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9.2.2022    | EN | Official Journal of the European Union | C 68/29.2.2022    | FR | Journal officiel de l’Union européenne | C 68/2
OPINION OF THE EUROPEAN CENTRAL BANKAVIS DE LA BANQUE CENTRALE EUROPÉENNE
of 30 November 2021du 30 novembre 2021
on a proposal for a regulation to extend traceability requirements to transfers of crypto-assetssur une proposition de règlement visant à élargir les exigences de traçabilité aux transferts de crypto-actifs
(CON/2021/37)(CON/2021/37)
(2022/C 68/02)(2022/C 68/02)
Introduction and legal basisIntroduction et fondement juridique
On 14 and 20 October 2021 the European Central Bank (ECB) received requests from the European Parliament and the Council of the European Union, respectively, for an opinion on a proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on information accompanying transfers of funds and certain crypto-assets (recast) (1) (hereinafter the ‘proposed regulation’).Les 14 et 20 octobre 2021, la Banque centrale européenne (BCE) a reçu des demandes de consultation de la part du Parlement européen et du Conseil de l’Union européenne, respectivement, portant sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les informations accompagnant les transferts de fonds et de certains crypto-actifs (refonte) (1) (ci-après la « proposition de règlement »).
The ECB’s competence to deliver an opinion is based on Articles 127(4) and 282(5) of the Treaty on the Functioning of the European Union since the proposed regulation contains provisions affecting the basic tasks of the European System of Central Banks (ESCB) to implement the monetary policy of the Union and to promote the smooth operation of payment systems pursuant to the first and fourth indents of Article 127(2) of the Treaty; the ESCB’s contribution to the stability of the financial system pursuant to Article 127(5) of the Treaty, and the legal tender status of euro banknotes pursuant to Article 128(1) of the Treaty. In accordance with the first sentence of Article 17.5 of the Rules of Procedure of the European Central Bank, the Governing Council has adopted this opinion.La BCE a compétence pour émettre un avis en vertu de l’article 127, paragraphe 4, et de l’article 282, paragraphe 5, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, étant donné que la proposition de règlement contient des dispositions ayant une incidence sur les missions fondamentales du Système européen de banques centrales (SEBC) qui consistent à mettre en œuvre la politique monétaire de l’Union et à promouvoir le bon fonctionnement des systèmes de paiement en vertu de l’article 127, paragraphe 2, premier et quatrième tirets du traité, sur la contribution du SEBC à la stabilité du système financier telle que visée à l’article 127, paragraphe 5, du traité, et sur le cours légal des billets de banque en euros tel que visé à l’article 128, paragraphe 1, du traité. Conformément à l’article 17.5, première phrase, du règlement intérieur de la Banque centrale européenne, le présent avis a été adopté par le conseil des gouverneurs.
General observationsObservations générales
The ECB welcomes the initiative of the European Commission to extend traceability requirements to crypto-assets by means of the proposed regulation, which forms part of the Anti-Money Laundering/Countering Financing of Terrorism (AML/CFT) package (2) adopted by the Commission on 20 July 2020.La BCE salue l’initiative de la Commission européenne visant à élargir les exigences de traçabilité aux crypto-actifs au moyen de la proposition de règlement, qui fait partie d’un ensemble de mesures (2) en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (LBC/FT) adopté par la Commission le 20 juillet 2020.
Since crypto-asset transfers are subject to similar money laundering and terrorism financing risks as wire funds transfers, crypto-asset service providers should be subject to the same level of AML/CFT requirements as other obliged entities. The ECB therefore welcomes the proposed regulation as a means of levelling the playing field for crypto-asset service providers.Étant donné que les transferts de crypto-actifs sont exposés à des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme similaires à ceux entourant les transferts de fonds électroniques, les prestataires de services sur crypto-actifs devraient être soumis au même niveau d’exigences en matière de LBC/FT que les autres entités assujetties. La BCE accueille donc favorablement la proposition de règlement, qui constitue un moyen d’établir des conditions de concurrence équitables pour les prestataires de services sur crypto-actifs.
The ECB welcomes the proposed alignment of the EU legal framework with the Financial Action Task Force (FATF) Recommendations, in particular Recommendation 16 (3), as it further mitigates AML/CFT risks associated with crypto-asset transfers, thereby establishing a level playing field between transfers in official currencies and transfers in crypto-assets to prevent the misuse of crypto-assets for money laundering and terrorist financing purposes. While a level playing field should be achieved in terms of the intensity of AML/CFT requirements applicable to crypto-asset service providers, the specific requirements should capture the risks associated with the technological features of crypto-assets and crypto-asset transfers. For instance, requirements regarding the traceability of crypto-asset transfers should take into account the specific features of the technologies underlying these transfers.La BCE salue la proposition d’aligner le cadre juridique de l’UE sur les recommandations du Groupe d’action financière (GAFI), en particulier la recommandation 16 (3), dans la mesure où elle atténue davantage les risques en matière de LBC/FT associés aux transferts de crypto-actifs, établissant ainsi des conditions de concurrence équitables entre les transferts en monnaies officielles et les transferts de crypto-actifs afin de prévenir l’utilisation abusive de ces derniers à des fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme. S’il convient d’établir des conditions de concurrence équitables en ce qui concerne le degré des exigences en matière de LBC/FT applicables aux prestataires de services sur crypto-actifs, les exigences particulières devraient tenir compte des risques associés aux caractéristiques technologiques des crypto-actifs et des transferts de crypto-actifs. Par exemple, les exigences relatives à la traçabilité des transferts de crypto-actifs devraient prendre en compte les spécificités des technologies sous-tendant ces transferts.
For the purposes of effective mitigation of AML/CFT risks, the proposed regulation should be clarified to avoid any doubt that transactions between hosted and unhosted wallets are covered, with the effect that exactly the same information as for other crypto-asset transfers must to be collected and stored. In addition, market developments and money laundering activities involving crypto-assets without the use of service providers or in decentralised peer-to-peer exchanges should also be closely monitored by the Commission and relevant national authorities, and further legislative measures should be proposed, where appropriate, if a significant rise in transaction volumes and increased use of such assets for illicit activities in this segment are observed.Aux fins d’atténuer efficacement les risques en matière de LBC/FT, la proposition de règlement devrait être précisée pour ne laisser aucun doute sur la prise en compte des transactions entre portefeuilles hébergés et non hébergés, de sorte que doivent être collectées et stockées exactement les mêmes informations que pour les autres transferts de crypto-actifs. En outre, l’évolution du marché ainsi que les activités de blanchiment de capitaux impliquant des crypto-actifs et opérées sans recourir à des prestataires de services ou dans le cadre d’échanges entre pairs décentralisés devraient également faire l’objet d’un suivi attentif de la part de la Commission et des autorités nationales concernées, et de nouvelles mesures législatives devraient être proposées, si nécessaire, en cas d’augmentation significative du volume de transactions et d’utilisation accrue de ces actifs pour des activités illicites dans ce segment.
Lastly, given the fast pace of technological developments in the field of crypto-assets it is important to closely monitor the implementation of the framework in collaboration with the relevant authorities and, where appropriate, the private sector.Enfin, compte tenu de l’évolution rapide des technologies dans le domaine des crypto-actifs, il importe de suivre de près la mise en œuvre du cadre en collaboration avec les autorités concernées et, le cas échéant, le secteur privé.
1.   Definition of crypto-assets and scope of the proposed regulation1.   Définition des crypto-actifs et champ d’application de la proposition de règlement
1.1 | The proposed regulation will use the definition of ‘crypto-assets’ laid down in the Commission proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on Markets in Crypto-assets, and amending Directive (EU) 2019/1937 (4) (hereinafter the ‘proposed MiCA regulation’). As already noted by the ECB (5), the proposed MiCA regulation contains a technology-specific and broad definition of crypto-assets. The ECB understands that this is intended to be a wide, catch-all definition, and that consequently the proposed regulation intends to extend traceability requirements to all crypto-assets, irrespective of the underlying technology (distributed ledger technology or other) used for their issuance.1.1 | La proposition de règlement utilisera la définition de « crypto-actif » figurant dans la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les marchés de crypto-actifs, et modifiant la directive (UE) 2019/1937 (4), présentée par la Commission (ci-après la « proposition de règlement sur les marchés de crypto-actifs »). Comme la BCE l’a déjà relevé (5), la proposition de règlement sur les marchés de crypto-actifs contient une définition des crypto-actifs large et axée sur la technologie. La BCE comprend qu’il s’agit d’une définition très générale et que, par conséquent, la proposition de règlement vise à étendre les exigences de traçabilité à tous les crypto-actifs, quelle que soit la technologie sous-jacente (technologie des registres distribués ou autre) utilisée pour leur émission.
1.2 | Regarding the scope of the proposed regulation, the ECB understands that, like that of the proposed MiCA regulation, it is not intended to cover crypto-assets issued by central banks acting in their monetary authority capacity. However, for the sake of legal certainty and in order to fully align the scope of the proposed regulation with that of the proposed MiCA regulation, the ECB proposes to explicitly indicate this in the recitals and provisions of the proposed regulation.1.2 | S’agissant du champ d’application de la proposition de règlement, la BCE comprend que, à l’instar de celui de la proposition de règlement sur les marchés de crypto-actifs, il n’est pas destiné à couvrir les crypto-actifs émis par des banques centrales agissant en leur qualité d’autorité monétaire. Toutefois, dans un souci de sécurité juridique et afin d’aligner pleinement le champ d’application de la proposition de règlement sur celui de la proposition de règlement sur les marchés de crypto-actifs, la BCE propose d’indiquer explicitement ce point dans les considérants et les dispositions de la proposition de règlement.
2.   Reference to official currencies2.   Référence à des monnaies officielles
The proposed regulation contains references to the term ‘fiat currencies’ (6). In accordance with the Treaties and Union monetary law, the euro is the single currency of the euro area, i.e. of those Member States which have adopted the euro as their currency. So far as concerns the Member States which have not adopted the euro as their currency, the Treaties consistently refer to the currencies of those Member States. Nowhere do the Treaties refer to the euro or the Member States’ currencies as ‘fiat’ currencies. Against this backdrop, it is not appropriate to make reference in a Union legal text to ‘fiat currencies’. Rather, the proposed regulation should refer instead to ‘official currencies’ (7).La proposition de règlement contient des références au terme « monnaies fiat » (6). Conformément aux traités et au droit monétaire de l’Union, l’euro est la monnaie unique de la zone euro, c’est-à-dire celle des États membres ayant adopté l’euro en tant que monnaie. En ce qui concerne les États membres qui n’ont pas adopté l’euro en tant que monnaie, les traités se réfèrent systématiquement aux monnaies de ceux-ci. Les traités ne désignent nulle part l’euro ou les monnaies des États membres comme des monnaies « fiat ». En conséquence, il n’est pas opportun de faire référence, dans un texte juridique de l’Union, à des « monnaies fiat ». La proposition de règlement devrait plutôt faire référence à des « monnaies officielles » (7).
3.   Date of application of the proposed regulation3.   Date d’application de la proposition de règlement
Aligning the date of application of the proposed regulation with that of the proposed MiCA regulation would be helpful from a systemic and financial stability perspective in order to ensure that the proposed regulation applies to crypto-asset transfers sooner rather than later, instead of waiting for the coming into operation of the rest of the AML package. As noted by the Commission, until now, transfers of virtual assets have remained outside the scope of Union legislation on financial services, exposing holders of crypto-assets to money laundering and financing of terrorism risks, as flows of illicit money can be done through transfers of crypto-assets and damage the integrity, stability and reputation of the financial sector (8). A number of Member States have already legislated on this point (9).L’alignement de la date d’application de la proposition de règlement sur celle de la proposition de règlement sur les marchés de crypto-actifs serait utile, du point de vue de la stabilité systémique et financière, afin de garantir que la proposition de règlement s’applique aux transferts de crypto-actifs le plus tôt possible, plutôt que d’attendre l’entrée en vigueur de l’ensemble des mesures restantes en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux. Comme l’a relevé la Commission, jusqu’à présent, les transferts d’actifs virtuels sont restés en dehors du champ d’application de la législation de l’Union sur les services financiers, exposant les détenteurs de crypto-actifs à des risques de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, étant donné que les flux d’argent illicite peuvent avoir lieu par transferts de crypto-actifs et nuire à l’intégrité, à la stabilité et à la réputation du secteur financier (8). Un certain nombre d’États membres a déjà légiféré sur ce point (9).
Where the ECB recommends that the proposed regulation is amended, specific drafting proposals are set out in a separate technical working document accompanied by an explanatory text to this effect. The technical working document is available in English on EUR-Lex.Lorsque la BCE recommande de modifier la proposition de règlement, des suggestions de rédaction particulières, accompagnées d’une explication, figurent dans un document de travail technique distinct. Le document de travail technique est disponible en anglais sur le site internet EUR-Lex.
Done at Frankfurt am Main, 30 November 2021.Fait à Francfort-sur-le-Main, le 30 novembre 2021.
The President of the ECBLa présidente de la BCE
Christine LAGARDEChristine LAGARDE
(1)  COM(2021) 422 final.(1)  COM(2021) 422 final.
(2)  The package also includes: (a) a proposal for a regulation on the prevention of the use of the financial system for the purposes of money laundering (ML) or terrorist financing (TF) (C(2021) 420 final); (b) a proposal for a directive on the mechanisms to be put in place by the Member States for the prevention of the use of the financial system for the purposes of money laundering or terrorist financing and repealing Directive (EU) 2015/849 (C(2021) 423 final); and (c) a proposal for a regulation establishing the Authority for Anti-Money Laundering and Countering the Financing of Terrorism and amending Regulations (EU) No 1093/2010, (EU) 1094/2010, (EU) 1095/2010(C(2021) 421 final).(2)  Cet ensemble de mesures comprend également : a) une proposition de règlement relatif à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme (COM(2021) 420 final) ; b) une proposition de directive relative aux mécanismes à mettre en place par les États membres pour prévenir l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme et abrogeant la directive (UE) 2015/849 (COM(2021) 423 final) ; et c) une proposition de règlement instituant l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et modifiant les règlements (UE) no 1093/2010, (UE) no 1094/2010 et (UE) no 1095/2010 (COM(2021) 421 final).
(3)  See the FATF Recommendations. Available on the FATF website at https://www.fatf-gafi.org(3)  Voir les recommandations du GAFI. Disponibles sur le site internet du GAFI à l’adresse suivante : https://www.fatf-gafi.org
(4)  COM(2020) 593 final.(4)  COM(2020) 593 final.
(5)  See footnote 12 to Opinion CON/2021/4 of the European Central Bank of 19 February 2021 on a proposal for a regulation on Markets in Crypto-assets, and amending Directive (EU) 2019/1937 (OJ C 152, 29.4.2021, p.1). All ECB opinions are available on EUR-Lex.(5)  Voir la note de bas de page 12 de l’avis de la Banque centrale européenne du 19 février 2021 sur une proposition de règlement sur les marchés de crypto-actifs, et modifiant la directive (UE) 2019/1937 (CON/2021/4) (JO C 152 du 29.4.2021, p. 1). Tous les avis de la BCE sont publiés sur EUR-Lex.
(6)  See recitals 8 and 27 of the proposed regulation.(6)  Voir les considérants 8 et 27 de la proposition de règlement.
(7)  See paragraph 2.1.5 of Opinion CON/2021/4 and paragraph 1.1.3 of Opinion CON/2016/49 of the European Central Bank of 12 October 2016 on a proposal for a directive of the European Parliament and of the Council amending Directive (EU) 2015/849 on the prevention of the use of the financial system for the purposes of money laundering or terrorist financing and amending Directive 2009/101/EC (OJ C 459, 9.12.2016, p. 3).(7)  Voir le point 2.1.5 de l’avis CON/2021/4 et le point 1.1.3 de l’avis de la Banque centrale européenne du 12 octobre 2016 sur une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive (UE) 2015/849 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme et modifiant la directive 2009/101/CE (CON/2016/49) (JO C 459 du 9.12.2016, p. 3).
(8)  See the eighth paragraph of the first point of Section 1 of the explanatory memorandum to the proposed regulation.(8)  Voir l’exposé des motifs, section 1, premier point, huitième alinéa de la proposition de règlement.
(9)  For example, on 1 October 2021 an ordinance of the German Ministry of Finance on enhanced due diligence requirements for the transfer of crypto-assets (Verordnung über verstärkte Sorgfaltspflichten bei dem Transfer von Kryptowerten vom 24. September 2021 (BGBl. I S. 4465)) entered into force. Under the Ordinance, crypto-asset service providers transferring crypto-assets on behalf of an order taker must transmit simultaneously and securely to the crypto-asset service provider acting on behalf of the beneficiary the name, address and account number (e.g. public key) of the order giver, and the name and account number (e.g. public key) of the beneficiary. The crypto-asset service provider acting on behalf of the beneficiary must ensure that it receives and stores originator and beneficiary information. The complete traceability of the parties involved in a transfer of crypto-assets is intended as a tool in the prevention, detection and investigation of money laundering and terrorist financing, as well as the monitoring of sanctions evasion. The Ordinance also requires obliged entities to ensure that information on the beneficiary or originator of a transfer is collected where the transfer is made from or to an electronic wallet that is not managed by a crypto-asset service provider, even if there is no risk of data being transferred.(9)  Par exemple, le 1er octobre 2021 est entrée en vigueur une ordonnance du ministère allemand des Finances sur les obligations de vigilance renforcées pour le transfert de crypto-actifs (Verordnung über verstärkte Sorgfaltspflichten bei dem Transfer von Kryptowerten vom 24. September 2021 (BGBI. I S. 4465)). Selon l’ordonnance, les prestataires de services sur crypto-actifs transférant des crypto-actifs pour le compte d’un preneur d’ordre doivent transmettre simultanément et en toute sécurité au prestataire de services sur crypto-actifs agissant pour le compte du bénéficiaire le nom, l’adresse et le numéro de compte (par exemple, la clé publique) du donneur d’ordre, ainsi que le nom et le numéro de compte (par exemple, la clé publique) du bénéficiaire. Le prestataire de services sur crypto-actifs agissant pour le compte du bénéficiaire doit veiller à recevoir et stocker les informations de l’initiateur et du bénéficiaire. La traçabilité complète des parties impliquées dans un transfert de crypto-actifs est conçue comme un instrument de prévention, de détection et d’enquête en matière de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme, ainsi que de surveillance en matière de contournement de sanctions. L’ordonnance impose également aux entités assujetties de veiller à ce que les informations sur le bénéficiaire ou l’initiateur d’un transfert soient collectées lorsque le transfert est effectué à partir d’un portefeuille électronique ou vers un portefeuille électronique qui n’est pas géré par un prestataire de services sur crypto-actifs, même s’il n’existe aucun risque de transfert de données.