| Parties Subject of the case Grounds Decision on costs Endorsements Operative part | ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA |
| | 17 de Dezembro de 1970 ( *1 ) |
| | No processo 11/70, |
| | que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, pelo Verwaltungsgericht (tribunal administrativo) Frankfurt am Main, destinado a obter, no processo pendente neste órgão jurisdicional entre |
| | Internationale Handelsgesellschaft mbH, com sede em Francoforte do Meno, |
| | e |
| | Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (serviço de importação e armazenamento dos cereais e forragens) de Francoforte do Meno, |
| | uma decisão a título prejudicial sobre a validade do artigo 12.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 120/67/CEE do Conselho, de 13 de Junho de 1967, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais, e o artigo 9.o do Regulamento n.o 473/67/CEE da Comissão, de 21 de Agosto de 1967, relativo aos certificados de importação e de exportação para os cereais, os produtos transformados à base de cereais, o arroz, as trincas e os produtos transformados à base de arroz, |
| | O TRIBUNAL DE JUSTIÇA, |
| | composto por: R. Lecourt, presidente, A. M. Donner e A. Trabucchi, presidentes de secção, R. Monaco, J. M. Wilmars, P. Pescatore e H. Kutscher, juízes, |
| | advogado-geral: A. Dutheillet de Lamothe |
| | secretário: A. Van Houtte |
| | profere o presente |
| | Acórdão |
| | (A parte relativa à matéria de facto não é reproduzida) |
| | Fundamentos da decisão |
| | 1 | Por despacho de 18 de Março de 1970, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 26 de Março de 1970, o Verwaltungsgericht (tribunal administrativo) Frankfurt am Main submeteu, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, duas questões relativas à validade do regime dos certificados de exportação e da caução com ele conexa — a seguir «regime de cauções» — previsto pelo Regulamento n.o 120/67/CEE do Conselho, de 13 de Junho de 1967, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO 1967, p. 2269) e o Regulamento n.o 473/67/CEE da Comissão, de 21 de Agosto de 1967, relativo aos certificados de importação e exportação (JO 1967, 204, p. 16). |
| | 2 | Resulta da fundamentação do despacho de reenvio que o tribunal administrativo se tem recusado até agora a admitir a validade das disposições em causa e que, por essa razão, considera indispensável pôr fim à insegurança jurídica existente. Segundo a apreciação desse tribunal, o regime de cauções seria contrário a certos princípios estruturais do direito constitucional nacional que deveriam ser salvaguardados no âmbito do direito comunitário, pelo que a primazia do direito supranacional deveria ceder perante os princípios da lei fundamental alemã. Mais especificamente, o regime de cauções violaria os princípios da liberdade de acção e de disposição, da liberdade económica e da proporcionalidade que resultam, designadamente, dos artigos 2.o, n.o 1, e 14. o da lei fundamental. O compromisso de importar ou exportar que resulta da emissão dos certificados, conjugado com a caução que com estes se prende, constituiria uma intervenção excessiva na liberdade de disposição do comércio, enquanto o objectivo dos regulamentos poderia ter sido atingido por meio de intervenções com consequências menos gravosas. |
| | Quanto à protecção dos direitos fundamentais no ordenamento jurídico comunitário |
| | 3 | O recurso às regras ou noções jurídicas do direito nacional, para a apreciação da validade dos actos adoptados pelas instituições da Comunidade, teria por efeito pôr em causa a unidade e a eficácia do direito comunitário. A validade desses actos não pode ser apreciada senão em função do direito comunitário. Com efeito, ao direito emergente do Tratado, emanado de uma fonte autónoma, não podem, em virtude da sua natureza, ser opostas em juízo regras de direito nacional, quaisquer que sejam, sob pena de perder o seu carácter comunitário e de ser posta em causa a base jurídica da própria Comunidade; portanto, a invocação de violações, quer aos direitos fundamentais, tais como estes são enunciados na Constituição de um Estado-membro, quer aos princípios da estrutura constitucional nacional, não pode afectar a validade de um acto da Comunidade ou o seu efeito no território desse Estado. |
| | 4 | Convém, no entanto, analisar se não terá sido violada qualquer garantia análoga, inerente ao direito comunitário. Com efeito, o respeito dos direitos fundamentais faz parte integrante dos princípios gerais de direito cuja observância é assegurada pelo Tribunal de Justiça. A salvaguarda desses direitos, ainda que inspirada nas tradições constitucionais comuns aos Estados-membros, deve ser assegurada no âmbito da estrutura e dos objectivos da Comunidade. Convém, pois, analisar, à luz das dúvidas manifestadas pelo tribunal administrativo, se o regime de cauções terá violado os direitos fundamentais cujo respeito deve ser assegurado no ordenamento jurídico comunitário. |
| | Quanto à primeira questão (legalidade do regime de cauções) |
| | 5 | A primeira questão submetida pelo tribunal administrativo visa saber se são conformes ao direito o compromisso de exportar fundado no artigo 12.o, n.o 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 120/67, a constituição de uma caução que acompanha esse compromisso e a perda da caução no caso da exportação não ter lugar dentro do prazo de validade do certificado de exportação. |
| | 6 | Nos termos do décimo terceiro considerando do preâmbulo do Regulamento n.o 120/67, «as autoridades competentes devem estar em posição de poder seguir permanentemente o movimento das trocas para poder avaliar a evolução do mercado e eventualmente aplicar as medidas… necessárias», e «para tal é conveniente prever a emissão de certificados de importação ou de exportação acompanhados da constituição de uma caução que garanta a realização das operações para as quais foram pedidos esses certificados». Resulta dessas considerações, bem como da sistemática do regulamento, que o regime de cauções se destina a garantir a realidade das importações e exportações para as quais são pedidos os certificados, a fim de assegurar quer à Comunidade quer aos Estados-membros um conhecimento exacto das transacções previstas. |
| | 7 | Esse conhecimento, conjuntamente com os outros dados disponíveis sobre a situação do mercado, é indispensável para permitir às autoridades competentes uma utilização judiciosa dos instrumentos de intervenção, correntes ou excepcionais, postos à sua disposição para garantir o funcionamento do regime de preços instituído pelo regulamento, como, por exemplo, as acções de compra, de armazenamento e distribuição, a fixação das restituições à exportação, a aplicação de medidas de salvaguarda e a escolha de medidas destinadas a evitar os desvios de tráfego. Essa necessidade é tanto mais imperiosa quanto a implementação da política agrícola comum origina pesadas responsabilidades financeiras à Comunidade e aos Estados-membros. |
| | 8 | Importa, pois, que as autoridades competentes disponham não apenas de dados estatísticos sobre a situação do mercado, mas ainda de previsões precisas sobre as importações e exportações futuras. Perante a obrigação, imposta aos Estados-membros pelo artigo 12.o do Regulamento n.o 120/67, de emitir certificados de importação ou de exportação a qualquer interessado, uma previsão sobre os movimentos futuros seria destituída de significado se os certificados não comportassem para os beneficiários o compromisso de agir em conformidade. Por sua vez, esse compromisso seria ineficaz se a sua observância não estivesse assegurada através de meios adequados. |
| | 9 | Não se pode criticar que, para esse efeito, o legislador comunitário tenha escolhido utilizar a caução, tendo em conta o facto de que esse mecanismo se adapta à natureza voluntária dos pedidos de certificados e que possui, sobre os outros sistemas possíveis, a dupla vantagem da simplicidade e da eficácia. |
| | 10 | Um regime de simples declaração das exportações efectuadas e dos certificados não utilizados, como o preconizado pela autora no processo principal, seria, devido à sua natureza retrospectiva e à inexistência de qualquer garantia de aplicação, incapaz de fornecer às autoridades competentes dados exactos sobre a evolução dos movimentos de mercadorias. |
| | 11 | De igual modo, um sistema de multas impostas a posteriori originaria consideráveis complicações administrativas e jurisdicionais, quer ao nível da decisão quer ao da execução, agravadas pelo facto dos operadores em questão poderem escapar à autoridade dos organismos de intervenção por terem a sua sede no território de outro país membro, o artigo 12.o do regulamento impõe aos Estados-membros a obrigação de emitir os certificados a qualquer interessado que o solicite, «independentemente do local do seu estabelecimento na Comunidade». |
| | 12 | Parece, pois, que a exigência de certificados de importação e de exportação que comportam para os beneficiários o compromisso de efectuar as operações previstas mediante a garantia de uma caução constitui uma medida necessária e apropriada com vista a permitir às autoridades competentes determinar da forma mais eficaz as suas intervenções no mercado dos cereais. |
| | 13 | 0 regime de cauções não pode, portanto, ser contestado no seu fundamento. |
| | 14 | Convém, contudo, analisar se certas modalidades do regime de cauções não poderão ser contestadas face aos princípios enunciados pelo tribunal administrativo, já que, de resto, a autora no processo principal alegou que o encargo decorrente da caução seria excessivo para o comércio, a ponto de violar os direitos fundamentais. |
| | 15 | Para avaliar o encargo real que a constituição da caução impõe ao comércio, convém ter em consideração não tanto o montante da caução reembolsável — isto é, 0,5 unidades de conta por cada 1000 Kg —, como as despesas e os encargos originados pela sua constituição. Não se pode ter em conta, na apreciação desse encargo, a perda da própria caução, dado que os comerciantes estão adequadamente protegidos pelas disposições do regulamento relativas às circunstâncias que são reconhecidas como casos de força maior. |
| | 16 | As despesas originadas pela constituição da caução não constituem um montante desproporcionado em relação ao valor total em jogo das mercadorias e das outras despesas comerciais. Parece, pois, que os encargos resultantes do regime de cauções não são excessivos e são a consequência normal de um regime de organização dos mercados concebido segundo as exigências do interesse geral, definido pelo artigo 39 o do Tratado, que visa assegurar um nível de vida equitativo à população agrícola e ao mesmo tempo preços razoáveis nos fornecimentos aos consumidores. |
| | 17 | A autora no processo principal alega ainda que a perda de caução, subsequente à não execução do compromisso de importar ou de exportar, constituiria na realidade uma multa ou uma pena que nem a Comissão nem o Conselho estariam habilitados pelo Tratado a instituir. |
| | 18 | Este argumento assenta numa análise errada do regime de cauções, que não pode ser assimilado a uma sanção penal, dado que não constitui senão a garantia do cumprimento de um compromisso voluntariamente assumido. |
| | 19 | Finalmente, são irrelevantes os argumentos, avançados pela autora no processo principal, relativos, por um lado, ao facto dos serviços da Comissão não estarem, tecnicamente, em posição de explorar os dados fornecidos pelo sistema impugnado, que seria destituído de qualquer utilidade prática, e, por outro, ao facto das mercadorias que constituem o objecto do litígio terem sido submetidas ao regime de aperfeiçoamento activo, dado que essas críticas não podem pôr em causa o próprio princípio do regime de cauções. |
| | 20 | Resulta do conjunto destas considerações que o regime dos certificados, que envolve para quem os requere o compromisso de importar ou de exportar garantido por uma caução, não viola qualquer direito de natureza fundamental. O mecanismo de cauções constitui um meio apropriado, na acepção do artigo 40.o, n.o 3 do Tratado, à organização comum dos mercados agrícolas e é, de resto, conforme às exigências do artigo 43 o |
| | Quanto à segunda questão (conceito de força maior) |
| | 21 | A segunda questão submetida pelo tribunal administrativo visa saber se, no caso do Tribunal confirmar a validade da disposição em causa do Regulamento n.o 120/67, o artigo 9 o do Regulamento n.o 473/67 da Comissão, adoptado em aplicação do primeiro regulamento, é conforme ao direito, dado que apenas exclui a perda da caução em caso de força maior. |
| | 22 | Resulta da fundamentação do despacho de reenvio que o tribunal considera excessiva e contrária aos princípios acima referidos a disposição do artigo 1.o do Regulamento n.o 473/67, cujo efeito é o de limitar apenas às «circunstâncias que devam ser consideradas como caso de força maior» o cancelamento da obrigação de importar ou de exportar e a restituição da caução. O tribunal administrativo, à luz da sua experiência, considera essa disposição como sendo demasiado estrita, dado que deixa a cargo dos exportadores a perda da caução em circunstâncias em que a exportação não tenha tido lugar devido a razões válidas, mas não assimiláveis a um caso de força maior no sentido estrito do termo. Por sua parte, a demandante no processo principal entende que essa disposição é demasiado rigorosa, pois que limita a restituição da caução apenas aos casos de força maior, sem ter em conta as considerações de carácter comercial que possam ter motivado o comportamento dos importadores ou exportadores. |
| | 23 | O conceito de força maior consagrado nos regulamentos agrícolas tem em conta a natureza especial das relações de direito público entre os operadores económicos e a administração nacional, bem como as finalidades dessa regulamentação. Resulta tanto dessas finalidades como das normas positivas dos regulamentos em causa, que o conceito de força maior não se limita apenas à impossibilidade absoluta, mas deve ser entendido no sentido de circunstâncias anormais, estranhas ao importador ou ao exportador, e cujas consequências não pudessem ser evitadas senão à custa de sacrifícios excessivos, apesar de toda a diligência utilizada. Este conceito implica uma suficiente flexibilidade no que respeita não apenas à natureza da ocorrência que é invocada, mas ainda às diligências que o exportador deveria ter efectuado para lhe fazer face e à extensão dos sacrifícios que este, para esse efeito, deveria ter aceite. |
| | 24 | Os casos de perda da caução citados pelo tribunal, como impondo ao exportador um encargo injustificado e excessivo, parecem referir-se a hipóteses em que a exportação não teve lugar, seja por culpa do próprio exportador ou em consequência de um erro da sua parte, seja em virtude de considerações puramente comerciais. As críticas levantadas ao artigo 9.o do Regulamento n.o 473/67 tendem, pois, na realidade, a substituir considerações baseadas apenas no interesse e no comportamento de certos operadores económicos a um regime que foi introduzido no interesse público da Comunidade. O sistema estabelecido, por força dos princípios do Regulamento n.o 120/67, visa desobrigar os operadores económicos do seu compromisso apenas nos casos em que a operação de importação ou de exportação não pôde ser realizada dentro do prazo de validade do certificado devido às ocorrências contempladas nos citados textos. Fora desses casos, para os quais não podem ser considerados responsáveis, os importadores e exportadores estão obrigados a conformarem-se ao que determinam os regulamentos agrícolas, sem poderem substituir a estes as considerações baseadas no seu próprio interesse. |
| | 25 | Parece desde logo que ao limitar aos casos de força maior o cancelamento do compromisso de exportar e a restituição da caução, o legislador comunitário adoptou uma disposição que, sem impor um encargo indevido aos importadores ou aos exportadores, é apropriado com vista a assegurar o funcionamento normal da organização de mercado dos cereais, no interesse geral, tal como este é definido no artigo 39.o do Tratado. Resulta que nenhum argumento contra a validade do sistema de cauções se pode basear nas disposições que limitam a restituição da caução aos casos de força maior. |
| | Quanto às despesas |
| | 26 | As despesas efectuadas pelo Governo do Reino dos Países Baixos, pelo Governo da República Federal da Alemanha e pela Comissão das Comunidade Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o Verwaltungsgericht Frankfurt, compete a este decidir quanto às despesas. |
| | | Pelos fundamentos expostos, | vistos os autos, | visto o relatório do juiz-relator, | ouvidas as alegações da autora no processo principal e da Comissão das Comunidades Europeias, | ouvidas as conclusões do advogado-geral, | visto o Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia, designadamente os artigos 2.o, 39o, 40.o, 43.o e 177.o, | visto o Regulamento n.o 120/67/CEE do Conselho, de 13 de Junho de 1967, e o Regulamento n.o 473/67/CEE da Comissão, de 21 de Agosto de 1967, | visto o Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da Comunidade Económica Europeia, designadamente o artigo 20.o, | visto o Regulamento Processual do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, | O TRIBUNAL DE JUSTIÇA, | pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Verwaltungsgericht Frankfurt, por decisão de 18 de Março de 1970, declara: | A análise das questões submetidas não revelou nenhum elemento susceptível de afectar a validade: |
| | | 1) | do terceiro parágrafo do n.o 1 do artigo 12.o do Regulamento n.o 120/67/CEE do Conselho, de 13 de Junho de 1967, que subordina a emissão dos certificados de importação ou de exportação à constituição de uma caução que garanta o cumprimento do compromisso de importar ou exportar dentro do prazo de validade do certificado; |
| | | 2) | do artigo 9.o do Regulamento n.o 473/67/CEE da Comissão, de 21 de Agosto de 1967, que tem por efeito restringir o cancelamento do compromisso de importar ou exportar e a restituição da caução apenas aos casos que se possam considerar como sendo de força maior. |
| | | Lecourt | Donner | Trabucchi | Monaco | Wilmars | Pescatore | Kutscher | Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 17 de Dezembro de 1970. | O secretário | A. Van Houtte | O presidente | R. Lecourt |
| | ( *1 ) Língua do processo: alemão. |
Parties | |
| IN CASE 11/70 | |
| REFERENCE TO THE COURT UNDER ARTICLE 177 OF THE EEC TREATY BY THE VERWALTUNGSGERICHT ( ADMINISTRATIVE COURT ) FRANKFURT-AM-MAIN, FOR A PRELIMINARY RULING IN THE CASE PENDING BEFORE THAT COURT BETWEEN | |
| INTERNATIONALE HANDELSGESELLSCHAFT MBH, THE REGISTERED OFFICE OF WHICH IS AT FRANKFURT-AM-MAIN, | |
| AND | |
| EINFUHR - UND VORRATSSTELLE FUER GETREIDE UND FUTTERMITTEL, FRANKFURT-AM-MAIN, | |
Subject of the case | |
| ON THE VALIDITY OF THE THIRD SUBPARAGRAPH OF ARTICLE 12 ( 1 ) OF REGULATION NO 120/67/EEC OF THE COUNCIL OF 13 JUNE 1967 ON THE COMMON ORGANIZATION OF THE MARKET IN CEREALS AND ARTICLE 9 OF REGULATION NO 473/67/EEC OF THE COMMISSION OF 21 AUGUST 1967 ON IMPORT AND EXPORT LICENCES FOR CEREALS AND PROCESSED CEREAL PRODUCTS, RICE, BROKEN RICE AND PROCESSED RICE PRODUCTS, | |
Grounds | |
| 1 BY ORDER OF 18 MARCH 1970 RECEIVED AT THE COURT ON 26 MARCH 1970, THE VERWALTUNGSGERICHT FRANKFURT-AM-MAIN, PURSUANT TO ARTICLE 177 OF THE EEC TREATY, HAS REFERRED TO THE COURT OF JUSTICE TWO QUESTIONS ON THE VALIDITY OF THE SYSTEM OF EXPORT LICENCES AND OF THE DEPOSIT ATTACHING TO THEM - HEREINAFTER REFERRED TO AS " THE SYSTEM OF DEPOSITS " - PROVIDED FOR BY REGULATION NO 120/67/EEC OF THE COUNCIL OF 13 JUNE 1967 ON THE COMMON ORGANIZATION OF THE MARKET IN CEREALS ( OJ SPECIAL EDITION 1967, P . 33 ) AND REGULATION NO 473/67/EEC OF THE COMMISSION OF 21 AUGUST 1967 ON IMPORT AND EXPORT LICENCES ( OJ 1967, NO 204, P . 16 ). | |
| 2 IT APPEARS FROM THE GROUNDS OF THE ORDER REFERRING THE MATTER THAT THE VERWALTUNGSGERICHT HAS UNTIL NOW REFUSED TO ACCEPT THE VALIDITY OF THE PROVISIONS IN QUESTION AND THAT FOR THIS REASON IT CONSIDERS IT TO BE ESSENTIAL TO PUT AN END TO THE EXISTING LEGAL UNCERTAINTY . ACCORDING TO THE EVALUATION OF THE VERWALTUNGSGERICHT, THE SYSTEM OF DEPOSITS IS CONTRARY TO CERTAIN STRUCTURAL PRINCIPLES OF NATIONAL CONSTITUTIONAL LAW WHICH MUST BE PROTECTED WITHIN THE FRAMEWORK OF COMMUNITY LAW, WITH THE RESULT THAT THE PRIMACY OF SUPRANATIONAL LAW MUST YIELD BEFORE THE PRINCIPLES OF THE GERMAN BASIC LAW . MORE PARTICULARLY, THE SYSTEM OF DEPOSITS RUNS COUNTER TO THE PRINCIPLES OF FREEDOM OF ACTION AND OF DISPOSITION, OF ECONOMIC LIBERTY AND OF PROPORTIONALITY ARISING IN PARTICULAR FROM ARTICLES 2 ( 1 ) AND 14 OF THE BASIC LAW . THE OBLIGATION TO IMPORT OR EXPORT RESULTING FROM THE ISSUE OF THE LICENCES, TOGETHER WITH THE DEPOSIT ATTACHING THERETO, CONSTITUTES AN EXCESSIVE INTERVENTION IN THE FREEDOM OF DISPOSITION IN TRADE, AS THE OBJECTIVE OF THE REGULATIONS COULD HAVE BEEN ATTAINED BY METHODS OF INTERVENTION HAVING LESS SERIOUS CONSEQUENCES . | |
| THE PROTECTION OF FUNDAMENTAL RIGHTS IN THE COMMUNITY LEGAL SYSTEM | |
| 3 RECOURSE TO THE LEGAL RULES OR CONCEPTS OF NATIONAL LAW IN ORDER TO JUDGE THE VALIDITY OF MEASURES ADOPTED BY THE INSTITUTIONS OF THE COMMUNITY WOULD HAVE AN ADVERSE EFFECT ON THE UNIFORMITY AND EFFICACY OF COMMUNITY LAW . THE VALIDITY OF SUCH MEASURES CAN ONLY BE JUDGED IN THE LIGHT OF COMMUNITY LAW . IN FACT, THE LAW STEMMING FROM THE TREATY, AN INDEPENDENT SOURCE OF LAW, CANNOT BECAUSE OF ITS VERY NATURE BE OVERRIDDEN BY RULES OF NATIONAL LAW, HOWEVER FRAMED, WITHOUT BEING DEPRIVED OF ITS CHARACTER AS COMMUNITY LAW AND WITHOUT THE LEGAL BASIS OF THE COMMUNITY ITSELF BEING CALLED IN QUESTION . THEREFORE THE VALIDITY OF A COMMUNITY MEASURE OR ITS EFFECT WITHIN A MEMBER STATE CANNOT BE AFFECTED BY ALLEGATIONS THAT IT RUNS COUNTER TO EITHER FUNDAMENTAL RIGHTS AS FORMULATED BY THE CONSTITUTION OF THAT STATE OR THE PRINCIPLES OF A NATIONAL CONSTITUTIONAL STRUCTURE . | |
| 4 HOWEVER, AN EXAMINATION SHOULD BE MADE AS TO WHETHER OR NOT ANY ANALOGOUS GUARANTEE INHERENT IN COMMUNITY LAW HAS BEEN DISREGARDED . IN FACT, RESPECT FOR FUNDAMENTAL RIGHTS FORMS AN INTEGRAL PART OF THE GENERAL PRINCIPLES OF LAW PROTECTED BY THE COURT OF JUSTICE . THE PROTECTION OF SUCH RIGHTS, WHILST INSPIRED BY THE CONSTITUTIONAL TRADITIONS COMMON TO THE MEMBER STATES, MUST BE ENSURED WITHIN THE FRAMEWORK OF THE STRUCTURE AND OBJECTIVES OF THE COMMUNITY . IT MUST THEREFORE BE ASCERTAINED, IN THE LIGHT OF THE DOUBTS EXPRESSED BY THE VERWALTUNGSGERICHT, WHETHER THE SYSTEM OF DEPOSITS HAS INFRINGED RIGHTS OF A FUNDAMENTAL NATURE, RESPECT FOR WHICH MUST BE ENSURED IN THE COMMUNITY LEGAL SYSTEM . | |
| THE FIRST QUESTION ( LEGALITY OF THE SYSTEM OF DEPOSITS ) | |
| 5 BY THE FIRST QUESTION THE VERWALTUNGSGERICHT ASKS WHETHER THE UNDERTAKING TO EXPORT BASED ON THE THIRD SUBPARAGRAPH OF ARTICLE 12 ( 1 ) OF REGULATION NO 120/67, THE LODGING OF A DEPOSIT WHICH ACCOMPANIES THAT UNDERTAKING AND FORFEITURE OF THE DEPOSIT SHOULD EXPORTATION NOT OCCUR DURING THE PERIOD OF VALIDITY OF THE EXPORT LICENCE COMPLY WITH THE LAW . | |
| 6 ACCORDING TO THE TERMS OF THE THIRTEENTH RECITAL OF THE PREAMBLE TO REGULATION NO 120/67, " THE COMPETENT AUTHORITIES MUST BE IN A POSITION CONSTANTLY TO FOLLOW TRADE MOVEMENTS IN ORDER TO ASSESS MARKET TRENDS AND TO APPLY THE MEASURES ... AS NECESSARY " AND " TO THAT END, PROVISION SHOULD BE MADE FOR THE ISSUE OF IMPORT AND EXPORT LICENCES ACCOMPANIED BY THE LODGING OF A DEPOSIT GUARANTEEING THAT THE TRANSACTIONS FOR WHICH SUCH LICENCES ARE REQUESTED ARE EFFECTED ". IT FOLLOWS FROM THESE CONSIDERATIONS AND FROM THE GENERAL SCHEME OF THE REGULATION THAT THE SYSTEM OF DEPOSITS IS INTENDED TO GUARANTEE THAT THE IMPORTS AND EXPORTS FOR WHICH THE LICENCES ARE REQUESTED ARE ACTUALLY EFFECTED IN ORDER TO ENSURE BOTH FOR THE COMMUNITY AND FOR THE MEMBER STATES PRECISE KNOWLEDGE OF THE INTENDED TRANSACTIONS . | |
| 7 THIS KNOWLEDGE, TOGETHER WITH OTHER AVAILABLE INFORMATION ON THE STATE OF THE MARKET, IS ESSENTIAL TO ENABLE THE COMPETENT AUTHORITIES TO MAKE JUDICIOUS USE OF THE INSTRUMENTS OF INTERVENTION, BOTH ORDINARY AND EXCEPTIONAL, WHICH ARE AT THEIR DISPOSAL FOR GUARANTEEING THE FUNCTIONING OF THE SYSTEM OF PRICES INSTITUTED BY THE REGULATION, SUCH AS PURCHASING, STORING AND DISTRIBUTING, FIXING DENATURING PREMIUMS AND EXPORT REFUNDS, APPLYING PROTECTIVE MEASURES AND CHOOSING MEASURES INTENDED TO AVOID DEFLECTIONS OF TRADE . THIS IS ALL THE MORE IMPERATIVE IN THAT THE IMPLEMENTATION OF THE COMMON AGRICULTURAL POLICY INVOLVES HEAVY FINANCIAL RESPONSIBILITIES FOR THE COMMUNITY AND THE MEMBER STATES . | |
| 8 IT IS NECESSARY, THEREFORE, FOR THE COMPETENT AUTHORITIES TO HAVE AVAILABLE NOT ONLY STATISTICAL INFORMATION ON THE STATE OF THE MARKET BUT ALSO PRECISE FORECASTS ON FUTURE IMPORTS AND EXPORTS . SINCE THE MEMBER STATES ARE OBLIGED BY ARTICLE 12 OF REGULATION NO 120/67 TO ISSUE IMPORT AND EXPORT LICENCES TO ANY APPLICANT, A FORECASE WOULD LOSE ALL SIGNIFICANCE IF THE LICENCES DID NOT INVOLVE THE RECIPIENTS IN AN UNDERTAKING TO ACT ON THEM . AND THE UNDERTAKING WOULD BE INEFFECTUAL IF OBSERVANCE OF IT WERE NOT ENSURED BY APPROPRIATE MEANS . | |
| 9 THE CHOICE FOR THAT PURPOSE BY THE COMMUNITY LEGISLATURE OF THE DEPOSIT CANNOT BE CRITICIZED IN VIEW OF THE FACT THAT THAT MACHINERY IS ADAPTED TO THE VOLUNTARY NATURE OF REQUESTS FOR LICENCES AND THAT IT HAS THE DUAL ADVANTAGE OVER OTHER POSSIBLE SYSTEMS OF SIMPLICITY AND EFFICACY . | |
| 10 A SYSTEM OF MERE DECLARATION OF EXPORTS EFFECTED AND OF UNUSED LICENCES, AS PROPOSED BY THE PLAINTIFF IN THE MAIN ACTION, WOULD, BY REASON OF ITS RETROSPECTIVE NATURE AND LACK OF ANY GUARANTEE OF APPLICATION, BE INCAPABLE OF PROVIDING THE COMPETENT AUTHORITIES WITH SURE DATA ON TRENDS IN THE MOVEMENT OF GOODS . | |
| 11 LIKEWISE, A SYSTEM OF FINES IMPOSED A POSTERIORI WOULD INVOLVE CONSIDERABLE ADMINISTRATIVE AND LEGAL COMPLICATIONS AT THE STAGE OF DECISION AND OF EXECUTION, AGGRAVATED BY THE FACT THAT THE TRADERS CONCERNED MAY BE BEYOND THE REACH OF THE INTERVENTION AGENCIES BY REASON OF THEIR RESIDENCE IN ANOTHER MEMBER STATE, SINCE ARTICLE 12 OF THE REGULATION IMPOSES ON MEMBER STATES THE OBLIGATION TO ISSUE THE LICENCES TO ANY APPLICANT " IRRESPECTIVE OF THE PLACE OF HIS ESTABLISHMENT IN THE COMMUNITY . " | |
| 12 IT THEREFORE APPEARS THAT THE REQUIREMENT OF IMPORT AND EXPORT LICENCES INVOLVING FOR THE LICENSEES AN UNDERTAKING TO EFFECT THE PROPOSED TRANSACTIONS UNDER THE GUARANTEE OF A DEPOSIT CONSTITUTES A METHOD WHICH IS BOTH NECESSARY AND APPROPRIATE TO ENABLE THE COMPETENT AUTHORITIES TO DETERMINE IN THE MOST EFFECTIVE MANNER THEIR INTERVENTIONS ON THE MARKET IN CEREALS . | |
| 13 THE PRINCIPLE OF THE SYSTEM OF DEPOSITS CANNOT THEREFORE BE DISPUTED . | |
| 14 HOWEVER, EXAMINATION SHOULD BE MADE AS TO WHETHER OR NOT CERTAIN DETAILED RULES OF THE SYSTEM OF DEPOSITS MIGHT BE CONTESTED IN THE LIGHT OF THE PRINCIPLES ENOUNCED BY THE VERWALTUNGSGERICHT, ESPECIALLY IN VIEW OF THE ALLEGATION OF THE PLAINTIFF IN THE MAIN ACTION THAT THE BURDEN OF THE DEPOSIT IS EXCESSIVE FOR TRADE, TO THE EXTENT OF VIOLATING FUNDAMENTAL RIGHTS . | |
| 15 IN ORDER TO ASSESS THE REAL BURDEN OF THE DEPOSIT ON TRADE, ACCOUNT SHOULD BE TAKEN NOT SO MUCH OF THE AMOUNT OF THE DEPOSIT WHICH IS REPAYABLE - NAMELY 0.5 UNIT OF ACCOUNT PER 1 000 KG - AS OF THE COSTS AND CHARGES INVOLVED IN LODGING IT . IN ASSESSING THIS BURDEN, ACCOUNT CANNOT BE TAKEN OF FORFEITURE OF THE DEPOSIT ITSELF, SINCE TRADERS ARE ADEQUATELY PROTECTED BY THE PROVISIONS OF THE REGULATION RELATING TO CIRCUMSTANCES RECOGNIZED AS CONSTITUTING FORCE MAJEURE . | |
| 16 THE COSTS INVOLVED IN THE DEPOSIT DO NOT CONSTITUTE AN AMOUNT DISPROPORTIONATE TO THE TOTAL VALUE OF THE GOODS IN QUESTION AND OF THE OTHER TRADING COSTS . IT APPEARS THEREFORE THAT THE BURDENS RESULTING FROM THE SYSTEM OF DEPOSITS ARE NOT EXCESSIVE AND ARE THE NORMAL CONSEQUENCE OF A SYSTEM OF ORGANIZATION OF THE MARKETS CONCEIVED TO MEET THE REQUIREMENTS OF THE GENERAL INTEREST, DEFINED IN ARTICLE 39 OF THE TREATY, WHICH AIMS AT ENSURING A FAIR STANDARD OF LIVING FOR THE AGRICULTURAL COMMUNITY WHILE ENSURING THAT SUPPLIES REACH CONSUMERS AT REASONABLE PRICES . | |
| 17 THE PLAINTIFF IN THE MAIN ACTION ALSO POINTS OUT THAT FORFEITURE OF THE DEPOSIT IN THE EVENT OF THE UNDERTAKING TO IMPORT OR EXPORT NOT BEING FULFILLED REALLY CONSTITUTES A FINE OR A PENALTY WHICH THE TREATY HAS NOT AUTHORIZED THE COUNCIL AND THE COMMISSION TO INSTITUTE . | |
| 18 THIS ARGUMENT IS BASED ON A FALSE ANALYSIS OF THE SYSTEM OF DEPOSITS WHICH CANNOT BE EQUATED WITH A PENAL SANCTION, SINCE IT IS MERELY THE GUARANTEE THAT AN UNDERTAKING VOLUNTARILY ASSUMED WILL BE CARRIED OUT . | |
| 19 FINALLY, THE ARGUMENTS RELIED UPON BY THE PLAINTIFF IN THE MAIN ACTION BASED FIRST ON THE FACT THAT THE DEPARTMENTS OF THE COMMISSION ARE NOT TECHNICALLY IN A POSITION TO EXPLOIT THE INFORMATION SUPPLIED BY THE SYSTEM CRITICIZED, SO THAT IT IS DEVOID OF ALL PRACTICAL USEFULNESS, AND SECONDLY ON THE FACT THAT THE GOODS WITH WHICH THE DISPUTE IS CONCERNED ARE SUBJECT TO THE SYSTEM OF INWARD PROCESSING ARE IRRELEVANT . THESE ARGUMENTS CANNOT PUT IN ISSUE THE ACTUAL PRINCIPLE OF THE SYSTEM OF DEPOSITS . | |
| 20 IT FOLLOWS FROM ALL THESE CONSIDERATIONS THAT THE FACT THAT THE SYSTEM OF LICENCES INVOLVING AN UNDERTAKING, BY THOSE WHO APPLY FOR THEM, TO IMPORT OR EXPORT, GUARANTEED BY A DEPOSIT, DOES NOT VIOLATE ANY RIGHT OF A FUNDAMENTAL NATURE . THE MACHINERY OF DEPOSITS CONSTITUTES AN APPROPRIATE METHOD, FOR THE PURPOSES OF ARTICLE 40 ( 3 ) OF THE TREATY, FOR CARRYING OUT THE COMMON ORGANIZATION OF THE AGRICULTURAL MARKETS AND ALSO CONFORMS TO THE REQUIREMENTS OF ARTICLE 43 . | |
| THE SECOND QUESTION ( CONCEPT OF " FORCE MAJEURE " ) | |
| 21 BY THE SECOND QUESTION THE VERWALTUNGSGERICHT ASKS WHETHER, IN THE EVENT OF THE COURT' S CONFIRMING THE VALIDITY OF THE DISPUTED PROVISION OF REGULATION NO 120/67, ARTICLE 9 OF REGULATION NO 473/67 OF THE COMMISSION, ADOPTED IN IMPLEMENTATION OF THE FIRST REGULATION, IS IN CONFORMITY WITH THE LAW, IN THAT IT ONLY EXCLUDES FORFEITURE OF THE DEPOSIT IN CASES OF FORCE MAJEURE . | |
| 22 IT APPEARS FROM THE GROUNDS OF THE ORDER REFERRING THE MATTER THAT THE COURT CONSIDERS EXCESSIVE AND CONTRARY TO THE ABOVEMENTIONED PRINCIPLES THE PROVISION IN ARTICLE 1 ( SIC ) OF REGULATION NO 473/67, THE EFFECT OF WHICH IS TO LIMIT THE CANCELLATION OF THE OBLIGATION TO IMPORT OR EXPORT AND RELEASE OF THE DEPOSIT ONLY TO " CIRCUMSTANCES WHICH MAY BE CONSIDERED TO BE A CASE OF FORCE MAJEURE " . IN THE LIGHT OF ITS EXPERIENCE, THE VERWALTUNGSGERICHT CONSIDERS THAT PROVISION TO BE TOO NARROW, LEAVING EXPORTERS OPEN TO FORFEITURE OF THE DEPOSIT IN CIRCUMSTANCES IN WHICH EXPORTATION WOULD NOT HAVE TAKEN PLACE FOR REASONS WHICH WERE JUSTIFIABLE BUT NOT ASSIMILABLE TO A CASE OF FORCE MAJEURE IN THE STRICT MEANING OF THE TERM . FOR ITS PART, THE PLAINTIFF IN THE MAIN ACTION CONSIDERS THIS PROVISION TO BE TOO SEVERE BECAUSE IT LIMITS THE RELEASE OF THE DEPOSIT TO CASES OF FORCE MAJEURE WITHOUT TAKING INTO ACCOUNT THE ARRANGEMENTS OF IMPORTERS OR EXPORTERS WHICH ARE JUSTIFIED BY CONSIDERATIONS OF A COMMERCIAL NATURE . | |
| 23 THE CONCEPT OF FORCE MAJEURE ADOPTED BY THE AGRICULTURAL REGULATIONS TAKES INTO ACCOUNT THE PARTICULAR NATURE OF THE RELATIONSHIPS IN PUBLIC LAW BETWEEN TRADERS AND THE NATIONAL ADMINISTRATION, AS WELL AS THE OBJECTIVES OF THOSE REGULATIONS . IT FOLLOWS FROM THOSE OBJECTIVES AS WELL AS FROM THE POSITIVE PROVISIONS OF THE REGULATIONS IN QUESTION THAT THE CONCEPT OF FORCE MAJEURE IS NOT LIMITED TO ABSOLUTE IMPOSSIBILITY BUT MUST BE UNDERSTOOD IN THE SENSE OF UNUSUAL CIRCUMSTANCES, OUTSIDE THE CONTROL OF THE IMPORTER OR EXPORTER, THE CONSEQUENCES OF WHICH, IN SPITE OF THE EXERCISE OF ALL DUE CARE, COULD NOT HAVE BEEN AVOIDED EXCEPT AT THE COST OF EXCESSIVE SACRIFICE . THIS CONCEPT IMPLIES A SUFFICIENT FLEXIBILITY REGARDING NOT ONLY THE NATURE OF THE OCCURRENCE RELIED UPON BUT ALSO THE CARE WHICH THE EXPORTER SHOULD HAVE EXERCISED IN ORDER TO MEET IT AND THE EXTENT OF THE SACRIFICES WHICH HE SHOULD HAVE ACCEPTED TO THAT END . | |
| 24 THE CASES OF FORFEITURE CITED BY THE COURT AS IMPOSING AN UNJUSTIFIED AND EXCESSIVE BURDEN ON THE EXPORTER APPEAR TO CONCERN SITUATIONS IN WHICH EXPORTATION HAS NOT TAKEN PLACE EITHER THROUGH THE FAULT OF THE EXPORTER HIMSELF OR AS A RESULT OF AN ERROR ON HIS PART OR FOR PURELY COMMERCIAL CONSIDERATIONS . THE CRITICISMS MADE AGAINST ARTICLE 9 OF REGULATION NO 473/67 LEAD THEREFORE IN REALITY TO THE SUBSTITUTION OF CONSIDERATIONS BASED SOLELY ON THE INTEREST AND BEHAVIOUR OF CERTAIN TRADERS FOR A SYSTEM LAID DOWN IN THE PUBLIC INTEREST OF THE COMMUNITY . THE SYSTEM ESTABLISHED, UNDER THE PRINCIPLES OF REGULATION NO 120/67, BY IMPLEMENTING REGULATION NO 473/67 IS INTENDED TO RELEASE TRADERS FROM THEIR UNDERTAKING ONLY IN CASES IN WHICH THE IMPORT OR EXPORT TRANSACTION WAS NOT ABLE TO BE CARRIED OUT DURING THE PERIOD OF VALIDITY OF THE LICENCE AS A RESULT OF THE OCCURRENCES REFERRED TO BY THE SAID PROVISIONS . BEYOND SUCH OCCURRENCES, FOR WHICH THEY CANNOT BE HELD RESPONSIBLE, IMPORTERS AND EXPORTERS ARE OBLIGED TO COMPLY WITH THE PROVISIONS OF THE AGRICULTURAL REGULATIONS AND MAY NOT SUBSTITUTE FOR THEM CONSIDERATIONS BASED UPON THEIR OWN INTERESTS . | |
| 25 IT THEREFORE APPEARS THAT BY LIMITING THE CANCELLATION OF THE UNDERTAKING TO EXPORT AND THE RELEASE OF THE DEPOSIT TO CASES OF FORCE MAJEURE THE COMMUNITY LEGISLATURE ADOPTED A PROVISION WHICH, WITHOUT IMPOSING AN UNDUE BURDEN ON IMPORTERS OR EXPORTERS, IS APPROPRIATE FOR ENSURING THE NORMAL FUNCTIONING OF THE ORGANIZATION OF THE MARKET IN CEREALS, IN THE GENERAL INTEREST AS DEFINED IN ARTICLE 39 OF THE TREATY . IT FOLLOWS THAT NO ARGUMENT AGAINST THE VALIDITY OF THE SYSTEM OF DEPOSITS CAN BE BASED ON THE PROVISIONS LIMITING RELEASE OF THE DEPOSIT TO CASES OF FORCE MAJEURE . | |
Decision on costs | |
| 26 THE COSTS INCURRED BY THE GOVERNMENT OF THE KINGDOM OF THE NETHERLANDS, THE GOVERNMENT OF THE FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY AND THE COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, WHICH HAVE SUBMITTED OBSERVATIONS TO THE COURT, ARE NOT RECOVERABLE . | |
| 27 AS THESE PROCEEDINGS ARE, IN SO FAR AS THE PARTIES TO THE MAIN ACTION ARE CONCERNED, IN THE NATURE OF A STEP IN THE ACTION PENDING BEFORE THE VERWALTUNGSGERICHT FRANKFURT-AM-MAIN, THE DECISION AS TO COSTS IS A MATTER FOR THAT COURT . | |
Endorsements | |
| ON THOSE GROUNDS, | |
| UPON READING THE PLEADINGS; | |
| UPON HEARING THE REPORT OF THE JUDGE-RAPPORTEUR; | |
| UPON HEARING THE ORAL OBSERVATIONS OF THE PLAINTIFF IN THE MAIN ACTION AND THE COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES; | |
| UPON HEARING THE OPINION OF THE ADVOCATE-GENERAL; | |
| HAVING REGARD TO THE TREATY ESTABLISHING THE EUROPEAN ECONOMIC COMMUNITY, ESPECIALLY ARTICLES 2, 39, 40, 43 AND 177; | |
| HAVING REGARD TO REGULATION NO 120/67/EEC OF THE COUNCIL OF 13 JUNE 1967 AND REGULATION NO 473/67/EEC OF THE COMMISSION OF 21 AUGUST 1967; | |
| HAVING REGARD TO THE PROTOCOL ON THE STATUTE OF THE COURT OF JUSTICE OF THE EUROPEAN COMMUNITY, ESPECIALLY ARTICLE 20; | |
| HAVING REGARD TO THE RULES OF PROCEDURE OF THE COURT OF JUSTICE OF THE EUROPEAN COMMUNITIES, | |
Operative part | |
| THE COURT | |
| IN ANSWER TO THE QUESTIONS REFERRED TO IT BY THE VERWALTUNGSGERICHT FRANKFURT-AM-MAIN, BY ORDER OF THAT COURT OF 18 MARCH 1970, HEREBY RULES : | |
| EXAMINATION OF THE QUESTIONS PUT REVEALS NO FACTOR CAPABLE OF AFFECTING THE VALIDITY OF : | |
| ( 1 ) THE THIRD SUBPARAGRAPH OF ARTICLE 12 ( 1 ) OF REGULATION NO 120/67/EEC OF THE COUNCIL OF 13 JUNE 1967 MAKING THE ISSUE OF IMPORT AND EXPORT LICENCES CONDITIONAL ON THE LODGING OF A DEPOSIT GUARANTEEING PERFORMANCE OF THE UNDERTAKING TO IMPORT OR EXPORT DURING THE PERIOD OF VALIDITY OF THE LICENCE; | |
| ( 2 ) ARTICLE 9 OF REGULATION NO 473/67/EEC OF THE COMMISSION OF 21 AUGUST 1967, THE EFFECT OF WHICH IS TO LIMIT THE CANCELLATION OF THE UNDERTAKING TO IMPORT OR EXPORT AND THE RELEASE OF THE DEPOSIT ONLY TO CIRCUMSTANCES WHICH MAY BE CONSIDERED TO BE A CASE OF " FORCE MAJEURE " . | |
