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| 52014DC0158 | 52014DC0158 |
| COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL A new EU Framework to strengthen the Rule of Law /* COM/2014/0158 final */ | COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Um novo quadro da UE para reforçar o Estado de direito /* COM/2014/0158 final */ |
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| TABLE OF CONTENTS | ÍNDICE |
| COMMUNICATION
FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL A new EU
Framework to strengthen the Rule of Law | COMUNICAÇÃO
DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO Um novo quadro da UE para
reforçar o Estado de direito |
| 1........... Introduction.................................................................................................................. 2 | 1........... Introdução.................................................................................................................... 3 |
| 2........... Why the rule of law is of fundamental importance for the EU.................................... 3 | 2........... Por que razão o Estado de direito
assume uma importância fundamental para a UE.. 4 |
| 3........... Why a new EU Framework to strengthen the rule of law............................................ 5 | 3........... Porquê um novo quadro da UE para
reforçar o Estado de direito............................... 5 |
| 4........... How the new EU Rule of Law Framework will work................................................. 6 | 4........... Como funcionará o novo quadro do
Estado de direito da UE .................................... 7 |
| 4.1........ What will trigger the new EU Rule of Law Framework.............................................. 6 | 4.1........ O que desencadeará a aplicação do
novo quadro do Estado de direito da UE........... 7 |
| 4.2........ The new EU Rule of Law Framework as a three stage process................................... 7 | 4.2........ O novo quadro do Estado de direito
da UE enquanto procedimento composto por três etapas 8 |
| 5........... Conclusion.................................................................................................................... 9 | 5........... Conclusão................................................................................................................... 10 |
| 1.
Introduction | 1.
Introdução |
| The
rule of law is the backbone of any modern constitutional democracy. It is one
of the founding principles stemming from the common constitutional traditions
of all the Member States of the EU and, as such, one of the main values upon
which the Union is based. This is recalled by Article 2 of the Treaty on
European Union (TEU), as well as by the Preambles to the Treaty and to the
Charter of Fundamental Rights of the EU. This is also why, under Article 49
TEU, respect for the rule of law is a precondition for EU membership. Along
with democracy and human rights, the rule of law is also one of the three
pillars of the Council of Europe and is endorsed in the Preamble to the
European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms
(ECHR)[1] . | O
Estado de direito é a pedra angular de qualquer democracia constitucional
moderna. Trata‑se de um dos princípios de base que decorre das tradições
constitucionais comuns de todos os Estados-Membros da UE e, como tal, constitui
um dos valores fundamentais em que assenta a União. Tal é recordado pelo
artigo 2.º do Tratado da União Europeia (TUE), bem como pelos preâmbulos
do Tratado e da Carta dos Direitos Fundamentais da UE. Esta é também a razão
pela qual, nos termos do artigo 49.º do TUE, o respeito pelo Estado de
direito é uma condição sine qua non para efeitos da adesão à UE.
Paralelamente à democracia e aos direitos humanos, o Estado de direito constitui
também um dos três pilares do Conselho da Europa, sendo subscrito no preâmbulo
da Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades
Fundamentais (CEDH)[1] . |
| Mutual
trust among EU Member States and their respective legal systems is the
foundation of the Union. The way the rule of law is implemented at national
level plays a key role in this respect. The confidence of all EU citizens and
national authorities in the functioning of the rule of law is particularly
vital for the further development of the EU into "an area of freedom,
security and justice without internal frontiers"[2].
This confidence will only be built and maintained if the rule of law is
observed in all Member States. | A
União alicerça-se na confiança mútua entre os Estados-Membros da UE e os respetivos
ordenamentos jurídicos. A forma como o Estado de direito é aplicado a nível
nacional desempenha um papel fundamental neste contexto. A confiança de todos
os cidadãos e autoridades nacionais da UE no funcionamento do Estado de direito
assume especialmente uma importância vital para que a UE continue a
desenvolver-se enquanto «espaço de liberdade, de segurança e de justiça sem
fronteiras internas»[2]. Essa confiança só será consolidada e mantida se o
Estado de direito for respeitado em todos os Estados-Membros. |
| The
different constitutions and judicial systems of the EU Member States are, in
principle, well designed and equipped to protect citizens against any threat to
the rule of law. However, recent events in some Member States have demonstrated
that a lack of respect for the rule of law and, as a consequence, also for the
fundamental values which the rule of law aims to protect, can become a matter
of serious concern. During these events, there has been a clear request from
the public at large for the EU, and notably for the Commission, to take action.
Results have been achieved. However, the Commission and the EU had to find ad
hoc solutions since current EU mechanisms and procedures have not always been
appropriate in ensuring an effective and timely response to threats to the rule
of law. | As
diferentes constituições e os diversos sistemas judiciais dos Estados-Membros
da UE são, em princípio, bem concebidos, dispondo dos meios necessários para
proteger os cidadãos contra qualquer ameaça ao Estado de direito. Todavia,
acontecimentos recentes nalguns Estados-Membros evidenciaram uma falta de
respeito pelo Estado de direito e, consequentemente, também pelos valores
fundamentais que o Estado de direito visa proteger, o que pode vir a ser motivo
de grave preocupação. Aquando destes acontecimentos, o público em geral apelou
claramente à intervenção da UE, e, em especial, da Comissão, tendo sido obtidos
resultados neste contexto. No entanto, a Comissão e a UE tiveram de adotar
soluções ad hoc, uma vez que os atuais mecanismos e procedimentos da UE
nem sempre têm sido adequados para garantir uma resposta eficaz e atempada às
ameaças ao Estado de direito. |
| The
Commission is the guardian of the Treaties and has the responsibility of
ensuring the respect of the values on which the EU is founded and of protecting
the general interest of the Union. It must therefore play an active role in
this respect[3]. In September 2012, in his annual
State of the Union speech to the European Parliament, President Barroso said:
"We need a better developed set of instruments, not just the alternative
between the 'soft power' of political persuasion and the 'nuclear option' of
Article 7 TEU. In the following year's speech, he said that "experience has
confirmed the usefulness of the Commission role as an independent and objective
referee. We should consolidate this experience through a more general framework
[…]. The Commission will come forward with a communication on this. I believe
it is a debate that is key to our idea of Europe."[4] | A
Comissão é a guardiã dos Tratados, incumbindo-lhe a esse título assegurar o
respeito pelos valores em que assenta a UE e garantir a proteção do interesse
geral da União. Deve, portanto, desempenhar um papel ativo neste contexto[3]. Em setembro de 2012, no seu discurso sobre o estado da União perante o
Parlamento Europeu, o Presidente José Manuel Barroso declarou: «Necessitamos de
um conjunto de instrumentos mais desenvolvidos – não só uma alternativa entre o
«poder brando» da persuasão política e a «opção nuclear» do artigo 7.º do
Tratado». No discurso do ano seguinte, afirmou que a «experiência confirmou a
utilidade do papel da Comissão como árbitro independente e objetivo. Devemos
consolidar esta experiência através de um enquadramento mais geral.[…]. A
Comissão apresentará uma comunicação sobre esta questão. Considero que se trata
de um debate fundamental para a nossa ideia de Europa.»[4] |
| In
June 2013, the Justice and Home Affairs Council underlined that
"respecting the rule of law is a prerequisite for the protection of
fundamental rights" and called on the Commission "to take forward the
debate in line with the Treaties on the possible need for and shape of a
collaborative and systematic method to tackle these issues". In April
2013, the General Affairs Council held a comprehensive discussion on the topic.[5] | Em
junho de 2013, o Conselho «Justiça e Assuntos Internos» sublinhou que «o
respeito pelo Estado de direito é um requisito prévio para a proteção dos
direitos fundamentais», tendo apelado à Comissão «para que avance com o debate,
em conformidade com os Tratados, sobre a possível necessidade e criação de um
método de colaboração sistemático para tratar estes assuntos». Em abril de
2013, o Conselho «Assuntos Gerais», travou um debate exaustivo sobre esta
temática.[5] |
| In
July 2013, the European Parliament requested that "Member States be
regularly assessed on their continued compliance with the fundamental values of
the Union and the requirement of democracy and the rule of law"[6]. | Em
julho de 2013, o Parlamento Europeu solicitou que «os Estados-Membros sejam
regularmente avaliados quanto à sua contínua conformidade com os valores
fundamentais da União e os requisitos da democracia e do Estado de direito»[6]. |
| This
Communication responds to these requests. On the basis of the Commission's
experience, the inter-institutional debate and broad consultations[7],
the Communication sets out a new framework to ensure an effective and coherent
protection of the rule of law in all Member States. It is a framework to
address and resolve a situation where there is a systemic threat to the rule of
law.[8] | A
presente Comunicação dá resposta a estes pedidos. Baseando-se na experiência da
Comissão, no debate interinstitucional e em consultas alargadas[7], a Comunicação apresenta um novo quadro destinado a assegurar uma
proteção eficaz e coerente do Estado de direito em todos os Estados-Membros.
Trata-se de um quadro que dará resposta e suprirá qualquer situação em que se
verifique uma ameaça sistémica ao Estado de direito.[8] |
| The
framework seeks to resolve future threats to the rule of law in Member States
before the conditions for activating the mechanisms foreseen in Article 7 TEU
would be met. It is therefore meant to fill a gap. It is not an alternative to but
rather precedes and complements Article 7 TEU mechanisms. It is also without
prejudice to the Commission's powers to address specific situations falling
within the scope of EU law by means of infringement procedures under Article
258 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU). | O
quadro visa responder às futuras ameaças ao Estado de direito que venham a
surgir nos Estados-Membros antes de estarem reunidas as condições para desencadear
os mecanismos previstos no artigo 7.º do TUE. Pretende, por conseguinte,
colmatar uma lacuna. Não se trata de uma alternativa aos mecanismos previstos
no artigo 7.º do TUE, mas precede e completa estes mecanismos. De igual
forma, não prejudica as competências da Comissão no sentido de responder a
situações específicas abrangidas pelo âmbito de aplicação do direito da União
através de procedimentos de infração nos termos do artigo 258.º do Tratado
sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE). |
| From
a broader European perspective, the framework is meant to contribute to
reaching the objectives of the Council of Europe, including on the basis of the
expertise of the European Commission for Democracy through Law (Venice
Commission)[9]. | Numa
perspetiva europeia mais lata, o quadro visa contribuir para a consecução dos
objetivos do Conselho da Europa, nomeadamente com base nos conhecimentos
especializados da Comissão Europeia para a Democracia Através do Direito
(Comissão de Veneza)[9]. |
| 2.
Why the rule of law is of
fundamental importance for the EU | 2.
Por que razão o Estado de
direito assume uma importância fundamental para a UE |
| The
principle of the rule of law has progressively become a dominant organisational
model of modern constitutional law and international organisations (including
the United Nations and the Council of Europe) to regulate the exercise of
public powers. It makes sure that all public powers act within the constraints
set out by law, in accordance with the values of democracy and fundamental
rights, and under the control of independent and impartial courts. | O
princípio do Estado de direito tem vindo a tornar-se progressivamente o modelo
organizacional preponderante do direito constitucional moderno e das
organizações internacionais (incluindo as Nações Unidas e o Conselho da Europa)
para a regulamentação do exercício da autoridade pública. Assegura que todas as
autoridades públicas atuam dentro dos limites fixados por lei, em conformidade
com os valores da democracia e os direitos fundamentais, e sob o controlo de
tribunais independentes e imparciais. |
| The
precise content of the principles and standards stemming from the rule of law
may vary at national level, depending on each Member State's constitutional
system. Nevertheless, case law of the Court of Justice of the European Union
("the Court of Justice") and of the European Court of Human Rights,
as well as documents drawn up by the Council of Europe, building notably on the
expertise of the Venice Commission, provide a non-exhaustive list of these principles
and hence define the core meaning of the rule of law as a common value of the
EU in accordance with Article 2 TEU. | O teor
exato dos princípios e normas decorrentes do Estado de direito pode divergir a
nível nacional, consoante o sistema constitucional de cada Estado-Membro. Não
obstante, a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia («Tribunal
de Justiça») e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, bem como os
documentos elaborados pelo Conselho da Europa, com base nomeadamente nos
conhecimentos especializados da Comissão de Veneza, fornecem uma lista não
exaustiva destes princípios, definindo assim o significado fundamental do
Estado de direito enquanto valor comum da UE, em conformidade com o
artigo 2.º do TUE. |
| Those
principles include legality, which implies a transparent, accountable,
democratic and pluralistic process for enacting laws; legal certainty; prohibition
of arbitrariness of the executive powers; independent and impartial
courts; effective judicial review including respect for fundamental rights;
and equality before the law[10]. | Estes
princípios compreendem a legalidade, o que pressupõe um processo transparente,
responsável, democrático e pluralista para a adoção de legislação; a
segurança jurídica; a proibição da arbitrariedade dos poderes executivos;
tribunais independentes e imparciais; um controlo judicial eficaz, incluindo
o respeito pelos direitos fundamentais; e a igualdade perante a lei[10]. |
| Both
the Court of Justice and the European Court of Human Rights confirmed that
those principles are not purely formal and procedural requirements. They are
the vehicle for ensuring compliance with and respect for democracy and human
rights. The rule of law is therefore a constitutional principle with both
formal and substantive components[11]. | Tanto
o Tribunal de Justiça como o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem confirmaram
que esses princípios não são requisitos puramente formais e processuais.
Constituem o meio de assegurar a conformidade e o respeito pela democracia e
pelos direitos humanos. O Estado de direito é, por conseguinte, um princípio
constitucional, cujas componentes assumem uma natureza tanto formal como
substantiva[11]. |
| This
means that respect for the rule of law is intrinsically linked to respect for democracy
and for fundamental rights: there can be no democracy and respect for
fundamental rights without respect for the rule of law and vice versa.
Fundamental rights are effective only if they are justiciable. Democracy is
protected if the fundamental role of the judiciary, including constitutional
courts, can ensure freedom of expression, freedom of assembly and respect of
the rules governing the political and electoral process. | Tal
significa que o respeito pelo Estado do direito está intrinsecamente ligado ao
respeito pela democracia e pelos direitos fundamentais: não pode haver
democracia, nem respeito pelos direitos fundamentais sem o respeito pelo Estado
de direito e vice-versa. Os direitos fundamentais só são eficazes se puderem
ser invocados perante os tribunais. A proteção da democracia é assegurada se o
sistema judicial, nomeadamente os tribunais constitucionais, puder desempenhar
o seu papel fundamental de garantir a liberdade de expressão, a liberdade de
reunião, bem como o cumprimento das normas que regem o processo político e
eleitoral. |
| Within
the EU, the rule of law is of particular importance. Compliance with the rule
of law is not only a prerequisite for the protection of all fundamental values
listed in Article 2 TEU. It is also a prerequisite for upholding all rights and
obligations deriving from the Treaties and from international law. The
confidence of all EU citizens and national authorities in the legal systems of
all other Member States is vital for the functioning of the whole EU as
"an area of freedom, security and justice without internal
frontiers". Today, a judgment in civil and commercial matters of a
national court must be automatically recognised and enforced in another Member State and a European Arrest Warrant against an alleged criminal issued in one Member State must be executed as such in another Member State[12]. Those are clear examples of why all
Member States need to be concerned if the rule of law principle is not fully
respected in one Member State. This is why the EU has a strong interest in safeguarding
and strengthening the rule of law threats across the Union. | Na UE,
o Estado de direito assume especial importância. O respeito pelo Estado de
direito constitui não só uma condição sine qua non para a proteção de
todos os valores fundamentais enunciados no artigo 2.º do Tratado da União
Europeia, como também uma condição fundamental para a a defesa de todos os
direitos e obrigações decorrentes dos Tratados e do direito internacional. A
confiança de todos os cidadãos e autoridades nacionais da UE nos ordenamentos jurídicos
de todos os Estados-Membros é crucial para o funcionamento da UE no seu
conjunto enquanto «espaço de liberdade, de segurança e de justiça sem
fronteiras internas». Atualmente, as decisões no domínio do direito civil e
comercial de qualquer tribunal nacional devem ser automaticamente reconhecidas
e aplicadas noutro Estado‑Membro, e um mandado de detenção europeu contra
um alegado criminoso emitido num Estado-Membro tem de ser executado a esse
título noutro Estado-Membro[12]. Isto ilustra claramente a razão pela qual todos
os Estados-Membros são afetados se o princípio do Estado de direito não for
plenamente respeitado num dado Estado-Membro. É por esta razão que a UE tem um
grande interesse em garantir e reforçar o Estado de direito em toda a União. |
| 3.
Why a new EU Framework to
strengthen the rule of law | 3.
Porquê um novo quadro da UE
para reforçar o Estado de direito? |
| In
cases where the mechanisms established at national level to secure the rule of
law cease to operate effectively, there is a systemic threat to the rule of law
and, hence, to the functioning of the EU as an area of freedom, security and
justice without internal frontiers. In such situations, the EU needs to act to
protect the rule of law as a common value of the Union. | Quando
os mecanismos estabelecidos a nível nacional para assegurar a aplicação do
Estado de direito deixam de funcionar eficazmente, verifica-se uma ameaça
sistémica ao Estado de direito e, deste modo, ao funcionamento da União
Europeia enquanto espaço de liberdade, de segurança e de justiça sem fronteiras
internas. Nessas situações, a UE precisa de intervir para proteger o Estado de
direito enquanto valor comum da União. |
| However,
experience has shown that a systemic threat to the rule of law in Member States
cannot, in all circumstances, be effectively addressed by the instruments
currently existing at the level of the Union. | Todavia,
a experiência tem evidenciado que uma ameaça sistémica ao Estado de direito nos
Estados-Membros nem sempre pode ser abordada de forma eficaz pelos instrumentos
atualmente existentes a nível da União. |
| Action
taken by the Commission to launch infringement procedures, based on Article
258 TFEU, has proven to be an important instrument in addressing certain
rule of law concerns[13]. But infringement procedures can be
launched by the Commission only where these concerns constitute, at the same
time, a breach of a specific provision of EU law.[14] | As
medidas tomadas pela Comissão para lançar procedimentos de infração, com
base no artigo 258.º do TFUE, têm demonstrado ser um instrumento
importante para dirimir certas preocupações em matéria de Estado de direito[13]. Mas os procedimentos de infração só podem ser lançados
pela Comissão quando essas preocupações constituem, simultaneamente, uma
infração a uma disposição específica do direito da União Europeia[14]. |
| There
are situations of concern which fall outside the scope of EU law and therefore
cannot be considered as a breach of obligations under the Treaties but still
pose a systemic threat to the rule of law. For these situations, the preventive
and sanctioning mechanisms provided for in Article 7 TEU may apply. The
Commission is among the actors which are empowered by the Treaty to issue a
reasoned proposal in order to activate those mechanisms. Article 7 TEU aims at
ensuring that all Member States respect the common values of the EU, including
the rule of law. Its scope is not confined to areas covered by EU law, but
empowers the EU to intervene with the purpose of protecting the rule of law
also in areas where Member States act autonomously. As explained in the
Commission's Communication on Article 7 TEU, this is justified by the fact that
"if a Member State breaches the fundamental values in a manner
sufficiently serious to be caught by Article 7, this is likely to undermine the
very foundation of the EU and the trust between its members, whatever the field
in which the breach occurs"[15]. | Existem
situações que suscitam preocupações e que não são abrangidas pelo âmbito de
aplicação do direito da UE, não podendo assim ser consideradas como uma
infração às obrigações decorrentes dos Tratados, muito embora representem uma
ameaça sistémica ao Estado de direito. Nestas situações, podem ser aplicáveis os
mecanismos de prevenção e de sanção previstos no artigo 7.º do TUE. A
Comissão encontra-se entre os intervenientes habilitados pelo Tratado a emitir
uma proposta fundamentada para ativar estes mecanismos. O artigo 7.º do
TUE visa garantir que todos os Estados-Membros respeitem os valores comuns da
UE, nomeadamente o Estado de direito. O seu âmbito de aplicação não se
restringe aos domínios abrangidos pelo direito da UE, autorizando a UE intervir
com o objetivo de proteger o princípio do Estado de direito igualmente nos
domínios em que os Estados-Membros atuem de forma autónoma. Como explicado na
Comunicação da Comissão sobre o artigo 7.º do Tratado da União Europeia,
tal justifica-se pelo facto de que «as violações por um Estado‑Membro de
valores fundamentais com a gravidade requerida pelo artigo 7.º do TUE poderão
minar as próprias bases em que a União assenta e a confiança dos seus membros,
qualquer que seja o domínio em que ocorram»[15]. |
| Nevertheless,
the preventive mechanism of Article 7(1) TEU can be activated only in case of a
"clear risk of a serious breach" and the sanctioning mechanism of
Article 7(2) TEU only in case of a "serious and persistent breach by a Member State" of the values set out in Article 2 TEU. The thresholds for activating
both mechanisms of Article 7 TEU are very high and underline the nature of
these mechanisms as a last resort. | Não
obstante, o mecanismo preventivo consignado no artigo 7.º, n.º 1, do TUE só
pode ser ativado em caso de «risco manifesto de violação grave» e o mecanismo
de sanção previsto pelo artigo 7.º, n.º 2, do TUE somente no caso de uma
«violação grave e persistente, por parte de um Estado-Membro» dos valores
enunciados no artigo 2.º do TUE. Os limiares para ativar ambos os mecanismos do
artigo 7.º do TUE são muito elevados e sublinham a sua natureza enquanto
mecanismos de último recurso. |
| Recent
developments in some Member States have shown that these mechanisms are not
always appropriate to quickly respond to threats to the rule of law in a Member State. | A
evolução recente nalguns Estados-Membros demonstrou que estes mecanismos nem
sempre são adequados para responder rapidamente às ameaças ao Estado de direito
num Estado‑Membro. |
| There
are therefore situations where threats relating to the rule of law cannot be
effectively addressed by existing instruments[16]. A new EU Framework to strengthen
the Rule of Law as a key common value of the EU is needed in addition to infringement
procedures and Article 7 TEU mechanisms. The Framework will be complementary to
all the existing mechanisms already in place at the level of the Council of Europe
to protect the rule of law[17]. It reflects both the objectives of
the EU to protect its founding values and to reach a further degree of mutual
trust and integration in the area of freedom, security and justice without
internal frontiers. | Verificam-se
assim situações em que as ameaças relacionadas com o Estado de direito não
podem ser abordadas de forma eficaz pelos instrumentos existentes[16]. Impõe-se um novo quadro da UE para reforçar o Estado
de direito enquanto valor comum fundamental da UE, para além dos procedimentos
de infração e dos mecanismos previstos pelo artigo 7.º do TUE. O quadro será
complementar de todos os mecanismos já existentes a nível do Conselho da Europa
para proteger o Estado de direito[17]. Reflete os objetivos prosseguidos pela UE no
sentido tanto de preservar os seus valores fundamentais como de alcançar um
maior grau de confiança mútua e de integração no espaço de liberdade, segurança
e justiça sem fronteiras internas. |
| By
setting up a new Framework to strengthen the Rule of Law the Commission seeks
to provide clarity and enhance predictability as to the actions it may be
called upon to take in the future, whilst ensuring that all Member States are
treated equally. On the basis of this Communication, the Commission is willing
to engage in further discussions with the Member States, the Council and the
European Parliament on these issues. | Com a
criação de um novo quadro para reforçar o Estado de direito, a Comissão
pretende clarificar e aumentar a previsibilidade quanto às medidas que pode vir
a adotar no futuro, garantindo simultaneamente a igualdade de tratamento de
todos os Estados-Membros. Com base na presente Comunicação, a Comissão
manifesta a sua disponibilidade para travar discussões mais aprofundadas com os
Estados-Membros, o Conselho e o Parlamento Europeu sobre estas questões. |
| 4.
How the new EU Rule of Law Framework
will work | 4.
Como funcionará o novo quadro
do Estado de direito da UE |
| The
purpose of the Framework is to enable the Commission to find a solution with
the Member State concerned in order to prevent the emerging of a systemic
threat to the rule of law in that Member State that could develop into a
"clear risk of a serious breach" within the meaning of Article 7 TEU,
which would require the mechanisms provided for in that Article to be launched. | O
quadro tem como objetivo permitir que a Comissão encontre uma solução junto do
Estado‑Membro em causa, a fim de evitar que surja uma ameaça sistémica ao
Estado de direito nesse Estado-Membro que possa vir a tornar-se num «risco
manifesto de violação grave», na aceção do artigo 7.º do TUE, o que
exigiria o lançamento dos mecanismos previstos nesse artigo. |
| In
order to ensure the equality of Member States, the Framework will apply in the
same way to all Member States and will operate on the basis of the same
benchmarks as to what is a systemic threat to the rule of law. | A fim
de assegurar a igualdade dos Estados-Membros, o quadro aplicar-se-á de forma
idêntica a todos os Estados-Membros e funcionará com base nos mesmos parâmetros
de aferição quanto ao conceito de uma ameaça sistémica ao Estado de direito. |
| 4.1.
What will trigger the new Framework | 4.1.
O que desencadeará a aplicação
do novo quadro |
| The
Framework will be activated in situations where the authorities of a Member State are taking measures or are tolerating situations which are likely to systematically
and adversely affect the integrity, stability or the proper functioning of the
institutions and the safeguard mechanisms established at national level to
secure the rule of law. | O
quadro será ativado em situações em que as autoridades de um Estado-Membro
estão a tomar medidas ou toleram situações suscetíveis de afetar sistemática e
adversamente a integridade, a estabilidade ou o bom funcionamento das
instituições e dos mecanismos de salvaguarda estabelecidos a nível nacional
para garantir o Estado de direito. |
| The
new EU Rule of Law Framework is not designed to be triggered by individual
breaches of fundamental rights or by a miscarriage of justice. These cases can
and should be dealt with by the national judicial systems, and in the context
of the control mechanisms established under the European Convention on Human
Rights to which all EU Member States are parties. | O novo
quadro do Estado de direito da UE não foi concebido para que a sua aplicação
seja desencadeada por infrações isoladas aos direitos fundamentais ou por más
decisões judiciais. Tais casos podem e devem ser tratados no âmbito dos
sistemas judiciais nacionais e no contexto dos mecanismos de controlo
instituídos ao abrigo da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, de que todos
os Estados-Membros são signatários. |
| The
main purpose of the Framework is to address threats to the rule of law
(as defined in Section 2) which are of a systemic nature[18].
The political, institutional and/or legal order of a Member State as such, its
constitutional structure, separation of powers, the independence or
impartiality of the judiciary, or its system of judicial review including
constitutional justice where it exists, must be threatened – for example as a
result of the adoption of new measures or of widespread practices of public
authorities and the lack of domestic redress. The Framework will be activated
when national "rule of law safeguards" do not seem capable of
effectively addressing those threats. | A
principal finalidade do quadro consiste em responder às ameaças ao Estado de
direito (conforme definidas na Secção 2) que assumam uma natureza
sistémica[18]. Deve existir uma ameaça à estrutura política,
institucional e/ou jurídica de um Estado-Membro, tal como a sua estrutura
constitucional, a separação dos poderes, a independência ou a imparcialidade do
sistema judicial, ou ao seu sistema de controlo judicial, incluindo o Tribunal Constitucional se este existir - por
exemplo, em consequência da adoção de novas medidas ou de práticas
generalizadas por parte das autoridades públicas e da falta de meios de recurso
a nível nacional. O quadro será ativado sempre que as «salvaguardas do Estado
de direito» em vigor a nível nacional não se afiguram suscetíveis de responder
eficazmente a essas ameaças. |
| The
Framework would not prevent the Commission from using its powers under Article
258 TFEU in situations falling within the scope of EU law. Nor would it prevent
the mechanisms set out in Article 7 TEU being activated directly, should a
sudden deterioration in a Member State require a stronger reaction from the EU[19]. | O
quadro não obsta a que Comissão exerça as suas competências ao abrigo do
artigo 258.º do TFUE nas situações abrangidas pelo âmbito de aplicação do
direito da UE. De igual forma, também não irá impedir que os mecanismos
previstos no artigo 7.º do TUE sejam acionados diretamente, na
eventualidade de uma súbita deterioração num Estado-Membro exigir uma reação
mais forte da UE[19]. |
| 4.2.
The Framework as a three
stage process | 4.2.
O quadro enquanto procedimento
composto por três etapas |
| Where
there are clear indications of a systemic threat to the rule of law in a Member State, the Commission will initiate a structured exchange with that Member State. The process is based on the following principles: | Quando
existirem claros elementos indicativos de uma ameaça sistémica ao Estado de
direito num Estado‑Membro, a Comissão lançará um diálogo estruturado com
esse Estado-Membro. O processo baseia-se nos seguintes princípios: |
| - focusing on finding a solution through a dialogue
with the Member State concerned; | - colocar a tónica em encontrar uma solução através de um diálogo
com o Estado-Membro em causa; |
| - ensuring an objective and thorough assessment
of the situation at stake; | - assegurar uma avaliação objetiva e aprofundada
da situação em causa; |
| - respecting the principle of equal
treatment of Member States; | - respeitar o princípio da igualdade de
tratamento dos Estados-Membros; |
| - indicating swift and concrete actions
which could be taken to address the systemic threat and to avoid the use of
Article 7 TEU mechanisms. | - indicar as medidas rápidas e
concretas a tomar para responder à ameaça sistémica e evitar o recurso aos
mecanismos previstos pelo artigo 7.º do TUE. |
| The
process is composed, as a rule, of three stages: a Commission assessment, a
Commission recommendation and a follow-up to the recommendation. | O
processo comporta, regra geral, três etapas: uma avaliação da Comissão, uma
recomendação da Comissão e o acompanhamento dessa recomendação. |
| The
Commission's assessment | Avaliação
da Comissão |
| The
Commission will collect and examine all the relevant information and assess
whether there are clear indications of a systemic threat to the rule of law as
described above. This assessment can be based on the indications received from
available sources and recognized institutions, including notably the bodies of
the Council of Europe and the European Union Agency for Fundamental Rights[20]. | A
Comissão irá recolher e analisar todas as informações pertinentes e avaliar se
existem ou não claros elementos indicativos de uma ameaça sistémica ao Estado
de direito, tal como acima descrita. Esta avaliação pode basear-se nas
indicações recebidas de fontes disponíveis e instituições reconhecidas,
incluindo nomeadamente organismos do Conselho da Europa e a Agência dos
Direitos Fundamentais da União Europeia[20]. |
| If,
as a result of this preliminary assessment, the Commission is of the opinion
that there is indeed a situation of systemic threat to the rule of law, it will
initiate a dialogue with the Member State concerned, by sending a "rule of
law opinion" and substantiating its concerns, giving the Member State concerned the possibility to respond. The opinion could be the result of an
exchange of correspondence and meetings with the relevant authorities and,
where appropriate, be followed by further exchanges. | Se, na
sequência desta avaliação preliminar, a Comissão entender que se verifica
efetivamente uma situação de ameaça sistémica ao Estado de direito, lançará um
diálogo com o Estado‑Membro em causa, dirigindo-lhe um «parecer sobre o
Estado de direito» em que fundamentará as suas preocupações e dará ao
Estado-Membro em causa a possibilidade de responder ao mesmo. O parecer pode
resultar de uma troca de correspondência, bem como de reuniões realizadas com
as autoridades competentes e, se for caso disso, ser acompanhado por novas
trocas de pontos de vista. |
| The
Commission expects that the Member State concerned cooperates throughout the
process and refrains from adopting any irreversible measure in relation to the
issues of concern raised by the Commission, pending the assessment of the
latter, in line with the duty of sincere cooperation set out in Article
4(3) TEU. Whether a Member State fails to cooperate in this process, or even
obstructs it, will be an element to take into consideration when assessing the
seriousness of the threat. | A
Comissão espera que o Estado-Membro em causa coopere ao longo de todo o
processo e se abstenha de adotar eventuais medidas irreversíveis em relação às
questões problemáticas por ela levantadas, na pendência da sua avaliação, em
conformidade com o princípio da cooperação leal previsto no
artigo 4.º, n.º 3, do TUE. Se um Estado-Membro não colaborar no
âmbito deste processo, ou o obstruir até, tal será um elemento a ter em conta
na avaliação da gravidade da ameaça. |
| At
this stage of the process, while the launching of the Commission assessment and
the sending of its opinion will be made public by the Commission, the content
of the exchanges with the Member State concerned will, as a rule, be kept
confidential, in order to facilitate quickly reaching a solution. | Nesta
fase do processo, apesar do lançamento da avaliação da Comissão e o envio do
seu parecer serem comunicados ao público, será assegurada, regra geral, a
confidencialidade do teor dos intercâmbios com o Estado‑Membro em causa,
a fim de facilitar a rápida obtenção de uma solução. |
| The
Commission's recommendation | A
recomendação da Comissão |
| In
a second stage, unless the matter has already been satisfactorily resolved in
the meantime, the Commission will issue a "rule of law recommendation"
addressed to the Member State concerned, if it finds that there is
objective evidence of a systemic threat and that the authorities of that Member State are not taking appropriate action to redress it. | Numa
segunda fase, e salvo se a questão tiver sido entretanto resolvida de forma
satisfatória, a Comissão emitirá uma «recomendação sobre o Estado de direito» dirigida
ao Estado-Membro em causa, se concluir que há elementos de prova objetivos
quanto a uma ameaça sistémica e que as autoridades desse Estado-Membro não
estão a tomar as medidas adequadas para dar resposta à mesma. |
| In
its recommendation the Commission will clearly indicate the reasons for its concerns
and recommend that the Member State solves the problems identified within a
fixed time limit and informs the Commission of the steps taken to that effect. Where
appropriate, the recommendation may include specific indications on ways and
measures to resolve the situation. | Na sua
recomendação, a Comissão indicará claramente as razões na origem das suas
preocupações e recomendará que o Estado-Membro resolva os problemas
identificados num prazo fixo, informando a Comissão das medidas tomadas para o
efeito. Quando necessário, a recomendação pode incluir indicações específicas
sobre os meios e as medidas para dirimir a situação. |
| The
Commission’s assessment and conclusions will be based on the results of the
dialogue with the Member State concerned as well as on any additional evidence
on which the Member State would also need to be heard in advance. | A
avaliação da Comissão e as suas conclusões basear-se-ão nos resultados do
diálogo com o Estado-Membro em causa, bem como em quaisquer provas adicionais
sobre as quais o Estado-Membro deve também pronunciar-se de antemão. |
| The
sending of its recommendation and its main content will be made public by the
Commission. | A
Comissão anunciará publicamente a transmissão da sua recomendação, bem como o
seu conteúdo principal. |
| Follow-up
to the Commission's recommendation | Seguimento
da recomendação da Comissão |
| In a
third stage, the Commission will monitor the follow-up given by the Member State concerned to the recommendation addressed to it. This monitoring can be based
on further exchanges with the Member State concerned and could, for example,
focus on whether certain practices which raise concerns continue to occur, or
on how the Member State implements the commitments it has made in the meantime
to resolve the situation. | Numa
terceira fase, a Comissão controlará o seguimento dado pelo Estado-Membro em
causa à recomendação que lhe foi dirigida. Este controlo pode basear-se em
novos intercâmbios com o Estado-Membro em causa e centrar-se, por exemplo, na
questão de saber se continuam a verificar-se determinadas práticas que eram
fonte de preocupação ou ainda na forma como o Estado-Membro aplica os
compromissos por ele assumidos para retificar a situação. |
| If
there is no satisfactory follow-up to the recommendation by the Member State concerned within the time limit set, the Commission will assess the
possibility of activating one of the mechanisms set out in Article 7 TEU[21]. | Se o
Estado-Membro em causa não der um seguimento satisfatório à recomendação no
prazo fixado, a Comissão avaliará a possibilidade de ativar um dos mecanismos
estabelecidos no artigo 7.º do TUE[21]. |
| Institutional
interaction | Interação
institucional |
| The
European Parliament and the Council will be kept regularly and closely informed
of progress made in each of the stages. | O
Parlamento Europeu e o Conselho serão regularmente informados e acompanharão de
perto os progressos registados em cada fase. |
| Benefitting
from third party expertise | Tirar
partido dos conhecimentos especializados de terceiros |
| In
order to obtain expert knowledge on particular issues relating to the rule of
law in Member States, the Commission may, notably during the phase of
assessment, seek external expertise, including from the EU Agency for
Fundamental Rights[22]. Such external expertise could
notably help to provide for a comparative analysis about existing rules and
practices in other Member States in order to ensure equal treatment of the
Member States, on the basis of a common understanding of the rule of law within
the EU. | No
intuito de obter conhecimentos especializados sobre determinadas questões
específicas relacionadas com o Estado de direito nos Estados-Membros, a
Comissão pode, nomeadamente durante a fase de avaliação, recorrer a peritos
externos, incluindo a Agência dos Direitos Fundamentais da UE[22]. Estes peritos externos podem, em especial, ajudar a elaborar
uma análise comparativa sobre as regras e práticas em vigor noutros
Estados-Membros, a fim de assegurar a igualdade de tratamento dos
Estados-Membros, com base num entendimento comum do Estado de direito na UE. |
| Depending
on the situation, the Commission may decide to seek advice and assistance from
members of the judicial networks in the EU, such as the networks of the Presidents
of Supreme Courts of the EU[23], the Association of the Councils of
State and Supreme Administrative Jurisdictions of the EU[24]
or the Judicial Councils[25]. The Commission will examine,
together with these networks, how such assistance could be provided swiftly
where appropriate, and whether particular arrangements are necessary to that
end. | Consoante
a situação, a Comissão pode decidir solicitar o parecer e a assistência de
membros das redes judiciais na UE, tais como a rede de Presidentes dos Supremos
Tribunais da UE[23], a Associação dos Conselhos de Estado e dos
Supremos Tribunais Administrativos da UE[24] ou os Conselhos Judiciais[25]. A Comissão examinará, em conjunto com estas redes, a
forma como essa assistência poderá ser prestada rapidamente, caso necessário, e
se devem ser previstas modalidades específicas para o efeito. |
| The
Commission will, as a rule and in appropriate cases, seek the advice of the
Council of Europe and/or its Venice Commission, and will coordinate its
analysis with them in all cases where the matter is also under their consideration
and analysis. | Regra
geral, a Comissão solicitará, sempre que necessário, o parecer do Conselho da
Europa e/ou da sua Comissão de Veneza, e coordenará a sua análise com estas
instâncias sempre que uma questão idêntica esteja a ser igualmente considerada
e analisada pelas mesmas. |
| 5.
Conclusion | 5.
Conclusão |
| This
Communication sets out a new EU Framework for the Rule of Law as the
Commission’s contribution to strengthening the capacity of the EU to ensure
effective and equal protection of the rule of law in all Member States. It
thereby responds to requests from the European Parliament and the Council. While
not excluding future developments of the Treaties in this area – which will
have to be discussed as part of the broader reflections on the future of Europe –, it is based on Commission competences as provided for by existing Treaties. In
addition to the action of the Commission, the role of the European Parliament
and the Council will be crucial in reinforcing the EU's determination to uphold
the rule of law. | A
presente Comunicação apresenta o novo quadro do Estado de direito da UE
enquanto contribuição da Comissão para reforçar a capacidade de a UE garantir
uma proteção eficaz e idêntica do Estado de direito em todos os
Estados-Membros. Responde deste modo aos pedidos formulados pelo Parlamento
Europeu e pelo Conselho. Muito embora não seja de excluir uma evolução futura
dos Tratados neste domínio – o que deverá ser debatido no contexto mais lato
das reflexões sobre o futuro da Europa – tal baseia-se nas competências da
Comissão, conforme previstas pelos Tratados em vigor. Para além da intervenção
da Comissão, o papel do Parlamento Europeu e do Conselho será crucial para
reforçar a determinação da UE no sentido de respeitar os princípios inerentes
ao Estado de direito. |
| [1] See the Preamble of the ECHR and Article 3 of the
Statute of the Council of Europe (http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/001.htm). | [1] Ver o preâmbulo da CEDH e o artigo 3.º do Estatuto do
Conselho da Europa (http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/001.htm). |
| [2] See Articles 3(2) TEU and 67 TFEU. | [2] Ver os artigos 3.º n.º 2.º, e 67.º do TFUE. |
| [3] See the speech of Vice-President Reding, EU Justice
Commissioner, "The EU and the Rule of Law – What next?"(http://europa.eu/rapied/press-release_SPEECH-13-677_en.htm). | [3] Ver o discurso da Vice-Presidente Viviane Reding,
Comissária da UE responsável pela Justiça, The EU and the Rule of Law - What
next? (A UE e os Estado de Direito – Quais as próximas etapas?) http://europa.eu/rapied/press-release_SPEECH-13-677_en.htm). |
| [4] See http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_en.htm
and http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_en.htm | [4] Ver http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_pt.htm
e http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_pt.htm |
| [5] In March 2013, the foreign ministers of Denmark, Finland, Germany and The Netherlands called for more European safeguards to ensure
compliance with fundamental values of the Union in the Member States. On the
discussion in the General Affairs Council see http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/genaff/136915.pdf.
On the conclusions of the Justice and Home Affairs Council see http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137404.pdf | [5] Em março de 2013, os Ministros dos Negócios Estrangeiros
da Dinamarca, Finlândia, Alemanha e dos Países Baixos invocaram a necessidade
de maiores garantias europeias para assegurar a conformidade com os valores
fundamentais da União nos Estados-Membros. Em relação às discussões no Conselho
«Assuntos Gerais», ver http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/genaff/136915.pdf Sobre as conclusões do Conselho «Justiça e Assuntos Internos», ver http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/pt/jha/137404.pdf |
| [6] See the EP resolutions setting out various
recommendations to the EU institutions on how to strengthen the protection of
Article 2 TEU (the Rui Tavares Report of 2013, the Louis Michel and the Kinga Göncz
Reports of 2014 - http://www.europarl.europa.eu/committees/en/libe/reports.html). | [6] Ver as resoluções do PE que dirigem várias recomendações
às instituições da UE sobre a forma de reforçar a proteção do artigo 2.º
do TUE (o relatório Rui Tavares de 2013, bem como os relatórios de Louis Michel
e Kinga Göncz de 2014 - http://www.europarl.europa.eu/committees/en/libe/reports.html). |
| [7] At the Assises de la
Justice, a high level
conference on the future of justice in the EU in November 2013 which was
attended by over 600 stakeholders and interested parties, one session was
specifically dedicated to the topic "Towards a new rule of law
mechanism". A call for input was organised before and after the conference
that attracted numerous written contributions (see http://ec.europa.eu/justice/events/assises-justice-2013/contributions_en.htm). | [7] Na conferência de alto nível «Assises
de la Justice» sobre o futuro da justiça na UE, realizada em novembro de 2013 e
que contou com a participação de mais de 600 partes interessadas, uma sessão
foi especificamente consagrada ao tema «Em direção a um novo mecanismo do
Estado de direito». Antes e após a
conferência, foi lançado um convite para a apresentação de contribuições, o que
suscitou um grande número de respostas por escrito (ver http://ec.europa.eu/justice/events/assises-justice-2013/contributions_en.htm). |
| [8] As
President Barroso highlighted in his State of the Union address of September
2013, the framework "should be based on the principle of equality between
Member States and activated only in situations where there is a serious and
systemic risk to the rule of law, and triggered by predefined benchmarks"
(see http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_en.htm). | [8] Tal como salientado pelo Presidente Durão Barroso no seu
discurso sobre o estado da União em setembro de 2013, o quadro «devia basear-se
no princípio da igualdade entre Estados -Membros, ativado apenas em situações
em que se verifica um risco sistémico grave para o Estado de direito e
desencadeado por critérios de referência previamente definidos» (ver http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_pt.htm). |
| [9] The Venice Commission, officially named the European
Commission for Democracy through Law, is the Council of Europe's advisory body
on constitutional matters (see http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation). | [9] A Comissão de Veneza, oficialmente designada a Comissão
Europeia para a Democracia Através do Direito, é o órgão consultivo do Conselho
da Europa no domínio das questões constitucionais (ver http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation). |
| [10] For an overview of the relevant case law on the rule of
law and the principles which the rule of law entails see Annex I. | [10] Para uma panorâmica geral da jurisprudência pertinente
sobre o Estado de direito e os princípios a ele inerentes ver anexo I. |
| [11] The Court of Justice does not refer to the rule of law
as simply a formal and procedural requirement, but also highlights its
substantive value by specifying that a "Union based on the rule of
law" means that the EU institutions are subject to judicial review of the
compatibility of their acts not only with the Treaty but "with the general
principles of law which include fundamental rights" (see ex pluribus, Case
C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores [2002] ECR I-06677, para 38 and 39;
Joined Cases C-402/05 P and C-415/05 P, Kadi, [2008], ECR I-06351, para
316).This has been also confirmed by the European Court of Human Rights which
gives the rule of law a substantive nature by establishing that it is a concept
inherent in all articles of the ECHR (see for example ECtHR Stafford v United
Kingdom, 28 May 2001, para 63). It must be highlighted that in the French
version the Court does not use only the terms "pre-eminence du droit"
but also "Etat de droit". | [11] O Tribunal de Justiça não se refere ao Estado de direito
como um simples requisito formal e processual, mas insiste igualmente no seu
valor substantivo ao precisar que uma «União baseada no Estado de direito»
significa que as instituições da UE estão sujeitas não só ao controlo da conformidade
dos seus atos com o Tratado, mas também «com os princípios gerais do direito,
onde se incluem os direitos fundamentais» (ver ex pluribus, processo
C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores, Coletânea 2002, p. I- 06677, n.os
38 e 39; processos apensos C-402/05 P e C-415/05 P, Kadi, Coletânea 2008, p. I‑
06351, n.º 316). Tal foi igualmente confirmado pelo Tribunal Europeu dos
Direitos do Homem que confere ao Estado de direito uma natureza substantiva,
quando estabelece que se trata de um conceito inerente a todos os artigos da
CEDH (ver, por exemplo, o processo Stafford/Reino Unido, de 28 de maio de 2001,
n.º 63, do TEDH). É de salientar que, na versão francesa, o Tribunal não
utiliza apenas os termos «primado do direito» (pré-eminence du droit),
mas também «Estado de direito» (État de droit). |
| [12] See Case C-168/13, Jeremy F v Premier Ministre, not yet
published, para 35 and 36. | [12] Ver processo C-168/13, Jeremy F/Premier Ministre, ainda
não publicado, n. os 35 e 36. |
| [13] See, for example, cases C-286/12 Commission v Hungary, not yet published (equal treatment as regards the compulsory retirement of judges and
public prosecutors); C-518/07 Commission v Germany [2010] ECR I-01885 and
C-614/10 Commission v Austria, not yet published (independence of data
protection authorities). | [13] Ver, por exemplo, processos C-286/12 Comissão/Hungria,
ainda não publicado (igualdade de tratamento no que se refere à reforma
obrigatória dos juízes e magistrados do Ministério Público); C‑518/07,
Comissão/Alemanha, Coletânea 2010, p. I-01885 e processo C-614/10,
Comissão/Áustria, ainda não publicado (independência das autoridades
responsáveis pela proteção de dados). |
| [14] The Commission's action to ensure compliance with the
Charter of Fundamental Rights illustrates this legal limitation stemming from
the Treaty itself. As explained in
its Communication "Strategy for the effective implementation of the
Charter of Fundamental rights" of 19 October 2010 (COM(2010) 573 final), the
Commission is determined to use all the means at its disposal to ensure that
the Charter is fully respected by the Member States. This concerns in
particular Article 47 of the Charter which provides that everyone whose rights
guaranteed by EU law are violated has the right to an effective remedy before
an independent tribunal. However, this can be done by the Commission vis-à-vis
Member States "only when they are implementing Union law", as set out
explicitly in Article 51 of the Charter. See for
example Case C-87/12, Kreshnik Ymeraga and Others v Ministre du Travail, de
l'Emploi et de l'Immigration, not yet published, C-370/12 Thomas Pringle v
Governement of Ireland, Ireland and The Attorney General, not yet published and
C-617/10, Åklagaren v Hans Åkerberg Fransson, not yet published. | [14] A ação da Comissão para assegurar o cumprimento da Carta
dos Direitos Fundamentais ilustra esta limitação legal decorrente do próprio
Tratado. Tal como explicou na sua Comunicação
«Estratégia para a aplicação efetiva da Carta dos Direitos Fundamentais», de 19
de outubro de 2010 (COM(2010) 573 final), a Comissão tem a firme intenção de
recorrer a todos os meios de que dispõe para garantir que a Carta seja
plenamente respeitada pelos Estados-Membros. Tal prende-se nomeadamente com o
artigo 47.º da Carta, que prevê que toda a pessoa cujos direitos e
liberdades garantidos pelo direito da União tenham sido violados tem direito a
uma ação perante um tribunal independente. No entanto, a Comissão pode intervir
em relação aos Estados-Membros «apenas quando apliquem o direito da União», tal
como expressamente consignado no artigo 51.º da Carta. Ver, por
exemplo, o processo C‑87/12, Kreshnik Ymeraga e outros/Ministre du
Travail, de l'Emploi et de l'Immigration, ainda não publicado, C-370/12, Thomas
Pringle/Governo da Irlanda, Irlanda e Procurador-Geral, ainda não publicado, e
C-617/10, Åklagaren/Hans Åkerberg Fransson, ainda não publicado. |
| [15] Communication from the Commission of 15 October 2003:
Respect for and promotion of the values on which the Union is based, COM(2003)
606 final. | [15] Comunicação da Comissão, de 15 de Outubro de 2003:
«Respeito e promoção dos valores em que a União assenta», COM(2003) 606 final. |
| [16] In some
cases, systemic deficiencies related to the rule of law may be tackled using
the Cooperation and Verification Mechanisms (CVM) based on the Acts of
Accession for Romania and Bulgaria. However, these mechanisms, which have their
basis directly in primary EU law, address pre-accession-related and therefore
transitional situations. They are therefore not suitable for addressing a
threat to the rule of law in all EU Member States. | [16] Nalguns
casos, as deficiências sistémicas relacionadas com o Estado de direito podem
ser supridas mediante o recurso aos Mecanismos de Cooperação e de Verificação
(MCV), com base nos atos de adesão relativos à Roménia e à Bulgária. Todavia,
estes mecanismos, que assentam diretamente no direito primário da UE, abordam
situações existentes antes da adesão, que assumem uma natureza transitória. Por
conseguinte, não se revelam adequados para dar reposta a uma ameaça ao Estado
de direito em todos os Estados-Membros da UE. |
| [17] Article 8 of the Statute of the Council of Europe
provides that a Member State that has "seriously violated" the
principles of the rule of law and human rights may be suspended from its rights
of representation and even be expelled from the Council of Europe. Like the
mechanisms set out in Article 7 TEU, this mechanism has never been activated. | [17] O artigo 8.º do Estatuto do Conselho da Europa, prevê
que um Estado-Membro que tenha «violado gravemente» os princípios do Estado de
direito e os direitos humanos pode ser suspenso em termos dos seus direitos de
representação ou ser mesmo expulso do Conselho da Europa. Tal como os
mecanismos previstos no artigo 7.º do TUE, este mecanismo nunca foi
ativado. |
| [18] With regard to the notion of "systemic
deficiencies" in complying with fundamental rights when acting within the
scope of EU law, see, for example, Joined Cases C-411/10 and 493/10, N.S., not
yet published, para 94 and 106; and Case C-4/11, Germany v Kaveh Puid, not yet
published, para 36. With regard to the notion of "systemic" or
"structural" in the context of the European Convention of Human
Rights, see also the role of the European Court of Human rights in identifying
underlying systemic problems, as defined in the Resolution Res(2004)3 of the
Committee of Ministers of 12 May 2004, on Judgments Revealing an Underlying
Systemic Problem, (https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=743257&Lang=fr). | [18] No que respeita ao conceito de «deficiências sistémicas»
no âmbito do respeito dos direitos fundamentais aquando de uma intervenção ao abrigo
do direito da UE, ver, por exemplo, processos apensos C-411/10 e 493/10, N.S.,
ainda não publicados, n.os 94 e 106; e processo C-4/11, Alemanha/
Kaveh Puid, ainda não publicado, n.º 36. No que diz respeito ao conceito
de «sistémico» ou «estrutural», no contexto da Convenção Europeia dos Direitos
do Homem, ver igualmente o papel do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem na
identificação dos problemas sistémicos subjacentes, tal como definido na
Resolução Res(2004) 3 do Comité de Ministros, de 12 de maio de 2004, sobre as
decisões que revelam um problema estrutural subjacente
(https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=743257&Lang=fr). |
| [19] See also the Commission Communication of 15 October
2003 (footnote 15). | [19] Ver igualmente a Comunicação da Comissão, de 15 de outubro
de 2003 (nota 15). |
| [20] See in particular Article 4(1)(a) of Council Regulation
(EC) No 168/2007 establishing a European Union Agency for Fundamental Rights
(OJ L 53, p.1). | [20] Ver, em especial, o artigo 4.º, n.º 1,
alínea a), do Regulamento (CE) n.º 168/2007 do Conselho que cria a
Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia (JO L 53, p. 1). |
| [21] See also the Commission Communication of 15 October
2003 (footnote 15). | [21] Ver igualmente a Comunicação da Comissão, de 15 de outubro
de 2003 (nota 15). |
| [22] The FRA can give advice within the scope of its tasks
as defined by Council Regulation (EC) No 168/2007 (see footnote 20). | [22] A Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia pode
emitir pareceres no âmbito das suas funções, tal como definidas pelo
Regulamento (CE) n.º 168/2007 do Conselho (ver nota 20). |
| [23] Network of the Presidents of the Supreme Judicial
Courts of the European Union (see http://www.networkpresidents.eu/). | [23] Rede de Presidentes dos Supremos Tribunais de Justiça da
União Europeia (ver http://www.networkpresidents.eu/). |
| [24] Association of the Councils of State and Supreme
Administrative Jurisdictions of the European Union(see http://www.aca-europe.eu/index.php/en/). | [24] Associação dos Conselhos de Estado e dos Supremos
Tribunais Administrativos da UE (ver http://www.aca-europe.eu/index.php/en/). |
| [25] European Network of Councils for the Judiciary (see http://www.encj.eu). | [25] Rede Europeia dos Conselhos de Justiça (ver http://www.encj.eu). |
| | Anexo I: O Estado de direito enquanto princípio de base da União |
| | O
Estado de direito e o sistema jurídico da União |
| | O
Estado de direito é um princípio constitucional juridicamente vinculativo. É
unanimemente reconhecido como um dos princípios fundadores inerentes a todos os
sistemas constitucionais dos Estados-Membros da UE e do Conselho da Europa. |
| | Muito
antes do princípio do Estado de direito ser expressamente consignado nos
Tratados da UE[1],
o Tribunal de Justiça no seu acórdão «Les Verts» de 1986 havia salientado que
a UE «é uma comunidade de direito, na medida em que nem os seus Estados-Membros
nem as suas instituições estão isentos da fiscalização da conformidade dos seus
actos com a carta constitucional de base que é o Tratado»[2]. |
| | Da jurisprudência do Tribunal de Justiça
decorre que o Estado de direito é a fonte dos princípios, sob tutela
jurisdicional, que vigoram no ordenamento jurídico da UE. O Tribunal sublinha igualmente que esses princípios são
princípios gerais do direito que decorrem das tradições constitucionais comuns
aos Estados-Membros. São de realçar os seguintes princípios: |
| | (a)
O princípio da
legalidade que, grosso modo,
pressupõe um processo transparente, responsável, democrático e pluralista para
legislar. O Tribunal confirmou o princípio da legalidade enquanto princípio
fundamental da União, declarando que «[...] numa comunidade de direito, o
respeito da legalidade deve ser devidamente garantido»[3]; |
| | (b)
O princípio
da segurança jurídica, que
exige, nomeadamente, que as regras sejam claras e previsíveis e não possam ser
alteradas com efeitos retroativos. O Tribunal sublinhou a importância da
segurança jurídica, declarando que, por força dos princípios da segurança
jurídica e da proteção da confiança legítima, a legislação [da União] deve ser
clara e previsível para os interessados. O Tribunal declarou ainda que o
princípio da segurança jurídica obsta a que uma medida [da União] produza
efeito antes de ser publicada e que tal apenas pode ocorrer a título
excecional, quando o objetivo a atingir assim o exigir e a confiança legítima
dos interessados for devidamente respeitada[4]; |
| | (c)
Proibição da
arbitrariedade dos poderes executivos. O Tribunal de Justiça declarou: «Não é menos
verdade, porém, que em todos os sistemas jurídicos dos Estados-Membros as
intervenções do poder público na esfera da atividade privada de qualquer
pessoa, seja singular ou colectiva, devem ter fundamento legal e justificar‑se
por razões previstas na lei, e que esses sistemas estabelecem, em consequência,
embora de formas diferentes, uma protecção contra as intervenções arbitrárias
ou desproporcionadas. A exigência dessa protecção deve, assim, ser reconhecida
como princípio geral do direito [da União]. […]»[5]; |
| | (d)
Controlo
judicial independente e eficaz, incluindo o respeito pelos direitos
fundamentais. O
Tribunal reiterou que a UE é uma União de direito «em que as suas instituições
estão sujeitas à fiscalização da conformidade dos seus actos com o Tratado e
com os princípios gerais do direito, onde se incluem os direitos fundamentais».
O Tribunal precisou que tal significa, nomeadamente, que «os particulares devem
poder beneficiar de uma tutela jurisdicional efectiva dos direitos que retiram
da ordem jurídica comunitárias». O Tribunal explicou claramente que o direito a
essa proteção faz «parte dos princípios gerais de direito que resultam das
tradições constitucionais comuns aos Estados-Membros. Este direito foi
igualmente consagrado nos artigos 6.° e 13.° da Convenção Europeia dos Direitos
do Homem e das Liberdades Fundamentais»[6]. |
| | (e)
Além disso, no que
respeita à relação entre o direito a um julgamento equitativo e a separação de
poderes, o Tribunal declarou especificamente que «[...] o princípio geral de
direito comunitário nos termos do qual qualquer pessoa tem direito a um julgamento
equitativo, que se inspira no artigo 6.° da CEDH […],inclui o direito a um
tribunal independente, designadamente do poder executivo [...][7]».
O princípio da separação de poderes é, evidentemente, um elemento importante
para assegurar a conformidade com o princípio do Estado de direito. Não
obstante, pode assumir formas distintas, atendendo aos diferentes modelos
parlamentares e ao grau divergente em que este princípio é aplicado a nível
nacional. A este respeito, o Tribunal de Justiça referiu que a separação
operacional dos poderes pressupõe um controlo judicial independente e eficaz,
tendo salientado que «[...] o direito da União não se opõe a que um
Estado-Membro seja simultaneamente legislador, administrador e juiz, desde que
essas funções sejam exercidas no respeito do princípio da separação dos poderes
que caracteriza o funcionamento de um Estado de direito»[8]. |
| | (f)
Igualdade
perante a lei. O
Tribunal sublinhou o papel que a igualdade de tratamento desempenha enquanto
princípio geral do direito da UE ao afirmar que «deve recordar-se que o
princípio da igualdade de tratamento constitui um princípio geral de direito da
União, consagrado nos artigos 20.º e 21.º da Carta dos Direitos Fundamentais da
União Europeia»[9]. |
| | O
Estado de direito e o Conselho da Europa |
| | Todos
os aspetos do Estado de direito enquanto denominador comum da União são
plenamente refletidos ao nível do Conselho da Europa. Apesar de não haver
qualquer definição no Estatuto do Conselho da Europa ou na CEDH[10] e de a
lista exata de princípios, normas e valores decorrentes do Estado de direito
poder divergir a nível nacional, a Comissão de Veneza, num relatório publicado
em 2011, refere-se ao Estado de direito como uma norma europeia fundamental e
comum que orienta e condiciona o exercício dos poderes democráticos e como uma
parte intrínseca de qualquer sociedade democrática que requer que todos os
cidadãos sejam tratados por todos os decisores de forma digna, equitativa e
racional e em conformidade com a lei, devendo esses cidadãos dispor da oportunidade
de impugnar as decisões perante tribunais independentes e imparciais[11]. Mais
particularmente, também com base na jurisprudência pertinente do Tribunal
Europeu dos Direitos do Homem, a Comissão de Veneza identificou no seu
relatório, sem as enumerar de forma exaustiva, as seguintes características
comuns importantes do Estado de direito que são normalmente partilhadas: |
| | (a)
Legalidade (incluindo um
processo transparente, responsável e democrático para legislar); |
| | (b)
Segurança jurídica; |
| | (c)
Proibição da
arbitrariedade; |
| | (d)
Acesso à justiça
perante tribunais independentes e imparciais; |
| | (e)
Respeito dos
direitos humanos; não discriminação e igualdade perante a lei. |
| | O
Estado de direito a nível nacional |
| | Muito
embora não seja definido de forma precisa nem exaustiva pelas constituições e pelos
tribunais nacionais, e nem sempre seja codificado de forma clara e uniforme nas
constituições escritas, o Estado de direito corresponde a um denominador comum
das tradições constitucionais europeias modernas. Em muitas circunstâncias, os tribunais
nacionais remetem para este conceito para orientar a sua interpretação do
direito nacional ou utilizam‑no a título de fonte para desenvolver princípios
plenamente invocáveis perante os tribunais. |
| | Anexo II |
| | [1] A primeira referência ao Estado de direito foi feita no
preâmbulo do Tratado de Maastricht de 1992. O Tratado de Amesterdão referiu-se
ao Estado de direito no seu artigo 6.º, n.º 1, essencialmente da
mesma forma que o atual artigo 2.º do Tratado da União Europeia. |
| | [2] Processo 294/83, «Les Verts»/Parlamento Europeu,
Coletânea 1986, p. 01339, n.º 23. |
| | [3] Processo C-496/99 P, Comissão/CAS Succhi di Frutta SpA,
Colectânea 2004, p. I-03801, n.º 63. |
| | [4] Processos apensos 212 a 217/80, Amministrazione delle
finanze dello Stato/Salumi, Coletânea 1981, p. 2735, n.º 10. |
| | [5] Processos apensos 46/87 e 227/88, Hoechst/Comissão,
Coletânea 1989, p. 02859, n.º 19. |
| | [6] Processo C-583/11 P, Inuit Tapiriit Kanatami e
outros/Parlamento e Conselho, ainda não publicado, n.º 91; processo C-550/09 E
e F, Coletânea 2010, p.I-06213, n.º 44; processo C-50/00 P Unión de Pequeños
Agricultores, Coletânea 2002, p.I-06677, n.os 38 e 39. |
| | [7] Processos apensos C-174/98 P e C-189/98 P Países Baixos
e Van der Wal/Comissão, Coletânea 2000, p.I-00001, n.º 17. |
| | [8] Processo C-279/09 DEB, Coletânea 2010, p.I-13849, n.º
58. |
| | [9] Processo C-550/07 P Akzo Nobel Chemicals e Akcros
Chemicals/Comissão, Coletânea 2010, p. I‑08301, n.º 54. |
| | [10] Existe uma referência, mas nenhuma definição do Estado de
direito no preâmbulo à Declaração Universal dos Direitos do Homem Nações Unidas
(1948). |
| | [11] Ver relatório da Comissão de Veneza, de 4 de abril de
2011, Estudo n.º 512/2009 (CDL‑AD(2011)003rev). |
