedési módra is, tehát a vasútra, a légi közlekedésre, a tengeri közlekedésre, és a belvízi szállításra. Két változat került elemzésre:

– a légszennyezéssel és a zajjal járó külső költségekre alkalmazott díjszabás minden közlekedési módban, a szén-dioxid-kibocsátásra alkalmazott díjszabás a tengeri és a belvízi szállításban, valamint a vasúti közlekedésben,

- a légszennyezésre, a zajra és a szén-dioxid-kibocsátásra alkalmazott díjszabás minden közlekedési módban.

4. Hatásvizsgálat

A külső költségek internalizálása egyetlen politikai alternatíva esetében sem gátolja az Európán belüli mobilitást, habár a díjszabás módosítja a közlekedés használói által hozott döntéseket, és a módok között eltolódást eredményez. Mindazonáltal úgy tűnik, hogy a közúti közlekedési torlódásokra kiszabott díj több kedvező hatással jár, mivel az üzemanyag-fogyasztás és a környezeti ártalmak csökkentése mellett még időmegtakarítást is eredményez.

A külső költségek internalizálásának gazdasági hatása rövid távon negatív, mivel a közlekedés költségének emelkedése súlyosabban esik a latba, mint az egyéb hatások. Mivel azonban a szállítási költségek az ipari ágazattól függően változnak, az internalizálás valószínűleg az áruszállítás hatékonyságának növekedéséhez vezetne. Mindent összevéve okkal hihető, hogy a külső költségek csökkentése – torlódás, környezeti költségek és a balesetek számának visszaesése – átfogó módon javítani fogja Európa versenyképességét, hisz ezeket a költségeket jelenleg az európai társadalom egésze viseli. Ezenkívül a torlódásokra kiszabott díj időmegtakarítást eredményez, ami az üzleti vállalkozások esetében a hatékonyság növekedésében fog megnyilvánulni.

A díjszabási rendszer végrehajtása a külső környezeti költségeknek összesen mintegy évi 1 milliárd eurónyi csökkenéséhez vezet. A szén-dioxid-kibocsátás erős csökkenése főleg az üzemanyag-fogyasztás csökkenésének köszönhető. Bizonyos tanulmányok szerint a gépjárművek üzemanyag-fogyasztása nagy forgalmi torlódásban megközelítőleg 10–30 %-kal növekszik.

A külső költségek internalizálásának újraelosztó hatásai igen csekélyek, és nem növelik a társadalmi egyenlőtlenségeket. Ez annak a ténynek köszönhető, hogy az alacsonyabb jövedelműek általában gyakrabban használják a tömegközlekedési eszközöket, ezért nem érzik a személygépkocsikra kivetett díj hatását. A külső költségek csökkenésének kedvező egészségi hatásai azonban azon jelenségek közé tartoznak, amelyekről a modell nem képes beszámolni. A légszennyezés csökkenése kedvezően fog hatni az egészségre, főleg a sűrűn lakott területeken, valamint az alpesi és más népes hegyvidéki völgyekben.

A különböző politikai alternatívákban az autópályadíjakból származó bevételeket véve alapul a működési költségek az EU-25 bevételeinek 12–25 %-át tennék ki. E becslések nem veszik figyelembe a már meglévő rendszereket. Néhány tagállam, így Németország, Ausztria és Csehország már rendelkezik működő elektronikus rendszerrel, és működési költségeik a bevételek 15–20 %-a között mozognak. Ennek megfelelően néhány tagállamban a költség a fent említett becsült értéknél kisebb lehet.

Az externáliákra kiszabott díjakból származó bevételek felhasználásakor figyelembe kell venni a nemzetközi közlekedés előnyeit a Közösség számára. A közúti teherszállítás esetében a nemzetközi forgalom részaránya az EU-27 teljes közúti teherforgalmában 27 %. Sőt ez az arány hét tagállamban 50 % fölött van, közülük a csúcstartó Észtország 84 %-kal és Luxemburg 77 %-kal. Tekintettel a közúti nemzetközi árufuvarozás növekedésére, ez az arány az EU-27-ben várhatóan eléri a 33 %-ot, Észtországban pedig a csúcsértéket jelentő 90 %-ot. E bevételek kiadási előirányzati célú elkülönítése nélkül a tagállamok hajlamosak lennének arra, hogy a közösségi szintű fenntartható mobilitás előnyeinek teljes körű figyelembe vétele nélkül törekedjenek nemzeti jólétük maximalizálására.

Az átláthatóság és elszámoltathatóság hiánya pedig néhány esetben a nemzetközi szállításra kiszabott túlzott mértékű díjakat eredményezhet, amely viszont kedvezőtlenül hathat a mobilitásra, a mozgásszabadságra és a belső piacra. A túlzott mértékű díjszabás helyi szinten is kedvezőtlen hatásokkal járhat. Magyarországon például az autópályadíjas rendszerrel kapcsolatos első tapasztalatok az 1990-es években kudarchoz vezettek, mivel a díjakat jóval a használók fizetési képessége fölött állapították meg.

A jelenlegi irányelvnek az infrastruktúra-költségek elszámoltathatóságát biztosító legfontosabb rendelkezései előírják a költségszámítás közös módszerének használatát és a közös díjszabási elvek alkalmazását. A tagállamok a közös módszer szerint kiszámított költségeknek csak egy részére vonatkozóan dönthetnek a visszatérítésről. A külső költségekre kivetett díjakkal kapcsolatban hasonló megközelítés alkalmazását lehetne fontolóra venni.

5. Az alternatívák összehasonlítása

A mennyiségi és a minőségi elemzés alapján úgy tűnik, hogy a torlódásra kiszabott díjak ígérik a legjobb eredményeket. Először is a torlódásban eltöltött idő csökkenése a gazdaságban kedvező hatásokhoz vezet, mivel az áruszállítás áramlása gyorsabb. Másodszor a torlódásra kiszabott díjak a külső költségek erős csökkenését idézik elő. A szabadabb áramlás hatással van az üzemanyag-fogyasztásra, ami viszont a szén-dioxid-kibocsátás csökkenését idézi elő. Ezen okok miatt a jóléti hatások e forgatókönyvben nagyobbak.

Ha a díjszabást minden közlekedési módra alkalmazzák, a mobilitás nagy mértékben fennmarad, miközben a környezetre ártalmas kibocsátások és a balesetek száma csökken. A közúti torlódást a vizsgálat nem elemzi, ezért a torlódásra alkalmazott díjszabásnak köszönhető kedvező hatások ebben az esetben nincsenek megállapítva. A társadalmi elfogadottság szempontját tekintve a nyilvános konzultáció azt mutatta, hogy az összes közlekedési módban alkalmazott díjszabás erős támogatottságot élvez. A külső költségek internalizálását elősegítő stratégia végrehajtásakor azonban meg kell vizsgálni a tengeri és légi szállítás nemzetközi vonatkozásait is. Ráadásul a 3. politikai alternatíva szerint a foglalkoztatásra gyakorolt hatás nagy mértékben függ a bevételek felhasználásától.

Előnyben részesített alternatívák: A külső költségek internalizálását elősegítő stratégia minden közlekedési módban

Méltányossági okból az összes közlekedési módra alkalmazni kell a külső költségek internalizálását. Tekintettel azonban arra, hogy a tengeri, légi és belvízi szállítás nemzetközi jogi kerettel rendelkezik, a stratégia hosszabb távlatba helyezve kerül kidolgozásra.

A forgatókönyvek összehasonlítása némi jelzést ad az előnyben részesítendő politikai alternatívát illetően. A 3B. alternatíva a többi módokkal is foglalkozik és a légszennyezés, a zaj és a szén-dioxid-kibocsátás külső költségeinek internalizálásával járna. A külső költségek internalizálásának kiterjesztése a többi közlekedési módokra összességében javítja a fenntarthatóságot.

Ezen az alapon egy olyan munkaterv kerülne kidolgozásra, amely tekintetbe venné a külső költségekre (légszennyezés, zaj, szén-dioxid) alkalmazott díjszabás kívánatosságát a többi közlekedési módokban.

A vasúti irányelv esetében a hatásvizsgálat említi, hogy a külső költségekre alkalmazandó díjszabást már a hatályos EU jogszabály (2001/14/EK irányelv) is felveti. Mihelyst az Euromatrica irányelvnek a külső költségek internalizálását lehetővé tévő módosítása megtörtént, a vasutaknak további lehetőségük nyílna a külső költségek internalizálására.

A légi közlekedés esetében az európai kibocsátáskereskedelmi rendszernek az ágazatra való kiterjesztése fontos lépés lenne a szén-dioxid-kibocsátás elleni küzdelemben. A NOx-kibocsátás csökkentése érdekében már folyamatban lévő munka lehetőséget adna az árképzési mechanizmus elemzésére ebben az összefüggésben.

A tengeri közlekedés esetében a szén-dioxid és egyéb légszennyező gázok kibocsátásának megnövekedése jelzi a cselekvés szükségességét e területen is. Tekintettel a tengeri közlekedés nemzetközi jogi keretére, az elemzés akár az európai kibocsátáskereskedelmi rendszerhez hasonló megoldást is sugallhat.

Végül a belvízi szállítási útvonalak vizsgálatára is sor fog kerülni, amely tekintetbe veszi majd azt a tényt, hogy sok közülük sajátos szabályozási környezettel rendelkezik, ilyen például a mannheimi egyezmény.

Előnyben részesített alternatívák: az 1999/62/EK irányelv felülvizsgálata 2008 júniusában

Amint arról fentebb már szó esett, a közúti teherszállítás a külső költségek egy igen nagy részéért felelős. Ezen ágazat külső költségeinek internalizálása – amihez szükség van az 1999/62/EK irányelv módosítására – ezért a tágabb, a külső költségeknek minden közlekedési módban való internalizálását elősegítő stratégia egyik alapvető eleme.

A közúti teherszállítás külső költségeinek kezelése nem az első lépés ezen átfogó stratégia megvalósításában, hiszen a Bizottság már előterjesztette az európai kibocsátáskereskedelmi rendszernek a légi közlekedésre való kiterjesztéséről szóló javaslatát. Az 1999/62/EK irányelv felülvizsgálata is szükséges ahhoz, hogy elháruljon az a jogszabályi akadály, amely meggátolja a vasúti közlekedés külső költségeinek kezelését.

A közúti szállítás terén való fellépés már akkor, amikor a többi közlekedési módot érintő kezdeményezések még kidolgozás alatt állnak, nem gyakorolna kedvezőtlen hatást az externáliák kezelését célzó folyamatokra, mivel összhangban lenne azzal az elvvel, hogy a nagyobb externáliákat létrehozó módot magasabb díjakkal kell terhelni.

Az adott elemzési keretben úgy tűnik, hogy a mobilitás és fenntarthatóság szempontjából az elemek legjobb kombinációját kínáló politikai alternatíva a közúti teherszállítás által okozott légszennyezésre, zajra és torlódásra alkalmazott díjszabás lenne. A légszennyezés és a zaj okozta költségeken alapuló differenciált díjszabási rendszer lehetővé teszi a külső környezeti externáliák figyelembe vételét. A torlódási díjnak a rendszerbe való beillesztésével időmegtakarítást lehet elérni, amely a gazdaság egészére nézve kedvező hatással jár. A torlódásra alkalmazott díjszabás hatékonyabb, ha mind az utasszállításra, mind a teherszállításra vonatkozik, hiszen ezek ugyanannak az infrastruktúrának a használatáért versenyeznek. Ezt az elemet a nyilvános konzultáció eredményei is alátámasztják: ezek alátámaszják a „teher- és személygépkocsikra kiszabott díj” bevezetését tartalmazó megoldást. Emellett az utazási idő lerövidítése a szén-dioxid-kibocsátás csökkentéséhez is hozzájárul. Érdekes módon a teher- és személygépkocsikra kiszabott díj a környezeti költségek hasonló mértékű csökkenéséhez vezet, mint egy külön szén-dioxid-pótdíjat tartalmazó politikai alternatíva.

Az elemzés feltételezte, hogy a díjszabást minden tagállam alkalmazza. Mindazonáltal a hatásvizsgálat áttekintette a kötelező alkalmazásra épülő megközelítés előnyeit és hátrányait, s ezeket szembeállította egy választható/felhatalmazó megközelítés előnyeivel és hátrányaival, és kitért a szubszidiaritási kérdésekkel való kapcsolatra is. Több megfontolás is amellett szól, hogy a felhatalmazó megközelítés legyen az első számú megoldás:

– Néhány tagállam csekélyebb forgalmú és externáliákat csak kismértékben okozó úthálózatát illetően még mindig lehetnek a költségekkel, az előnyökkel és a szükséges útdíj-rendszerek végrehajtásával kapcsolatos bizonytalanságok.

– A kötelező díjszabáson alapuló, jogilag kényszerítő erejű megközelítés a jelenlegi irányelvhez képest gyökeres változást jelentene, és nehéz elképzelni egy átmeneti időszak beiktatása nélkül.

– A tagállamoknak az infrastruktúrára kivetett díjakkal kapcsolatban hagyományosan követett megközelítései eltérnek, és ezért a szóba jöhető autópályadíj-szedési rendszerekről szerzett tapasztalataik mélysége különbözik. Átjárhatósági kérdések egyelőre még nem merülnek fel.

– Egy rugalmas és fokozatos bevezetésen alapuló megközelítés lehetővé tenné, hogy a legmegfelelőbb földrajzi feltételekkel rendelkező országok kipróbálják az új díjszabási rendszereket és díjszedési technológiát.

– Az élenjáró tagállamok által gyűjtött végrehajtási és működési tapasztalatok alapján egy későbbi szakaszban lehetséges lenne a szerzett ismeretek alapos elemzése. Ekkor közösen értékelni lehetne a külső költségekre kiszabott díjak minden tagállamra nézve kötelező alkalmazása mellett, illetve ellen szóló érveket, és felül lehetne vizsgálni az EU-szinten megkövetelt összehangoltság mértékét.

E felhatalmazó megközelítésen alapuló politikai alternatíva az internalizálás stratégiájának első lépéseként az 1999/62/EK irányelv felülvizsgálatát vonná maga után. A legfontosabb módosítások a következők lennének: a külső költségek, azaz a légszennyezés, a zaj és a torlódás alapulvételével történő útdíj-kiszámítás engedélyezése, és a díjak ennek megfelelő differenciálása. Az ilyen díjszabási rendszereknek számos követelménynek meg kellene felelniük ahhoz, hogy hatékonyabbakká váljanak, és így sikerkilátásaik javuljanak, beleértve a szabad áramlást engedő elektronikus díjszedő rendszereket, amelyek megkönnyítik a végrehajtás azáltal, hogy csökkentik a költségeket és a helyi kellemetlenségeket, illetve később lehetővé teszik a díjaknak az összes útra való kiterjesztését. Szubszidiaritási okból az irányelv hatálya személygépkocsikra nem fog kiterjedni. Mindazonáltal a díjszabás hatékonyabb a torlódások csökkentésében akkor, ha más, az irányelv alkalmazási körén kívül álló úthasználókra is hasonló rendszer vonatkozik. Ezt a pozitív hatást el kell ismerni.

NL

(...PICT...)|COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN|

Brussel, 8.7.2008

SEC(2008) 2209

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE begeleidend document bij de

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Strategie voor de internalisering van de externe kosten van vervoer en het Voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot wijziging van Richtlijn 1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen Samenvatting van de effectbeoordeling inzake de internalisering van externe kosten

{COM(2008) 435 definitief} {COM(2008) 436 definitief } {SEC(2008) 2208}

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Samenvatting van de effectbeoordeling inzake de internalisering van externe kosten

Bij de wijziging van Richtlijn 1999/62/EG betreffende het in rekening brengen van het gebruik van bepaalde infrastructuurvoorzieningen aan zware vrachtvoertuigen in mei 2006, bepaalde het Europees Parlement en de Raad dat de Commissie "uiterlijk op 10 juni 2008, na alle opties betreffende kosten in verband met milieu, lawaai, congestie en gezondheid te hebben onderzocht, een algemeen toepasbaar, doorzichtig en begrijpelijk model indient voor de beoordeling van alle externe kosten, dat dient als grondslag voor de berekening van infrastructuurheffingen in de toekomst”. In de nieuwe richtlijn wordt hieraan toegevoegd: “Bij dit model moet een analyse worden gevoegd van de gevolgen over de doorberekening van de externe kosten voor alle vervoerswijzen en een strategie voor een stapsgewijze toepassing van het model voor alle vervoerswijzen. Het verslag gaat, indien nodig, vergezeld van voorstellen aan het Europees Parlement en de Raad voor een verdere herziening van deze richtlijn.”

Deze effectbeoordeling focust op de internalisering van de externe kosten van lawaai, luchtverontreiniging, klimaatverandering, congestie, ongevallen door zware vrachtwagens en andere vervoersmiddelen door middel van instrumenten op basis van marktwerking zoals heffingen, belastingen of verhandelbare rechten. Er is onderzocht of de externe kosten kunnen worden geïntegreerd in de bestaande vrachtwagenheffingen zodat Richtlijn 1999/92/EG en de opties inzake de internalisering van de externe kosten van andere vervoerswijzen (spoor, luchtvaart, scheep- en binnenvaart) kunnen worden herzien.

1. Probleemomschrijving

Vervoer genereert hinder, die voor anderen kosten met zich brengt. Meestal gaat het om externe kosten. Dit betekent dat ze niet worden gedragen door de partij die ze veroorzaakt maar door de overige vervoersgebruikers (congestie, ongevallen) en de maatschappij (milieukosten).

Gelet op de externe milieukosten van vervoer, zijn inzake vervoer reeds een aantal regelgevende maatregelen genomen. Voorts worden op vervoersactiviteiten, waaronder de aanschaf, het bezit en het gebruik van voertuigen, reeds tal van belastingen en heffingen geheven die de sociale kosten tot op zekere hoogte reeds compenseren, in sommige gevallen misschien zelfs overcompenseren. Om te vermijden dat dezelfde externe kosten twee keer worden doorberekend, moet derhalve rekening worden gehouden met de bestaande toestand. De vraag is echter in welke mate bestaande maatregelen de mogelijkheid bieden de externe kosten te internaliseren, met andere woorden of de prijssignalen die door de bestaande heffingen, belastingen en subsidies worden gegeven, een stimulans vormen om nieuwe technologieën te ontwikkelen, nieuwe vervoerswijzen op te zetten of de consument zijn gedrag te doen wijzigen.

Hoewel er tekenen zijn dat externe kosten nu reeds in zekere mate worden geïnternaliseerd, dragen vervoersgebruikers niet alle kosten of is er geen verband tussen de prijs en die externe kosten. Meestal is het overheidsbeleid versnipperd en speelt het niet expliciet in op dit marktfalen. De structuur van de bestaande heffingen biedt geen voldoende overtuigend prijssignaal om een wijziging van het mobiliteitsgedrag teweeg te brengen.

Geen maatregelen nemen betekent dat het vervoer kosten blijft genereren die niet worden gedragen door de gebruikers van de betrokken vervoersdiensten. Dit betekent niet dat er nog niets zou worden gedaan of dat er nog geen instrumenten bestaan (bijvoorbeeld voertuigenbelasting, EURO-normen) of op EU-niveau worden besproken (bijvoorbeeld ETS voor de luchtvaart, CO 2 -normen voor auto’s) om die externe kosten te drukken. Zonder internalisering blijft de vervoersgebruiker een verkeerd prijssignaal ontvangen en wordt hij onvoldoende gestimuleerd om schonere voertuigen te gebruiken of verzadigde wegen tijdens de spits te vermijden.

2. Doelstellingen

De algemene doelstelling van de EU op dit gebied is “ervoor zorgen dat onze vervoerssystemen beantwoorden aan de economische, sociale en milieubehoeften van onze maatschappij terwijl ongewenste effecten op de economie, de maatschappij en het milieu zoveel mogelijk worden beperkt”.

Deze effectbeoordeling heeft echter uitsluitend betrekking op een specifieke doelstelling van de Commissie, namelijk de vraag van de wetgever om een strategie te ontwikkelen om door vervoer veroorzaakte externe kosten te internaliseren. Door de externe kosten te integreren in de vervoersprijs zou die prijs een correct signaal moeten geven aan de gebruikers, aanzetten tot een efficiënter gebruik van de infrastructuur en zorgen voor een daling van de externe kosten als gevolg van congestie, ongevallen en emissies naar het milieu. Deze doelstelling mag de concurrentiekracht van de economie niet aantasten en geen ongeoorloofde lasten voor de vervoerssector met zich brengen.

De operationele doelstellingen zijn:

– een stapsgewijze strategie ontwikkelen voor de internalisering van de externe kosten voor alle vervoerswijzen, zodat gebruikers aangespoord worden tot een efficiënt gebruik van de vervoersinfrastructuur;

– als eerste stap, rekening houdend met het reeds geformuleerde voorstel om de luchtvaart op te nemen in het EU-ETS, de lidstaten de mogelijkheid bieden en aanmoedigen op snelwegen en andere wegen consequent efficiënte heffingssystemen in te voeren die tot een duurzamere mobiliteit leiden. Dit zou betekenen dat Richtlijn 1999/62/EG moet worden herzien.

3. Beleidsopties

Verschillende beleidsopties zijn onderzocht, onder meer met behulp van modellen.

Het referentiescenario (geen nieuwe maatregelen) voorziet niet in nieuwe maatregelen om de externe kosten te internaliseren; wel wordt rekening gehouden met de reeds geplande maatregelen om de milieuhinder te beperken. Meestal gaat het hier over externe kosten in verband met klimaatverandering, die niet worden meegenomen in de algemene internaliseringsstrategie en niet voor alle vervoerswijzen van toepassing zijn.

In het tweede scenario wordt onderzocht welke effecten het doorberekenen van de externe kosten in het goederenvervoer via de weg met zich brengt. Dit zou betekenen dat Richtlijn 1999/62/EG wordt herzien. Drie varianten zijn onderzocht:

- doorberekenen van luchtverontreinigings- en geluidshinderkosten;

- doorberekenen van luchtverontreinigings-, geluidshinder- en CO 2 -kosten;

- doorberekenen van luchtverontreinigings-, geluidshinder- en congestiekosten.

In een derde scenario wordt gewaarborgd dat de externe kosten kunnen worden doorberekend, niet alleen in het goederenvervoer via de weg zoals in optie 2, maar ook bij alle andere vervoerswijzen (spoor, luchtvaart, zee- en binnenvaart) zodat alle vervoerswijzen gelijk worden behandeld. Ook hier zijn twee varianten bestudeerd:

- doorberekenen van luchtverontreinigings- en geluidshinderkosten bij alle vervoerswijzen en doorberekenen van de CO 2 -uitstoot bij de zee- en binnenvaart en het spoorvervoer;

- doorberekenen van luchtverontreinigings-, geluidshinder- en CO 2 -kosten bij alle vervoerswijzen.

4. Effectbeoordeling

In geen van de beleidsopties belemmert de internalisering van de externe kosten de mobiliteit in Europa, hoewel het aanrekenen van kosten de vervoerskeuze door de gebruiker en de modal split beïnvloedt. Een congestieheffing in het wegvervoer levert nog meer positieve effecten op omdat ze voor tijdswinst zorgt en tegelijk het brandstofverbruik en de milieuhinder doet afnemen.

De internalisering van de externe kosten heeft op korte termijn een negatieve impact op de economie aangezien de stijging van de vervoerskosten de andere effecten compenseert. Het aandeel van de vervoerskosten varieert echter naargelang van de economische sector en zou wellicht tot een efficiënter goederenvervoer leiden. In het algemeen zijn er redenen om aan te nemen dat een daling van de externe kosten – congestie, milieukosten – en de daling van het aantal verkeersslachtoffers gunstig zou zijn voor het Europese concurrentievermogen aangezien die kosten nu door de hele maatschappij worden gedragen. Congestieheffingen leiden tot tijdwinst en uiteindelijk tot productiviteitswinst voor het bedrijfsleven.

De invoering van een heffingsregeling leidt bovendien tot een algemene daling van de externe milieukosten met ongeveer 1 miljard euro per jaar. De sterke daling van de CO 2 -uitstoot bij de invoering van een tolheffing is vooral te danken aan het lagere brandstofverbruik. Volgens bepaalde studies neemt het brandstofverbruik van een voertuig bij zware congestie met ongeveer 10 tot 30% toe.

De distributie-effecten van de internalisering zijn vrij bescheiden en leiden niet tot een toename van de bestaande ongelijkheden. Mogelijk komt dit omdat mensen met lagere inkomens meer het openbaar vervoer gebruiken en niet worden getroffen door rekeningrijden voor auto’s. De positieve effecten van de vermindering van externe kosten op de gezondheid is een aspect dat niet met een model kan worden gesimuleerd. De vermindering van de luchtverontreiniging zal positieve effecten hebben op de gezondheid, vooral in dichtbevolkte regio’s en in de Alpen of andere bergachtige gebieden.

In de verschillende beleidsopties zouden de operationele kosten van een tolheffing in de EU25 tussen 12% en 25% van de inkomsten bedragen. Bij deze ramingen wordt geen rekening gehouden met bestaande systemen. Een aantal landen, zoals Duitsland, Oostenrijk en Tsjechië, beschikken reeds over een elektronisch systeem waarbij de operationele kosten tussen 15% en 20% van de inkomsten bedragen. Dit betekent dat de voormelde ramingen in bepaalde lidstaten lager kunnen uitvallen.

Bij het gebruik van inkomsten uit de doorberekening van externe kosten moet rekening worden gehouden met de voordelen die het internationaal verkeer de Gemeenschap oplevert. 27% van het totale goederenvervoer over de weg in de EU27 is internationaal verkeer. In zeven lidstaten ligt dat aandeel echter hoger dan 50%, met pieken van 84% in Estland en 77% in Luxemburg. Gelet op de groei van het internationaal goederenvervoer via de weg, wordt verwacht dat het aandeel in de EU27 zal toenemen tot 33%, met een uitschieter tot 90% in Estland. Indien de middelen geen duidelijke bestemming krijgen, zullen de lidstaten geneigd zijn hun nationale welvaart zoveel mogelijk te verbeteren zonder rekening te houden met de baten van duurzame mobiliteit op communautair niveau.

Bij gebrek aan transparantie en verantwoordingsplicht bestaat het gevaar dat aan het internationaal vervoer te hoge tarieven worden aangerekend, met negatieve gevolgen voor de mobiliteit, het vrije verkeer en de interne markt. Te hoge heffingen kunnen ook op lokaal niveau nefast zijn. In de jaren 90 mislukte een eerste experiment met tolheffing op snelwegen in Hongarije omdat de heffingen hoger lagen dan de prijs die gebruikers konden betalen.

In de huidige richtlijn zijn de belangrijkste bepalingen om de verantwoordingsplicht van de infrastructuurkosten te waarborgen, het gebruik van een gemeenschappelijke methode om de kosten te berekenen en de vaststelling van gemeenschappelijke heffingsbeginselen. De lidstaten zijn vrij de volgens die methode berekende kosten volledig of gedeeltelijk door te berekenen. Die methode kan ook worden gevolg voor de internalisering van de externe kosten.

5. Vergelijking van de beleidsopties

Uit de kwantitatieve en kwalitatieve analyse blijkt dat de beleidsoptie met een congestieheffing de beste resultaten oplevert. Ten eerste heeft de kortere reistijd positieve gevolgen voor de economie aangezien de goederenstroom vlotter verloopt. Ten tweede zorgt een congestieheffing voor een sterke daling van de externe kosten. Vlotter verkeer zorgt eveneens voor een daling van het brandstofverbruik, waardoor de CO 2 -uitstoot afneemt. Hierdoor zijn de welvaarteffecten in dit scenario groter.

Wanneer voor alle vervoerswijzen een heffing wordt ingesteld, blijft de mobiliteit gewaarborgd terwijl de emissies naar het milieu en het aantal verkeersdoden afneemt. Congestie is niet geanalyseerd; derhalve zijn niet alle positieve effecten van een congestieheffing meegenomen in deze analyse. Wat het draagvlak voor de maatregel betreft, is tijdens de publieke raadpleging gebleken dat de internalisering van de externe kosten van alle vervoerswijzen ruime steun geniet. Bij de ontwikkeling van een internaliseringsstrategie moet echter rekening worden gehouden met de internationale dimensie van de scheep- en luchtvaart. Bovendien zijn de effecten op de werkgelegenheid bij optie 3 sterk afhankelijk van de besteding van de inkomsten.

Voorkeuropties: strategie voor de internalisering van de externe kosten van alle vervoerswijzen

Het zou billijk zijn de externe kosten van alle vervoerswijzen te internaliseren. Gelet op het bestaande internationale kader voor de scheep-, lucht- en binnenvaart zal op langere termijn een strategie worden ontwikkeld.

De afweging van de scenario's biedt reeds een indicatie van welke optie de voorkeur geniet. Optie 3B heeft betrekking op de andere vervoerswijzen en voorziet in de internalisering van de kosten voor luchtverontreiniging, geluidshinder en CO 2 van die vervoerswijzen. De toepassing van de internalisering op andere vervoerswijzen komt de duurzaamheid ten goede.

Op basis hiervan zal een werkprogramma worden opgesteld, rekening houdend met de wenselijkheid de externe kosten (luchtverontreiniging, geluidshinder, CO 2 ) van de andere vervoerswijzen door te berekenen.

In de effectbeoordeling van de spoorwegrichtlijn wordt vermeld dat de internalisering van de externe kosten reeds was vooropgesteld in de bestaande EU-regelgeving (Richtlijn 2001/14/EG). De herziening van de eurovignetrichtlijn, waardoor de externe kosten zullen kunnen worden geïnternaliseerd, zal de spoorwegen nieuwe kansen bieden om de externe kosten te internaliseren.

In de luchtvaart is de integratie in het ETS een belangrijke stap in de strijd tegen de CO 2 -uitstoot. In het kader van bestaande werkzaamheden inzake de reductie van NOx-emissies kan een prijsmechanisme worden ontwikkeld.

De toename van de CO 2 -uitstoot en luchtverontreiniging in de scheepvaart wijzen erop dat maatregelen moeten worden genomen. Gelet op het internationale karakter van de scheepvaart, zou bijvoorbeeld het ETS een mogelijke uitkomst van de analyse kunnen zijn.

Ten slotte zal ook aandacht worden besteed aan de binnenvaart, rekening houdend met de talrijke specifieke regelgevingskaders in die sector, bijvoorbeeld de Akte van Mannheim.

Voorkeuropties: de herziening van Richtlijn 1999/62/EG in juni 2008

Zoals reeds gezegd, wordt een groot deel van de externe kosten veroorzaakt door het goederenvervoer over de weg. De internalisering van die kosten, waarvoor Richtlijn 1999/62/EG moet worden gewijzigd, is derhalve een essentieel onderdeel van een algemene strategie om de interne kosten van alle vervoer te internaliseren.

De maatregelen om de externe kosten van het goederenvervoer over de weg aan te pakken zijn niet de eerste stap in het kader van die strategie, aangezien reeds is voorgesteld de luchtvaart op te nemen in het ETS. De herziening van Richtlijn 1999/62/EG is tevens noodzakelijk om de wettelijke belemmeringen waardoor de externe kosten van het spoorvervoer nu niet kunnen worden doorberekend, weg te werken.

Maatregelen nemen voor het wegvervoer terwijl andere maatregelen worden genomen voor andere vervoerswijzen zou de trend inzake externe kosten niet negatief beïnvloeden aangezien het logisch zou zijn hogere relatieve heffingen in te stellen voor vervoerswijzen die meer externe kosten genereren.

In het kader van deze analyse lijken de beleidsopties waarbij de heffing voor het goederenvervoer over de weg wordt gekoppeld aan de luchtverontreiniging, de geluidshinder en de congestie de beste formule te bieden ten aanzien van mobiliteit en duurzaamheid. Dankzij een gedifferentieerd heffingsysteem op basis van de kosten van luchtverontreiniging en geluidshinder kan rekening worden gehouden met plaatselijke externe kosten. Aan die regeling een congestieheffing koppelen, zorgt voor tijdwinst en heeft een gunstige invloed op de algemene economie. Congestieheffingen zijn het efficiëntst wanneer ze worden ingesteld voor passagiers- en goederenvervoer, die beide gebruik maken van dezelfde infrastructuur. Dit aspect werd aangereikt tijdens de publieke raadpleging, waarbij de voorkeur werd uitgesproken voor een optie "rekening rijden voor vrachtvervoer én personenwagens". Bovendien leidt een vermindering van de reistijd ook tot een lagere CO 2 -uitstoot. Bovendien is het interessant dat de milieukosten door de invoering van rekeningrijden voor vrachtvervoer en personenwagens in dezelfde mate zouden dalen als bij beleidsopties waarbij een specifieke CO 2 -heffing wordt ingesteld.

In de analyse werd verondersteld dat alle lidstaten de heffing invoeren. De voor- en nadelen van verplichte versus vrijwillige/responsabiliserende maatregelen zijn onderzocht, samen met het aspect subsidiariteit. Een aantal argumenten pleit in eerste instantie voor een responsabiliserende benadering:

- Er bestaat nog steeds onduidelijkheid over de kosten, de baten en de handhaving van de vereiste tolsystemen op de netwerken van een aantal lidstaten met weinig verkeer en dus minder externe kosten.

- Bindende maatregelen met een verplichte heffing zouden een radicale koerswijziging betekenen ten opzichte van de huidige richtlijn en zijn nagenoeg onhaalbaar zonder overgangsperiode.

- De lidstaten hebben tot dusver een verschillend beleid gevoerd met betrekking tot infrastructuurheffingen en beschikken dus niet allemaal over evenveel ervaring met de betrokken toltechnologie. Een aantal interoperabiliteitsproblemen is nog niet opgelost.

- Een flexibele en geleidelijke aanpak biedt de mogelijkheid de nieuwe heffingsystemen en toltechnologie te testen in de lidstaten waar de geografische omstandigheden het best zijn.

- De reeds opgedane ervaring met de invoering en toepassing in een kopgroep van lidstaten maakt het mogelijk de situatie in een latere fase te evalueren. Op dat moment kan een gezamenlijke afweging worden gemaakt van de voor- en nadelen van een verplichte doorberekening van de externe kosten door alle lidstaten en van de mate waarin coördinatie door de EU wenselijk is.

Dit beleid, waarbij de mogelijkheid tot internaliseren wordt gecreëerd, vergt een herziening van Richtlijn 1999/62/EG als eerste stap op weg naar een internaliseringsstrategie. De belangrijkste wijzigingen zijn: de mogelijkheid creëren wegentol te berekenen op basis van externe kosten, namelijk luchtverontreiniging, geluidshinder en congestie en de heffingen aan die externe kosten te koppelen. Om de efficiëntie en de kans op slagen van dergelijke tolsystemen te verhogen is het belangrijk dat wordt geopteerd voor elektronische tolsystemen waarbij het verkeer niet moet worden opgehouden. Dit vergemakkelijkt de invoering en drukt de kosten en biedt tevens een oplossing voor plaatselijke problemen zodat de heffing kan worden toegepast op alle wegen. Vanwege het subsidiariteitsbeginsel zal de richtlijn niet van toepassing zijn op personenwagens. Een congestieheffing is echter efficiënter indien ook de weggebruikers waarop de richtlijn niet van toepassing is, aan een heffing worden onderworpen. Met dit positieve effect moet rekening worden gehouden.

PL

(...PICT...)|KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH|

Bruksela, dnia 8.7.2008

SEK(2008) 2209

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Dokument towarzyszący

KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Strategia na rzecz wdrożenia internalizacji kosztów zewnętrznych oraz Wniosek DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY zmieniająca dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe Streszczenie oceny skutków w sprawie internalizacji kosztów zewnętrznych

{KOM(2008) 435 wersja ostateczna} {KOM(2008) 436 wersja ostateczna} {SEK(2008) 2208}

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Streszczenie oceny skutków w sprawie internalizacji kosztów zewnętrznych

Podczas zmiany dyrektywy 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe w maju 2006 r., Parlament Europejski i Rada zastrzegły, że: „Najpóźniej dnia 10 czerwca 2008 r. Komisja przedstawi, po zbadaniu wszystkich opcji, w tym kosztów związanych z ochroną środowiska, hałasem, zatorami komunikacyjnymi i ochroną zdrowia, powszechnie stosowany, przejrzysty i zrozumiały model oceny wszelkich zewnętrznych kosztów, jako podstawy obliczania w przyszłości opłat za korzystanie z infrastruktury” . W dyrektywie zmieniającej dodaje się stwierdzenie: „Model ten musi być połączony z analizą skutków internalizacji kosztów zewnętrznych w odniesieniu do wszystkich rodzajów transportu oraz strategią stopniowego wdrażania tego modelu w odniesieniu do wszystkich rodzajów transportu. Do sprawozdania i do modelu dołącza się, w razie potrzeby, wnioski dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wprowadzenia dalszych zmian do niniejszej dyrektywy” .

W niniejszej ocenie skutków skupia się na internalizacji kosztów zewnętrznych hałasu, zanieczyszczenia powietrza, zmian klimatycznych, zatorów komunikacyjnych i wypadków spowodowanych przez pojazdy ciężarowe i inne środki transportu poprzez instrumenty rynkowe takie jak opłaty, podatki lub zbywalne pozwolenia. Poddaje się analizie opcje internalizacji kosztów zewnętrznych opłat za przejazd pojazdów ciężarowych w celu przeglądu dyrektywy 1999/62/WE oraz opcje internalizacji kosztów zewnętrznych innych rodzajów transportu takich jak transport kolejowy, lotniczy, morski i żegluga śródlądowa.

1. Opis problemu

Działalność transportowa jest źródłem niedogodności, które stanowią koszt dla innych. Najczęściej koszty te są zewnętrzne, przez co rozumie się, że nie ponosi ich podmiot, który jest ich źródłem, lecz inny użytkownik transportu (zatory komunikacyjne, wypadki) oraz społeczeństwo (ekologiczne efekty zewnętrzne).

Transport został już poddany szeregowi regulacji z uwagi na jego środowiskowe efekty zewnętrzne. Ponadto działalność transportowa, w tym zakup, posiadanie i użytkowanie pojazdów, jest obciążona wieloma podatkami i opłatami, które mogą łącznie rekompensować, a w niektórych przypadkach przekraczać nawet niektóre z jej kosztów społecznych. Konieczne jest, więc uwzględnienie obecnej sytuacji w celu uniknięcia podwójnego obciążenia opłatami tych samych kosztów zewnętrznych. Jednak kwestią do rozwiązania jest ustalenie, do jakiego stopnia istniejące środki pozwalają na internalizację kosztów zewnętrznych, innymi słowy czy sygnały cenowe, których nośnikami są istniejące opłaty, podatki lub subsydia zachęcają do rozwoju nowych technologii, nowych sposobów transportu lub zmiany zachowań konsumenta.

Chociaż istnieją dowody na to, że osiągnięty już został pewien stopień internalizacji kosztów zewnętrznych, użytkownicy transportu nie ponoszą wszystkich tych kosztów lub dokonują płatności w sposób niezwiązany z kosztami zewnętrznymi. W większości przypadków środki rządowe są fragmentaryczne i nie zapobiegają bezpośrednio problemom istniejącym na rynku. Problem polega na tym, że struktura istniejących opłat nie dostarcza wystarczającego sygnału cenowego do tego, by wpłynąć na zmianę zachowań w zakresie mobilności.

Pozostawienie status quo spowodowałoby, że transport dalej generowałby niedogodności, za które nie płaciliby jego użytkownicy. Nie oznacza to jednak, że nie zostaną podjęte żadne działania, ponieważ istnieją inne instrumenty przeciwdziałające kosztom zewnętrznym czy to już obowiązujące (np. podatki od pojazdów, klasy EURO) czy też będące na etapie dyskusji na szczeblu instytucji UE (np. system handlu uprawnieniami do emisji w lotnictwie, przepisy dotyczące emisji CO2 i przepisy samochodowe). Bez internalizacji ceny transportu będą nadal źródłem niewłaściwych sygnałów dla użytkowników, którzy nie zostaną dostatecznie zachęceni do użytkowania pojazdów o niższej emisji zanieczyszczeń i unikania tras o wysokim stopniu natężenia ruchu w godzinach szczytowych.

2. Cele

Ogólnym celem UE jest „zapewnienie by nasze systemy transportowe spełniały potrzeby gospodarcze, społeczne i potrzeby w zakresie ochrony środowiska, przy jednoczesnym minimalizowaniu niepożądanego wpływu na gospodarkę, społeczeństwo i środowisko”.

Jednakże niniejsza ocena skutków dotyczy jedynie określonego celu Komisji, który zgodnie z konkretnym żądaniem prawodawcy, polega na zaproponowaniu strategii internalizacji kosztów zewnętrznych powodowanych przez transport. Spodziewanym efektem internalizacji kosztów zewnętrznych jest, by ceny transportu były źródłem właściwych sygnałów dla użytkowników transportu, w celu poprawy efektywności wykorzystania infrastruktury i przyczynienia się do zmniejszenia negatywnych efektów zewnętrznych takich jak zatory komunikacyjne, wypadki i emisje do środowiska. Cel ten nie powinien hamować konkurencyjności gospodarki ani powodować żadnych nadmiernych obciążeń transportu.

Cele operacyjne są następujące:

– zaproponowanie stopniowej strategii promowania internalizacji kosztów zewnętrznych we wszystkich rodzajach transportu, poprzez tworzenie zachęt dla użytkowników w celu efektywnego wykorzystania infrastruktury transportowej.

– w ramach pierwszego kroku, i biorąc pod uwagę, że sformułowany już został wniosek w sprawie wprowadzenia systemu handlu uprawnieniami do emisji w transporcie lotniczym, umożliwianie państwom członkowskim i ich zachęcanie do konsekwentnego wdrażania na autostradach i innych drogach skutecznych opłat za użytkowanie dróg, mających na celu stymulację mobilności zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju. Będzie to prowadzić do przeglądu dyrektywy 1999/62/WE.

3. Opcje działań

Przeanalizowano szereg opcji, również przy pomocy narządzi modelowych.

Scenariusz bazowy (brak działań) nie przewiduje żadnego nowego wniosku zapewniającego internalizację kosztów zewnętrznych, lecz uwzględnia przyszłe środki mające na celu zmniejszenie niedogodności dla środowiska. Środki te dotyczą głównie zewnętrznych kosztów zmian klimatycznych; nie są one częścią globalnej strategii internalizacji i nie obejmują wszystkich rodzajów transportu.

Drugi scenariusz analizuje wpływ pobierania opłat za koszty zewnętrzne związane z drogowym transportem towarów. Ta opcja doprowadziłaby do przeglądu dyrektywy 1999/62/WE. Analizie poddane zostały trzy warianty:

- pobieranie opłat za zanieczyszczenie powietrza i hałas,

- pobieranie opłat za zanieczyszczenie powietrza, hałas i emisje CO2,

- pobieranie opłat za zanieczyszczenie powietrza, hałas i zatory komunikacyjne.

Trzeci scenariusz zakłada obciążanie opłatami za koszty zewnętrzne nie tylko drogowego transportu towarów jak zostało to przewidziane w opcji 2, lecz również innych rodzajów transportu tzn. transportu kolejowego, lotniczego, morskiego i żeglugi śródlądowej w celu zapewnienia równego traktowania wszystkich rodzajów transportu. Analizie poddane zostały dwa warianty:

- pobieranie opłat za koszty zanieczyszczenia powietrza i koszty hałasu od każdego rodzaju transportu, pobieranie opłat za emisje CO2 od transportu morskiego, żeglugi śródlądowej i transportu kolejowego,

- pobieranie opłat za zanieczyszczenie powietrza, hałas i emisje CO2 od każdego rodzaju transportu,

4. Analiza skutków

We wszystkich opcjach działań internalizacja kosztów zewnętrznych nie hamuje mobilności w Europie, chociaż pobieranie opłat zmienia wybór użytkowników transportu i wpływa na podział zadań przewozowych. Wydaje się jednak, że pobieranie opłat za zatory komunikacyjne w transporcie drogowym ma bardziej pozytywne oddziaływanie, jako że pozwala zaoszczędzić czas, zmniejszając równocześnie zużycie paliw i niedogodności dla środowiska.

W krótkim okresie internalizacja kosztów zewnętrznych wpływa negatywnie na gospodarkę w związku z przeważającym nad innymi skutkami wzrostem kosztów transportu. Jednakże udział kosztów transportu różni się dla poszczególnych branży przemysłowych i doprowadziłby prawdopodobnie do zwiększenia wydajności transportu towarów. W sumie istnieją podstawy by sądzić, że zmniejszenie kosztów zewnętrznych – zatorów komunikacyjnych, kosztów środowiskowych oraz zmniejszenie śmiertelności w związku z wypadkami drogowymi – poprawi ogólną konkurencyjność Europy, w związku z faktem, iż koszty te są obecne ponoszone przez ogół społeczeństwa europejskiego. Ponadto pobieranie opłat za zatory komunikacyjne stanie się źródłem oszczędności czasu, które przełożą się na wzrost wydajności działalności gospodarczej.

Wdrożenie programu pobierania opłat spowoduje całkowite zmniejszenie zewnętrznych kosztów środowiskowych o około 1 mld EUR rocznie. W przypadku opłat za zatory komunikacyjne znaczna redukcja emisji CO2 jest głównie związana ze zmniejszeniem zużycia paliw. Według niektórych badań znaczne zatory komunikacyjne powodują, że zużycie paliwa przez niektóre pojazdy wzrasta o około 10-30 %.

Wpływ internalizacji na redystrybucję dochodu jest dość niewielki i nie przyczynia się do pogłębiania różnic. Jest to związane z faktem, że osoby o niższych dochodach przejawiają tendencję do częstszego korzystania z transportu publicznego i nie czują się dotknięte uiszczaniem opłat od samochodów prywatnych. Jednym z zagadnień, którego modele nie są w stanie uchwycić, jest pozytywne oddziaływanie zmniejszenia kosztów zewnętrznych na zdrowie. Zmniejszenie zanieczyszczenia powietrza ma pozytywny wpływ na zdrowie, w szczególności na obszarach gęsto zaludnionych oraz w dolinach alpejskich i innych zaludnionych dolinach górskich.

Biorąc pod uwagę dochody z opłat za przejazd w poszczególnych opcjach działań, koszty operacyjne wahałyby się od 12 % do 25 % dochodów w krajach UE-25. Oszacowania te nie uwzględniają istniejących programów. Niektóre kraje, takie jak Niemcy, Austria lub Republika Czeska, korzystają już z systemu elektronicznego a koszty operacyjne kształtują się w tych państwach w przedziale 15-20 % dochodów. Oszacowania podane powyżej mogą być zatem niższe dla niektórych państw członkowskich.

Wykorzystanie dochodów z opłat za efekty zewnętrzne powinno uwzględniać korzyści wynikające dla Wspólnoty z ruchu międzynarodowego. W przypadku drogowego transportu towarów udział ruchu międzynarodowego w całkowitym drogowym transporcie towarów w UE-27 wynosi 27 %. Jednakże w siedmiu państwach członkowskich przekracza on 50 %, osiągając najwyższy poziom w Estonii (84 %) i w Luksemburgu (77 %). Biorąc pod uwagę intensyfikację międzynarodowego drogowego transportu towarów, ocenia się, że jego udział w ruchu w krajach UE-27 osiągnie 33 %, osiągając najwyższy poziom w Estonii (90 %). Jeśli środki te nie byłyby przeznaczone na konkretne cele państwa członkowskie wykazywałyby tendencję do wyciągania jak największych korzyści dla siebie bez pełnego uwzględniania korzyści wypływających z mobilności zgodnej z zasadami zrównoważonego rozwoju na szczeblu Wspólnoty.

Brak przejrzystości i rozliczalności mógłby spowodować w niektórych przypadkach obciążenie transportu międzynarodowego nadmiernymi kosztami, które z kolei mogą mieć negatywny wpływ na mobilność, swobodny przepływ i rynek wewnętrzny. Nadmierne koszty mogą mieć negatywne skutki na poziomie lokalnym. Dla przykładu, pierwsze doświadczenia z płatnymi autostradami na Węgrzech w latach dziewięćdziesiątych XX w. okazały się porażką, gdyż opłaty ustalono na poziomie przewyższającym możliwości płatnicze użytkowników.

Najważniejsze przepisy obecnej dyrektywy zapewniające rozliczalność kosztów infrastruktury to wykorzystanie wspólnej metody obliczania kosztów i przyjęcie wspólnych zasad pobierania opłat. Państwa członkowskie mogą zadecydować czy odzyskają jedynie część kosztów obliczonych dzięki tej wspólnej metodyce. Podobne podejście mogłoby zostać zastosowane w przypadku opłat od kosztów zewnętrznych.

5. Porównanie opcji

Analiza ilościowa i jakościowa wydaje się wykazywać, że najlepsze rozwiązania oferuje opcja uwzględniająca opłaty za zatory komunikacyjne. Po pierwsze, skrócenie czasu poświęconego na ruch wpływa pozytywnie na gospodarkę, jako że transport towarów odbywa się w bardziej płynny sposób. Po drugie, pobieranie opłat za zatory komunikacyjne powoduje znaczne zmniejszenie kosztów zewnętrznych. Swobodniejszy ruch pojazdów wpływa na poziom zużycia paliwa, który z kolei powoduje zmniejszenie emisji CO2. Dlatego też scenariusz ten oddziałuje w większym stopniu na dobrobyt.

Przy obciążeniu opłatą wszystkich rodzajów transportu podtrzymuje się w dużym stopniu mobilność przy jednoczesnym zmniejszeniu poziomu emisji do środowiska i śmiertelności w wyniku wypadków drogowych. Analiza nie uwzględnia w tym przypadku zatorów komunikacyjnych, dlatego też nie wymienia się w niej wszystkich pozytywnych skutków obciążania ich opłatami. Z punktu widzenia dopuszczalności konsultacje publiczne wykazały silne poparcie dla pobierania opłat od każdego rodzaju transportu. Jednakże należy rozważyć międzynarodowy wymiar transportu morskiego i lotniczego przy wdrażaniu strategii internalizacji. Ponadto w opcji 3 skutki dla zatrudnienia zależą w znacznym stopniu od wykorzystania dochodów.

Preferowane opcje: Strategia internalizacji kosztów zewnętrznych dla każdego rodzaju transportu

W celu zachowana zasady sprawiedliwości internalizacją należy objąć wszystkie rodzaje transportu. Jednakże mając na uwadze międzynarodowe ramy transportu morskiego, lotniczego i żeglugi śródlądowej, rozwijana będzie strategia długoterminowa.

Porównanie scenariuszy daje pewne pojęcie na temat preferowanych opcji. Opcja 3B obejmuje inne rodzaje transportu i pociąga za sobą internalizację kosztów zanieczyszczenia powietrza, hałasu i emisji CO2 w innych rodzajach transportu. Rozszerzenie internalizacji na inne rodzaje transportu przyczyni się do ogólnej trwałości działań.

Na tej podstawie zostanie przygotowany program prac, określający czy pobieranie opłat za koszty zewnętrzne (zanieczyszczenie powietrza, hałas, emisje CO2) jest pożądane w przypadku innych rodzajów transportu.

W ocenie skutków dyrektywy w sprawie infrastruktury kolejowej wspomina się, że pobieranie opłat za koszty zewnętrzne zostało już przewidziane w istniejącym prawodawstwie UE (dyrektywa 2001/14/WE). Transport kolejowy otrzyma nowe możliwości internalizacji kosztów zewnętrznych po wprowadzeniu zmian dotyczących eurowinety w celu umożliwienia internalizacji.

Włączenie transportu lotniczego do systemu handlu uprawnieniami do emisji jest ważnym krokiem na drodze do redukcji emisji CO2. Trwające prace nad redukcją emisji Nox umożliwią w tym kontekście analizę mechanizmu wyceny.

Zwiększenie emisji CO2 oraz substancji zanieczyszczających powietrze w transporcie morskim ukazuje potrzebę podjęcia działań na tym polu. Mając na uwadze międzynarodowe ramy transportu morskiego, jednym z wyników analizy mogłoby być rozwiązanie takie jak system handlu uprawnieniami do emisji.

Przeanalizowana zostanie również kwestia żeglugi śródlądowej, przy uwzględnieniu faktu, że ten rodzaj transportu funkcjonuje często w specyficznym otoczeniu prawnym, np. konwencja z Mannheim.

Preferowane opcje: Przegląd dyrektywy 1999/62/WE z czerwca 2008 r.

Jak wspomniano wyżej, drogowy transport towarów ma znaczny udział w powstawaniu kosztów zewnętrznych. Wymagająca zmiany dyrektywy 1999/62/WE internalizacja tych kosztów jest zatem niezbędnym elementem szerszej strategii internalizacji kosztów zewnętrznych we wszystkich rodzajach transportu.

Zajęcie się kwestią kosztów zewnętrznych w drogowym transporcie towarów nie jest pierwszym etapem tej szerszej strategii jako, że przedłożony już został wniosek o włączenie lotnictwa do systemu handlu uprawnieniami do emisji. Konieczny jest również przegląd dyrektywy 1999/62/WE w celu odblokowania wąskiego gardła w prawodawstwie, które uniemożliwia zajęcie się kwestią efektów zewnętrznych w transporcie kolejowym.

Działanie na polu transportu drogowego, przy jednoczesnym rozwijaniu innych inicjatyw politycznych dla innych rodzajów transportu, nie wpłynie negatywne na tendencje w kształtowaniu efektów zewnętrznych, ze względu na fakt, że działanie to będzie polegało na pobieraniu względnie najwyższych opłat od rodzaju transportu powodującego największe efekty zewnętrzne.

W ramach analizy opcje działań przewidujące pobieranie opłat za zanieczyszczenie powietrza i zatory komunikacyjne w drogowym transporcie towarowym wydają się zapewniać najlepszą kombinację pod względem mobilności i trwałości działań. Program zróżnicowanych opłat bazujący na kosztach zanieczyszczenia powietrza i hałasu pozwala uwzględnić środowiskowe efekty zewnętrzne. Włączenie do tego typu programów opłaty za zatory komunikacyjne pozwoli zaoszczędzić czas, co będzie miało pozytywny wpływ na całą gospodarkę. Pobieranie opłat za zatory komunikacyjne jest bardziej efektywne jeśli obejmuje pasażerów i transport towarów, jako że i jedni i drudzy ubiegają się o korzystanie z tej samej infrastruktury. Za tezą tą przemawia wynik konsultacji publicznych, które przeważyły na korzyść opcji „pobieranie opłat od transportu towarów i samochodów osobowych”. Ponadto skrócenie czasu podróży przyczynia się również do redukcji emisji CO2. Co ciekawe, pobieranie opłat od transportu towarów i samochodów osobowych prowadzi do podobnego zmniejszenia kosztów jak w opcjach uwzględniających specjalne podwyższenie opłat za emisje CO2.

W analizie założono, że opłaty pobierane są przez wszystkie państwa członkowskie. Jednakże korzyści i uciążliwości uregulowań o charakterze obowiązkowym lub opcjonalnym/upoważniającym zostały rozważone wraz z kwestiami pomocniczości. Wiele argumentów przemawia za rozpatrzeniem w pierwszej kolejności uregulowań o charakterze upoważniającym.

- Brak jest nadal pewności co do kosztów, korzyści i wdrożenia wymaganych systemów pobierania opłat w sieciach niektórych państw członkowskich o niższym natężeniu ruchu a tym samym niższym poziomie efektów zewnętrznych.

- Uregulowanie o charakterze wiążącym, opierające się na opłatach obowiązkowych, stanowiłoby radykalną zmianę w porównaniu z obecną dyrektywą i trudno wyobrazić sobie jego wdrożenie bez okresu przejściowego.

- Państwa członkowskie miały tradycyjnie różne podejście do opłat za infrastrukturę, w efekcie czego są na różnym poziomie doświadczeń w zakresie technologii wykorzystywanej do pobierania opłat. Nie zostały jeszcze rozwiązane kwestie interoperacyjności.

- Elastyczne i stopniowe podejście umożliwiłoby przetestowanie nowych programów pobierania opłat i technologii wykorzystywanej do pobierania opłat w państwach członkowskich o najbardziej korzystnych warunkach geograficznych.

- Faktyczne doświadczenia zebrane podczas wdrożenia i eksploatacji systemu przez pionierskie państwa członkowskie, pozwoliłyby na przeprowadzenie dogłębnej oceny sytuacji na późniejszym etapie. Będzie wtedy można dokonać przeglądu wspólnej oceny wad i zalet stworzenia obowiązkowego systemu pobierania opłat za koszty zewnętrzne dla wszystkich państw członkowskich oraz wymaganego poziomu koordynacji w UE.

Opcja ta, bazująca na uregulowaniu o charakterze dopuszczającym, pociągnie za sobą przegląd dyrektywy 1999/62/WE w ramach pierwszego etapu strategii internalizacji. Główne zmiany będą polegać na: zezwoleniu na obliczanie opłat drogowych na podstawie kosztów zewnętrznych, a mianowicie kosztów zanieczyszczenia powietrza, hałasu i zatorów komunikacyjnych oraz odpowiednim zróżnicowaniu opłat. Tego typu programy pobierania opłat zostałyby uzależnione od kilku warunków w celu poprawy ich efektywności i szansy powodzenia, takim jak zastosowanie elektronicznych technologii pobierania opłat gwarantujących swobodny przepływ dla ułatwienia wdrożenia programów poprzez zmniejszenie kosztów i lokalnych uniedogodnień, oraz w celu umożliwienia objęcia nimi wszystkich dróg w późniejszym okresie. Ze względu na zasadę pomocniczości dyrektywa nie obejmie samochodów osobowych. Jednakże pobieranie opłat w celu zmniejszenia zatorów komunikacyjnych jest bardziej skuteczne, jeśli podobny program obejmie innych użytkowników dróg, nieobjętych zakresem tej dyrektywy. Należy uznać ten pozytywny wpływ.

DE

(...PICT...)|KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN|

Brüssel, den 8.7.2008

SEK(2008) 2209

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN Begleitdokument zur

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Strategie zur Internalisierung externer Kosten und zum Vorschlag für eine RICHTLINIE DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES zur Änderung der Richtlinie 1999/62/EG über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge Folgenabschätzung zur Internalisierung externer Kosten {KOM(2008) 435 endgültig} {KOM(2008) 436 endgültig} {SEK(2008) 2208}

ARBEITSDOKUMENT DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN

Folgenabschätzung zur Internalisierung externer Kosten

Anlässlich der Änderung der Richtlinie 1999/62/EG über die Erhebung von Gebühren für die Benutzung bestimmter Verkehrswege durch schwere Nutzfahrzeuge im Mai 2006 stellten das Europäische Parlament und der Rat fest: „Die Kommission legt bis spätestens 10. Juni 2008 nach Prüfung aller Optionen, einschließlich der Umwelt-, Lärm-, Stau- und Gesundheitskosten, ein allgemein anwendbares, transparentes und nachvollziehbares Modell zur Bewertung aller externen Kosten vor, welches künftigen Berechnungen von Infrastrukturgebühren zugrunde gelegt werden soll.“ Ferner heißt es in der Änderungslinie: „Dieses Modell wird durch eine Analyse der Auswirkungen der Internalisierung externer Kosten für alle Verkehrsträger und einer Strategie zur schrittweisen Umsetzung dieses Models für alle Verkehrsträger begleitet. Dem Bericht und dem Modell werden gegebenenfalls an das Europäische Parlament und den Rat gerichtete Vorschläge für die weitere Überarbeitung dieser Richtlinie beigefügt.“

Diese Folgenabschätzung befasst sich mit der Frage, inwieweit mit marktgestützten Instrumenten, etwa Gebühren, Steuern oder dem Emissionshandel, die externen Kosten internalisiert werden können, die durch Lärm, Luftverschmutzung, Klimawandel, hohes Verkehrsaufkommen und Unfälle durch schwere Nutzfahrzeuge und sonstige Verkehrsträger verursacht werden. Mit Blick auf die Überarbeitung der Richtlinie 1999/62/EG wird untersucht, welche Möglichkeiten bestehen, die externen Kosten auf die Mautgebühren für schwere Nutzfahrzeuge umzulegen, aber auch welche Möglichkeiten sich bieten, die durch andere Verkehrsträger, wie z. B. dem Schienen-, Luft- und Seeverkehr und die Binnenschifffahrtswege verursachten externen Kosten zu internalisieren.

1. Problemstellung

Verkehrsaktivitäten führen zu Belastungen, deren Kosten andere tragen. Meist handelt es sich dabei um externe Kosten, d. h. um Kosten, die nicht von ihren Verursachern, sondern von anderen Verkehrsteilnehmern (durch Staus, Unfälle) und die Allgemeinheit (Umweltkosten) getragen werden.

Aufgrund der von ihm verursachten Umweltkosten unterliegt der Verkehrssektor bereits zahlreichen Vorschriften. Auch werden bei Aktivitäten im Verkehrssektor, etwa beim Kauf, beim Besitz und bei der Nutzung von Fahrzeugen, zahlreiche Steuern und Gebühren erhoben, die die durch diese Aktivitäten verursachten sozialen Kosten mitunter gar mehr als decken. Daher gilt es, die Ausgangslage einzubeziehen, um dieselben externen Kosten nicht mehrfach in Rechnung zu stellen. Allerdings erhebt sich die Frage, in welchem Umfang die externen Kosten mit den vorhandenen Instrumenten internalisiert werden können, anders gesagt, ob die bereits bestehenden Gebühren, Steuern oder Subventionen nicht ausreichen, Anreize zur Entwicklung neuer Technologien, neuer Verkehrsmittel oder zur Änderung des Verbraucherverhaltens zu geben.

Wenngleich es Hinweise darauf gibt, dass externe Kosten bereits in gewissem Umfang internalisiert werden, können nicht alle entstehenden Kosten auf die Verkehrsteilnehmer umgelegt werden bzw. besteht keine Zweckbindung zwischen den Einnahmen und den externen Kosten. Meist erlässt der Staat Einzelmaßnahmen, die nicht ausdrücklich auf das jeweilige Marktversagen ausgerichtet sind. Das Problem besteht darin, dass vom bestehenden Gebührensystem keine Preissignale ausgehen, die das Mobilitätsverhalten in ausreichendem Maße beeinflussen würden.

Nichts zu unternehmen, würde dazu führen, dass der Verkehrssektor auch weiterhin Belastungen verursachen wird, die nicht von den Verkehrsteilnehmern getragen werden. Das soll nicht heißen, dass zur Eindämmung der externen Kosten nichts unternommen würde, schließlich werden andere Instrumente (wie Fahrzeugsteuern, Euro-Klassen) bereits angewandt oder in den EU-Organen noch diskutiert (wie die Einbeziehung des Luftverkehrs in den Emissionshandel, CO 2 und Fahrzeugvorschriften). Ohne die Internalisierung ginge von den Verkehrskosten weiterhin das falsche Signal aus, so dass die Verkehrsteilnehmer nicht genügend Anreize hätten, umweltfreundlichere Fahrzeuge zu nutzen und Strecken mit hoher Verkehrsdichte zu den Hauptverkehrszeiten zu vermeiden.

2. Ziele

Es ist das erklärte Ziel der EU sicherzustellen, dass unsere Verkehrssysteme den wirtschaftlichen und sozialen Ansprüchen genügen, wenngleich die unerwünschten Auswirkungen auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt so gering wie möglich gehalten werden müssen.

Diese Folgenabschätzung befasst sich allerdings nur mit einem Aspekt der Zielsetzung der Kommission, nämlich der vom Gesetzgeber klar geforderten Strategie zur Internalisierung der vom Verkehrssektor verursachten externen Kosten. Mit der Internalisierung der externen Kosten im Verkehrssektor dürften die Preise die richtigen Signale an die Verkehrsteilnehmer aussenden, die Infrastrukturen effizienter zu nutzen, und so dazu beizutragen, die negativen Externalitäten, wie Staus, Unfälle und Umweltverschmutzung zu reduzieren. Dieses Ziel dürfte die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft nicht beeinträchtigen und den Verkehrssektor nicht unverhältnismäßig belasten.

Konkret ist Folgendes geplant:

– Vorlage eines Vorschlags für eine schrittweise Strategie zur Förderung der Internalisierung der externen Kosten sämtlicher Verkehrsträger als Anreizinstrument für Verkehrsteilnehmer, die Verkehrsinfrastrukturen effizient zu nutzen.

– In einem ersten Schritt und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass ein Vorschlag zur Einbeziehung des Luftverkehrs in den Emissionshandel bereits vorgelegt wurde, sollten die Mitgliedstaaten in die Lage versetzt und aufgefordert werden, auf Autobahnen und anderen Straßen ein effizientes und aufeinander abgestimmtes System von Straßenbenutzungs gebühren im Sinne einer nachhaltigen Mobilität einzuführen. Dies erfordert eine Überarbeitung der Richtlinie 1999/62/EG.

3. Politische Optionen

Untersucht wurden - auch mit Hilfe von Modellierungsinstrumenten – die folgenden politischen Optionen:

Beim Referenzszenarium (keine neuen Maßnahmen) werden keine neuen Vorschläge zur Internalisierung externer Kosten vorgelegt, sondern nur die bereits anstehenden Maßnahmen berücksichtigt, mit denen die Umweltbelastungen verringert werden sollen. Diese beziehen sich überwiegend auf die externen Kosten des Klimawandels, sind nicht Teil einer umfassenden Strategie und erstrecken sich nicht auf alle Verkehrsträger.

Das zweite Szenarium untersucht, wie sich die Umlage der externen Kosten auf den Straßengüterverkehr auswirken würde. Für diese politische Option müsste die Richtlinie 1999/62/EG überarbeitet werden. Untersucht wurden drei Varianten:

- Anlastung der durch die Luftverschmutzung und Lärmbelästigung verursachten Kosten

- Anlastung der durch die Luftverschmutzung, Lärmbelästigung und den CO 2 -Ausstoß verursachten Kosten

- Anlastung der durch die Luftverschmutzung, Lärmbelästigung und das hohe Verkehrsaufkommen verursachten Kosten

Beim dritten Szenarium soll gewährleistet werden, dass nicht nur dem Straßengüterverkehr die externen Kosten angelastet werden (wie in Option 2), sondern allen Verkehrsträgern, wie dem Schienenverkehr, dem Luftverkehr, dem Seeverkehr und den Binnenschifffahrtswegen, um alle Verkehrsträger gleich zu behandeln. Untersucht wurden zwei Varianten:

- Umlage der durch die Luftverschmutzung und die Lärmbelästigung verursachten Kosten auf alle Verkehrsträger und Umlage der durch den CO 2 -Ausstoß verursachten Kosten auf den See- und Schienenverkehr sowie auf die Binnenschifffahrtswege

- Umlage der durch die Luftverschmutzung, Lärmbelästigung und den CO 2 -Ausstoß verursachten Kosten auf alle Verkehrsträger

4. Folgenabschätzung

Grundlage aller politischen Optionen ist, dass die Internalisierung der externen Kosten die Mobilität in Europa nicht einschränken darf, wenngleich die Anlastung der Kosten Einfluss darauf haben wird, welche Verkehrsträger in welcher Kombination genutzt werden. Besonders wirkungsvoll ist offenbar die Verteuerung von hohem Straßenverkehrsaufkommen, da die Kostenvermeidung zu Zeiteinsparungen bei gleichzeitigem Rückgang des Kraftstoffverbrauchs und der Umweltbelastungen führt.

Volkswirtschaftlich gesehen wirkt sich die Internalisierung zunächst negativ aus, da der Anstieg der Kosten im Verkehrssektor die anderen Effekte aufwiegt. Allerdings ist der Anteil der Transportkosten in den einzelnen Branchen unterschiedlich hoch, weshalb es beim Güterverkehr zu einer Effizienzsteigerung kommen dürfte. Generell besteht Grund zu der Annahme, dass die Reduzierung der externen Kosten – durch weniger Staus, Umweltkosten und Unfälle - die Wettbewerbsfähigkeit Europas insgesamt steigern wird, da diese Kosten bislang von der Allgemeinheit getragen werden. Außerdem führt die Anlastung der durch Staus verursachten Kosten zu Zeiteinsparungen, die sich für die Unternehmen in Produktivitätsgewinnen niederschlagen.

Die Umsetzung eines System zur Anlastung der externen Kosten führt insgesamt zu einem Rückgang dieser Kosten um etwa 1 Mrd. Euro pro Jahr. Der signifikante Rückgang der CO 2 -Emissionen infolge der Anlastung der durch Staus verursachten Kosten ist vor allem auf den geringeren Kraftstoffverbrauch zurückzuführen. Studien zufolge steigt bei hohem Verkehrsaufkommen der Kraftstoffverbrauch um etwa 10-30 %.

Die Internalisierung hat nur geringe Verteilungseffekte zur Folge und verstärkt keine Ungleichheiten. Dies könnte darauf zurückzuführen sein, dass Menschen mit niedrigem Einkommen eher öffentliche Verkehrsmittel nutzen und sich so von den steigenden Kosten für Personenkraftwagen nicht betroffen fühlen. Ein Aspekt, der von den Modellen nicht erfasst werden kann, sind die positiven Auswirkungen der Reduzierung der externen Kosten auf die Gesundheit. Eine geringere Luftverschmutzung wirkt sich positiv auf die Gesundheit aus - vor allem in dicht besiedelten Gebieten und in alpinen und anderen bewohnten Bergtälern.

Ausgehend von den auf der Grundlage der verschiedenen politischen Optionen erzielten Einnahmen aus den Mautgebühren, schwanken die Betriebskosten in den EU25 zwischen 12 und 25 % der Einnahmen. Hierbei sind bereits vorhandene Systeme nicht berücksichtigt. In einigen Ländern, wie in Deutschland, Österreich oder der Tschechischen Republik, gibt es bereits elektronische Systeme, deren Betriebskosten sich auf 15 - 20 % der Einnahmen belaufen. In einigen Mitgliedstaaten kann dieser Anteil damit noch unter den vorstehenden Schätzungen liegen.

Bei der Verwendung der Einnahmen aus der Anlastung der Externalitäten sollten die Vorteile des internationalen Verkehrs für die Gemeinschaft berücksichtigt werden. Beim Straßengüterverkehr entfallen in der EU27 27 % des gesamten Straßengüterverkehrs auf den internationalen Verkehr. In sieben Mitgliedstaaten liegt dieser Anteil sogar bei über 50 %, wobei Estland mit 84 % und Luxemburg mit 77 % eine Spitzenstellung einnehmen. Angesichts der Zunahme des internationalen Straßengüterverkehrs dürfte dessen Anteil in der EU27 auf 33 %, in Estland sogar auf 90 % ansteigen. Werden die Einnahmen nicht zweckgebunden, haben die Mitgliedstaaten eher ihr nationales Wohlergehen im Auge und nutzen die Vorteile nur bedingt, die eine gemeinschaftsweite nachhaltige Mobilität bieten würde.

Mangelnde Transparenz und Nachvollziehbarkeit könnten in einigen Fällen dazu führen, dass der internationale Verkehr übermäßig belastet wird, was sich wiederum negativ auf die Mobilität, die Freizügigkeit und den Binnenmarkt auswirken wird. Eine übermäßige Belastung kann sich auch auf lokaler Ebene auswirken. So waren zum Beispiel in den 90er Jahren die ersten Erfahrungen mit Mautgebühren in Ungarn enttäuschend, da die festgesetzte Höhe der Gebühren die Zahlungsfähigkeit der Nutzer überstieg.

Die wichtigsten Bestimmungen in der geltenden Richtlinie, mit denen die Nachvollziehbarkeit der Infrastrukturkosten gewährleistet werden soll, sind die Anwendung eines gemeinsamen Verfahrens zur Berechnung der Kosten und die Verabschiedung gemeinsamer Grundsätze für deren Anlastung. Die Mitgliedstaaten haben die Möglichkeit, nur einen Teil der nach diesem gemeinsamen Verfahren errechneten Kosten zu erheben. Für die Anlastung der externen Kosten ist ein ähnliches Konzept denkbar.

5. Vergleich der einzelnen Optionen

Quantitativ und qualitativ betrachtet können mit der Option, die die Anlastung der durch Staus verursachten Kosten beinhaltet, offenbar die besten Ergebnisse erzielt werden. Erstens wirkt sich die Zeiteinsparung volkswirtschaftlich positiv aus, da die Güterströme reibungsloser fließen. Zweitens bewirkt die Anlastung der durch Staus verursachten Kosten eine deutliche Reduzierung der externen Kosten. Ein reibungsloser Gütertransport verringert den Kraftstoffverbrauch, wodurch wiederum die CO 2 -Emissionen reduziert werden. Aus diesen Gründen werden mit diesem Szenarium größere Wohlstandseffekte erzielt.

Bei einer Belastung aller Verkehrsträger gehen bei mehr oder weniger gleicher Mobilität die Umweltbelastungen und Unfälle zurück. In diesem Fall wird die Vermeidung von Staus nicht im Einzelnen untersucht, weshalb alle positiven Effekte der Anlastung der durch Staus verursachten Kosten nicht festgestellt werden können. Aus Sicht der Akzeptanz hat die öffentliche Anhörung eine deutliche Befürwortung der Belastung aller Verkehrsträger ergeben. Bei der Umsetzung einer Strategie zur Internalisierung der Kosten muss jedoch auch die internationale Dimension des See- und Luftverkehrs berücksichtigt werden. Auch hängen im Falle der politischen Option 3 die Auswirkungen auf die Beschäftigung in starkem Maße von der Verwendung der Einnahmen ab.

Favorisierte Option: Strategie zur Internalisierung der durch alle Verkehrsträger verursachten externen Kosten

Aus Gründen der Gleichbehandlung sollten alle Verkehrsträger in das Konzept der Internalisierung einbezogen werden. Angesichts der internationalen Dimension des See- und Luftverkehrs und der Binnenschifffahrtswege kann die Strategie nur langfristig entwickelt werden.

Aus dem Vergleich der einzelnen Szenarien zeichnet sich eine Präferenz für die Option 3B ab, die sämtliche Verkehrsträger einbezieht und die Internalisierung der durch diese aufgrund der Luftverschmutzung, der Lärmbelästigung und des CO 2 -Ausstoßes verursachten Kosten vorsieht. Die Ausweitung der Internalisierung auf alle Verkehrsträger erhöht die Nachhaltigkeit insgesamt.

Auf dieser Grundlage soll ein Arbeitsprogramm ausgearbeitet werden, in dem zum Ausdruck kommt, dass die Anlastung der durch sämtliche Verkehrsträger verursachten Kosten (durch Luftverschmutzung, Lärm und CO 2 ) wünschenswert ist.

Bereits in der Folgenabschätzung zur Eisenbahn-Richtlinie (Richtlinie 2001/14/EG) wurde darauf verwiesen, dass die Anlastung der externen Kosten bereits Bestandteil geltenden EU-Rechts ist. Sobald die Eurovignette so umgestaltet wurde, dass sie eine Internalisierung der Kosten gestattet, eröffnen sich auch für die Eisenbahnen weitere Möglichkeiten, die externen Kosten zu internalisieren.

Beim Luftverkehr ist die Einbeziehung in den Emissionshandel ein wichtiger Schritt zur Verringerung der CO 2 -Emissionen. Die laufenden Arbeiten zur Reduzierung der NOx-Emissionen könnten die Möglichkeit bieten, einen entsprechenden Preisfestsetzungsmechanismus zu prüfen.

Beim Seeverkehr machen die steigenden Emissionen von CO 2 und sonstiger Luftschadstoffe deutlich, wie wichtig es ist, auf diesem Gebiet tätig zu werden. Mit Blick auf die internationale Dimension des Seeverkehrs könnte sich zeigen, dass sich auch hier eine Lösung wie das Emissionshandelssystem anbieten würde.

Schließlich werden auch die Binnenschifffahrtswege untersucht, für die häufig ganz unterschiedliche Rechtsordnungen gelten, wie etwa die Mannheimer Akte.

Favorisierte Option: Überarbeitung der Richtlinie 1999/62/EG im Juni 2008

Wie bereits erläutert, werden durch den Straßengüterverkehr erheblich externe Kosten verursacht. Die Internalisierung dieser Kosten, wie sie nach der Richtlinie 1999/62/EG in ihrer geänderten Fassung gefordert werden wird, ist daher ein wesentlicher Bestandteil der umfassenden Strategie zur Internalisierung der durch alle Verkehrsträger verursachten Kosten.

Die Verringerung der durch den Straßengüterverkehr verursachten externen Kosten ist allerdings nicht der erste Schritt dieser breit angelegten Strategie, da bereits ein Vorschlag zur Einbeziehung des Luftverkehrs in den Emissionshandel vorliegt. Die Richtlinie 1999/62/EG muss auch überarbeitet werden, um die durch die Rechtslage entstandene Blockade zu überwinden, die eine Berücksichtigung der Externalitäten im Schienenverkehr verhindert.

Konkret mit dem Straßenverkehr zu beginnen, während weitere politische Initiativen für die anderen Verkehrsträger noch in der Vorbereitung sind, dürfte die Entwicklung der Externalitäten nicht negativ beeinflussen, da dadurch nur die Verkehrsträger stärker belastet werden, die auch höhere externe Kosten verursachen.

Im Rahmen dieser Untersuchungen bieten im Hinblick auf Mobilität und Nachhaltigkeit offenbar die politischen Optionen die beste Lösung, bei denen die aufgrund der Luftverschmutzung, des Lärms und der Staus verursachten Kosten auf den Straßengüterverkehr umgelegt werden. Eine differenzierte Anlastung der externen Kosten, die aufgrund der Luftverschmutzung und der Lärmbelästigung anfallen, ermöglicht eine Berücksichtigung der vor Ort entstehenden Externalitäten. Die Einbeziehung einer Staugebühr in ein solches System bewirkt Zeiteinsparungen, die sich auf die Wirtschaft insgesamt positiv auswirken. Staugebühren sind dann effizient, wenn sowohl die Personenbeförderung als auch der Gütertransport einbezogen werden, da beide um dieselbe Infrastruktur konkurrieren. Dieser Aspekt wird durch die Ergebnisse der öffentlichen Anhörung unterstützt, die eine Befürwortung der Option “Belastung von Nutz- und Personenfahrzeugen“ ergab. Auch wird durch die Reduzierung der Fahrtzeit der CO 2 -Ausstoß verringert. Interessanterweise führt die Belastung von Nutz- und Personenfahrzeugen in ähnlichem Umfang zu einer Verringerung der Umweltkosten wie die politischen Optionen, die speziell auf den CO 2 -Ausstoß ausgerichtet sind.

Die Untersuchungen gehen von der Annahme aus, dass alle Mitgliedstaaten ein solches System einführen. Die Vor- und Nachteile eines obligatorischen bzw. fakultativen Konzepts wurden in Zusammenhang mit Fragen der Subsidiarität geprüft. Einige Betrachtungen legen zunächst ein fakultatives Konzept nahe:

- In Mitgliedstaaten mit niedrigerem Verkehrsaufkommen und damit geringeren Externalitäten sind Kosten, Nutzen und die Durchsetzung der erforderlichen Mautsysteme noch immer mit gewissen Unsicherheiten behaftet.

- Die obligatorische Erhebung von Mautgebühren würde eine einschneidende Veränderung gegenüber der geltenden Richtlinie darstellen und ist nur mit einer Übergangsfrist vorstellbar.

- Die Mitgliedstaaten haben bei der Kostenanlastung der Infrastrukturen traditionell unterschiedliche Konzepte verfolgt, weshalb sie einen sehr unterschiedlichen Kenntnisstand der erforderlichen Technologien für die Gebührenerhebung haben. Noch ungelöst dabei sind Fragen der Interoperabilität.

- Eine flexible und schrittweise Einführung böte die Möglichkeit, dass Mitgliedstaaten, deren geographische Gegebenheiten sich besonders gut eignen, neue Mautsysteme und technologien testen können.

- Anhand der Erfahrungen, die die Mitgliedstaaten, die bereits frühzeitig diese Systeme einsetzten, mit der Umsetzung und dem Betrieb gemacht haben, ließe sich eine gründliche Bestandsaufnahme machen, die zu einem späteren Zeitpunkt genutzt werden kann. Die Vor- und Nachteile einer obligatorischen Anlastung der externen Kosten in allen Mitgliedstaaten und das notwendige Maß einer gemeinschaftsweiten Koordinierung können dann gemeinsam auf den Prüfstand gestellt werden.

Die politische Option, die sich auf den fakultativen Ansatz stützt, würde als ersten Schritt einer Internalisierung eine Überarbeitung der Richtlinie 1999/62 bedeuten. Folgende Änderungen stünden dabei im Vordergrund: Die Genehmigung, die Mautgebühren anhand der externen Kosten zu berechnen, vor allem anhand der Kosten der Luftverschmutzung, des Lärms und der Staus, und die Gebühren entsprechend zu differenzieren. Derartige Gebührensysteme müssen eine Reihe von Bedingungen erfüllen, damit sie effizient und erfolgreich sind, indem zum Beispiel auf elektronische Mautsysteme zurückgegriffen wird, die die Umsetzung erleichtern, da Kosten eingespart werden, keine Wartezeiten entstehen und sie im Laufe der Zeit auf alle Straßen ausgeweitet werden können. Aus Gründen der Subsidiarität wird die Richtlinie nicht auf Personenkraftwagen Anwendung finden. Allerdings ist die Anlastung der Kosten zur Vermeidung von Staus noch effizienter, wenn andere Verkehrsteilnehmer, die nicht unter die Richtlinie fallen, auch von einem ähnlichen System erfasst werden. Diese positiven Folgen sollten anerkannt werden.

MT

(...PICT...)|KUMMISSJONI TAL-KOMUNITAJIET EWROPEJ|

Brussel 8.7.2008

SEG(2008) 2209

DOKUMENT TA’ ĦIDMA TAL-PERSUNAL TAL-KUMMISSJONI Dokument li jakkumpanja l-

KOMUNIKAZZJONI MILL-KUMMISSJONI LILL-PARLAMENT EWROPEW, LILL-KUNSILL, LILL-KUMITAT EKONOMIKU U SOĊJALI U LILL-KUMITAT TAR-REĠJUNI Strateġija għat-twettiq ta’ l-internalizzazzjoni ta’ l-ispejjeż esterni u l- Proposta għal DIRETTIVA TAL-PARLAMENT EWROPEW U TAL-KUNSILL li temenda d-Direttiva 1999/62/KE dwar il-ħlas li jrid isir minn vetturi ta' merkanzija tqila għall-użu ta' ċerti infrastrutturi Sommarju tal-valutazzjoni ta' l-impatt ta' l-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni

{KUMM(2008) 435 finali} {KUMM(2008) 436 finali} {SEG(2008) 2208}

DOKUMENT TA’ ĦIDMA TAL-PERSUNAL TAL-KUMMISSJONI

Sommarju tal-valutazzjoni ta' l-impatt ta' l-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni

Meta f'Mejju 2006 emendaw id-Direttiva 1999/62/KE dwar il-ħlas [tariffi] li jrid isir minn vetturi ta' merkanzija tqila (HGV) għall-użu ta' l-infrastruttura, il-Parlament Ewropew u l-Kunsill stipulaw li: " Mhux iktar tard mill-10 ta' Ġunju 2008 il-Kummissjoni, wara li tkun eżaminat l-għażliet kollha, inklużi spejjeż marbuta ma' l-ambjent, mal-ħsejjes [storbju], mal-konġestjoni u mas-saħħa, għandha tippreżenta mudel universali, trasparenti u li jiftiehem għall-valutaz zjoni ta' l-ispejjeż esterni kollha sabiex iservi bħala l-bażi għall-kalkolu fil-ġejjieni tal-ħlasijiet għall-infrastruttura" . Id-Direttiva li temenda tkompli: " Dan il-mudell għandu jkun akkumpanjat minn analiżi ta' l-impatt ta' l-internalizzazzjoni ta' spejjeż esterni għall-modi kollha ta' trasport u minn strateġija għal implimentazzjoni fi stadji tal-mudell għall-modi kollha ta' trasport ." "Ir-rapport u l-mudell għandhom ikunu akkumpanjati, fejn ikun xieraq, minn proposti lill-Parlament Ewropew u lill-Kunsill għal reviżjoni ulterjuri ta' din id-Direttiva ".

Il-valutazzjoni ta' l-impatt attwali tiffoka fuq l-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni ta' l-istorbju, tat-tniġġis ta' l-arja, tal-bidla klimatika u ta' l-inċidenti minn vetturi ta' merkanzija tqila u meżżi oħra ta' trasport bl-użu ta' strumenti bbażati fuq is-suq bħal ma huma tariffi, taxxi jew permessi negozjabbli. Tanalizza l-għażliet għall-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni fin-nolijiet tal-HGV sabiex tirrevedi d-Direttiva 1999/62/KE u l-għażliet għall-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni f'modi oħra ta' trasport bħal ma huma l-ferroviji, l-avjazzjoni, dak marittimu u l-mogħdijiet interni fuq l-ilma.

1. Definizzjoni tal-problema

L-attivitajiet tat-trasport joħolqu fastidji li jħallas għalihom ħaddieħor. Ħafna drabi, dawn l-ispejjeż huma esterni, jiġifieri ma jġorrhomx minn joħloqhom, imma jġorruhom utenti oħrajn tat-trasport (konġestjonijiet, inċidenti) u s-soċjetà (spejjeż ambjentali).

Minħabba l-esternalitajiet ambjentali tiegħu, it-trasport diġà huwa espost għal għadd ta' miżuri regolatorji. Barraminhekk, l-attivitajiet tat-trasport, fosthom ix-xiri ta' vettura, il-pussess u l-użu, huma suġġetti għal għadd kbir ta' taxxi u tariffi, li f'salt jistgħu jikkumpensaw, u f'xi każijiet jistgħu anki jikkumpensaw iżżejjed, għal xi wħud mill-ispejjeż soċjali tagħhom. Għalhekk huwa meħtieġ li tkun ikkunsidrata s-sitwazzjoni eżistenti biex ikun evitat ħlas doppju fuq l-istess spiża esterna. Il-kwistjoni, madankollu, hija li jkun konstatat kemm il-miżuri eżistenti jippermettu li l-ispejjeż esterni jkunu internalizzati, fi kliem ieħor jekk is-sinjali tal-prezz minn dawn it-tariffi, it-taxxi u s-sussidji eżistenti jinċitawx l-iżvilupp ta' teknoloġiji ġodda, modi ġodda ta' trasport jew bidla fl-imġiba tal-konsumaturi.

Għalkemm hemm xi evidenza li diġà jeżisti ċertu ammont ta’ internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni, l-utenti tat-trasport ma jġorrux dawn l-ispejjeż kollha jew iħallsu b'modi li mhux relatat ma' l-ispiża esterna. Fil-biċċa l-kbira tal-każijiet, il-miżuri governattivi huma frammentati u ma jindirizzawx b’mod espliċitu dawn id-difetti tas-suq. Il-problema hija li l-istruttura tat-taxxi eżistenti ma tagħtiex sinjal tal-prezz effiċjenti biżżejjed biex jinfluwenza l-imġiba fil-mobbiltà.

Jekk is-sitwazzjoni titħalla kif inhi jkun ifisser li t-trasport jibqa' joħloq fastidji li ma jinġarrux mill-utenti tat-trasport. Madankollu, dan ma jfissirx li mhu se jsir xejn għax hemm strumenti oħrajn eżistenti (pereżempju taxxi fuq il-vetturi, klassifikazzjoniet Euro) jew li qed jiġu diskussi fl-istituzzjonijiet ta' l-UE (pereżempju l-ETS għall-avjazzjoni, regoli għas-CO2 u għall-karrozzi) biex jikkontrollaw l-ispejjeż esterni. Mingħajr l-internalizzazzjoni, il-prezz tat-trasport jibqa' jagħti sinjal ħażin lill-utenti, li ma jkollhomx biżżejjed inċentivi biex jużaw vetturi li jniġġsu anqas u jevitaw rotot konġesti fl-eqqel ħinijiet.

2. L-Għanijiet

L-għan ġenerali għall-UE huwa li "tiżgura li s-sistemi tat-trasport tagħna jissodisfaw il-ħtiġijiet ekonomiċi, soċjali u ambjentali filwaqt li timminimizza l-impatti mhux mixtieqa tagħhom fuq l-ekonomija, is-soċjetà u l-ambjent" [traduzzjoni mhix uffiċjali].

Mandankollu, din il-valutazzjoni ta' l-impatt tikkonċerna biss l-għan speċifiku tal-Kummissjoni li, skond it-talba preċiża tal-leġiżlatur, għandha tipproponi strateġija għall-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni maħluqa mit-trasport. Bl-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni, il-prezzijiet tat-trasport mistennija jagħtu s-sinjal korrett lill-utenti tat-trasport, biex itejbu l-effiċjenza ta' l-użu ta' l-infrastruttura u jikkontribwixxu biex jitnaqqsu l-esternalitajiet negattivi bħal ma huma l-konġestjoni, l-inċidenti u l-emissjonijiet ambjentali. Din il-mira ma għandhiex tfixkel il-kompetittività ta' l-ekonomija u għandha tevita kwalunkwe piż bla ħtieġa fuq it-trasport.

L-għanijiet operazzjonali huma li:

– tiġi proposta strateġija gradwali li tippromwovi l-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni għall-modi kollha ta' trasport u b'hekk toħloq inċentivi biex l-utenti jużaw l-infrastruttura tat-trasport b'mod effiċjenti.

– bħala l-ewwel pass, u b'konsiderazzjoni tal-fatt li proposta għall-introduzzjoni ta' ETS fit-trasport ta' l-ajru diġà giet ifformulata, l-Istati Membri jiġu awtorizzati u mħeġġa biex jimplimentaw b'mod konsistenti, fl-awtostradi u f'toroq oħra, tariffi effiċjenti fuq l-użu tat-toroq li jwasslu għal mobbiltà aktar sostenibbli. Dan għandu jwassal għal reviżjoni tad-Direttiva 1999/62/KE.

3. Għażliet ta' politika

Ġie analizzat sett ta' għażliet ta' politika bl-għajnuna ta' xi għodod ta' l-immudellar.

Ix- xenarju ta' referenza (l-ebda azzjonijiet ġodda) ma jqisx proposti ġodda li jiżguraw l-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni, imma jqis il-miżuri li ser jidħlu fis-seħħ dalwaqt li għandhom l-għan li jnaqqsu l-fastidji ambjentali. Dawn jirrelataw l-aktar ma' l-ispejjeż esterni tal-bidla klimatika; ma humiex parti minn strateġija komprensiva għall-internalizzazzjoni u ma jkoprux il-modi kollha ta' trasport.

It- tieni xenarju janalizza l-impatt ta' tariffi fuq l-ispejjeż esterni tat-trasport tal-merkanzija bit-toroq. Din l-għażla politika għandha twassal għal reviżjoni tad-Direttiva 1999/62/KE. Ġew analizzati tliet varjanti:

- tariffi fuq l-ispejjeż tat-tniġġis ta' l-arja u ta' l-istorbju,

- tariffi fuq l-ispejjeż tat-tniġġis ta' l-arja, ta' l-istorbju u tas-CO2,

- tariffi fuq l-ispejjeż tat-tniġġis ta' l-arja, ta' l-istorbju u tal-konġestjoni.

It- tielet xenarju jiżgura li tariffi fuq l-ispejjeż esterni jistgħu jkunu imposti, mhux biss fuq it-trasport tal-merkanzija bit-toroq skond l-Għażla Politika 2, imma wkoll fuq il-modi l-oħrajn kollha ta' trasport jiġifieri l-ferroviji, l-avjazzjoni, dak marittimu u l-mogħdijiet interni fuq l-ilma sabiex ikun żgurat trattament ugwali għall-modi kollha ta' trasport. Ġew analizzati żewġ varjanti:

- tariffi fuq l-ispejjeż tat-tniġġis ta' l-ajru u ta' l-istorbju fuq il-modi kollha ta' trasport, tariffi fuq is-CO2 fit-trasport marittimu, bil-mogħdijiet interni fuq l-ilma u bil-ferroviji,

- tariffi fuq it-tniġġis ta' l-arja, ta' l-istorbju u tas-CO2 fuq il-modi kollha ta' trasport,

4. Analiżi ta' l-impatt

Fl-għażliet politiki kollha, l-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni ma tfixkilx il-mobbiltà fl-Ewropa għalkemm it-tariffi jbiddlu l-għażla ta' l-utenti tat-trasport u jinfluwenzaw it-tqassim tal-modi tat-trasport. Madankollu, jidher li tariffi fuq il-konġestjoni fit-trasport bit-toroq iwasslu għal aktar effetti posittivi għax jikkontribwixxu biex jiġi ffrankat il-ħin filwaqt li jnaqqsu l-konsum tal-fjuwil u l-fastidji ambjentali.

L-impatt ekonomiku ta' l-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż fuq perjodu qasir ta' żmien huwa negattiv għax iż-żieda fl-ispejjeż tat-trasport tegħleb l-effetti l-oħrajn. Madankollu, il-proporzjon ta’ l-ispejjeż tat-trasport ivarja bejn settur industrijali u ieħor u dan probabbilment iwassal għal aktar effiċjenza fit-trasport tal-merkanziji. Kollox ma' kollox hemm raġunijiet biex wieħed ikollu fiduċja li t-tnaqqis ta' l-ispejjeż esterni – il-konġestjoni, l-ispejjeż ambjentali, u t-tnaqqis tal-fatalitajjiet ser itejbu l-kompetittività kollha ta' l-Ewropa peress li dawn l-ispejjeż bħal issa ġġorrhom is-soċjetà Ewropea in ġenerali. Barraminhekk, tariffi fuq il-konġestjoni jwasslu biex jiġi ffrankat il-ħin, li għandu jissarraf f'żidiet fil-produttività għan-negozju.

L-implimentazzjoni ta' skema ta' tariffi twassal għal tnaqqis totali fl-ispejjeż ambjentali esterni ta' madwar biljun Euro fis-sena. It-tnaqqis qawwi ta' l-emissjonijiet tas-CO2 fil-każ ta' tariffi fuq il-konġestjoni huwa dovut l-aktar għat-tnaqqis fil-konsum tal-fjuwil. Skond xi studji, il-konsum tal-fjuwil mill-vetturi jiżdied b’madwar 10-30 % f'konġestjonijiet kbar.

L-impatti tat-tqassim ta' l-internalizzazzjoni huma modesti ħafna u ma jikkontribwixxux għaż-żieda fl-inugwaljanzi. Dan jista' jirriżulta mill-fatt li persuni bi dħul baxx għandhom tendenza jużaw aktar it-trasport pubbliku u ma jħossux l-impatt tat-tariffi fuq il-karrozzi privati. Aspett wieħed li l-mudelli ma jistgħux jirriflettu huwa l-effett posittiv tat-tnaqqis ta' l-ispejjeż esterni fuq is-saħħa. It-tnaqqis tat-tniġġis ta' l-arja ser ikollu impatt posittiv fuq is-saħħa, speċjalment f'żoni b'popolazzjoni densa u fil-widien alpini u f'widien muntanjużi oħrajn li jgħixu fihom in-nies.

Jekk jitqies id-dħul min-nolijiet li hemm fl-għażliet ta' politiki differenti, l-ispejjeż operazzjonali jvarjaw minn 12 % sa 25 % tad-dħul fl-UE25. Dawn l-estimi ma jinkludux l-iskemi eżistenti. F'xi pajjiżi bħall-Ġermanja, l-Awstrija jew ir-Repubblika Ċeka, fejn diġà tintuża sistema elettronika, l-ispejjeż operazzjonali jvarjaw bejn 15 % u 20 % tad-dħul. Għalhekk, f’xi Stati Membri, l-estimi pprovduti hawn fuq jistgħu jkunu aktar baxxi.

Fl-użu tad-dħul mit-tariffi fuq l-esternalitajiet għandhom jitqiesu l-vantaġġi li l-Komunità tista’ tikseb mit-traffiku internazzjonali. Fil-każ tat-trasport tal-merkanzija bit-toroq, it-traffiku internazzjonali jirrappreżenta 27 % tat-total tat-trasport tal-merkanzija bit-toroq fl-UE-27. Madankollu, f'seba' Stati Membri, dan il-perċentwal huwa għola minn 50 %, bl-għola rata ta' 84 % fl-Estonja u 77 % fl-Lussemburgu. Minħabba ż-żieda tat-traffiku internazzjonali tat-trasport tal-merkanzija bit-toroq, il-proporzjon tiegħu mit-traffiku ta' l-UE27 mistenni jilħaq 33 % bl-għola rata ta' 90 % fl-Estonja. Fl-assenza ta' allokazzjoni speċifika, l-Istati Membri jkollhom tendenza li jimmassimizzaw il-ġid nazzjonali tagħhom bla ma jikkunsidraw fis-sħiħ il-benefiċċji tal-mobbiltà sostenibbli fil-livell Komunitarju.

L-assenza tat-trasparenza u l-kontabbiltà tista' tirriżulta f'xi każijiet fejn it-tariffi fuq it-trasport internazzjonali jkunu għolja żżejjed, li mbagħad jista' jkollhom impatt negattiv fuq il-mobbiltà, il-libertà tal-moviment u s-suq intern. Tariffi għolja żżejjed jista' wkoll ikollhom impatti negattivi fil-livell lokali. L-ewwel esperjenzi b'awtostradi bin-nolijiet fl-Ungerija fid-disgħanijiet; pereżempju fallew għax it-tariffi kienu stabbiliti f'livell lil hinn mill-kapaċità ta' ħlas ta' l-utenti.

L-iktar dispożizzjonijiet importanti fid-Direttiva attwali biex jiżguraw il-kontabbiltà ta' l-ispiża infrastrutturali huma r-rikors għal metodu komuni tal-kalkolazzjoni ta' l-ispejjeż u l-adozzjoni ta' prinċipji komuni għat-tariffi. L-Istati Membri jistgħu jiddeċiedu li jirkupraw biss ftit mill-ispejjeż ikkalkolati skond din il-metodoloġija komuni. Fir-rigward ta' tariffi fuq l-ispejjeż esterni, approċċ simili jista' jkun ikkunsidrat.

5. Tqabbil ta' l-għażliet

L-analiżi kwantitattiva u kwalitattiva tidher li tindika li l-għażla li fiha tariffi fuq il-konġestjoni toffri l-aħjar riżultati. L-ewwelnett, l-iffrankar ta' ħin użat iwassal għal effetti posittivi fl-ekonomija peress li l-merkanzija ttrasportata tiċċirkola b'aktar faċilità. It-tieninett, it-tariffi fuq il-konġestjoni jwasslu għal tnaqqis qawwi fl-ispejjeż esterni. Ċirkolazzjoni aktar ħielsa ikollha impatt fuq il-konsum tal-fjuwil, li minn naħa tiegħu jwassal għal anqas emissjonijiet tas-CO2. Għal dawn ir-raġunijiet, l-effetti fuq il-benesseri huma aħjar f'dan ix-xenarju.

B'tariff fuq il-modi kollha ta' trasport, tinżamm il-biċċa l-kbira tal-mobbiltà filwaqt li jonqsu l-emissjonijiet ambjentali u l-fatalitajiet. Peress li l-konġestjoni mhix analizzata, l-impatti posittivi kollha li jirriżultaw minn tariffi fuq il-konġestjoni mhumiex ipprovduti f'dan il-każ. Mill-aspett ta' l-aċċettabbiltà, konsultazzjonijiet pubbliċi indikaw appoġġ b'saħħtu għall-mudelli ta' tariffi fuq it-trasport. Madankollu, waqt l-implimentazzjoni ta' l-istrateġija ta' l-internalizzazzjoni teħtieġ li tiġi titqies id-dimensjoni internazzjonali tal-ħtiġijiet tat-trasport marittimu u ta' l-ajru. Barraminhekk, fit-tielet għażla politika, l-impatt fuq l-impjiegi jiddipendi ħafna fuq l-użu tad-dħul.

L-għażliet ippreferuti: Strateġija għall-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni fil-modi kollha

Għal raġunijiet ta' ġustizzja, l-internalizzazzjoni għandha tikkonċerna l-modi kollha ta' trasport. Madankollu, minħabba l-qafas internazzjonali tat-trasport marittimu, ta' l-avjazzjoni u tal-mogħdijiet interni fuq l-ilma, l-istrateġija ser tkun żviluppata tul perspettiva itwal ta' żmien.

It-tqabbil tax-xenarji jagħti xi indikazzjonijiet dwar l-għażla ppreferuta ta' politika. L-għażla 3B tkopri modi oħrajn u tinvolvi l-internalizzazzjoni tat-tniġġis ta' l-arja, ta' l-istorbju u tas-CO2 fil-modi l-oħrajn. L-estenżjoni ta' l-internalizzazzjoni għall-modi l-oħrajn ta' trasport ittejjeb is-sostenibbiltà inġenerali.

Programm ta' ħidma għandu jiġi elaborat fuq din il-bażi, b'kunsiderazzjoni tal-vantaġġi miksuba minn tariffi fuq l-ispejjeż esterni (it-tniġġis ta' l-arja, l-istorbju, is-CO2) tal-modi l-oħra ta' trasport.

Fid-Direttiva dwar il-ferroviji, il-valutazzjoni ta' l-impatt issemmi li t-tariffi fuq l-ispejjeż esterni kienu diġà kkunsidrati fil-leġiżlazzjoni eżistenti ta' l-UE (id-Direttiva 2001/14/KE). La darba l-Eurovignette jkun revedut biex jippermetti l-internalizzazzjoni, il-ferroviji jkollhom aktar opportunitajiet biex jinternalizzaw l-ispejjeż esterni.

Fit-trasport ta' l-ajru, l-inklużjoni fl-ETS hija pass importanti fil-ġlieda kontra l-emissjonijiet tas-CO2. Ix-xogħol li għaddej għat-tnaqqis ta' l-emissjonijiet Nox ser jagħti l-opportunità biex issir analiżi tal-mekkaniżmu ta’ l-ipprezzar f'dan il-kuntest.

Fit-trasport marittimu, iż-żieda tas-CO2 u ta' l-emissjonijiet ta’ sustanzi li jniġġsu l-arja tindika l-ħtieġa li tittieħed azzjoni f'dan il-qasam. Minħabba l-qafas marittinu internazzjonali, soluzzjoni bħal ma hija l-ETS tista' tkun waħda mir-riżultati ta' l-analiżi.

Fl-aħħarnett, ser jitqiesu wkoll il-mogħdijiet interni fuq l-ilma, b'konsiderazzjoni għall-fatt li ħafna minnhom għandhom l-ambitu regolatorju speċifiku tagħhom, pereżempju l-Konvenzjoni Manheim.

L-għażliet ippreferuti: Reviżjoni tad-Direttiva 1999/62/KE f'Ġunju 2008

Kif imsemmi hawn fuq, it-trasport tal-merkanzija bit-toroq jikkontribwixxi għal sehem kbir mill-ispejjeż esterni. L-internalizzazzjoni ta' dawn l-ispejjeż, li teħtieġ li d-Direttiva 1999/62/KE tiġi emendata, hija għalhekk komponent essenzjali ta' l-istrateġija usa’ għall-internalizzazzjoni ta' l-ispejjeż esterni fil-modi kollha ta' trasport.

L-indirizz ta' l-ispejjeż esterni tat-trasport tal-merkanzija bit-toroq mhux l-ewwel pass f'din l-istrateġija usa’ peress li diġà kienet saret proposta għall-inklużjoni ta' l-avjazzjoni fl-ETS. Ir-reviżjoni tad-Direttiva 1999/62/KE hija meħtieġa wkoll biex issolvi d-diffikultajiet leġiżlattivi li jwaqqfu milli jiġu indirizzati l-esternalitajiet tat-trasport bil-ferroviji.

Azzjonijiet fil-qasam tat-trasport bit-toroq, filwaqt li qed jiġu żviluppati inizjattivi politiki oħrajn għal modi oħra ta’ trasport, ma għandhomx jaffetwaw ħażin ix-xejra fl-esternaliltajiet peress li jkunu konsistenti ma' tariffi relattivament ogħla fuq modi ta’ trasport b'esternalitajiet akbar.

Fil-kwadru ta' din l-analiżi, l-għażliet politiki li jwasslu għal tariffi fuq it-tniġġis ta' l-arja, l-istorbju u l-konġestjoni fit-trasport tal-merkanzija bit-toroq jidhru li joffru l-aħjar kombinazzjoni f'termini ta' mobbiltà u sostenibbiltà. Skema differenzjata ta' tariffi abbażi ta' l-ispejjeż tat-tniġġis ta' l-arja u l-istorbju tippermetti li jitqiesu l-esternalitajiet ambjentali lokali. L-integrazzjoni ta' tariffa fuq il-konġestjoni fi skema bħal din twassal biex jiġi ffrankat il-ħin u għal impatt posittiv fuq l-ekonomija kollha. Tariffa fuq il-konġestjoni tkun aktar effettiva jekk tolqot it-trasport tal-passiġġieri u tal-merkanzija għax it-tnejn li huma jikkompetu għall-istess infrastruttura. Dan l-element huwa appoġġjat mir-riżultat tal-konsultazzjoni pubblika li kienet favur għażla li tqiegħed "tariffa fuq il-karrozzi tal-merkanzija u tal-passiġġieri". Minbarra dan, it-tnaqqis fil-ħin ta' l-ivjaġġar jikkontribwixxi wkoll għal tnaqqis fl-emissjonijiet ta’ CO2. Huwa interessanti li tariffi fuq il-karrozzi tal-merkanzija u tal-passiġġieri iwasslu għal tnaqqis fl-ispejjeż ambjentali b’mod simili għal għażliet politiki li speċifikament jinkludu s-CO2 .

L-analiżi tassumi li l-Istati Membri kollha qed jimponu tariffi. Madankollu, ġew ikkunsidrati l-benefiċċji u l-iżvantaġġi ta' approċċ mandatorju fil-konfront ta’ approċċ fakultattiv/li jagħti s-setgħa, flimkien ma’ l-aspetti korrespondenti tas-sussidjarjetà. Għadd ta' konsiderazzjonijiet jissuġġerixxu li għall-ewwel ikun ikkunsidrat approċċ li jagħti s-setgħa:

- Jista' għad hemm inċertezzi relatati ma' l-ispejjeż, il-benefiċċji u l-infurzar tas-sistemi meħtieġa ta' nolijiet fin-netwerks ta' xi Stati Membri b'inqas traffiku u għalhekk b'livelli baxxi ta' esternalitajiet.

- Approċċ li jorbot ibbażat fuq tariffi mandatorji jikkostitwixxi bidla radikali meta mqabbel mad-Direttiva attwali u kważi żgur jeħtieġ perjodu transitorju.

- L-Istati Membri tradizzjonalment segwew approċċi differenti dwar it-tariffi fuq l-infrastruttura u konsegwentament għandhom livelli differenti ta' esperjenza dwar it-teknoloġija tan-nolijiet involuta. Il-kwestjonijiet ta' interoperabbliltà għadhom ma ssolvewx.

- Approċċ fi stadji flessibbli u gradwali jippermetti li t-teknoloġiji ta' l-iskemi l-ġodda ta' tariffi u nolijiet jiġu ppruvati fl-Istati Membri fejn il-kundizzjonijiet ġeografiċi huma l-aktar adattati.

L-implimentazzjoni propja u l-esperjenza operazzjonali miksuba mill-ewwel Stati Membri li adottaw din is-sistema ser tippermetti li ssir analiżi komprensiva aktar il-quddiem. Imbagħad, tkun tista’ ssir valutazzjoni konġunta dwar tal-vantaġġi u l-iżvantaġġi li t-tariffi fuq l-ispejjeż esterni jsiru mandatorji għall-Istati Membri kollha u jiġi ddeterminat il-grad meħtieġ ta' kooperazzjoni fl-UE.

Għażla politika bħal din, ibbażata fuq approċċ li jagħti s-setgħa jinvolvi r-reviżjoni tad-Direttiva 1999/62/KE bħala l-ewwel pass fl-istrateġija ta' l-internalizzazzjoni. L-emendi prinċipali għandhom ikunu dawn: biex jawtorizzaw li t-tariffi fuq it-toroq ikunu kkalkulati abbażi ta' l-ispejjeż esterni, li huma t-tniġġis ta' l-ajru, l-istorbju u l-konġestjoni u biex it-tariffi jkunu ddifferenzjati skond dan. Skemi ta' tariffi bħal dawn ikunu suġġetti għal għadd ta' kundizzjonijiet, bħal ma huwa l-użu ta' teknoloġiji elettroniċi għan-nolijiet li jħallu t-traffiku għaddej, sabiex tittejjeb l-effiċjenza u l-probabbiltà ta' suċċess tagħhom, u biex jiffaċilitaw l-implimentazzjoni billi jnaqqsu l-ispejjeż u l-inkonvenjenzi lokali, u jippermettu l-estensjoni sussegwenti għat-toroq kollha. Għal raġunijiet ta' sussidjarjetà, id-Direttiva mhix ser tkopri l-karrozzi tal-passiġġieri. Madankollu, tariffi biex titnaqqas il-konġestjoni huma aktar effettivi jekk l-utenti l-oħrajn tat-toroq barra mill-ambitu ta' din id-Direttiva wkoll ikunu koperti bi skema simili. Dan l-impatt posittiv għandu jkun rikkonoxxut.

SK

(...PICT...)|KOMISIA EURÓPSKYCH SPOLOČENSTIEV|

Brusel, 8.7.2008

SEK(2008) 2209

PRACOVNÝ DOKUMENT Ú tvarov KOMISIE Sprievodný dokument k

OZNÁMENIE KOMISIE EURÓPSKÉMU PARLAMENTU, RADE, HOSPODÁRSKEMU A SOCIÁLNEMU VYBORU A VÝBORU REGIÓNOV Stratégia implementácie internalizácie externých nákladov a k Návrh SMERNICA EURÓPSKEHO PARLAMENTU A RADY ktorou sa mení a dopĺňa smernica 1999/62/ES o poplatkoch za používanie určitej dopravnej infraštruktúry ťažkými nákladnými vozidlami Zhrnutie posúdenia vplyvu na internalizáciu vonkajších nákladov

{KOM(2008) 435 v konečnom znení} {KOM(2008) 436 v konečnom znení} {SEK(2008) 2208}

PRACOVNÝ DOKUMENT Ú tvarov KOMISIE

Zhrnutie posúdenia vplyvu na internalizáciu vonkajších nákladov

Keď sa v máji 2006 menila a dopĺňala smernica 1999/62/ES o poplatkoch za používanie určitej dopravnej infraštruktúry ťažkými nákladnými vozidlami (ďalej len „ŤNV“), Európsky parlament a Rada výslovne uviedli, že: „ Najneskôr do 10. júna 2008 predloží Komisia po preskúmaní všetkých možností zahŕňajúcich náklady vzťahujúce sa na životné prostredie, hluk, kongesciu a zdravie všeobecne platný, transparentný a zrozumiteľný model posudzovania všetkých externých nákladov, ktorý bude slúžiť ako základ pre budúce výpočty poplatkov za použitie infraštruktúry.“ V smernici, ktorou sa mení a dopĺňa, sa dodáva, že: „ Súčasťou tohto modelu bude analýza vplyvu internalizácie externých nákladov pre všetky druhy dopravy a stratégia postupného uplatňovania tohto modelu na všetky druhy dopravy. Súčasťou správy a modelu sú prípadné návrhy Európskemu parlamentu a Rade na ďalšiu revíziu tejto smernice. “

Toto posúdenie vplyvu sa zameriava na internalizáciu vonkajších nákladov súvisiacich s hlukom, znečisťovaním ovzdušia, zmenou klímy, dopravnými zápchami a dopravnými nehodami spôsobenými ťažkými nákladnými vozidlami a inými dopravnými prostriedkami prostredníctvom trhových nástrojov, ako sú poplatky, dane alebo obchodovateľné povolenia. Analyzujú sa v ňom možnosti internalizácie vonkajších nákladov pri mýte ŤNV s cieľom revidovať smernicu 1999/62/ES a možnosti internalizácie vonkajších nákladov pri iných druhoch dopravy, ako sú železnice, letecká doprava, námorná doprava a vnútrozemské vodné cesty.

1. Vymedzenie problému

Dopravné činnosti spôsobujú nepríjemnosti, ktoré znamenajú náklady pre iných. Najčastejšie sú to vonkajšie náklady, čo znamená, že ich neznášajú tí, ktorí ich spôsobujú, ale ostatní užívatelia dopravy (dopravné zápchy a nehody) a spoločnosť (náklady súvisiace so životným prostredím).

Vzhľadom na vonkajšie vplyvy dopravy na životné prostredie sa na ňu už vzťahujú viaceré regulačné opatrenia. Na dopravné činnosti vrátane nákupu vozidiel, ich vlastníctva a používania sa okrem toho vzťahujú viaceré dane a poplatky, ktoré môžu celkovo vynahradiť niektoré spoločenské náklady na ne, a v niektorých prípadoch možno túto náhradu dokonca aj prevýšiť. Je teda potrebné zohľadniť súčasnú situáciu, aby nedošlo k dvojitému spoplatneniu tých istých vonkajších nákladov. Otázka však znie, ako sa dá s určitosťou zistiť, do akej miery existujúce pravidlá umožňujú internalizáciu vonkajších nákladov, inými slovami, či cenové signály, ktoré tieto existujúce poplatky, dane alebo dotácie vysielajú, podnecujú rozvoj nových technológií, nových spôsobov dopravy alebo zmenu správania spotrebiteľov.

Hoci existujú určité dôkazy, že internalizácia vonkajších nákladov sa už do určitej miery uplatňuje, užívatelia dopravy neznášajú všetky tieto náklady, alebo platia spôsobmi, ktoré nesúvisia s vonkajšími nákladmi. Vo väčšine prípadov sú vládne opatrenia roztrieštené a explicitne tieto zlyhania trhu neriešia. Problém je v tom, že štruktúra existujúcich vyberaných poplatkov nevysiela dostatočne efektívny cenový signál na to, aby ovplyvnil správanie v oblasti mobility.

Ak by táto situácia ostala nezmenená, znamenalo by to, že doprava by naďalej spôsobovala nepríjemnosti a s nimi spojené by neznášali užívatelia dopravy. To však neznamená, že sa nič neurobí, pretože na boj proti vonkajším nákladom už buď existujú aj iné nástroje (napr. dane z vozidiel, Euro triedy), alebo sa o nich v inštitúciách EÚ diskutuje (napr. systém obchodovania s emisiami - ETS v leteckej doprave, pravidlá týkajúce sa áut a CO 2 ). Bez internalizácie by cena dopravy naďalej vysielala nesprávny signál užívateľom, ktorí by nemali dostatočnú motiváciu, aby používali čistejšie vozidlá a aby sa v čase dopravnej špičky vyhýbali preplneným trasám.

2. Ciele

Všeobecným cieľom EÚ je „zabezpečiť, aby naše dopravné systémy spĺňali hospodárske a sociálne potreby spoločnosti a potreby v oblasti životného prostredia, pričom by sa ich nežiaduce vplyvy na hospodárstvo, spoločnosť a životné prostredie obmedzili na minimum.“

Toto posúdenie vplyvu sa však zaoberá len špecifickým cieľom Komisie, ktorým je podľa presnej požiadavky zákonodarcu navrhnúť stratégiu internalizácie vonkajších nákladov spôsobených dopravou. Vďaka internalizácii vonkajších nákladov sa predpokladá, že ceny dopravy vyšlú správny signál užívateľom dopravy, aby zlepšili efektívnosť využívania infraštruktúry a aby prispeli k zníženiu nepriaznivých vonkajších vplyvov, ako sú dopravné zápchy, nehody a emisie do životného prostredia. Tento cieľ by nemal obmedzovať konkurencieschopnosť hospodárstva a nemal by pre dopravu predstavovať žiadnu neprimeranú záťaž.

Prevádzkové ciele sú:

– navrhnúť postupnú stratégiu podpory internalizácie vonkajších nákladov pre všetky druhy dopravy, ktorá by vytvárala pre užívateľov motiváciu, aby efektívne využívali dopravnú infraštruktúru,

– ako prvý krok a vzhľadom na skutočnosť, že návrh na zavedenie ETS v leteckej doprave bol už formulovaný, podnietiť členské štáty a umožniť im, aby jednotným spôsobom zaviedli efektívny výber poplatkov za používanie ciest na diaľniciach a ostatných cestách, čo povedie k udržateľnejšej mobilite. Viedlo by to k revízii smernice 1999/62/ES.

3. Možnosti politiky

Analyzoval sa súbor možností politiky, a to aj pomocou modelovacích nástrojov.

V refe renčnom scenári (žiadne nové akcie) sa neuvažuje o žiadnom novom návrhu na zabezpečenie internalizácie vonkajších nákladov, zohľadňujú sa však pripravované opatrenia zamerané na obmedzenie nepríjemností v oblasti životného prostredia. Súvisia najmä s vonkajšími nákladmi na zmenu klímy; nie sú súčasťou komplexnej stratégie internalizácie a nevzťahujú sa na všetky druhy dopravy.

V  druhom scenári sa analyzuje vplyv výberu poplatkov za vonkajšie náklady v nákladnej cestnej doprave. Táto možnosť politiky by viedla k revízii smernice 1999/62/ES. Analyzovali sa tri varianty:

- výber poplatkov za znečisťovanie ovzdušia a hluk,

- výber poplatkov za znečisťovanie ovzdušia, hluk a CO 2 ,

- výber poplatkov za znečisťovanie ovzdušia, hluk a dopravné zápchy.

Podľa tretieho scenára by sa zabezpečila možnosť vyberať poplatky za vonkajšie náklady nielen v nákladnej cestnej doprave ako v možnosti politiky 2, ale aj pri všetkých ostatných druhoch dopravy, t. j. železničnej, leteckej, námornej doprave a pri doprave po vnútrozemských vodných cestách, aby sa zabezpečilo rovnaké zaobchádzanie pri všetkých druhoch dopravy. Analyzovali sa dva varianty:

- výber poplatkov za znečisťovanie ovzdušia a hluk pri všetkých druhoch dopravy, výber poplatkov za CO 2 v námornej doprave, doprave po vnútrozemských vodných cestách a po železnici,

- výber poplatkov za znečisťovanie ovzdušia, hluk a CO 2 pri všetkých druhoch dopravy.

4. Analýza vplyvu

Pri všetkých možnostiach politiky internalizácia vonkajších nákladov neobmedzuje mobilitu v Európe, hoci výber poplatkov mení voľbu užívateľov dopravy a ovplyvňuje rozdelenie používania jednotlivých druhov dopravy. Zdá sa však, že výber poplatkov za dopravné zápchy v cestnej doprave vedie k pozitívnejším účinkom, pretože prispieva k úspore času a súčasne k znižovaniu spotreby pohonných látok a obmedzovaniu nepríjemností v oblasti životného prostredia.

Hospodársky vplyv internalizácie vonkajších nákladov je z krátkodobého hľadiska negatívny, pretože zvýšenie nákladov na dopravu preváži ostatné účinky. Podiel nákladov na dopravu sa však mení podľa priemyselných odvetví a pravdepodobne by viedol k zvýšeniu efektívnosti pri doprave tovaru. Celkovo existujú dôvody, pre ktoré je možné veriť, že znížením vonkajších nákladov – na dopravné zápchy, nákladov v oblasti životného prostredia a znížením úmrtnosti sa zvýši celková konkurencieschopnosť Európy, pretože tieto náklady v súčasnosti znáša celá európska spoločnosť. Výber poplatkov za dopravné zápchy okrem toho prináša úspory času, ktoré sa prenášajú do zvýšenej produktivity podnikov.

Uplatňovanie systému poplatkov vedie k celkovému zníženiu vonkajších nákladov v oblasti životného prostredia okolo 1 miliardy EUR ročne. Výrazné zníženie emisií CO 2 v prípade výberu poplatkov za dopravné zápchy možno pripísať hlavne zníženej spotrebe pohonných látok. Podľa niektorých štúdií sa pri závažnej dopravnej zápche zvyšuje spotreba pohonných látok vozidiel približne o 10 až 30 %.

Distribučné vplyvy internalizácie sú veľmi mierne a neprispievajú ani k zvýšeniu nerovnosti. Mohlo by to vyplývať zo skutočnosti, že ľudia s nižšími príjmami majú tendenciu viac používať verejnú dopravu a necítia sa ovplyvnení výberom poplatkov za súkromné automobily. Aspektom, ktorý modely nemôžu zachytiť, sú pozitívne účinky zníženia vonkajších nákladov na zdravie. Zníženie znečistenia ovzdušia bude mať pozitívny vplyv na zdravie, najmä v husto osídlených oblastiach a v alpských a iných obývaných horských údoliach.

Keď sa zohľadňujú príjmy z mýta v rôznych možnostiach politiky, prevádzkové náklady by sa pohybovali od 12 % do 25 % príjmov v EÚ-25. V týchto odhadoch sa nezohľadňujú existujúce systémy. V niektorých krajinách ako Nemecko, Rakúsko alebo Česká republika už elektronický systém zaviedli a prevádzkové náklady sa pohybujú v rozpätí od 15 % do 20 % príjmov. Uvedené odhady by podľa toho mohli byť v niektorých členských štátoch nižšie.

Pri používaní príjmov z vybratých poplatkov za vonkajšie vplyvy by sa mali zohľadniť výhody medzinárodnej dopravy pre Spoločenstvo. V prípade nákladnej cestnej dopravy je v EÚ-27 podiel medzinárodnej dopravy na celkovej nákladnej cestnej doprave 27 %. V siedmich členských štátoch je však vyšší ako 50 %, s najvyššou hodnotou 84 % v Estónsku a 77 % v Luxembursku. Vzhľadom na nárast medzinárodnej nákladnej cestnej dopravy sa očakáva, že jej podiel na doprave v EÚ-27 dosiahne 33 %, s najvyššou hodnotou 90 % v Estónsku. Bez vyčlenenia finančných prostriedkov by členské štáty mali tendenciu maximalizovať národné blaho bez toho, aby v plnej miere zohľadnili prínosy udržateľnej mobility na úrovni Spoločenstva.

Nedostatočná miera transparentnosti a zodpovednosti by mohla mať v niektorých prípadoch za následok príliš vysoké poplatky pre medzinárodnú dopravu, čo môže mať zasa negatívny vplyv na mobilitu, voľnosť pohybu a vnútorný trh. Príliš vysoké poplatky môžu mať negatívny vplyv aj na miestnej úrovni. Napríklad prvé skúsenosti s výberom mýta na diaľniciach v Maďarsku v 90. rokoch minulého storočia neboli úspešné, pretože poplatky sa stanovili na príliš vysokej úrovni a užívatelia ich neboli schopní zaplatiť.

Najdôležitejšie ustanovenia v súčasnej smernici na zabezpečenie zodpovednosti za náklady na infraštruktúru sú alternatívou k spoločnej metóde výpočtu nákladov a prijatiu spoločných zásad výberu poplatkov. Členské štáty môžu rozhodnúť, že budú vymáhať iba časť nákladov vypočítaných podľa tejto spoločnej metodiky. S podobným prístupom by sa mohlo počítať, aj pokiaľ ide o poplatky súvisiace s vonkajšími nákladmi.

5. Porovnanie možností

Zdá sa, že kvantitatívna a kvalitatívna analýza ukázala, že najlepšie výsledky ponúka možnosť, ktorej súčasťou sú poplatky za dopravné zápchy. Po prvé, skrátenie cestovného času prináša pozitívne účinky pre hospodárstvo, pretože doprava tovaru prebieha plynulejšie. Po druhé, výber poplatkov za dopravné zápchy prináša výrazné zníženie vonkajších nákladov. Plynulejší priebeh dopravy vplýva na spotrebu pohonných látok, ktorá zasa prináša menej emisií CO 2 . Z týchto dôvodov sú pri tomto scenári účinky na blaho ľudí väčšie.

Keď sa zavedie výber poplatkov pri všetkých druhoch dopravy, mobilita sa v prevažnej miere udrží, pričom sa znížia emisie do životného prostredia a úmrtnosť. Dopravné zápchy sa neanalyzujú, preto sa v tomto prípade neuvádzajú všetky pozitívne vplyvy výberu poplatkov za dopravné zápchy. Z hľadiska prijateľnosti verejné konzultácie ukázali výraznú podporu výberu poplatkov pri všetkých druhoch dopravy. Pri uplatňovaní stratégie internalizácie je však potrebné zohľadniť medzinárodný rozmer námornej a leteckej dopravy. Okrem toho v možnosti politiky 3 vplyv na zamestnanosť v značnej miere vychádza z používania príjmov.

Preferované možnosti: Stratégia internalizácie vonkajších nákladov pri všetkých druhoch dopravy

Z dôvodu spravodlivosti by sa internalizácia mala týkať všetkých druhov dopravy. Vzhľadom na medzinárodný rámec námornej a leteckej dopravy a dopravy po vnútrozemských vodných cestách sa však táto stratégia bude rozvíjať v dlhodobejšej perspektíve.

Porovnanie scenárov naznačuje preferovanú možnosť politiky. Možnosť 3B sa vzťahuje na ostatné druhy dopravy a zahŕňala by internalizáciu znečisťovania ovzdušia, hluku a CO 2 pri ostatných druhoch. Rozšírením internalizácie na ostatné druhy dopravy sa zlepší celková udržateľnosť.

Na základe toho by sa vypracoval pracovný program, v ktorom by sa zohľadňovala vhodnosť výberu poplatkov za vonkajšie náklady (znečisťovanie ovzdušia, hluk, CO 2 ) pri ostatných druhoch dopravy.

V smernici o železniciach sa v posúdení vplyvu uvádza, že s výberom poplatkov za vonkajšie náklady sa počítalo už v existujúcich právnych predpisoch EÚ (smernica 2001/14/ES). Po revízii systému Eurovignette umožňujúcej internalizáciu budú mať železnice ďalšie možnosti internalizovať vonkajšie náklady.

Pri leteckej doprave je začlenenie do ETS významným krokom v boji proti emisiám CO 2 . Prebiehajúce snahy znižovať emisie NOx by boli v tomto kontexte príležitosťou analyzovať mechanizmus tvorby cien.

Pri námornej doprave nárast emisií CO 2 a látok znečisťujúcich ovzdušie poukazuje na potrebu podniknúť kroky v tejto oblasti. Vzhľadom na medzinárodný rámec námornej dopravy by mohlo byť jedným z výsledkov analýzy riešenie podobné ETS.

Napokon sa bude uvažovať aj o vnútrozemských vodných cestách, pričom sa zohľadní skutočnosť, že mnohé z nich majú vlastný osobitný regulačný rámec, napr. Manheimský dohovor.

Preferované možnosti: Revízia smernice 1999/62/ES v júni 2008

Ako sa už uviedlo, cestná nákladná doprava má veľký podiel na vonkajších nákladoch. Internalizácia týchto nákladov, ktorá si vyžaduje zmenu a doplnenie smernice 1999/62/ES, je teda podstatnou zložkou širšej stratégie internalizácie vonkajších nákladov pri všetkých druhoch dopravy.

Riešenie vonkajších nákladov nákladnej cestnej dopravy nie je prvým krokom v rámci tejto širšej stratégie, pretože už bol spracovaný návrh na začlenenie leteckej dopravy do ETS. Revízia smernice 1999/62/ES je potrebná aj preto, aby sa odstránili nedostatky v právnych predpisov, ktoré bránia riešeniu vonkajších vplyvov v železničnej doprave.

Prijatie opatrení v cestnej doprave pri súčasnom rozvíjaní iných politických iniciatív v ostatných druhoch dopravy by neovplyvnilo negatívne trend, pokiaľ ide o vonkajšie vplyvy, pretože by to bolo v súlade s výberom relatívne vyšších poplatkov pri tom druhu dopravy, ktorý má väčšie vonkajšie vplyvy.

V rámci tejto analýzy sa zdá, že možnosti politiky zodpovedajúce výberu poplatkov za znečisťovanie ovzdušia, hluk a dopravné zápchy v nákladnej cestnej doprave ponúkajú najlepšiu kombináciou v zmysle mobility a udržateľnosti. Systém výberu diferencovaných poplatkov založený na nákladoch na znečisťovanie ovzdušia a hluk umožňuje, aby sa zohľadnili miestne vonkajšie vplyvy na životné prostredie. Začlenenie poplatku za dopravné zápchy do takýchto systémov prináša úspory času, ktoré majú pozitívny vplyv na hospodárstvo ako celok. Výber poplatkov za dopravné zápchy je efektívnejší, ak sa týka osobnej aj nákladnej dopravy, pretože obidve pôsobia na tej istej infraštruktúre. Tento prvok bol aj výsledkom verejných konzultácií, v ktorých sa vyjadrila podpora možnosti „zaviesť poplatky pre nákladné a osobné automobily“. Okrem toho skrátenie cestovného času prispieva aj k zníženiu emisií CO 2 . Je zaujímavé, že výber poplatkov pre nákladné a osobné automobily vedie k zníženiu nákladov v oblasti životného prostredia podobne ako v možnostiach politiky, ktoré obsahujú osobitnú prirážku za CO 2 .

Analýza predpokladala, že poplatky vyberajú všetky štáty. Zvažovali sa však prínosy a nedostatky povinného prístupu v porovnaní s voliteľným/splnomocňujúcim prístupom spoločne s väzbou na otázky subsidiarity. V mnohých úvahách sa odporúča zvážiť najprv splnomocňujúci prístup:

- Ešte stále môže pretrvávať neistota v súvislosti s nákladmi, prínosmi a presadzovaním požadovaných systémov výberu mýta na cestných sieťach niektorých členských štátov s menším objemom premávky, a teda s nízkou úrovňou vonkajších vplyvov.

- Záväzný prístup založený na povinnom poplatku by v porovnaní so súčasnou smernicou predstavoval radikálnu zmenu a sotva by sa s ním mohlo počítať bez prechodného obdobia.

- Členské štáty tradične zachovávali odlišné prístupy k výberu poplatkov za infraštruktúru a v dôsledku toho sú ich skúsenosti s používanou technológiou výberu mýta na rôznej úrovni. Nevyriešili sa ešte zatiaľ otázky interoperability.

- Prístup pružného a postupného zavádzania by umožnil, aby sa nové systémy výberu poplatkov a technológia výberu mýta vyskúšali v tých členských štátoch, v ktorých sú najvhodnejšie geografické podmienky.

- Praktické skúsenosti z uplatňovania a prevádzky, ktoré sa získali v členských štátoch, ktoré začali s prijímaním ako prvé, by umožnili vykonať v neskoršom štádiu dôkladnú inventarizáciu. Potom sa môže preskúmať spoločné posúdenie argumentov za povinný výber poplatkov za vonkajšie náklady pre všetky členské štáty a argumentov proti nemu, ako aj potrebný stupeň koordinácie na úrovni EÚ.

Takáto možnosť politiky založená na umožňujúcom prístupe by znamenala revíziu smernice 1999/62/ES ako prvého kroku stratégie internalizácie. Hlavné zmeny a doplnenia by spočívali v schválení výpočtu cestných poplatkov na základe vonkajších nákladov, najmä znečisťovania ovzdušia, hluku a dopravných zápch, a v zodpovedajúcom rozlíšení poplatkov. Na takéto systémy výberu poplatkov by sa vzťahovalo viacero podmienok, ktoré by zvyšovali ich efektívnosť a predpoklady na úspešnosť, ako je napríklad používanie bezbariérových technológií (free flow) na elektronický výber mýta, ktoré zjednodušia uplatňovanie systému poplatkov znížením nákladov a obmedzením nepríjemností na miestnej úrovni a umožnia ich následné rozšírenie na všetky cesty. Z dôvodu subsidiarity sa smernica nebude vzťahovať na osobné automobily. Výber poplatkov za dopravné zápchy je však účinnejší, ak sa aj na ostatných užívateľov ciest, ktorí nepatria do rozsahu pôsobnosti tejto smernice, vzťahuje podobný systém. Tento pozitívny vplyv by sa mal potvrdiť.

SL

(...PICT...)|KOMISIJA EVROPSKIH SKUPNOSTI|

Bruselj, 8.7.2008

SEC(2008) 2209

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE Spremni dokument k

SPOROČILO KOMISIJE EVROPSKEMU PARLAMENTU, SVETU, EKONOMSKO-SOCIALNEMU ODBORU IN ODBORU REGIJ Strategija za izvajanje interiorizacije zunanjih stroškov in k Predlog DIREKTIVA EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA o spremembi Direktive 1999/62/ES o cestnih pristojbinah za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila Summary of the Impact assessment on the internalisation of external costs

{COM(2008) 435 konč.} {COM(2008) 436 konč.} {SEC(2008) 2208}

DELOVNI DOKUMENT SLUŽB KOMISIJE

Ocena učinka interiorizacije zunanjih stroškov

S spremembo Direktive 1999/62/ES o cestnih pristojbinah za uporabo določene infrastrukture za težka tovorna vozila maja 2006 sta Evropski parlament in Svet določila: „Komisija po preučitvi vseh alternativ, vključno s stroški, povezanimi z okoljem, hrupom, zastoji in zdravjem, najpozneje do 10. junija 2008 predloži splošno uporaben, pregleden in skladen model za ocenjevanje vseh zunanjih stroškov, ki bo osnova za izračunavanje infrastrukturnih dajatev v prihodnosti.“ Spremenjena direktiva dodaja: „Ta model spremljata analiza učinkov interiorizacije zunanjih stroškov za vse vrste prevoza in strategija za postopno uporabo tega modela za vse vrste prevoza. Poročilo in model po potrebi spremljajo predlogi Evropskega parlamenta in Sveta za nadaljnji pregled te direktive.“

Ocena učinka se osredotoča na interiorizacijo zunanjih stroškov hrupa, onesnaževanja zraka, podnebnih sprememb, zastojev in nesreč tovornih vozil in ostalih prevoznih sredstev s tržnimi instrumenti, kot so pristojbine, davki ali trgovanje z dovoljenji. Na eni strani analizira možnosti za interiorizacijo zunanjih stroškov na področju cestnin za tovorna vozila z namenom revizije Direktive 1999/62/CE, na drugi strani pa možnosti interiorizacije zunanjih stroškov za ostale načine prevoza: železniški, zračni in pomorski promet ter celinske plovne poti.

1. Opredelitev problema

Dejavnosti v prometnem sektorju imajo negativne posledice, ki za družbo predstavljajo strošek. Večino časa gre za zunanje stroške, se pravi stroške, ki jih ne krijejo njihovi povzročitelji, pač pa vsi udeleženci v prometu (zastoji, nesreče) in družba (okoljski stroški).

Zaradi zunanjih okoljskih stroškov je promet že predmet številnih ureditvenih ukrepov. Poleg tega za dejavnosti v prometnem sektorju, vključno z nakupom, lastništvom in uporabo vozila, veljajo številni davki in pristojbine, ki lahko v celoti nadomestijo ali v nekaterih primerih celo presežejo nekatere povzročene družbene stroške. Da se izognemo dvojnemu zaračunavanju istega zunanjega stroška, je torej treba upoštevati obstoječi položaj. Še vedno pa je treba določiti, v kolikšni meri obstoječi ukrepi omogočajo interiorizacijo zunanjih stroškov oziroma ali povratne informacije o ceni obstoječih pristojbin, davkov ali subvencij spodbujajo razvoj novih tehnologij in novih načinov prevoza ter spremembo vedenja porabnikov.

Čeprav obstajajo nekateri dokazi, da interiorizacija zunanjih stroškov v določeni meri že obstaja, pa udeleženci v prometu ne plačujejo celote teh stroškov oziroma jih plačujejo na načine, ki niso povezani z zunanjimi stroški. V večini primerov so vladni ukrepi razdrobljeni in ne obravnavajo posebej tržnih pomanjkljivosti. Težava je v tem, da struktura obstoječih dajatev ne zagotavlja dovolj očitne povratne informacije o ceni, ki bi vplivala na vedenje glede mobilnosti.

Ob nespremenjeni situaciji bo promet še naprej povzročal negativne posledice in s tem stroške, ki jih udeleženci v prometu ne bodo krili. To pa ne pomeni, da se ne bo ukrepalo, saj za spopadanje z zunanjimi stroški obstajajo še drugi instrumenti, ki se že uporabljajo (npr. obdavčenje vozil, evrorazredi) ali o katerih institucije EU razpravljajo (npr. sistem EU za trgovanje z emisijami v zračnem prometu, zakonodaja v zvezi s CO 2 in vozili). Brez interiorizacije bodo uporabniki še naprej imeli napačno povratno informaciji o ceni prevoza in tako ne bodo imeli dovolj spodbud za uporabo čistejših vozil in izogibanje zastojem ob konicah.

2. Cilji

Glavni cilj EU je, „zagotoviti, da naši prometni sistemi ustrezajo gospodarskim, socialnim in okoljskim potrebam družbe ob istočasnem zmanjšanju njihovih nezaželenih vplivov na gospodarstvo, družbo in okolje“.

Vendar pa ta ocena učinka zadeva samo posebni cilj Komisije, in sicer na izrecno zahtevo zakonodajalca predlagati strategijo interiorizacije zunanjih stroškov, ki nastanejo v prometnem sektorju. Z interiorizacijo zunanjih stroškov bi morala cena prevoza dati pravilno povratno informacijo udeležencem v prometu, izboljšati učinkovitost infrastrukture in prispevati k zmanjšanju negativnih zunanjih učinkov, kot so zastoji, nesreče in emisije v okolje. Ta cilj ne sme škodovati gospodarski konkurenčnosti in za promet ne sme predstavljati neupravičenih stroškov.

Operativni cilji so:

– predlagati progresivno strategijo za promocijo interiorizacije zunanjih stroškov za vse načine prevoza, in sicer s spodbujanjem uporabnikov k učinkoviti uporabi prometne infrastrukture;

– kot začetni korak in ob upoštevanju dejstva, da je bila v zračnem prometu že predlagana uvedba sistema EU za trgovanje z emisijami, spodbujati države članice in jim omogočiti, da na koherenten način uvedejo pristojbine za uporabo avtocest in ostalih cest, kar bo vodilo k trajnostnejši mobilnosti. To bi vodilo k reviziji Direktive 1999/62/ES.

3. Možnosti politike

Analiziran je bil sveženj možnosti politike, tudi s pomočjo orodij za oblikovanje.

Referenčni scenarij (brez novih ukrepov) ne predvideva nobenega novega predloga za zagotavljanje interiorizacije zunanjih stroškov, upošteva pa prihodnje ukrepe za zmanjšanje negativnih vplivov na okolje. Ti ukrepi zadevajo zlasti zunanje stroške podnebnih sprememb, niso pa del celostne strategije za interiorizacijo in ne pokrivajo vseh načinov prevoza.

Drugi scenarij analizira vpliv zaračunavanja zunanjih stroškov v cestnem prevozu blaga. Ta možnost politike bi vodila v revizijo Direktive 1999/62/ES. Opravljena je bila analiza treh možnosti :

– pristojbine za onesnaževanje zraka in hrup;

– pristojbine za onesnaževanje zraka, hrup in emisije CO 2 ;

– pristojbine za onesnaževanje zraka, hrup in zastoje.

Tretji scenarij zagotavlja zaračunavanje zunanjih stroškov za cestni prevoz blaga, enako kot v drugi možnosti, poleg tega pa tudi v vseh ostalih načinih prevoza (železniški, zračni, pomorski in po celinskih plovnih poteh), da se zagotovi enako obravnavanje vseh načinov prevoza. Opravljena je bila analiza dveh možnosti:

pristojbine za onesnaževanje zraka in hrup v vseh načinih prevoza ter pristojbine za emisije CO 2 v pomorskem prometu, celinskih plovnih poteh in v železniškem prometu ;

– pristojbine za onesnaževanje zraka, hrup in emisije CO 2 v vseh načinih prevoza.

4. Ocena učinka

Pri vseh možnostih politike interiorizacija zunanjih stroškov ne ovira mobilnosti v Evropi, čeprav pristojbine vplivajo na spremembo izbire udeležencev v prometu in na razdelitev načinov prevoza. Vendar pa se zdi, da imajo pristojbine za zastoje v cestnem prometu pozitivnejše posledice, saj omogočajo, da ob zmanjšanju porabe goriva in negativnih posledic prihranimo tudi čas.

Gospodarski učinek interiorizacije zunanjih stroškov je kratkoročno negativen, saj povišanje prevoznih stroškov prevlada nad ostalimi učinki. Delež prevoznih stroškov pa je v industrijskih sektorjih različen in bi verjetno vodil do povečanja učinkovitosti pri prevozu blaga. Na splošno je utemeljena domneva, da se bo z zmanjšanjem zunanjih stroškov (zastoji, okoljski stroški) in zmanjšanjem smrtnih žrtev na cestah povečala splošna konkurenčnost Evrope, saj te stroške trenutno krije celotna evropska družba. Poleg tega pristojbine za zastoje vključujejo prihranek časa, kar bo za podjetja pomenilo povečanje produktivnosti.

Izvajanje sistema pristojbin bo vodilo v splošno znižanje zunanjih okoljskih stroškov za okoli 1 milijardo EUR na leto. Veliko zmanjšanje emisij CO 2 v primeru pristojbin za zastoje je v glavnem posledica zmanjšanja porabe goriva. Glede na nekatere študije se poraba goriva vozil ob dolgih zastojih poveča za okoli 10 do 30 %.

Posledice razdelitve interiorizacije so omejene in ne prispevajo k povečanju neenakosti. To je morda posledica dejstva, da ljudje z nižjimi prihodki v večji meri uporabljajo javni prevoz in zato ne čutijo posledic obdavčenja zasebnih avtomobilov. Eden od vidikov, ki ga modeli ne morejo odražati, so pozitivni vplivi znižanja zunanjih stroškov na zdravje. Zmanjšanje onesnaženosti zraka bo imelo pozitivne posledice za zdravje, zlasti v gosto naseljenih področjih ter v alpskih regijah in ostalih naseljenih gorskih dolinah.

Če upoštevamo prihodke od cestnin v različnih možnostih politike, operativni stroški nihajo med 12 in 25 % prihodkov v EU-25. Te ocene ne upoštevajo obstoječih sistemov. V nekaterih državah, kot so Nemčija, Avstrija in Češka, je elektronski sistem že v uporabi in operativni stroški nihajo med 15 in 20 % prihodkov. Zato bi bile zgornje ocene v nekaterih državah članicah lahko nižje.

Pri uporabi prihodkov od pristojbin za zunanje učinke je treba upoštevati prednosti, ki jih ima Skupnost od mednarodnega prometa. V primeru cestnega prevoza blaga mednarodni promet v EU-27 predstavlja 27 % vsega cestnega prevoza blaga. V sedmih državah članicah pa presega 50 % in v Estoniji predstavlja celo 84 %, v Luksemburgu pa 77 %. Glede na povečanje mednarodnega cestnega prevoza blaga bi njegov delež v prometu EU-27 lahko dosegel 33 %, v Estoniji pa se povzpel na 90 %. Če ni določeno, za kaj se prihodki porabijo, države članice stremijo k povečanju nacionalne blaginje, ne da bi v celoti upoštevale koristi, ki jih ima trajnostna mobilnost na ravni Skupnosti.

V nekaterih primerih bi odsotnost transparentnosti in dolžnosti predložitve obračuna lahko povzročila previsoke pristojbine v mednarodnem prometu, kar bi lahko imelo negativne posledice na mobilnost, svobodo gibanja in notranji trg. Previsoke pristojbine bi imele lahko negativne posledice tudi na lokalni ravni. Tako so na primer prvi poskusi uvedbe cestnin v devetdesetih letih 20. stoletja na madžarskih avtocestah propadli, ker so bile pristojbine določene na raven, ki je bila nad plačilnimi sposobnostmi uporabnikov.

V veljavni direktivi najpomembnejše določbe za zagotavljanje dolžnosti predložitve obračuna za stroške infrastrukture uporabljajo skupno metodo izračuna stroškov in sprejemajo skupna načela za določanje pristojbin. Države članice se lahko odločijo, da s skupno metodo izterjajo samo del izračunanih stroškov Enak pristop bi se lahko predvidel za pristojbine na podlagi zunanjih stroškov.

5. Primerjava možnosti

Zdi se, da kvantitativna in kvalitativna analiza kažeta, da najboljše rešitve ponuja možnost, ki vključuje pristojbine za zastoje. Manjša poraba časa ima pozitivne posledice na gospodarstvo, saj je pretok blaga hitrejši. Poleg tega se s pristojbinami za zastoje močno znižajo zunanji stroški. Bolj tekoč promet vpliva na porabo goriva, kar povzroči znižanje emisij CO 2 . Zato so po tem scenariju pozitivni učinki na blaginjo višji.

Pri pristojbinah za vse načine prevoza se mobilnost v veliki meri ohrani, obseg emisij v okolje in število smrtnih žrtev pa se zmanjšata. Analiza zastojev ni bila opravljena, zato v tem primeru pozitivni učinki pristojbin za zastoje niso prikazani. Kar se tiče sprejemljivosti, je javno posvetovanje pokazalo, da obstaja močna podpora pristojbinam v vseh načinih prevoza. Vendar pa je treba pri izvajanju strategije interiorizacije upoštevati mednarodni vidik pomorskega in zračnega prometa. Poleg tega je v okviru tretje možnosti politike vpliv na zaposlovanje močno odvisen od uporabe prihodkov.

Boljše možnosti: strategija interiorizacije zunanjih stroškov za vse načine prevoza

Zaradi enakosti bi morala interiorizacija zadevati vse načine prevoza. Vendar pa bo glede na mednarodni značaj pomorskega in zračnega prometa ter prometa po celinskih plovnih poteh razvoj te strategije dolgoročnejši.

Primerjava različnih scenarijev ponuja nekatere podatke o prednostnih možnostih politike. Možnost 3B pokriva ostale načine prevoza in bi v njih vključevala interiorizacijo zunanjih stroškov onesnaževanja zraka, hrupa in emisij CO 2 . Če interiorizacijo razširimo na ostale načine prevoza, se splošna trajnost izboljša.

Na tej podlagi bi bil izdelan delovni program, ki bi upošteval koristnost pristojbin za zunanje stroške (onesnaževanje zraka, hrup, CO 2 ) v ostalih načinih prevoza.

Ocena učinka direktive o železniških infrastrukturah navaja, da je zaračunavanje zunanjih stroškov v veljavni zakonodaji Skupnosti že predvideno (Direktiva 2001/14/ES). Ko bo revidiran sistem evrovinjete, da bo omogočal interiorizacijo, bo imel železniški promet dodatne možnosti za interiorizacijo zunanjih stroškov.

V sektorju zračnega prometa vključitev v sistem EU za trgovanje z emisijami predstavlja pomemben korak v boju proti emisijam CO 2 . Trenutna prizadevanja za zmanjšanje emisij NOx bodo omogočila analizo sistema pristojbin v tem okviru.

V sektorju pomorskega prometa povišanje emisij CO 2 in onesnaževal zraka kaže na potrebo po ukrepanju. Ob upoštevanju mednarodnega značaja pomorskega prometa bi lahko bil eden od predlogov analize sistem EU za trgovanje z emisijami.

Prav tako pa bi bilo treba pozornost posvetiti celinskim plovnim potem, pri čemer je treba upoštevati, da jih je veliko že predmet posebnega ureditvenega okvira, kot je na primer Mannheimska konvencija.

Boljše možnosti: revizija Direktive 1999/62/ES junija 2008

Kot je že bilo omenjeno, cestni prevoz blaga veliko prispeva k zunanjim stroškom. Njihova interiorizacija, za katero je potrebna sprememba Direktive 1999/62/ES, je torej bistveni element širše strategije interiorizacije zunanjih stroškov v vseh načinih prevoza.

Vendar pa vprašanje zunanjih stroškov cestnega prevoza blaga ni prvi korak te širše strategije, saj je že bil podan predlog za vključitev zračnega prometa v sistem EU za trgovanje z emisijami. Prav tako je potrebna revizija Direktive 1999/62/ES, s katero bi se sprostila zakonodajna omejitev, ki preprečuje, da bi se spopadli z zunanjimi učinki železniškega prometa.

Sprejetje ukrepov v cestnem prometu ob sočasnem razvoju pobud politike v drugih načinih prevoza ne bi negativno vplivalo na razvoj zunanjih učinkov, saj bi bilo skladno z višjimi pristojbinami v načinu prevoza, pri katerem so zunanji učinki večji.

V okviru te analize se zdi, da možnosti politike, ki ustreza pristojbinam za onesnaževanje zraka, hrup in zastoje v cestnem prometu blaga, ponujajo boljšo kombinacijo glede mobilnosti in trajnosti. Sistem različno visokih pristojbin, ki temelji na stroških onesnaževanja zraka in hrupa, omogoča upoštevanje zunanjih okoljskih učinkov na lokalni ravni. Vključitev pristojbin za zastoje v tak sistem prispeva k prihranku časa, kar pozitivno vpliva na celotno gospodarstvo. Pristojbine za zastoje so bolj učinkovite, če se nanašajo na prevoz ljudi in blaga, saj ta dva načina uporabljata iste infrastrukture. To podpirajo tudi rezultati javnega posvetovanja, v katerem je bila izražena podpora „pristojbinam za tovorna in potniška vozila“. Poleg tega zmanjšanje potovalnega časa prispeva tudi k zmanjšanju emisij CO 2 . Zanimivo je, da pristojbine za tovorna in potniška vozila vodijo do zmanjšanja okoljskih stroškov na podoben način kot možnosti politike, ki vključujejo posebno povišanje cene za emisije CO 2 .

V analizi je bilo predvideno, da bodo pristojbine uporabljale vse države članice. Vendar pa so bile pretehtane prednosti in pomanjkljivosti obveznega in neobveznega pristopa ter povezava z vprašanji glede subsidiarnosti. Določeno število poudarkov kaže na to, da je treba najprej razmisliti o neobveznem pristopu:

– še vedno lahko obstajajo negotovosti glede stroškov, prednosti in izvajanja zahtevanih cestninskih sistemov v omrežjih nekaterih držav članic z manjšim obsegom prometa in zaradi tega manjšimi zunanjimi učinki;

– zavezujoč pristop, ki temelji na obveznih pristojbinah, bi glede na sedanjo direktivo pomenil korenito spremembo, ki si jo je težko zamisliti brez prehodnega obdobja;

– do sedaj so države članice uporabile različne pristope glede pristojbin za infrastrukture in imajo zato različne ravni izkušenj glede uporabljene tehnologije za cestninjenje. Tudi vprašanja interoperabilnosti še niso rešena;

– pristop fleksibilne in postopne uvedbe bi omogočil, da bi se novi sistemi pristojbin in nove tehnologije cestninjenja testirali v državah članicah, v katerih so geografske razmere najprimernejše;

– dejanske izkušnje glede izvajanja in delovanja v državah, ki bi prve uvedle sistem, bi na kasnejši stopnji omogočile celovito analizo. Takrat bi se lahko opravila revizija skupne ocene prednosti in pomanjkljivosti obveznih pristojbin za zunanje stroške za vse države članice ter zahtevane stopnje koordinacije EU.

Takšna možnost politike, ki temelji na neobveznem pristopu, bi imela za posledico revizijo Direktive 1999/62/ES, kar bi pomenilo prvi korak k strategiji interiorizacije. Glavne spremembe bi zadevale dovoljenje za izračun cestnih pristojbin na podlagi zunanjih stroškov, in sicer onesnaževanja zraka, hrupa in zastojev, ter posledično različno višino pristojbin. Takšni sistemi pristojbin bi morali spoštovati nekatere pogoje za izboljšanje svoje učinkovitosti in povečanje možnosti za uspeh, na primer z uporabo tehnologij elektronskega cestninjenja s tekočim pretokom vozil, za lažje izvajanje z zmanjšanjem stroškov in pomanjkljivosti na lokalni ravni ter za možnost razširitve na vsa cestna omrežja. Zaradi načela subsidiarnosti se Direktiva ne uporablja za osebne avtomobile. Vendar pa bi bile pristojbine za zmanjšanje zastojev učinkovitejše, če bi tudi kategorije uporabnikov cestnega omrežja, ki jih Direktiva ne zajema, bile vključene v podoben sistem. Treba je priznati pozitivni učinek.

RO

(...PICT...)|COMISIA COMUNITĂŢILOR EUROPENE|

Bruxelles, 8.7.2008

SEC(2008) 2209

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI Document de însoţire a

COMUNICARE A COMISIEI CĂTRE PARLAMENTUL EUROPEAN, CONSILIU, COMITETUL ECONOMIC ȘI SOCIAL ȘI COMITETUL REGIUNILOR Strategie pentru punere în aplicare a internalizării costurilor externe şi a Propunere de DIRECTIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI A CONSILIULUI de modificare a Directivei 1999/62/CE de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri Rezumatul evaluării privind internalizarea costurilor externe

{COM(2008) 435 final} {COM(2008) 436 final} {SEC(2008) 2208}

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI

Rezumatul evaluării privind internalizarea costurilor externe

Cu ocazia modificării Directivei 1999/62/CE de aplicare a taxelor la vehiculele grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri, în mai 2006, Parlamentul European și Consiliul au prevăzut că: „ După examinarea tuturor opțiunilor inclusiv costurile referitoare la protecția mediului, zgomot, aglomerație și sănătate, Comisia prezintă, până la 10 iunie 2008, un model general aplicabil, transparent și inteligibil pentru evaluarea tuturor costurilor externe care să servească drept bază pentru calculele viitoare ale taxelor de utilizare a infrastructurilor .” Directiva de modificare adaugă: „Acest model este însoțit de o analiză de impact a internalizării costurilor externe pentru toate modurile de transport și de o strategie pentru punerea în aplicare treptată a modelului pentru toate modurile de transport. Raportul și modelul sunt însoțite, dacă este cazul, de propuneri pentru Parlamentul European și Consiliu privind revizuirea viitoare a prezentei directive.”

Prezenta evaluare a impactului se concentrează asupra internalizării costurilor externe generate de zgomot, poluarea aerului, schimbările climatice, aglomerație și accidentele provocate de vehiculele grele de marfă și de alte mijloace de transport prin intermediul unor instrumente bazate pe piață, precum tarifele, taxele sau permisele negociabile. Aceasta analizează opțiunile pentru internalizarea costurilor externe în cazul taxelor de utilizare pentru vehiculele grele de marfă în vederea revizuirii Directivei 1999/62/CE și opțiunile pentru internalizarea costurilor externe în alte moduri de transport, precum transportul feroviar, aerian, maritim și căile navigabile interioare.

1. Definirea problemei

Activitățile de transport produc efecte negative care au un cost pentru societate. De cele mai multe ori, aceste costuri sunt externe, adică nu sunt suportate de cei care le generează, ci de alți utilizatori ai transporturilor (aglomerație, accidente) și de societate (costuri de mediu).

Având în vedere efectele externe asupra mediului, transportul este deja supus mai multor măsuri de reglementare. În plus, activitățile de transport, inclusiv achiziționarea de vehicule, deținerea și utilizarea fac obiectul a numeroase impozite și taxe, care pot compensa, în general, iar în unele cazuri chiar supracompensa, unele dintre costurile sociale generate. Prin urmare este necesar să se țină cont de situația existentă pentru a evita tarifarea dublă a aceluiași cost extern. Cu toate acestea, întrebarea constă în a se stabili în ce măsură inițiativele existente permit internalizarea costurilor externe, cu alte cuvinte dacă semnalele de preț transmise de impozitele, taxele sau subvențiile existente incită la dezvoltarea unor noi tehnologii, unor noi moduri de transport sau la o schimbare în comportamentul consumatorilor.

Deși există anumite dovezi că un anumit grad de internalizare a costurilor externe se aplică deja, utilizatorii transporturilor nu suportă toate aceste costuri sau plătesc în moduri care nu sunt în raport cu costurile externe. În majoritatea cazurilor, măsurile luate de guverne sunt fragmentate și nu abordează explicit aceste disfuncționalități ale pieței. Problema este că structura taxelor existente nu transmite un semnal de preț destul de eficient pentru a influența comportamentul în materie de mobilitate.

Păstrarea neschimbată a situației ar însemna că transporturile vor continua să genereze efecte negative care nu ar fi asumate de utilizatorii transporturilor. Totuși, aceasta nu înseamnă că nu s-ar face nimic, fie există deja alte instrumente (de exemplu taxele pe vehicule, clasele Euro), fie sunt în curs de discuție la nivelul instituțiilor UE (de exemplu sistemul de comercializare a certificatelor de emisii – ETS – pentru aviație, normele referitoare la CO 2 și mașini) pentru a combate costurile externe. În absența internalizării, prețul transporturilor ar continua să transmită un semnal eronat utilizatorilor care nu ar fi incitați suficient să utilizeze vehicule mai curate și să evite drumurile aglomerate la orele de vârf.

2. Obiective

Obiectivul general al UE este de „a se asigura că sistemul nostru de transport răspunde nevoilor economice, sociale și de mediu ale societății, minimizând, în același timp, efectele nedorite ale acestora asupra economiei, societății și mediului”.

Cu toate acestea, prezenta evaluare a impactului se referă doar la un obiectiv specific al Comisiei care, la cererea precisă a legislatorului, urmează să propună o strategie de internalizare a costurilor externe generate de transport. Prin internalizarea costurilor externe, se așteaptă ca prețurile transporturilor să transmită semnalul corect pentru utilizatorii transporturilor în vederea îmbunătățirii eficienței utilizării infrastructurilor și contribuției la reducerea efectelor negative, precum aglomerația, accidentele și emisiile în mediu. Acest obiectiv ar trebui să nu constituie o frână pentru competitivitatea economiei și să evite ridicarea oricăror obstacole nejustificate în calea transporturilor.

Obiectivele operaționale sunt următoarele:

– propunerea unei strategii progresive de promovare a internalizării costurilor externe pentru toate modurile de transport și crearea de stimulente pentru utilizatori în vederea unei utilizări eficiente a infrastructurii de transport;

– ca un prim pas, și având în vedere că a fost deja formulată o propunere de introducere a unui sistem de comercializare a certificatelor de emisii în domeniul transportului aerian, crearea condițiilor necesare și încurajarea statelor membre să pună în aplicare, în mod coerent, pe autostrăzi și pe alte drumuri, tarife eficiente de utilizare care să conducă la o mobilitate mai durabilă. Aceasta ar determina revizuirea Directivei 1999/62/CE.

3. Op Ţ iuni strategice

Un set de opțiuni strategice a fost analizat și cu ajutorul instrumentelor de modelare.

Scenariul de referință (nicio acțiune nouă) nu ia în considerare nicio propunere nouă pentru a asigura internalizarea costurilor externe, dar ține seama de măsurile viitoare menite să reducă efectele negative asupra mediului. Acestea se referă în mare măsură la costurile externe ale schimbărilor climatice, nefăcând parte dintr-o strategie globală de internalizare și neacoperind toate modurile de transport.

Cel de -al doilea scenariu analizează impactul taxării costurilor externe în transportul rutier de mărfuri. Această opțiune strategică ar conduce la o revizuire a Directivei 1999/62/CE. Au fost analizate trei variante:

- tarifarea pentru costurile generate de poluarea aerului și de zgomot;

- tarifarea pentru poluarea aerului, zgomot și CO 2 ;

- tarifarea pentru poluarea aerului, zgomot și aglomerație.

Un al treilea scenariu ar permite tarifarea costurilor externe nu numai pentru transporturile rutiere de mărfuri ca în opțiunea strategică nr. 2, ci și în toate celelalte moduri de transport, adică feroviar, aerian, maritim și căi navigabile interioare, pentru a asigura un tratament egal în toate modurile de transport. Au fost analizate două variante:

- tarifarea pentru costurile generate de poluare aerului și de zgomot în toate modurile de transport, tarifarea pentru emisiile de CO 2 pe căile navigabile maritime și interioare, precum și pe căile ferate.

- tarifarea pentru poluarea aerului, zgomot și CO 2 în toate modurile de transport.

4. Analiza impactului

În toate opțiunile strategice, internalizarea costurilor externe nu constituie o frână în calea mobilității în Europa, chiar dacă tarifarea modifică alegerea făcută de utilizatorii transporturilor și influențează separarea modală. Cu toate acestea, se pare că tarifarea pentru aglomerația din transportul rutier are efecte pozitive deoarece contribuie la economisirea timpului și la reducerea consumului de combustibil și a efectelor negative asupra mediului.

Impactul economic al internalizării costurile externe este negativ pe termen scurt deoarece creșterea costurilor de transport prevalează asupra celorlalte efecte. Cu toate acestea, procentul costurilor de transport variază de la un sector industrial la altul și internalizarea ar conduce probabil la o eficiență sporită în transportul de mărfuri. În general, sunt motive să se considere că reducerea costurilor externe – aglomerație, costuri de mediu - și reducerea numărului de accidente va îmbunătăți competitivitatea globală a Europei, deoarece aceste costuri sunt suportate în prezent de societatea europeană în ansamblu. Mai mult, tarifarea pentru aglomerație determină economii de timp care vor fi transformate în câștiguri de productivitate pentru întreprinderi.

Punerea în aplicare a unui sistem de tarifare conduce la o reducere pe ansamblu a costurilor externe de mediu de aproximativ 1 miliard de euro pe an. Reducerea accentuată a emisiilor de CO 2 în cazul tarifării aglomerației este datorată în mare parte scăderii consumului de combustibil. Conform anumitor studii, consumul de combustibil al vehiculelor crește cu aproximativ 10-30% în situații de aglomerație ridicată.

Impactul în materie de distribuție al internalizării este destul de redus și nu contribuie la sporirea inegalităților. Aceasta s-ar putea explica prin faptul că persoanele cu venituri reduse utilizează mai mult transportul public și nu resimt efectul tarifării automobilelor private. Un aspect pe care modelele nu-l pot surprinde îl constituie efectele pozitive ale reducerii costurilor externe asupra sănătății. Reducerea poluării aerului va avea un impact pozitiv asupra sănătății, în special în zonele dens populate, în văile alpine și în alte văi populate din zonele montane.

Dacă, se iau veniturile din taxele de utilizare din diferitele opțiuni strategice, costurile operaționale ar varia de la 12% la 25% din venituri în UE25. Aceste estimări nu țin seama de sistemele existente. În unele țări precum Germania, Austria și Republica Cehă, există deja un sistem electronic, iar costurile operaționale variază de la 15% la 20% din venituri. În consecință, datele estimative furnizate anterior ar putea fi mai puțin ridicate în unele state membre.

Utilizarea veniturilor din tarifarea factorilor externi ar trebui să ia în considerare avantajele pe care traficul internațional le procură pentru Comunitate. În cazul transportului rutier de mărfuri, procentul traficului internațional în totalul traficului rutier de mărfuri este de 27% în UE-27. Cu toate acestea, în șapte state membre, acest procent este mai mare de 50%, valorile maxime înregistrându-se în Estonia – 84% și Luxemburg – 77%. Având în vederea creșterea înregistrată în traficul rutier internațional de mărfuri, se estimează că procentul acestuia în traficul UE27 va atinge 33%, cu o valoare maximă de 90% în Estonia. În absența unei afectări a acestor venituri, statele membre ar avea tendința de a-și maximiza prosperitatea națională fără să țină seama pe deplin de beneficiile unei mobilități durabile la nivel comunitar.

În absența transparenței și a responsabilității, se poate ajunge, în unele cazuri, la supratarifarea transporturilor internaționale, ceea ce poate conduce la efecte negative asupra mobilității, liberei circulații și pieței interne. De asemenea, supratarifarea poate avea și un impact negativ la nivel local. De exemplu, primele experiențe în materie de autostrăzi cu plată au avut loc în Ungaria, în 1990, dar au eșuat deoarece tarifele erau fixate la un nivel care depășea capacitatea de plată a utilizatorilor.

Cele mai importante dispoziții din prezenta directivă în vederea asigurării responsabilității pentru costurile de infrastructură se referă la utilizarea unei metode comune de calcul al costurilor și la adoptarea unor principii comune de tarifare. Statele membre pot hotărî să recupereze doar unele dintre costurile calculate conform acestei metodologii comune. În ceea ce privește tarifele pentru costurile externe, s-ar putea examina o abordare similară.

5. Compararea op Ţ iunilor

Analiza cantitativă și calitativă pare să demonstreze că opțiunea care include tarife pentru aglomerație oferă cele mai bune rezultate. În primul rând, reducerea timpului pierdut induce efecte pozitive în economie deoarece mărfurile transportate circulă mai ușor. În al doilea rând, tarifarea aglomerației determină reducerea semnificativă a costurilor externe. Circulația mai liberă influențează consumul de combustibil, care la rândul său conduce la emisii mai reduse de CO 2 . Din aceste motive, efectele asupra bunăstării sunt mai ridicate în acest scenariu.

În condițiile în care toate modurile de transport sunt tarifate, mobilitatea este menținută în mare măsură, iar emisiile în mediu și accidentele scad. Aglomerația nu este analizată, prin urmare toate efectele pozitive datorate tarifării aglomerației nu sunt prezentate în acest caz. În ceea ce privește acceptabilitatea măsurii, consultarea publică a arătat un sprijin puternic în favoarea tarifării tuturor modurilor de transport. Cu toate acestea, dimensiunea internațională a transportului maritim și aerian trebuie luată în considerare în momentul implementării unei strategii de internalizare. În plus, în opțiunea strategică nr. 3, impactul asupra ocupării forței de muncă se bazează în mare măsură pe utilizarea veniturilor.

Opțiunile preferate: strategia de internalizare a costurilor externe pentru toate modurile de transport

Din rațiuni de echitate, toate modurile de transport ar trebui să facă obiectul internalizării. Cu toate acestea, având în vedere cadrul internațional al transportului maritim, aerian și al căilor navigabile interioare, strategia va fi dezvoltată într-o perspectivă pe termen mai lung.

Compararea scenariilor oferă unele indicații cu privire la opțiunea strategică preferată. Opțiunea 3B acoperă alte moduri și ar implica internalizarea efectelor poluării aerului, zgomotului și CO 2 -ului în celelalte moduri. Extinderea internalizării la alte moduri de transport contribuie la îmbunătățirea durabilității globale.

Pe această bază, ar fi elaborat un program de lucru, luându-se în considerare utilitatea tarifării pentru costurile externe (poluarea aerului, zgomot, CO 2 ) în alte moduri de transport.

În directiva privind transportul feroviar, evaluarea impactului menționează faptul că tarifarea pentru costurile externe a fost deja examinată în legislația UE existentă (Directiva 2001/14/CE). Odată ce sistemul Eurovinieta va fi fost revizuit pentru a permite internalizarea, transportul feroviar ar beneficia de oportunități suplimentare de internalizare a costurilor externe.

În ceea ce privește transportul aerian, includerea în sistemul de comercializare a certificatelor de emisii reprezintă un pas important pe calea combaterii emisiilor de CO 2 . Lucrările în curs privind reducerea emisiilor Nox ar oferi ocazia analizării unui mecanism de prețuri în acest context.

În transportul maritim, creșterea emisiilor de CO 2 și de poluanți atmosferici demonstrează necesitatea de a se lua măsuri în acest domeniu. Având în vedere cadrul internațional pentru transportul maritim, o soluție precum sistemul de comercializare a certificatelor de emisii ar putea constitui unul dintre rezultatele analizei.

În final, se vor lua în considerare și căile navigabile interioare, având în vedere faptul că multe dintre acestea au cadrul lor de reglementare specific, de exemplu Convenția de la Manheim.

Opțiunile preferate: revizuirea Directivei 1999/62/CE în iunie 2008

După cum s-a menționat anterior, transportul rutier de mărfuri contribuie la o mare parte din costurile externe. Internalizarea acestor costuri, care necesită modificarea Directivei 1999/62/CE este prin urmare o componentă esențială a strategiei mai largi de internalizare a costurilor externe pentru toate modurile de transport.

Abordarea costurilor externe ale transportului de mărfuri nu reprezintă primul pas în cadrul acestei strategii mai largi deoarece a fost deja făcută o propunere de includerea a transportului aerian în sistemul de comercializare a certificatelor de emisii. Revizuirea Directivei 1999/62/CE este de asemenea necesară pentru a debloca impasul legislativ care împiedică abordarea factorilor externi în transportul feroviar.

Luarea de măsuri în domeniul transportului feroviar în timp ce alte inițiative strategice sunt elaborate în alte moduri nu ar afecta în mod negativ tendința înregistrată în ceea ce privește factorii externi deoarece aceste măsuri ar fi coerente cu tarifarea relativă mai ridicată a modului de transport care implică factori externi mai importanți.

În cadrul acestei analize, opțiunile strategice care corespund tarifării poluării aerului, zgomotului și aglomerației în transportul rutier de mărfuri par să ofere cea mai bună combinație în materie de mobilitate și durabilitate. O sistem de tarifare diferențiat bazat pe costurile generate de poluarea aerului și de zgomot permite să fie luați în considerare factorii de mediu externi. Integrarea unui tarif pentru aglomerație într-un astfel de sistem conduce la economii de timp care produc un efect pozitiv asupra economiei în general. Tarifarea aglomerației este mai eficientă dacă sunt vizate transportul de călători și de mărfuri deoarece ambele concurează pentru aceeași infrastructură. Acest element este sprijinit de rezultatul consultării publice care a fost în favoarea unei opțiuni de „tarifare pentru camioane și automobile”. În plus, reducerea timpului de deplasare contribuie și la scăderea emisiilor de CO 2 . Este interesant de observat că tarifarea pentru camioane și automobile conduce la o reducere a costurilor de mediu similară cu cea rezultată în cazul opțiunilor strategice care includ o majorare specifică pentru emisiile de CO 2 .

Analiza pleacă de la ipoteza că toate statele membre aplică o tarifare. Cu toate acestea, beneficiile și inconvenientele unei abordări obligatorii sau opționale/de împuternicire au fost luate în considerare, precum și legătura cu aspectele privind subsidiaritatea. Mai multe considerații sugerează să se recurgă pentru început la o abordare de responsabilizare:

- pot exista încă incertitudini cu privire la costurile, beneficiile și punerea în aplicare a sistemelor de taxare necesare în rețelele unor state membre cu trafic mai redus și astfel, cu un nivel scăzut al factorilor externi;

- o abordare cu caracter imperativ bazată pe o tarifare obligatorie ar reprezenta o schimbare radicală în comparație cu directiva actuală și ar putea fi preconizată cu dificultate fără o perioadă de tranziție;

- până în prezent, statele membre au adoptat abordări diferite în ceea ce privește tarifarea infrastructurii și, prin urmare, au niveluri diferite de experiență în utilizarea tehnologiei pentru sistemele de taxare. Aspectele de interoperabilitate nu sunt încă rezolvate;

- o abordare de introducere flexibilă și progresivă ar permite noilor sisteme de tarifare și noilor tehnologii de taxare să fie testate de statele membre în zonele în care condițiile geografice sunt cele mai favorabile;

- experiența obținută din punerea în aplicarea și exploatarea de către statele membre care desfășoară proiecte pilot ar permite realizarea unei evaluări aprofundate într-o etapă ulterioară. O evaluare comună a argumentelor pro și contra obligativității tarifării costurilor externe de către toate statele membre și a gradului de coordonare necesar la nivelul UE va putea fi reexaminată la acel moment.

O asemenea opțiune strategică, bazată pe o abordare de responsabilizare ar determina revizuirea Directivei 1999/62/CE ca prim pas în cadrul strategiei de internalizare. Principalele modificări ar fi: autorizarea calculării tarifelor rutiere pe baza costurilor externe, în special cele generate de poluarea aerului, zgomot și aglomerație, precum și diferențierea tarifelor în mod corespunzător. Astfel de sisteme de tarifare ar face obiectul unor anumite condiții care să le îmbunătățească eficiența și șansele de reușită, ca de exemplu utilizarea de tehnologii de taxare electronică fără bariere, pentru a facilita punerea lor în aplicare prin reducerea costurilor și inconvenientelor locale, precum și prin permiterea extinderii ulterioare la toate drumurile. Din rațiuni de subsidiaritate, Directiva nu se va aplica automobilelor. Cu toate acestea, tarifarea în vederea reducerii aglomerației este mai eficace dacă și alți utilizatori ai drumurilor, care nu intră în sfera de aplicare a prezentei directive, fac obiectul unui sistem similar. Acest impact pozitiv ar trebui să fie recunoscut.

FI

(...PICT...)|EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO|

Bryssel 8.7.2008

SEK(2008) 2209

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA Oheisasiakirja

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, NEUVOSTOLLE, EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE JA ALUEIDEN KOMITEALLE Strategia ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin ja Ehdotus: EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVI, verojen ja maksujen kantamisesta raskailta tavaraliikenteen ajoneuvoilta tiettyjen infrastruktuurien käytöstä annetun direktiivin 1999/62/EY muuttamisesta Ulkoisten kustannusten sisällyttämistä hintoihin koskeva vaikutustenarviointi

{KOM(2008) 435 lopullinen} {KOM(2008) 436 lopullinen} {SEK(2008) 2208}

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

Ulkoisten kustannusten sisällyttämistä hintoihin koskeva vaikutustenarviointi

Muuttaessaan raskaiden tavaraliikenteen ajoneuvojen infrastruktuurimaksuista annettua direktiiviä 1999/62/EY toukokuussa 2006 Euroopan parlamentti ja neuvosto säätivät seuraavaa: ” Tutkittuaan kaikki vaihtoehdot, ympäristöön, meluun, ruuhkiin ja terveydenhoitoon liittyvät kustannukset mukaan lukien, komissio esittelee viimeistään 10 päivänä kesäkuuta 2008 kaikkien ulkoisten kustannusten arvioimiseksi yleispätevän, avoimen ja ymmärrettävän mallin, jota käytetään vastedes infrastruktuurimaksujen laskennan pohjana .” Muutosdirektiivissä lisätään myös: ” Malliin liitetään vaikutusarvio ulkoisten kustannusten sisäistämisestä kaikissa liikennemuodoissa ja strategia tämän mallin täytäntöönpanemiseksi vaiheittain kaikissa liikennemuodoissa. Kertomukseen ja malliin liitetään tarvittaessa ehdotukset Euroopan parlamentille ja neuvostolle tämän direktiivin tarkistamiseksi. ”

Tässä vaikutustenarvioinnissa käsitellään raskaiden tavaraliikenteen ajoneuvojen ja muiden liikennevälineiden aiheuttamien melun, ilman pilaantumisen, ilmastonmuutoksen, ruuhkien ja onnettomuuksien ulkoisten kustannusten sisällyttämistä hintoihin käyttämällä markkinapohjaisia välineitä, esimerkiksi maksuja, veroja tai markkinaehtoisesti kaupattavia lupia. Direktiivin 1999/62/EY tarkistamista varten vaikutustenarvioinnissa tarkastellaan vaihtoehtoja, joilla ulkoiset kustannukset voitaisiin sisällyttää raskailta tavaraliikenteen ajoneuvoilta perittäviin tiemaksuihin. Lisäksi siinä tarkastellaan vaihtoehtoja ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin muissa liikennemuodoissa, esimerkiksi rautatieliikenteessä, lentoliikenteessä ja meri- ja sisävesiliikenteessä.

1. Ongelman määrittely

Liikenne aiheuttaa haittoja, joista on muille kustannuksia. Useimmiten nämä kustannukset ovat ulkoisia, mikä tarkoittaa, että niitä eivät maksa niiden aiheuttajat vaan muut liikenteen käyttäjät (liikenneruuhkat, onnettomuudet) ja yhteiskunta (ympäristökustannukset).

Koska liikenteellä on ulkoisia ympäristövaikutuksia, sitä koskevat jo lukuisat sääntelytoimenpiteet. Lisäksi liikenteeseen liittyvistä toimista, muun muassa ajoneuvon ostamisesta, omistamisesta ja käytöstä, peritään useita veroja ja maksuja, jotka voivat kokonaisuutena jo kompensoida ja joissakin tapauksissa jopa ylikompensoida joitakin niiden sosiaalisista kustannuksista. Sen vuoksi on otettava huomioon tämänhetkinen tilanne, jotta vältettäisiin kaksinkertaisten maksujen periminen samasta ulkoisesta kustannuksesta. Ongelmana on kuitenkin se, missä määrin voimassa olevat toimenpiteet sallivat ulkoisten kustannusten sisällyttämisen hintoihin, toisin sanoen kannustavatko näillä voimassa olevilla maksuilla, veroilla tai tuilla annettavat hintasignaalit kehittämään uutta teknologiaa ja uusia kuljetusmuotoja tai muuttamaan kuluttajien käyttäytymistä.

Ulkoisten kustannusten sisällyttämisestä hintoihin on jo nyt jonkin verran näyttöä, mutta liikenteen käyttäjät eivät maksa kaikkia tällaisia kustannuksia tai maksavat ne tavalla, joka ei ole yhteydessä ulkoisiin kustannuksiin. Useimmissa tapauksissa valtion toimenpiteet ovat hajanaisia eivätkä kohdennu nimenomaan kyseisiin markkinoiden toimintapuutteisiin. Ongelmallista on se, että nykyisten maksujen rakenne ei anna riittävän tehokasta hintasignaalia vaikuttaakseen liikkuvuuskäyttäytymiseen.

Tilanteen jatkuminen ennallaan tarkoittaisi sitä, että liikenne aiheuttaa edelleen haittoja, joita sen käyttäjät eivät korvaa. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että mitään ei tehtäisi, koska ulkoisia kustannuksia voidaan torjua muillakin välineillä, joita on jo toteutettu (esim. ajoneuvoverot, Euro-normit) tai joista keskustellaan EU:n toimielimissä (esim. lentoliikenteen päästökauppajärjestelmä, autojen hiilidioksidipäästöjä koskevat säännöt). Jos ulkoisia kustannuksia ei sisällytettäisi hintoihin, liikenteen hinnoilla annettaisiin edelleen väärä signaali käyttäjille sen sijaan, että heille tarjottaisiin riittäviä kannustimia käyttää puhtaampia ajoneuvoja ja välttää vilkkaasti liikennöityjä reittejä ruuhka-aikaan.

2. Tavoitteet

EU:n yleisenä tavoitteena on ”varmist[aa], että liikennejärjestelmämme täyttävät yhteiskunnan taloudelliset, sosiaaliset ja ympäristötarpeet, ja samalla minimoida[...] niistä talouteen, yhteiskuntaan ja ympäristöön kohdistuvat ei-toivotut vaikutukset”.

Tässä vaikutustenarvioinnissa käsitellään kuitenkin vain yhtä tiettyä, lainsäätäjän nimenomaiseen pyyntöön perustuvaa komission tavoitetta eli strategian ehdottamista liikenteen aiheuttamien ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin. Ulkoisten kustannusten hintoihin sisällyttämisen avulla liikenteen hinnoilla on tarkoitus antaa oikea signaali liikenteen käyttäjille, tehostaa infrastruktuurin käyttöä sekä auttaa vähentämään negatiivisia ulkoisvaikutuksia, esimerkiksi ruuhkia, onnettomuuksia ja päästöjä ympäristöön. Tämän tavoitteen ei pitäisi haitata talouden kilpailukykyä, ja sillä pitäisi välttää liikennealaan kohdistuva kohtuuton taakka.

Toiminnallisina tavoitteina on

– ehdottaa vaiheittaista strategiaa, jolla edistetään ulkoisten kustannusten sisällyttämistä hintoihin kaikissa liikennemuodoissa niin, että käyttäjille tarjotaan kannustimia liikenneinfrastruktuurin tehokkaaseen käyttöön

– ensi vaiheessa ja ottaen huomioon, että päästökauppajärjestelmän käyttöönottoa lentoliikenteessä koskeva ehdotus on jo esitetty, antaa jäsenvaltioille mahdollisuus ja rohkaista niitä soveltamaan johdonmukaisella tavalla moottoriteiden ja muiden teiden tehokkaita käyttömaksuja, jotka johtavat kestävämpään liikkuvuuteen. Tämä tarkoittaisi direktiivin 1999/62/EY tarkistamista.

3. Toimintavaihtoehdot

Komissio tarkasteli erilaisia toimintavaihtoehtoja käyttäen myös mallintamisvälineitä.

Viiteskenaariossa (ei uusia toimia) ei tehtäisi yhtään uutta ehdotusta ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin, mutta siinä otetaan huomioon pian toteutettavat toimenpiteet, joilla vähennetään ympäristöhaittoja. Toimenpiteet liittyvät pääasiassa ilmastonmuutoksen ulkoisiin kustannuksiin; ne eivät kuulu ulkoisten kustannusten huomioon ottamista koskevaan kokonaisvaltaiseen strategiaan, eivätkä ne kata kaikkia liikennemuotoja.

Toisessa skenaariossa tarkastellaan ulkoisia kustannuksia koskevien maksujen perimisen vaikutuksia maanteiden tavaraliikenteeseen. Tämän toimintavaihtoehdon valitseminen tarkoittaisi direktiivin 1999/62/EY tarkistamista. Komissio tarkasteli kolmea muunnosta:

– peritään maksuja ilman pilaantumisesta ja melusta,

– peritään maksuja ilman pilaantumisesta, melusta ja hiilidioksidista,

– peritään maksuja ilman pilaantumisesta, melusta ja ruuhkista.

Kolmannessa skenaariossa varmistettaisiin, että ulkoisista kustannuksista voidaan periä maksuja paitsi maanteiden tavaraliikenteessä, kuten toimintavaihtoehdossa 2, myös kaikissa muissa liikennemuodoissa eli rautatieliikenteessä, lentoliikenteessä ja meri- ja sisävesiliikenteessä. Tällä taattaisiin kaikkien liikennemuotojen tasapuolinen kohtelu. Komissio tarkasteli kahta muunnosta:

– peritään maksuja ilman pilaantumisesta ja melusta kaikissa liikennemuodoissa sekä hiilidioksidista meri- ja sisävesiliikenteessä ja rautatieliikenteessä,

– peritään maksuja ilman pilaantumisesta, melusta ja hiilidioksidista kaikissa liikennemuodoissa.

4. Vaikutustenarviointi

Ulkoisten kustannusten sisällyttäminen hintoihin ei missään toimintavaihtoehdossa haittaa liikkuvuutta Euroopassa siitä huolimatta, että maksujen periminen muuttaa liikenteen käyttäjien valintoja ja vaikuttaa liikennemuotojakaumaan. Näyttää kuitenkin siltä, että tieliikenteen ruuhkamaksuilla on positiivisempia vaikutuksia, koska ne sekä säästävät aikaa että vähentävät polttoaineen kulutusta ja ympäristöhaittoja.

Ulkoisten kustannusten hintoihin sisällyttämisen taloudellinen vaikutus on lyhyellä aikavälillä negatiivinen, koska kuljetuskustannusten nousu on merkittävämpi kuin muut vaikutukset. Kuljetuskustannusten osuus kuitenkin vaihtelee toimialoittain ja johtaisi todennäköisesti tavaraliikenteen tehostumiseen. Kaiken kaikkiaan on syytä uskoa, että ulkoisten kustannusten – ruuhkien, ympäristökustannusten ja ihmishenkiä vaativien onnettomuuksien – väheneminen parantaisi Euroopan kilpailukykyä yleisesti, koska kyseiset kustannukset kohdistuvat tällä hetkellä koko eurooppalaiseen yhteiskuntaan. Lisäksi ruuhkamaksut johtavat ajansäästöön, joka voidaan muuntaa yritysten tuottavuuden kasvuksi.

Maksujärjestelmän toteuttaminen johtaa ulkoisten ympäristökustannusten vähenemiseen yhteensä noin 1 miljardilla eurolla vuodessa. Hiilidioksidipäästöjen voimakas väheneminen ruuhkamaksuja perittäessä johtuu pääasiassa polttoaineen kulutuksen vähenemisestä. Joidenkin tutkimusten mukaan ajoneuvojen polttoaineenkulutus kasvaa noin 10–30 prosentilla liikenteen ollessa erittäin ruuhkaista.

Ulkoisten kustannusten hintoihin sisällyttämisen tulonjakovaikutukset ovat melko vaatimattomat, eivätkä ne lisää eriarvoisuutta. Tämä saattaa johtua siitä, että pienituloisilla henkilöillä on tapana käyttää enemmän julkista liikennettä eivätkä he kärsi siitä, että henkilöautoilta peritään maksuja. Eräs näkökohta, jota malleissa ei kyetä ottamaan huomioon, on ulkoisten kustannusten vähenemisen positiivinen vaikutus terveyteen. Ilman pilaantumisen väheneminen vaikuttaa positiivisesti terveyteen erityisesti tiheästi asutuilla alueilla sekä Alppien ja muiden vuoristojen asutuissa laaksoissa.

Kun huomioon otetaan tiemaksuista saatavat tulot eri toimintavaihtoehdoissa, toimintakustannusten osuus tuloista olisi 12–25 prosenttia EU-25:ssä. Arviossa ei ole otettu huomioon olemassa olevia järjestelmiä. Joissakin maissa, esimerkiksi Saksassa, Itävallassa ja Tšekissä, on jo käytössä sähköinen järjestelmä, ja sen toimintakustannukset ovat 15–20 prosenttia tuloista. Edellä esitetyt arviot voivat vastaavasti olla alempia joissakin jäsenvaltioissa.

Käytettäessä ulkoisvaikutuksista perittävistä maksuista saatavia tuloja olisi otettava huomioon kansainvälisen liikenteen hyödyt yhteisölle. Maanteiden tavaraliikenteessä kansainvälisen liikenteen osuus kaikesta maanteiden tavaraliikenteestä EU-27:ssä on 27 prosenttia. Seitsemässä jäsenvaltiossa osuus on yli 50 prosenttia, korkeimmillaan 84 prosenttia Virossa ja 77 prosenttia Luxemburgissa. Kansainvälinen maanteiden tavaraliikenne on kasvussa, ja sen osuuden EU-27:n liikenteestä odotetaan nousevan 33 prosenttiin ja korkeimmillaan 90 prosenttiin Virossa. Jos tuloja ei sidota käyttötarkoitukseensa, jäsenvaltiot ovat taipuvaisia maksimoimaan kansallisen hyvinvointinsa ottamatta täysin huomioon kestävän liikkuvuuden hyötyjä yhteisön tasolla.

Avoimuuden ja vastuuvelvollisuuden puuttuminen saattaa joissakin tapauksissa johtaa liian suurien maksujen perimiseen kansainväliseltä liikenteeltä, mikä taas voi vaikuttaa negatiivisesti liikkuvuuteen, vapaaseen liikkumiseen ja sisämarkkinoihin. Liian suurilla maksuilla voi olla negatiivisia vaikutuksia myös paikallisesti. Esimerkiksi Unkarissa epäonnistuttiin kokeiltaessa maksullisia moottoriteitä ensi kertaa 1990-luvulla, koska tiemaksut asetettiin liian korkeiksi käyttäjien maksukykyyn nähden.

Tärkeimmät säännökset, joilla voimassa olevassa direktiivissä varmistetaan vastuuvelvollisuus infrastruktuurikustannuksista, ovat yhteisen menetelmän käyttö kustannusten laskentaan ja yhteisten veloittamisperiaatteiden hyväksyminen. Jäsenvaltiot voivat päättää periä takaisin vain osan tällä yhteisellä menetelmällä lasketuista kustannuksista. Ulkoisista kustannuksista perittävien maksujen osalta voitaisiin harkita samankaltaista lähestymistapaa.

5. Vaihtoehtojen vertailu

Määrällinen ja laadullinen tarkastelu näyttäisi osoittavan, että ruuhkamaksut sisältävällä vaihtoehdolla päästäisiin parhaisiin tuloksiin. Ensinnäkin ajansäästö saa aikaan talouden kannalta positiivisia vaikutuksia, kun tavaran kuljetus helpottuu. Toiseksi ruuhkamaksujen periminen vähentää voimakkaasti ulkoisia kustannuksia. Liikennevirtojen joustavoituminen vaikuttaa polttoaineen kulutukseen, mikä puolestaan vähentää hiilidioksidipäästöjä. Näin ollen vaikutukset hyvinvointiin ovat tässä skenaariossa suuremmat.

Jos maksuja peritään kaikissa liikennemuodoissa, liikkuvuus säilyy yleisesti ottaen ennallaan samalla, kun päästöt ympäristöön ja ihmishenkiä vaativat onnettomuudet vähenevät. Ruuhkia ei tarkastella, joten kaikkia ruuhkamaksujen positiivisia vaikutuksia ei tässä tapauksessa saavuteta. Hyväksyttävyyden kannalta julkisessa kuulemisessa tuli esiin laaja tuki maksujen perimiselle kaikissa liikennemuodoissa. Sisällyttämisstrategiaa toteutettaessa on kuitenkin otettava huomioon meri- ja lentoliikenteen kansainvälinen ulottuvuus. Lisäksi toimintavaihtoehdossa 3 vaikutukset työllisyyteen riippuvat voimakkaasti tulojen käytöstä.

Parhaina pidetyt vaihtoehdot: strategia ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin kaikissa liikennemuodoissa

Oikeudenmukaisuuden vuoksi ulkoiset kustannukset olisi otettava huomioon kaikissa liikennemuodoissa. Strategia laaditaan kuitenkin pidemmälle aikavälille, koska meriliikenne, ilmailu ja sisävesiliikenne ovat luonteeltaan kansainvälisiä.

Skenaarioita vertailemalla voidaan alustavasti määrittää parhaana pidetty toimintavaihtoehto. Vaihtoehto 3 B kattaa muut liikennemuodot, ja sen mukaan ilman pilaantumisen, melun ja hiilidioksidipäästöjen kustannukset sisällytettäisiin hintoihin muissa liikennemuodoissa. Sisällyttämisen laajentaminen koskemaan muita liikennemuotoja parantaa yleistä kestävyyttä.

Tältä pohjalta voitaisiin laatia työohjelma, jossa otetaan huomioon ulkoisista kustannuksista (ilman pilaantuminen, melu, hiilidioksidi) perittävien maksujen toivottavuus muissa liikennemuodoissa.

Rautatiedirektiivin osalta vaikutustenarvioinnissa mainitaan, että maksujen perimistä ulkoisista kustannuksista on jo harkittu voimassa olevassa EU:n lainsäädännössä (direktiivi 2001/14/EY). Kun eurovinjettidirektiiviä on tarkistettu niin, että siinä sallitaan ulkoisten kustannusten sisällyttäminen hintoihin, ulkoisten kustannusten huomioon ottamiseen olisi enemmän mahdollisuuksia myös rautatieliikenteessä.

Lentoliikenteen liittäminen päästökauppajärjestelmään on merkittävä askel hiilidioksidipäästöjen torjumisessa. NOx-päästöjen vähentämistä koskevassa työssä olisi tässä yhteydessä mahdollisuus tarkastella hinnoittelumenetelmää.

Meriliikenteessä hiilidioksidin ja ilman epäpuhtauspäästöjen kasvu osoittaa, että alalla on ryhdyttävä toimiin. Kun otetaan huomioon meriliikenteen kansainvälisyys, päästökauppajärjestelmän kaltainen ratkaisu saattaa olla yksi tarkastelun tuloksista.

Lopuksi tarkastellaan myös sisävesiliikennettä, jonka osalta on otettava huomioon monien väylien erityinen sääntely-ympäristö, esimerkiksi Mannheimin yleissopimus.

Parhaina pidetyt vaihtoehdot: direktiivin 1999/62/EY tarkistaminen kesäkuussa 2008

Edellä mainittiin, että maanteiden tavaraliikenne aiheuttaa suuren osan ulkoisista kustannuksista. Kyseisten kustannusten sisällyttäminen hintoihin, mikä edellyttää direktiivin 1999/62/EY muuttamista, on tästä syystä olennainen osa laajempaa strategiaa ulkoisten kustannusten sisällyttämiseksi hintoihin kaikissa liikennemuodoissa.

Maanteiden tavaraliikenteen ulkoisten kustannusten käsittely ei ole ensimmäinen askel tässä laajemmassa strategiassa, koska komissio on jo tehnyt ehdotuksen lentoliikenteen liittämiseksi päästökauppajärjestelmään. Direktiiviä 1999/62/EY on tarkistettava myös siksi, että poistettaisiin lainsäädännön pullonkaula, joka estää käsittelemästä rautatieliikenteen ulkoisvaikutuksia.

Toimien toteuttamisella tieliikenteessä samaan aikaan, kun muissa liikennemuodoissa kehitetään toimintapoliittisia aloitteita, ei olisi negatiivisia vaikutuksia ulkoisvaikutusten kehityssuuntaan, koska toimet olisivat johdonmukaisia sen kanssa, että liikennemuodossa, jonka ulkoisvaikutukset ovat suurempia, peritään suhteellisesti korkeampia maksuja.

Tämän tarkastelun puitteissa toimintavaihtoehdot, joissa perittäisiin maksuja maanteiden tavaraliikenteen aiheuttamasta ilman pilaantumisesta, melusta ja ruuhkautumisesta, näyttävät tarjoavan liikkuvuuden ja kestävyyden kannalta parhaan yhdistelmän. Ilman pilaantumisen ja melun kustannuksiin perustuva eriytetty maksujärjestelmä mahdollistaa paikallistason ulkoisten ympäristövaikutusten ottamisen huomioon. Ruuhkamaksun ottaminen osaksi tällaisia järjestelmiä tuottaa ajansäästöjä ja vaikuttaa sitä kautta positiivisesti koko talouteen. Ruuhkamaksujen periminen on tehokkaampaa, jos ne koskevat sekä matkustaja- että tavaraliikennettä, koska molemmat kilpailevat samasta infrastruktuurista. Tätä tukevat myös julkisen kuulemisen tulokset, joissa kannatettiin vaihtoehtoa, jossa maksuja peritään sekä tavaraliikenteeltä että henkilöautoilta. Lisäksi matkustusajan lyheneminen myötävaikuttaa myös hiilidioksidipäästöjen vähentämiseen. Mielenkiintoista on se, että maksujen periminen tavaraliikenteeltä ja henkilöautoilta johtaa ympäristökustannnusten vähenemiseen samaan tapaan kuin toimintavaihtoehdoissa, joihin sisältyy erityinen hiilidioksidimaksu.

Tarkastelussa oletettiin, että kaikki jäsenvaltiot perivät maksuja. Pakollisuuden ja toisaalta vaihtoehtoisuuden / toimintavaltuuksien antamisen hyötyjä ja haittoja on kuitenkin tarkasteltu yhteydessä toissijaisuuskysymyksiin. Useiden näkökohtien johdosta voitaisiin ensin harkita toimintavaltuuksien antamiseen perustuvaa lähestymistapaa:

– Vaadittujen tiemaksujärjestelmien kustannuksiin, hyötyihin ja täytäntöönpanoon voi vielä liittyä epävarmuustekijöitä sellaisten jäsenvaltioiden verkoissa, joissa liikenne on vähäisempää ja joissa ulkoisvaikutukset ovat tämän johdosta pienempiä.

– Sitovat, pakolliseen maksuun perustuvat toimet olisivat radikaali muutos voimassa olevaan direktiiviin nähden, eikä niiden toteuttaminen luultavasti tulisi kysymykseen ilman siirtymäkautta.

– Jäsenvaltioilla on perinteisesti ollut erilaisia lähestymistapoja infrastruktuurimaksuihin, ja tästä syystä niiden kokemukset maksuihin liittyvästä teknologiasta ovat eri tasoisia. Yhteentoimivuuskysymyksiä ei ole vielä ratkaistu.

– Käytettäessä joustavaa ja vaiheittaista lähestymistapaa uusia maksujärjestelmiä ja maksuteknologiaa voitaisiin kokeilla jäsenvaltioissa, joissa maantieteelliset olosuhteet ovat siihen sopivimmat.

– Järjestelmän aikaisessa vaiheessa käyttöön ottaneiden jäsenvaltioiden todelliset kokemukset täytäntöönpanosta ja toiminnasta mahdollistaisivat perusteellisen arvioinnin tekemisen myöhemmässä vaiheessa. Tämän jälkeen voitaisiin tarkastella uudelleen yhteistä arviota hyvistä ja huonoista puolista, joita liittyy ulkoisia kustannuksia koskevien maksujen pakolliseen perimiseen kaikissa jäsenvaltioissa, ja tarvittavasta EU-koordinoinnin tasosta.

Tällainen toimintavaltuuksien antamiseen perustuva toimintavaihtoehto edellyttäisi direktiivin 1999/62/EY tarkistamista sisällyttämisstrategian ensimmäisenä vaiheena. Pääasialliset muutokset olisivat tiemaksujen laskennan salliminen ulkoisten kustannusten eli ilman pilaantumisen, melun ja ruuhkien perusteella sekä maksujen eriyttäminen niiden mukaisesti. Maksujärjestelmiin sovellettaisiin tiettyjä edellytyksiä, joilla parannetaan niiden tehokkuutta ja onnistumisen mahdollisuuksia, esimerkiksi sähköisen itsepalvelumaksuteknologian käyttöä. Tämä helpottaa täytäntöönpanoa vähentämällä kustannuksia ja paikallisia haittoja ja mahdollistaa järjestelmän laajentamisen kaikille teille myöhemmässä vaiheessa. Toissijaisuussyistä direktiivi ei koske henkilöautoja. Ruuhkien vähentämiseksi perittävät maksut ovat kuitenkin tehokkaampia, jos myös muita, direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jääviä tienkäyttäjiä koskee samankaltainen järjestelmä. Tämä positiivinen vaikutus olisi tunnustettava.

PT

(...PICT...)|COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS|

Bruxelas, 8.7.2008

SEC(2008) 2209

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO Documento que acompanha a

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES Estratégia de internalização dos custos externos e a Proposta de DIRECTIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Directiva 1999/62/CE relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infra-estruturas Resumo da avaliação do impacto da internalização dos custos externos

{COM(2008) 435 final} {COM(2008) 436 final} {SEC(2008) 2208}

DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO

Avaliação do impacto da internalização dos custos externos

Ao alterarem, em Maio de 2006, a Directiva 1999/62/CE relativa à aplicação de imposições aos veículos pesados de mercadorias pela utilização de certas infra-estruturas, o Parlamento Europeu e o Conselho estabeleceram o seguinte: « Até 10 de Junho de 2008, a Comissão apresenta, após apreciação de todas as opções, incluindo os custos relacionados com o ambiente, o ruído, o congestionamento e a saúde, um modelo de avaliação de todos os custos externos que seja aceite por todos, transparente e compreensível e sirva de base para o cálculo futuro dos encargos com a infra-estrutura .» Estabelece ainda a directiva de modificação que esse modelo deve ser « acompanhado de uma análise de impacto da internalização dos custos externos relativamente a todos os modos de transporte e de uma estratégia de aplicação gradual do modelo a todos os modos de transporte » e que « os referidos relatório e modelo são acompanhados, se necessário, de propostas ao Parlamento Europeu e ao Conselho para uma futura revisão da […] directiva ».

A presente avaliação centra-se no impacto da internalização dos custos externos dos veículos pesados de mercadorias e outros meios de transporte, associados ao ruído, à poluição do ar, às alterações climáticas, ao congestionamento e aos acidentes, através de instrumentos de mercado como taxas, impostos ou títulos de emissão negociáveis. Nela se analisam várias possibilidades de internalização dos custos externos nas portagens cobradas aos pesados de mercadorias, no âmbito da revisão da Directiva 1999/62/CE, bem como opções possíveis para internalizar os custos externos nos modos ferroviário, aéreo, marítimo e fluvial.

1. Definição do problema

Toda a actividade de transporte é causa de transtornos que têm custos para terceiros. Na maior parte dos casos, estes custos são externos, isto é, são suportados não pelos que os geram mas pelos outros utentes das infra-estruturas de transporte (congestionamento, acidentes) e pela sociedade (custos ambientais).

Dadas as suas externalidades ambientais, o transporte é já objecto de várias medidas regulamentares. Além disso, sobre outras actividades ligadas ao transporte, como a aquisição, posse e utilização de um veículo, impendem impostos e taxas que podem globalmente compensar, ou mesmo, em alguns casos, mais do que compensar, alguns dos seus custos sociais. É, pois, necessário ter em conta a situação existente, para evitar uma dupla oneração pelo mesmo custo externo. O importante, contudo, é determinar se as medidas vigentes permitem a internalização dos custos externos, ou, por outras palavras, se os sinais de preço transmitidos pelas taxas, impostos ou subsídios existentes impulsionam o desenvolvimento de novas tecnologias ou modos de transporte ou a alteração da atitude dos consumidores.

Embora a internalização dos custos externos se efectue já em algum grau, os utentes do transporte ou não os suportam integralmente ou o que pagam não está correlacionado com esses custos. Na maior parte dos casos, as medidas tomadas pelos governos são parcelares e não visam directamente estas falhas do mercado. O problema é que a estrutura dos impostos e taxas que hoje existem não transmite um sinal de preço suficientemente forte para influir na concepção de mobilidade das pessoas.

Deixar as coisas como estão significa que o transporte continuaria a ser causa de transtornos que os seus “autores” não pagariam. Isto não é, todavia, sinónimo de inacção total, uma vez que, para atacar o problema dos custos externos, há outros instrumentos, já em uso (e.g. os impostos sobre os veículos, as classes EURO) ou a ser discutidos nas instituições comunitárias (e.g. regime de comércio de licenças de emissão para a aviação e disposições relativas às emissões de CO 2 e aos ligeiros de passageiros). Sem internalização dos custos externos, o preço do transporte continuaria a dar o sinal errado, não motivando os utentes a utilizarem veículos mais ecológicos e evitarem circular às horas de ponta em estradas congestionadas.

2. Objectivos

O objectivo geral da UE é assegurar que os seus sistemas de transporte respondem às necessidades económicas, sociais e ambientais da sociedade, minimizando simultaneamente os seus impactos indesejáveis na economia, na sociedade e no ambiente.

A presente avaliação de impacto prende-se apenas, todavia, com um objectivo específico da Comissão e que consiste, conforme lhe cometeu expressamente o legislador, na elaboração de uma estratégia para a internalização dos custos externos gerados pelo transporte. Com a internalização dos custos externos, o preço do transporte dará o sinal correcto aos utentes, melhorará a eficiência da utilização das infra-estruturas e contribuirá para a redução das externalidades negativas, nomeadamente o congestionamento, os acidentes e as emissões. Este objectivo não deve prejudicar a competitividade da economia nem onerar indevidamente o transporte.

Os objectivos operacionais são:

– propor uma estratégia faseada de internalização dos custos externos em todos os modos de transporte, criando incentivos para que os utentes das infra-estruturas de transporte as utilizem de forma eficiente.

– num primeiro momento, e tendo em conta que já existe uma proposta de introdução de um sistema de comércio de licenças de emissão para a aviação, dar aos Estados Membros possibilidades e incentivos para implementarem um sistema coerente e eficaz de tarifação da utilização das auto-estradas e outras estradas, conducente a uma mobilidade mais sustentável. Isto implica a revisão da Directiva 1999/62/CE.

3. Opções

Analisou-se um conjunto de opções, inclusive com o auxílio de ferramentas de modelização.

O cenário de referência (deixar tudo como está) não incorpora nenhuma nova proposta de internalização de custos externos, mas tem em conta as medidas previstas para breve, destinadas a reduzir as incidências ambientais. Estas medidas prendem-se fundamentalmente com os custos externos associados às alterações climáticas e não são parte de uma estratégia global de internalização nem abrangem todos os modos de transporte.

O segundo cenário analisa o impacto da internalização dos custos externos do transporte rodoviário de mercadorias. Esta opção implica a revisão da Directiva 1999/62/CE. Estudaram se três variantes:

- internalização dos custos da poluição do ar e do ruído;

- internalização dos custos da poluição do ar, do ruído e das emissões de CO 2 ;

- internalização dos custos da poluição do ar, do ruído e do congestionamento.

O terceiro cenário considerado possibilitaria a internalização dos custos externos não só no transporte rodoviário de mercadorias, como na opção 2, mas também nos outros modos de transporte, i.e. ferroviário, aéreo, marítimo e fluvial, com o objectivo de assegurar que todos são tratados por igual. Estudaram-se duas variantes:

- internalização dos custos da poluição do ar e do ruído em todos os modos de transporte e das emissões de CO 2 nos modos marítimo, fluvial e ferroviário;

- internalização dos custos da poluição do ar, do ruído e das emissões de CO 2 em todos os modos de transporte.

4. Análise do Impacto

Em todas as opções estudadas, a internalização dos custos externos não cria obstáculos à mobilidade na Europa, embora influencie as escolhas dos utentes do transporte e a distribuição modal. Afigura-se, todavia, que a introdução de uma taxa de congestionamento no modo rodoviário teria efeitos mais positivos, já que contribuiria para reduzir o desperdício de tempo, o consumo de combustível e as incidências ambientais.

O impacto económico da internalização dos custos externos é negativo no curto prazo, já que o aumento do custo do transporte supera os outros efeitos. A parte dos custos do transporte nos custos totais varia, contudo, de sector para sector, pelo que tal aumento levaria provavelmente a uma maior eficiência no transporte de mercadorias. No cômputo geral, há motivos para crer que a redução dos custos externos – congestionamento, custos ambientais – e a redução do número de vítimas mortais melhoraria a competitividade geral da Europa, uma vez que estes custos são hoje suportados pelo conjunto da sociedade europeia. Uma taxa de congestionamento induziria também economias de tempo, que se traduzem em ganhos de produtividade para as empresas.

A aplicação de taxas associadas aos custos externos leva a uma redução geral dos custos ambientais da ordem de 1000 milhões de euros ao ano. No caso da taxa de congestionamento, a resultante forte redução das emissões de CO 2 decorrerá sobretudo da diminuição do consumo de combustível. Segundo alguns estudos, o consumo de combustível dos veículos aumenta entre 10 a 30% quando o tráfego está fortemente congestionado.

O impacto distributivo da internalização é relativamente modesto, não contribuindo para agravar desigualdades. Isto pode ficar a dever-se ao facto de as pessoas com mais baixos rendimentos tenderem a recorrer mais ao transporte público e não se sentirem atingidas por taxas aplicadas aos automóveis particulares. Um aspecto que os modelos não conseguem captar é o dos efeitos benéficos para a saúde que resultam da redução das externalidades. A diminuição da poluição atmosférica terá incidências positivas na saúde, especialmente nas zonas densamente povoadas e nos vales alpinos e outros vales de montanha habitados.

Olhando para as receitas das portagens na UE-25, no contexto das opções estudadas, 12% a 25% serviriam para cobrir os custos de exploração. Esta estimativa não entra em linha de conta com os sistemas existentes. Em alguns países, como a Alemanha, a Áustria ou a República Checa, já se usam sistemas de portagem electrónicos, representando os custos de exploração 15% a 20% das receitas. As estimativas apresentadas poderão, pois, ser inferiores em alguns Estados-Membros.

A utilização a dar às receitas decorrentes da internalização dos custos externos deverá atender às vantagens que o tráfego internacional traz à Comunidade. A parte do transporte internacional no tráfego rodoviário de mercadorias da UE-27 ascende a 27%. É, todavia, superior a 50% em sete Estados-Membros e chega a máximos de 84% na Estónia e 77% no Luxemburgo. Dado o crescimento do tráfego rodoviário internacional de mercadorias, é de prever que a quota parte deste segmento no tráfego da UE-27 chegue a 33%, com um máximo de 90% na Estónia. Se as receitas não estiverem afectadas a fins específicos, os Estados Membros tenderão a maximizar o bem-estar das suas populações, sem considerar devidamente as vantagens de uma mobilidade sustentável a nível da Comunidade.

A falta de transparência e a inexistência da obrigação de prestar contas poderão levar, em alguns casos, a uma oneração excessiva do transporte internacional, o que, por sua vez, poderá ter reflexos negativos na mobilidade, na liberdade de circulação e no mercado interno. Mas a oneração excessiva poderá também ter impacto negativo ao nível local. Por exemplo, as primeiras experiências com auto-estradas pagas na Hungria, nos anos 1990, falharam, porque as portagens foram fixadas a um nível que os utentes não podiam pagar.

As disposições da directiva em vigor mais importantes para assegurar a prestação de contas no que se refere aos custos da infra-estrutura são a utilização de uma metodologia comum de cálculo dos custos e a adopção de princípios de tarifação comuns. Os Estados-Membros podem decidir recuperar apenas parte dos custos calculados de acordo com a metodologia comum. Para efeitos das taxas destinadas a cobrir os custos externos, poder-se-ia adoptar uma abordagem similar.

5. Comparação das opções

A análise quantitativa e qualitativa parece demonstrar que a opção com melhores resultados é a que inclui a taxa de congestionamento. Primeiramente, os ganhos de tempo geram efeitos positivos na economia, graças à maior fluidez do tráfego de mercadorias. Em segundo lugar, a taxa de congestionamento induz uma forte redução dos custos externos. Uma circulação mais desimpedida tem reflexos positivos no consumo de combustível, o que, por sua vez, reduz as emissões de CO 2 . Os efeitos no bem estar das populações são, por isso, superiores neste cenário.

No cenário em que se internalizam os custos externos em todos os modos de transporte, o nível de mobilidade não sofre grandes alterações, ao passo que as emissões e o número de vítimas mortais diminuem. O congestionamento não é analisado, pelo que não são considerados os impactos positivos da aplicação de uma taxa de congestionamento. No que se refere à receptividade, a consulta pública revelou existir uma ampla base de apoio à internalização em todos os modos. Ao pensar numa estratégia de internalização, há todavia que considerar a dimensão internacional do transporte marítimo e do transporte aéreo. Além disso, no caso da opção 3, as incidências no emprego dependem grandemente da utilização dada às receitas.

Opções preferíveis: estratégia de internalização dos custos externos em todos os modos de transporte

Por razões de equidade, a internalização deverá abranger todos os modos de transporte. Atendendo ao quadro internacional do transporte marítimo, aéreo e fluvial, a estratégia será todavia desenvolvida numa perspectiva de longo prazo.

A comparação dos cenários dá indicações quanto à opção preferível. A opção 3B abrange os outros modos e implicaria a internalização dos custos externos associados à poluição do ar, ao ruído e às emissões de CO 2 . Alargar a todos os modos a internalização melhora a sustentabilidade geral.

Neste contexto, elaborar-se-ia um programa de trabalho tendo em conta o interesse de internalizar os custos externos (poluição do ar, ruído, emissões de CO 2 ) nos outros modos de transporte.

O estudo de impacto respeitante à directiva ferroviária assinala que a internalização dos custos externos já estava prevista na legislação comunitária vigente (Directiva 2001/14/CE). Logo que o sistema da Eurovinheta seja revisto para permitir a internalização, os caminhos-de-ferro terão novas oportunidades para internalizar os custos externos.

No caso do transporte aéreo, a sua integração no regime comunitário de comércio de licenças de emissão (RCLE) é um passo importante para atacar o problema das emissões de CO 2 . Os trabalhos em curso atinentes à redução das emissões de NO x oferecem uma oportunidade para analisar um mecanismo de tarifação neste contexto.

No transporte marítimo, o crescimento das emissões de CO 2 e outros poluentes atmosféricos indica a necessidade de se tomarem medidas para as reduzir. Atendendo ao quadro internacional deste sector, uma das conclusões da análise poderia ser o recurso à solução do RCLE.

Finalmente, conviria ponderar também o caso da navegação interior, tendo em conta que muitas vias navegáveis interiores se regem por um quadro regulamentar específico, e.g. a Convenção de Manheim.

Opções preferíveis: Revisão da Directiva 1999/62/CE em Junho de 2008

Conforme se referiu atrás, o transporte rodoviário de mercadorias é responsável por uma grande parcela dos custos externos. A internalização destes custos, que implica a revisão da Directiva 1999/62/CE, é, portanto, um elemento essencial da estratégia geral de internalização em todos os modos de transporte.

Atacar o problema dos custos externos do transporte rodoviário de mercadorias não seria a primeira medida no quadro desta estratégia geral, uma vez que já foi apresentada uma proposta de inclusão da aviação no RCLE. A revisão da Directiva 1999/62/CE é também necessária para pôr fim ao impasse na resolução do problema das externalidades do transporte ferroviário.

Tomar medidas para o modo rodoviário enquanto estão a ser preparadas outras iniciativas políticas dirigidas a outros modos não teria incidências negativas na tendência das externalidades, já que se inscreve na lógica de onerar mais, em termos relativos, o modo com os custos externos mais importantes.

No quadro desta análise, as opções que apontam para a internalização dos custos externos do transporte rodoviário de mercadorias associados à poluição do ar, ao ruído e ao congestionamento são as que parecem oferecer o melhor resultado em termos de mobilidade e sustentabilidade. Um sistema de taxas diferenciadas em função dos custos da poluição atmosférica e do ruído permite ter em conta as externalidades ambientais locais. Integrar no sistema uma taxa de congestionamento leva a economias de tempo que beneficiam a economia em geral. A taxa de congestionamento será mais eficiente se for aplicada tanto ao transporte de mercadorias como ao de passageiros, uma vez que ambos utilizam a mesma infra estrutura. Esta abordagem é validada pelos resultados da consulta pública, favoráveis à opção “onerar os veículos de mercadorias e passageiros”. Por outro lado, a redução do tempo de viagem também contribui para a redução das emissões de CO 2 . Note se que a oneração dos veículos de mercadorias e de passageiros gera uma redução dos custos ambientais análoga à resultante das opções que prevêem uma oneração específica a título das emissões de CO 2 .

Assume-se na análise que todos os Estados-Membros aplicam um sistema de taxas associadas aos custos externos. Pesaram se todavia as vantagens e inconvenientes de uma abordagem vinculatória versus uma abordagem opcional/delegatória em ligação com a questão da subsidiariedade. Um conjunto de aspectos aconselha a optar numa primeira fase por uma abordagem delegatória:

- Poderá haver ainda incertezas quanto aos custos e benefícios e à imposição dos necessários sistemas de portagem nas redes de alguns Estados-Membros com níveis de tráfego menores e, portanto, baixos níveis de externalidades.

- Uma abordagem vinculatória, baseada em taxas obrigatórias, constituiria uma mudança radical em relação à directiva actual e dificilmente poderia ser implementada sem um período transitório.

- Os Estados-Membros têm tradicionalmente adoptado metodologias distintas de tarifação da utilização da infra-estrutura, pelo que a experiência de utilização das tecnologias de portagem necessárias é também ela diferenciada. O problema da interoperabilidade não está ainda resolvido.

- Uma abordagem flexível e faseada permitiria testar os novos sistemas de tarifação e tecnologias de portagem nos Estados-Membros em que as condições geográficas sejam mais propícias.

- A aplicação concreta e a experiência adquirida nos Estados-Membros pioneiros permitiria uma avaliação aprofundada numa fase ulterior. Proceder-se-ia então a uma análise conjunta das vantagens e inconvenientes de um sistema de internalização de custos externos obrigatório para todos os Estados-Membros e do grau de coordenação necessário ao nível da UE.

Tal opção política, baseada numa abordagem horizontal, permitiria a revisão da Directiva 1999/62/CE como primeira etapa da estratégia de internalização. As alterações principais seriam: autorizar que as taxas de utilização da infra-estrutura rodoviária sejam calculadas e diferenciadas com base nos custos externos, nomeadamente a poluição do ar, o ruído e o congestionamento. Tais sistemas de tarifação estariam subordinados a condições atinentes a melhorar a sua eficiência e probabilidades de êxito, como a utilização de tecnologias electrónicas de portagem sem paragem, para facilitar a sua aplicação, reduzindo os custos e os inconvenientes locais e permitindo a sua ulterior extensão a todas as infra estruturas rodoviárias. Por razões de subsidiariedade, a directiva não abrangerá os ligeiros de passageiros. Todavia, um sistema de tarifação destinado a combater o congestionamento rodoviário será mais eficaz se aos utentes das infra-estruturas rodoviárias não abrangidos pela directiva for aplicado um sistema similar. Importa reconhecer este efeito positivo.

EN

(...PICT...)|COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES|

Brussels, 8.7.2008

SEC(2008) 2209

COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT accompanying the

COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Strategy for an internalisation of external costs and the Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 1999/62/EC on the charging of heavy goods vehicles for the use of certain infrastructures Summary of the Impact assessment on the internalisation of external costs

{COM(2008) 435 final} {COM(2008) 436 final} {SEC(2008) 2208}

COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT

Impact assessment on the internalisation of external costs

When amending Directive 1999/62/EC on charging heavy goods vehicles (HGV) for the use of infrastructure in May 2006, the European Parliament and the Council stipulated that: “ No later than 10 June 2008, the Commission shall present, after examining all options including environment, noise, congestion and health-related costs, a generally applicable, transparent and comprehensible model for the assessment of all external costs to serve as the basis for future calculations of infrastructure charges ”. The amending directive adds that: “ This model shall be accompanied by an impact analysis of the internalisation of external costs for all modes of transport and a strategy for a stepwise implementation of the model for all modes of transport. The report and the model shall be accompanied, if appropriate, by proposals to the European Parliament and the Council for further revision of this Directive ”.

The present impact assessment focuses on the internalisation of external costs of noise, air pollution, climate change, congestion and accidents from heavy goods vehicles and other transport means through market based instruments such as charges, taxes or tradable permits. It analyses the options for internalising external costs in HGV tolls in order to revise Directive 1999/62/EC and the options for internalising external costs in other modes of transport such as railways, aviation, maritime and inland waterways.

1. Problem definition

Transport activities produces nuisances which have a cost for others. Most of the time, these costs are external, meaning that they are not borne by those who generate them, but by other transport users (congestion, accidents) and society (environmental costs).

Given its environmental externalities, transport is already exposed to a number of regulatory measures. In addition, transport activities, including vehicle purchase, ownership and use, are subject to numerous taxes and charges, which may overall compensate, and in some cases maybe even over-compensate, for some of their social costs. It is therefore is necessary to take into account the existing situation to avoid double charging for the same external cost. The question, however, is to ascertain to what extent existing measures allow external costs to be internalised, in other words whether the price signals given by these existing charges, taxes or subsidies incite the development of new technologies, new ways of transportation or a change in consumer behaviour.

Although there is some evidence that some degree of internalisation of external costs is already in place, transport users do not bear all these costs or they pay in ways not related to external costs. In most cases, government measures are fragmented and do not tackle explicitly these market failures. The problem is that the structure of existing levies does not give a price signal efficient enough to influence the mobility behaviour.

Leaving the situation unchanged would mean that transport would continue to generate nuisances that would not be borne by transport users. However, this is not to say that nothing would be done as there are other instruments either in existence (e.g. vehicle taxes, Euro classes) or being discussed at the EU institutions (e.g. ETS for aviation, CO2 and cars rules) to fight external costs. Without internalisation, transport price would continue to give a wrong signal to users who would not have enough incentives to use cleaner vehicles and avoid congested routes at peak times.

2. Objectives

The general objective for the EU is to “ensure that our transport systems meet society economic, social and environmental needs whilst minimising their undesirable impacts on the economy, society and the environment".

However, this impact assessment is only concerned with a specific objective of the Commission which, following the precise request of the legislator, is to propose a strategy to internalise external costs generated by transport. By internalising external costs, transport prices are expected to give the right signal to transport users, to improve the efficiency of infrastructure use and contribute to reducing negative externalities such as congestion, accidents and environmental emissions. This objective should not hamper the competitiveness of the economy and should avoid any undue burden on transport.

The following operational objectives are to:

– propose a stepwise strategy to promote the internalisation of external costs for all modes of transport, creating incentives for users to make efficient use of transport infrastructure.

– as a first step, and taking into account the fact that a proposal for introducing an ETS in air transport has already been formulated enable and encourage Member State to implement in a consistent way on motorways and other roads efficient road usage charges leading to more sustainable mobility. This would lead to the revision of Directive 1999/62/EC.

3. Policy options

A set of policy options has been analysed, also with the help of modelling tools.

The reference scenario (no new actions) does not consider any new proposal to ensure the internalisation of external costs, but takes into account the forthcoming measures aimed at reducing environmental nuisances. These relate mostly to climate change external costs; they are not part of a comprehensive strategy for internalisation and do not cover all modes of transport.

The second scenario analyses the impact of charging for external costs in road freight transport. This policy option would lead to a revision of Directive 1999/62/EC. Three variants have been analysed:

– charging for air pollution and noise costs,

– charging for air pollution, noise and CO 2 ,

– charging for air pollution, noise and congestion.

A third scenario would ensure that external costs can be charged for, not only in road freight transport as in Policy Option 2, but also in all other modes of transport, i.e. rail, aviation, maritime and inland waterways in order to ensure equal treatment in all modes of transport. Two variants have been analysed:

– charging for air pollution and noise costs in all modes of transport, charging for CO 2 in maritime, inland waterways and railways,

– charging for air pollution, noise and CO 2 in all modes of transport.

4. Analysis of Impact

In all policy options, internalisation of external costs does not hamper mobility in Europe although charging modifies the choice of transport users and influences modal split. However, it appears that charging for congestion in road transport leads to more positive effects as it contributes to saving time while decreasing fuel consumption and environmental nuisances.

The economic impact of internalising external costs is negative in the short term as the increase in transport costs outweighs the other effects. However, the share of transport costs varies in industrial sectors and would probably lead to an increased efficiency in the transport of goods. On the whole, there are grounds for believing that the reduction of external costs – congestion, environmental costs, and the reduction of fatalities will improve Europe's overall competitiveness as these costs are currently borne by European society at large. Moreover, charging for congestion induces time savings which will be translated into productivity gains for business.

The implementation of a charging scheme leads to an overall reduction in environmental external costs of about 1 billion euros per year. The strong reduction of CO 2 emissions in the case of congestion charging is mostly due to the reduction of fuel consumption. According to some studies, vehicle fuel consumption increases by approximately 10- 30% under heavy congestion.

The distributional impacts of internalisation are quite modest and do not contribute to increasing inequalities. This could stem from the fact that lower income people tend to use more public transport and do not feel impacted by charging of private cars. One aspect the models cannot capture is the positive effects of the reduction of external costs on health. The reduction of air pollution will have a positive impact on health, especially in densely populated areas and in alpine and other populated mountain valleys.

Taking the revenues from tolls in different policy options, operational costs would vary from 12% to 25% of revenues in the EU25. These estimates do not consider existing schemes. In some countries such as Germany, Austria or the Czech Republic, an electronic system is already in place and operational costs range between 15% and 20% of revenues. Accordingly, the estimates provided above might be lower in some Member States.

The use of the revenues from charging for externalities should take into account the advantages for the Community of international traffic. In the case of road freight transport, the share of international traffic in total road freight traffic in the EU-27 is 27%. However, in seven Member States, it is higher than 50% with a peak of 84% in Estonia and 77% in Luxembourg. Given the increase in international road freight traffic, its share of EU27 traffic is expected to reach 33% with a peak of 90% in Estonia. In the absence of earmarking, Member States would tend to maximise their national welfare without taking full account of the benefits of sustainable mobility at Community level.

The absence of transparency and accountability could result in some cases in overcharging of international transport, which in turn may impact negatively on mobility, freedom of movement and the internal market. Overcharging may also have negative impacts at local level. First experiences with tolled motorways in Hungary in the 1990s; for instance failed because charges were set at a level beyond the users' capacity to pay.

The most important provisions in the current Directive to ensure accountability of infrastructure costs are the recourse to a common method for calculating costs and the adoption of common charging principles. Member States can decide to recover only some of the costs calculated according to this common methodology. As to external cost charges, a similar approach could be envisaged.

5. Comparing the options

The quantitative and qualitative analysis appears to show that the option including congestion charges offers the best results. First, the reduction of time spent induces positive effects in the economy as transport goods flow more easily. Second, congestion charging induces strong reduction of external costs. Freer flows impact on fuel consumption, which in turn induces less CO 2 emissions. For these reasons, welfare effects are higher in this scenario.

When charging all modes of transport, mobility is largely maintained while environmental emissions and fatalities decrease. Congestion is not analysed, therefore all the positive impacts due to congestion charging are not provided in this case. From an acceptability point of view, the public consultation has shown strong support for charging all modes of transport. However, the international dimension of maritime and air transport needs to be considered when implementing an internalisation strategy. In addition, in policy option 3, the impact on employment relies heavily on the use of revenues.

Preferred options: Strategy to internalise external costs in all modes

For reasons of fairness, all modes of transport should be concerned by internalisation. However, given the international framework of maritime, aviation and inland waterways, the strategy will be developed in a longer term perspective.

The comparison of scenarios gives some indication of the preferred policy option. Option 3B covers other modes and would involve internalising air pollution, noise and CO 2 in the other modes. Extending internalisation to other modes of transport improves overall sustainability.

On this basis, a work programme would be elaborated, taking into consideration the desirability of charging for external costs (air pollution, noise, CO 2 ) in other modes of transport.

In the railways directive, the impact assessment mentions that charging for external costs was already envisaged in the existing EU legislation (Directive 2001/14/EC). Once the Eurovignette has been revised to allow internalisation, railways would have further opportunities to internalise external costs.

In air transport, inclusion in the ETS is an important step to fight CO 2 emissions. Ongoing work on the reduction of Nox emissions would give the opportunity to analyse a pricing mechanism in this context.

In maritime transport, the growth of CO 2 and air pollutants emissions shows the need to take actions in this field. Given the international framework for maritime, a solution such as the ETS could be one of the outcomes of the analysis.

Finally, consideration will also be given to inland waterways, taking into account the fact that many of them have their specific regulatory environment, e.g. the Manheim Convention.

Preferred options: Revision of Directive 1999/62/EC in June 2008

As mentioned above, road freight transport contributes to a large share of external costs. Internalising these costs, which requires Directive 1999/62/EC to be amended is therefore an essential component of the broader strategy to internalise external costs in all modes of transport.

Tackling road freight transport external costs is not the first step in this broader strategy since a proposal has already been made for inclusion of aviation in ETS The revision of Directive 1999/62/EC is also necessary to unblock the legislative bottleneck that prevents tackling externalities in rail transport.

Acting in road transport while other policy initiatives in other modes are being developed would not negatively affect the trend in externalities, since it would be consistent with higher relative charging of the mode with larger externalities.

In the framework of this analysis, the policy options corresponding to charging air pollution, noise and congestion in freight road transport seem to offer the best combination in terms of mobility and sustainability. A differentiated charging scheme based on the costs of air pollution and noise allows local environmental externalities to be taken into account. Integrating a congestion charge into such schemes produces time savings which lead to a positive impact on the economy at large. Congestion charging is more efficient if passenger and freight transport are concerned as both compete for the same infrastructure. This element is supported by the result of the public consultation which was in favour of an option "charging for freight and passenger cars”. In addition, the reduction of travel time also contributes to reducing CO 2 emissions. Interestingly, charging for freight and passenger cars leads to a reduction of environmental costs similar to policy options that include a specific CO 2 mark-up.

The analysis assumed that all Member States are charging. However, the benefits and drawbacks of a mandatory versus and optional/empowering approach have been considered together with the link with subsidiarity issues. A number of considerations suggest considering first an empowering approach:

– There may still be uncertainties related to the costs, benefits and enforcement of the required tolling systems on the networks of some Member States with lower traffic and thus with low levels of externalities.

– A binding approach based on a mandatory charge would constitute a radical change compared with the current Directive and could hardly be envisaged without a transitional period.

– Member States have traditionally followed differing approaches regarding infrastructure charging and consequently have different levels of experience with the tolling technology involved. Interoperability issues are not yet solved.

– A flexible and gradual phasing in approach would allow the new charging schemes and tolling technology to be trialled in Member States where the geographical conditions are the most appropriate.

– The actual implementation and operational experience gathered in the early adopter Member States would allow a thorough stocktaking to be carried out at a later stage. A joint assessment of the pros and cons of making external cost charging mandatory for all Member States and the required degree of EU co-ordination can then be reviewed.

Such a policy option, based on an enabling approach, would entail the revision of Directive 1999/62/EC as a first step in the internalisation strategy. The main amendments would be: to authorise the calculation of road charges on the basis of the external costs, namely air pollution, noise and congestion and to differentiate the charges accordingly. Such charging schemes would be subject to a number of conditions to improve their efficiency and their chance of success such as the use of electronic free flow tolling technologies to facilitate implementation by reducing costs, and local inconveniences and allowing subsequent extension to all roads. For subsidiarity reasons, the Directive will not cover passenger cars. However, charging to reduce congestion is more effective if other road users outside the scope of this Directive are also covered by a similar scheme. This positive impact should be acknowledged.