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| 52000DC0001 | 52000DC0001 |
| Communication from the Commission on the precautionary principle /* COM/2000/0001 final */ | Mitteilung der Kommission die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips /* KOM/2000/0001 endg. */ |
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| COMMUNICATION FROM THE COMMISSION on the precautionary principle | MITTEILUNG DER KOMMISSION die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips |
| SUMMARY | Das Zusammenfassung |
| 1. The issue of when and how to use the precautionary principle, both within the European Union and internationally, is giving rise to much debate, and to mixed, and sometimes contradictory views. Thus, decision-makers are constantly faced with the dilemma of balancing the freedom and rights of individuals, industry and organisations with the need to reduce the risk of adverse effects to the environment, human, animal or plant health. Therefore, finding the correct balance so that the proportionate, non-discriminatory, transparent and coherent actions can be taken, requires a structured decision-making process with detailed scientific and other objective information. | 1. Die Frage, wann und wie das Vorsorgeprinzip anzuwenden ist, wird sowohl in der Europäischen Union als auch auf internationaler Ebene intensiv diskutiert. Dabei werden sehr unterschiedliche, gelegentlich sogar widerstreitende Auffassungen vertreten. Die Entscheidungsträger sind somit ständig mit der schwierigen Aufgabe konfrontiert, die Freiheiten und Rechte von Einzelpersonen, Unternehmen und Verbänden einerseits und die Notwendigkeit einer Verringerung der Gefahr negativer Folgen für Umwelt und die Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen andererseits gegeneinander abzuwägen. Soll eine solche Abwägung zu verhältnismäßigen, nichtdiskriminierenden, transparenten und kohärenten Entscheidungen führen, so müssen diese in einem abgestuften Entscheidungsfindungsprozeß und auf der Grundlage präziser wissenschaftlicher Daten und anderer objektiver Informationen getroffen werden. |
| 2. The Communication's fourfold aim is to: | 2. Mit dieser Mitteilung verfolgt die Kommission vier Ziele. Sie möchte |
| - outline the Commission's approach to using the precautionary principle, | - erläutern, welchen Ansatz sie bei der Anwendung des Vorsorgeprinzips zugrunde legt; |
| - establish Commission guidelines for applying it, | - Leitlinien für die Anwendung des Vorsorgeprinzips festlegen; |
| - build a common understanding of how to assess, appraise, manage and communicate risks that science is not yet able to evaluate fully, and | - einen Grundkonsens darüber erzielen, wie wissenschaftlich noch nicht in vollem Umfang erfaßbare Risiken bewertet und eingeschätzt werden können bzw. wie ein entsprechendes Risikomanagement aussehen könnte und die Öffentlichkeit über diese Risiken informiert werden sollte; |
| - avoid unwarranted recourse to the precautionary principle, as a disguised form of protectionism. | - verhindern, daß auf das Vorsorgeprinzip nur als Vorwand für protektionistische Maßnahmen zurückgegriffen wird. |
| It also seeks to provide an input to the ongoing debate on this issue, both within the Community and internationally. | Die Kommission möchte damit ihren Beitrag zu der auf gemeinschaftlicher und auf internationaler Ebene geführten Diskussion über diese Frage leisten. |
| 3. The precautionary principle is not defined in the Treaty, which prescribes it only once - to protect the environment. But in practice, its scope is much wider, and specifically where preliminary objective scientific evaluation, indicates that there are reasonable grounds for concern that the potentially dangerous effects on the environment, human, animal or plant health may be inconsistent with the high level of protection chosen for the Community. | 3. Das Vorsorgeprinzip wird im Vertrag nicht definiert, der seine Anwendung lediglich an einer Stelle * nämlich zum Schutz der Umwelt * vorschreibt. In der Praxis ist sein Anwendungsbereich jedoch wesentlich weiter, und zwar insbesondere in den Fällen, in denen aufgrund einer objektiven wissenschaftlichen Bewertung berechtigter Grund für die Besorgnis besteht, daß die möglichen Gefahren für die Umwelt und die Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen nicht hinnehmbar oder mit dem hohen Schutzniveau der Gemeinschaft unvereinbar sein könnten. |
| The Commission considers that the Community, like other WTO members, has the right to establish the level of protection - particularly of the environment, human, animal and plant health, - that it deems appropriate. Applying the precautionary principle is a key tenet of its policy, and the choices it makes to this end will continue to affect the views it defends internationally, on how this principle should be applied. | Die Kommission ist der Auffassung, daß die Gemeinschaft ebenso wie andere Mitglieder der WTO das Recht hat, insbesondere auf dem Gebiet der Umwelt und der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen ein Schutzniveau festzulegen, das sie für angemessen hält. Die Anwendung des Vorsorgeprinzips stellt ein wesentliches Element ihrer Politik dar. Die Entscheidungen, die sie entsprechend heute trifft, werden auch in Zukunft den Standpunkt bestimmen, den sie auf internationaler Ebene bezüglich der Anwendung dieses Prinzips vertreten wird. |
| 4. The precautionary principle should be considered within a structured approach to the analysis of risk which comprises three elements: risk assessment, risk management, risk communication. The precautionary principle is particularly relevant to the management of risk. | 4. Die Berücksichtigung des Vorsorgeprinzips sollte im Rahmen einer abgestuften Risikoanalyse erfolgen, die drei Stufen umfaßt: Risikobewertung, Risikomanagement und Information über die Risiken, wobei das Vorsorgeprinzip für das Risikomanagement von besonderer Bedeutung ist. |
| The precautionary principle, which is essentially used by decision-makers in the management of risk, should not be confused with the element of caution that scientists apply in their assessment of scientific data. | Das Vorsorgeprinzip, das hauptsächlich von den Entscheidungsträgern im Rahmen des Risikomanagements angewandt wird, darf nicht mit dem Grundsatz der Vorsicht verwechselt werden, den die Wissenschaftler bei der Beurteilung wissenschaftlicher Daten zugrunde legen. |
| Recourse to the precautionary principle presupposes that potentially dangerous effects deriving from a phenomenon, product or process have been identified, and that scientific evaluation does not allow the risk to be determined with sufficient certainty. | Ein Rückgriff auf das Vorsorgeprinzip setzt voraus, daß bei einem Phänomen, Produkt oder Verfahren mit dem Eintritt gefährlicher Folgen gerechnet werden muß und daß sich das Risiko durch eine wissenschaftliche Bewertung nicht mit hinreichender Sicherheit bestimmen läßt. |
| The implementation of an approach based on the precautionary principle should start with a scientific evaluation, as complete as possible, and where possible, identifying at each stage the degree of scientific uncertainty. | Ein Konzept, das sich auf das Vorsorgeprinzip stützt, sollte mit einer möglichst umfassenden wissenschaftlichen Bewertung beginnen und nach Möglichkeit in jeder Phase das Niveau der wissenschaftlichen Unsicherheit bestimmen. |
| 5. Decision-makers need to be aware of the degree of uncertainty attached to the results of the evaluation of the available scientific information. Judging what is an "acceptable" level of risk for society is an eminently political responsibility. Decision-makers faced with an unacceptable risk, scientific uncertainty and public concerns have a duty to find answers. Therefore, all these factors have to be taken into consideration. | 5. Die Entscheidungsträger müssen wissen, mit welchem Unsicherheitsfaktor die Ergebnisse der Auswertung vorhandener wissenschaftlicher Informationen behaftet sind. Die Festlegung eines der Gesellschaft "zumutbaren" Risikograds stellt eine mit hoher politischer Verantwortung verbundene Entscheidung dar. Entscheidungsträger, die mit einem nicht hinnehmbaren Risiko, wissenschaftlicher Unsicherheit und einer besorgten Öffentlichkeit konfrontiert sind, müssen reagieren. Deshalb sind alle diese Faktoren zu berücksichtigen. |
| In some cases, the right answer may be not to act or at least not to introduce a binding legal measure. A wide range of initiatives is available in the case of action, going from a legally binding measure to a research project or a recommendation. | In manchen Fällen kann die richtige Reaktion darin bestehen, nicht tätig zu werden oder jedenfalls keine verbindlichen Rechsvorschriften zu erlassen. Im Falle eines Tätigwerdens steht ein breite Palette von Maßnahmen zur Wahl, von rechtlich verbindlichen Maßnahmen bis hin zu Forschungsprojekten oder Empfehlungen. |
| The decision-making procedure should be transparent and should involve as early as possible and to the extent reasonably possible all interested parties. | Das Verfahren der Entscheidungsfindung sollte transparent sein und alle Betroffenen so früh wie möglich und in dem Umfang einbeziehen, in dem dies vernünftigerweise möglich ist. |
| 6. Where action is deemed necessary, measures based on the precautionary principle should be, inter alia: | 6. Wird ein Tätigwerden für notwendig gehalten, so sollten die auf dem Vorsorgeprinzip beruhenden Maßnahmen u. a. : |
| - proportional to the chosen level of protection, | - verhältnismäßig sein, also dem angestrebten Schutzniveau entsprechen; |
| - non-discriminatory in their application, | - diskriminierungsfrei anwendbar sein; |
| - consistent with similar measures already taken, | - auf bereits getroffene ähnliche Maßnahmen abgestimmt sein; |
| - based on an examination of the potential benefits and costs of action or lack of action (including, where appropriate and feasible, an economic cost/benefit analysis), | - daraufhin geprüft worden sein, welche Kosten und welcher Nutzen mit einem Tätigwerden bzw. Nichttätigwerden verbunden sind (diese Prüfung sollte * sofern dies zweckmäßig und möglich ist * eine wirtschaftliche Kosten-/Nutzen-Analyse umfassen); |
| - subject to review, in the light of new scientific data, and | - überprüft werden, sobald neue wissenschaftliche Daten vorliegen; |
| - capable of assigning responsibility for producing the scientific evidence necessary for a more comprehensive risk assessment. | - eine Bestimmung derjenigen ermöglichen, die die für eine umfassendere Risikobewertung erforderlichen wissenschaftlichen Beweise beibringen müssen. |
| Proportionality means tailoring measures to the chosen level of protection. Risk can rarely be reduced to zero, but incomplete risk assessments may greatly reduce the range of options open to risk managers. A total ban may not be a proportional response to a potential risk in all cases. However, in certain cases, it is the sole possible response to a given risk. | Verhältnismäßigkeit bedeutet, daß die Maßnahmen auf das angestrebte Schutzniveau zugeschnitten sein müssen. Ein Risiko läßt sich nur selten auf Null reduzieren, doch kann eine unvollständige Risikobewertung das Spektrum der Optionen wesentlich verringern, die den für das Risikomanagement Verantwortlichen zur Verfügung stehen. Ein völliges Verbot ist möglicherweise nicht in allen Fällen eine verhältnismäßige Reaktion auf ein potentielles Risiko. In manchen Fällen kann es jedoch die einzig mögliche Reaktion auf ein bestimmtes Risiko sein. |
| Non-discrimination means that comparable situations should not be treated differently, and that different situations should not be treated in the same way, unless there are objective grounds for doing so. | Nichtdiskriminierung bedeutet, daß vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, sofern dies nicht durch objektive Gründe gerechtfertigt ist. |
| Consistency means that measures should be of comparable scope and nature to those already taken in equivalent areas in which all scientific data are available. | Daß neue Maßnahmen auf die in der Vergangenheit getroffenen Maßnahmen abgestimmt sein müssen, bedeutet, daß sie hinsichtlich ihres Umfangs und Wesensgehalts den in ähnlichen Bereichen, für die bereits sämtliche wissenschaftlichen Daten vorliegen, getroffenen Maßnahmen entsprechen sollten. |
| Examining costs and benefits entails comparing the overall cost to the Community of action and lack of action, in both the short and long term. This is not simply an economic cost-benefit analysis: its scope is much broader, and includes non-economic considerations, such as the efficacy of possible options and their acceptability to the public. In the conduct of such an examination, account should be taken of the general principle and the case law of the Court that the protection of health takes precedence over economic considerations. | Bei der Prüfung der Kosten und des Nutzens werden die kurz- und langfristig bei einem Tätigwerden bzw. Nichttätigwerden der Gemeinschaft entstehenden Gesamtkosten miteinander verglichen. Es handelt sich dabei nicht um eine rein wirtschaftliche Kosten-/Nutzen-Analyse, sondern um eine allgemeinere Abwägung, bei der auch nichtwirtschaftliche Gesichtspunkte * z. B. die Effizienz möglicher Optionen sowie deren Akzeptanz in der Öffentlichkeit * zu berücksichtigen sind. Bei dieser Prüfung sind der allgemeine Grundsatz und die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu berücksichtigen, wonach der Gesundheitsschutz wirtschaftlichen Erwägungen vorgeht. |
| Subject to review in the light of new scientific data, means measures based on the precautionary principle should be maintained so long as scientific information is incomplete or inconclusive, and the risk is still considered too high to be imposed on society, in view of chosen level of protection. Measures should be periodically reviewed in the light of scientific progress, and amended as necessary. | Daß die Maßnahmen überprüft werden, sobald neue wissenschaftliche Daten vorliegen, bedeutet, daß sie nur aufrechterhalten werden sollten, solange die vorhandenen wissenschaftlichen Informationen unzureichend sind oder keine eindeutigen Schlüsse zulassen, so daß das Risiko der Gesellschaft * gemessen an dem gewählten Schutzniveau * nach wie vor nicht zugemutet werden kann. Die Maßnahmen sollten in regelmäßigen Abständen im Lichte des wissenschaftlichen Fortschritts überprüft und gegebenenfalls abgeändert werden. |
| Assigning responsibility for producing scientific evidence is already a common consequence of these measures. Countries that impose a prior approval (marketing authorisation) requirement on products that they deem dangerous a priori reverse the burden of proving injury, by treating them as dangerous unless and until businesses do the scientific work necessary to demonstrate that they are safe. | Bereits heute ist es üblich, daß bei derartigen Maßnahmen festgelegt wird, wer für die Beibringung der wissenschaftlichen Beweise verantwortlich ist. In Ländern, die eine vorherige Zulassung (als Voraussetzung für das Inverkehrbringen) von Produkten vorschreiben, die sie "a priori" als gefährlich ansehen, wird die Beweislast für den Nachweis eines Schadens umgekehrt, d. h. diese Produkte gelten solange als gefährlich, bis die Unternehmen die erforderlichen wissenschaftlichen Nachweise für deren Sicherheit erbringen können. |
| Where there is no prior authorisation procedure, it may be up to the user or to public authorities to demonstrate the nature of a danger and the level of risk of a product or process. In such cases, a specific precautionary measure might be taken to place the burden of proof upon the producer, manufacturer or importer, but this cannot be made a general rule. | Gibt es kein solches Zulassungsverfahren, so haben unter Umständen die Benutzer oder staatliche Stellen nachzuweisen, welche Gefahr mit einem Produkt oder Verfahren verbunden ist und wie hoch das Risiko ist. In solchen Fällen könnte im Einzelfall eine Vorsorgemaßnahme ergriffen werden, um die Beweislast dem Erzeuger, Hersteller oder Importeur aufzuerlegen, jedoch darf dies nicht die Regel sein. |
| Table of Contents | GLIEDERUNG |
| 1. Introduction | 1. Einleitung |
| 2. The goals of this communication | 2. Ziele dieser Mitteilung |
| 3. The precautionary principle in the European Union | 3. Das Vorsorgeprinzip in der Europäischen Union |
| 4. The precautionary principle in international law | 4. Das Vorsorgeprinzip im Völkerrecht |
| 5. The constituent parts of the precautionary principle | 5. Die kennzeichnenden Merkmale des Vorsorgeprinzips |
| 5.1. Factors triggering recourse to the precautionary principle | 5.1. Anlässe für einen Rückgriff auf das Vorsorgeprinzip |
| 5.1.1. Identification of potentially negative effects | 5.1.1. Ermittlung der möglichen negativen Folgen |
| 5.1.2. Scientific evaluation | 5.1.2. WissenschaftlicheBewertung |
| 5.1.3. Scientific uncertainty | 5.1.3. Wissenschaftliche Unsicherheit |
| 5.2. Measures resulting from reliance on the precautionary principle | 5.2. Die Maßnahmen, die aufgrund des Vorsorgeprinzips getroffen werden können |
| 5.2.1. The decision whether or not to act | 5.2.1. Die Entscheidung für oder gegen ein Tätigwerden.................. |
| 5.2.2. Nature of the action ultimately taken | 5.2.2. Welche Maßnahmen beschlossen werden können.................. |
| 6. Guidelines for applying the precautionary principle. | 6. Leitlinien für die Anwendung des Vorsorgeprinzips |
| 6.1. Implementation | 6.1. Umsetzung |
| 6.2. The triggering factor | 6.2. Der auslösende Faktor |
| 6.3. The general principles of application | 6.3. Die anwendbaren allgemeinen Grundsätze |
| 6.3.1. Proportionality | 6.3.1. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.................................. |
| 6.3.2. Non-discrimination | 6.3.2. Das Diskriminierungsverbot........................................... |
| 6.3.3. Consistency | 6.3.3. Das Kohärenzgebot...................................................... |
| 6.3.4. Examination of the benefits and costs of action and lack of action | 6.3.4. Abwägung der mit einem Tätigwerden oder Nichttätigwerden verbundenen Vor- und Nachteile................................................... |
| 6.3.5. Examination of scientific developments | 6.3.5. Die Verfolgung der wissenschaftlichen Entwicklung |
| 6.4. The burden of proof | 6.4. Die Beweislast |
| 7. CONCLUSION | 7. Ergebnis |
| ANNEX I | ANHANG I |
| · The legislative texts | · Rechtstexte |
| · Case law | · Die Rechtsprechung |
| · Policy orientations | · Die politischen Leitlinien |
| ANNEX II | ANHANG II |
| ANNEX III | ANHANG III |
| 1. Introduction | 1. Einleitung |
| A number of recent events has shown that public opinion is becoming increasingly aware of the potential risks to which the population or their environment are potentially exposed. | In jüngster Zeit haben mehrere Ereignisse gezeigt, daß die Öffentlichkeit die Risiken, denen die Bevölkerung oder ihre Umwelt potentiell ausgesetzt sind, in gesteigertem Maße wahrnimmt. |
| Enormous advances in communications technology have fostered this growing sensitivity to the emergence of new risks, before scientific research has been able to fully illuminate the problems. Decision-makers have to take account of the fears generated by these perceptions and to put in place preventive measures to eliminate the risk or at least reduce it to the minimum acceptable level. On 13 April 1999 the Council adopted a resolution urging the Commission inter alia " to be in the future even more determined to be guided by the precautionary principle in preparing proposals for legislation and in its other consumer-related activities and develop as priority clear and effective guidelines for the application of this principle". This Communication is part of the Commission's response. | Die außergewöhnliche Entwicklung der Kommunikationsmittel hat dazu beigetragen, daß die Öffentlichkeit immer besser in der Lage ist, neuartige Risiken zu erfassen, bevor diese wissenschaftlich vollständig geklärt sind. Die politischen Entscheidungsträger müssen dieser Risikowahrnehmung und den damit verbundenen Ängsten Rechnung tragen und vorbeugende Maßnahmen treffen, um die Risiken zu beseitigen oder zumindest auf ein annehmbares Minimum zu reduzieren. Am 13. April 1999 hat der Rat eine Entschließung angenommen, mit der er die Kommission u. a. auffordert, "sich künftig bei der Ausarbeitung von Vorschlägen für Rechtsakte und bei ihren anderen verbraucherbezogenen Tätigkeiten noch entschiedener vom Vorsorgeprinzip leiten zu lassen und vorrangig klare und effiziente Leitlinien für die Anwendung dieses Prinzips zu entwickeln". Die vorliegende Mitteilung ist einer der Schritte, mit denen die Kommission dieser Aufforderung nachkommt. |
| The dimension of the precautionary principle goes beyond the problems associated with a short or medium-term approach to risks. It also concerns the longer run and the well-being of future generations. | Das Vorsorgeprinzip ist nicht nur in Fällen von Bedeutung, in denen es um Risiken geht, mit denen kurz- oder mittelfristig zu rechnen ist. Es ist auch dann relevant, wenn eher langfristig geplant werden muß und das Wohlergehen künftiger Generationen auf dem Spiel steht. |
| A decision to take measures without waiting until all the necessary scientific knowledge is available is clearly a precaution-based approach. | Die Entscheidung, Maßnahmen zu ergreifen, obwohl noch nicht alle erforderlichen wissenschaftlichen Erkenntnisse vorliegen, entspringt eindeutig dem Vorsorgegedanken. |
| Decision-makers are constantly faced with the dilemma of balancing the freedoms and rights of individuals, industry and organisations with the need to reduce or eliminate the risk of adverse effects to the environment or to health. | Die Entscheidungsträger trifft immer die schwierige Aufgabe, die Freiheiten und Rechte von Einzelpersonen, Industrie und Verbänden einerseits und die Notwendigkeit einer Verringerung oder Beseitigung der Gefahr nachteiliger Folgen für Umwelt oder Gesundheit andererseits gegeneinander abzuwägen. |
| Finding the correct balance so that proportionate, non-discriminatory, transparent and coherent decisions can be arrived at, which at the same time provide the chosen level of protection, requires a structured decision making process with detailed scientific and other objective information. This structure is provided by the three elements of risk analysis: the assessment of risk, the choice of risk management strategy and the communication of the risk. | Soll diese Abwägung zu verhältnismäßigen, nichtdiskriminierenden, transparenten und kohärenten Entscheidungen führen, die auch dem angestrebten Schutzniveau entsprechen, so müssen diese aus einem abgestuften Entscheidungsfindungsprozeß hervorgehen und auf präzisen wissenschaftliche Daten und anderen objektiven Informationen beruhen. Die Entscheidungsfindung folgt den drei Stufen der Risikoanalyse: Bewertung der Risiken, Auswahl der Risikomanagementstrategie und Aufklärung über die Risiken. |
| Any assessment of risk that is made should be based on the existing body of scientific and statistical data. Most decisions are taken where there is sufficient information available for appropriate preventive measures to be taken but in other circumstances, these data may be wanting in some respects. | Jede Risikobewertung sollte von den vorliegenden wissenschaftlichen und statistischen Daten ausgehen. In den meisten Fällen werden die verfügbaren Informationen ausreichen, um geeignete Präventionsmaßnahmen zu beschließen, in anderen Fällen können sie hingegen gewisse Unzulänglichkeiten aufweisen. |
| Whether or not to invoke the Precautionary Principle is a decision exercised where scientific information is insufficient, inconclusive, or uncertain and where there are indications that the possible effects on the environment, or human, animal or plant health may be potentially dangerous and inconsistent with the chosen level of protection. | Ob das Vorsorgeprinzip herangezogen werden soll, ist eine Entscheidung, die dann gefaßt wird, wenn die wissenschaftlichen Informationen unvollständig sind oder keine eindeutigen Schlüsse zulassen und wenn es Anzeichen dafür gibt, daß die möglichen Folgen für die Umwelt oder die Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen potentiell gefährlich und mit dem angestrebten Schutzniveau unvereinbar sein könnten. |
| 2. The goals of this communication | 2. Ziele dieser mitteilung |
| The aim of this Communication is to inform all interested parties, in particular the European Parliament the Council and Member States of the manner in which the Commission applies or intends to apply the precautionary principle when faced with taking decisions relating to the containment of risk. However, this general Communication does not claim to be the final word - rather, the idea is to provide input to the ongoing debate both at Community and international level. | Mit dieser Mitteilung möchte die Kommission alle interessierte Parteien * vor allem das Europäische Parlament, den Rat und die Mitgliedstaaten * darüber informieren, in welcher Weise sie in Situationen, in denen sie Entscheidungen zur Risikobegrenzung zu treffen hat, das Vorsorgeprinzip anwendet. Diese Mitteilung eher allgemeinen Charakters soll jedoch nicht die Diskussion abschließen, sondern zu den laufenden Überlegungen in der Gemeinschaft und international beitragen. Zweck der Mitteilung ist es, eine Verständigung darüber zu erzielen, unter welchen Umständen auf das Vorsorgeprinzip zurückgegriffen werden kann und welchen Stellenwert es für die Entscheidungsfindung hat; darüber hinaus sollen Leitlinien für seine Anwendung erstellt werden, gestützt auf vernünftige und kohärente Grundsätze. |
| This Communication seeks to establish a common understanding of the factors leading to recourse to the precautionary principle and its place in decision making, and to establish guidelines for its application based on reasoned and coherent principles. | Die in dieser Mitteilung dargelegten Leitlinien sollen lediglich einen allgemeinen Orientierungsrahmen vorgeben; Bestimmungen des Vertrags oder sekundäre Rechtsvorschriften der Gemeinschaft werden dadurch in keiner Weise geändert oder berührt. |
| The guidelines outlined in this Communication are only intended to serve as general guidance and in no way to modify or affect the provisions of the Treaty or secondary Community legislation. | Außerdem soll verhindert werden, daß rechtsgrundlos auf das Vorsorgeprinzip zurückgegriffen wird, um bestimmte protektionistische Maßnahmen zu verschleiern. Auch die Ausarbeitung internationaler Leitlinien könnte dazu beitragen, dieses Ziel zu erreichen. Die Kommission möchte im übrigen an dieser Stelle betonen, daß sie sich mit der geplanten Anwendung des Vorsorgeprinzips den sich aus den WTO-Abkommen ergebenden Verpflichtungen keineswegs entziehen will, sondern daß die Anwendung des Vorsorgeprinzips mit diesen Verpflichtungen durchaus vereinbar ist. |
| Another objective is to avoid unwarranted recourse to the precautionary principle, which in certain cases could serve as a justification for disguised protectionism. Accordingly the development of international guidelines could facilitate the achievement of this end. The Commission also wishes to stress in this Communication that, far from being a way of evading obligations arising from the WTO Agreements, the envisaged use of the precautionary principle complies with these obligations. | Ferner ist ein Mißverständnis auszuräumen: Die Anwendung des Vorsorgeprinzips bedeutet nämlich nicht, daß ein Nullrisiko angestrebt würde, denn ein solches Nullrisiko gibt es in der Realität nur selten. Im Rahmen des Binnenmarkts, der zu den Grundpfeilern der Gemeinschaft zählt, ist aber in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit sowie Umwelt- und Verbraucherschutz ein hohes Schutzniveau anzustreben. |
| It is also necessary to clarify a misunderstanding as regards the distinction between reliance on the precautionary principle and the search for zero risk, which in reality is rarely to be found. The search for a high level of health and safety and environmental and consumer protection belongs in the framework of the single market, which is a cornerstone of the Community. | Die Gemeinschaft hat bereits auf das Vorsorgeprinzip zurückgegriffen. Besonders viele Erfahrungen hat sie im Laufe vieler Jahre im Umweltbereich gesammelt, in dem zahlreiche Maßnahmen auf dem Vorsorgeprinzip beruhen, so z. B. die Maßnahmen zum Schutz der Ozonschicht oder gegen Klimaveränderungen. |
| The Community has already relied on the precautionary principle. Abundant experience has been gained over many years in the environmental field, where many measures have been inspired by the precautionary principle, such as measures to protect the ozone layer or concerning climate change. | 3. Das Vorsorgeprinzip in der Europäischen Union |
| 3. The precautionary principle in the European Union | Die Gemeinschaft hat stets ein hohes Schutzniveau angestrebt, u. a. im Bereich der Umwelt und der Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen. Meist konnte aufgrund einer ausreichenden wissenschaftlichen Basis festgelegt werden, mit welchen Maßnahmen dieses hohe Schutzniveau zu erreichen war. In Fällen jedoch, in denen es hinreichende Gründe für die Besorgnis gab, daß potentielle Gefahren die Umwelt sowie die Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen beeinträchtigen könnten, in denen aber aufgrund der verfügbaren Daten keine eingehende Risikobewertung möglich war, konnte sich das Vorsorgeprinzip in mehreren Bereichen als politisch akzeptierte Risikomanagementstrategie durchsetzen. |
| The Community has consistently endeavoured to achieve a high level of protection, among others in environment and human, animal or plant health. In most cases, measures making it possible to achieve this high level of protection can be determined on a satisfactory scientific basis. However, when there are reasonable grounds for concern that potential hazards may affect the environment or human, animal or plant health, and when at the same time the available data preclude a detailed risk evaluation, the precautionary principle has been politically accepted as a risk management strategy in several fields. | Um einen vollständigen Überblick über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips in der Europäischen Union zu geben, werden im folgenden die Rechtsvorschriften, die Rechtsprechung des Gerichtshofes bzw. des Gerichts erster Instanz und die bislang entwickelten politischen Leitlinien dargestellt. |
| To understand fully the use of the precautionary principle in the European Union, it is necessary to examine the legislative texts, the case law of the Court of Justice and the Court of First Instance, and the policy approaches that have emerged. | Rechtstexte |
| Legal Texts | Ausgangspunkt dieser Untersuchung müssen die Rechtsvorschriften sein, in denen ausdrücklich oder implizit auf das Vorsorgeprinzip Bezug genommen wird (Anhang I, Ref. 1). |
| The analysis starts with the legal texts which explicitly or implicitly refer to the precautionary principle (Annex I, Ref. 1). | Im EG-Vertrag wird das Vorsorgeprinzip nur einmal ausdrücklich genannt, und zwar im Titel über die Umwelt (Artikel 174). Daraus darf aber nicht geschlossen werden, daß dieses Prinzip nur auf dem Gebiet der Umwelt anwendbar sei (Anhang I, Ref. 2, 3 und 4). Im Vertrag wird das Prinzip zwar genannt, jedoch nicht definiert. |
| At Community level the only explicit reference to the precautionary principle is to be found in the environment title of the EC Treaty, and more specifically Article 174. However, one cannot conclude from this that the principle applies only to the environment (Annex I, Refs. 2 and 3). Although the principle is adumbrated in the Treaty, it is not defined there. | Wie bei anderen allgemeinen Rechtsbegriffen * man denke an die Subsidiarität oder die Verhältnismäßigkeit * ist es Sache der politischen Entscheidungsträger und letztlich der Gerichtsbarkeit, diesen Grundsatz im einzelnen zu definieren. Mit anderen Worten: Die Tragweite des Vorsorgeprinzips hängt auch davon ab, wie sich die Rechtsprechung entwickelt; diese wird wiederum in gewisser Weise von den in der Gesellschaft vorherrschenden sozialen und politischen Wertvorstellungen beeinflußt. |
| Like other general notions contained in the legislation, such as subsidiarity or proportionality, it is for the decision-makers and ultimately the courts to flesh out the principle. In other words, the scope of the precautionary principle also depends on trends in case law, which to some degree are influenced by prevailing social and political values. | Das bedeutet aber noch nicht, daß das Fehlen einer Definition zu Rechtsunsicherheit führen müsse. Dank der Praxis, die sich hinsichtlich des Rückgriffs der Gemeinschaftsinstitutionen auf das Vorsorgeprinzip herausgebildet hat, und dank der gerichtlichen Kontrolle dieser Praxis läßt sich die Bedeutung des Begriffs "Vorsorgeprinzip" immer genauer bestimmen. |
| However, it would be wrong to conclude that the absence of a definition has to lead to legal uncertainty. The Community authorities' practical experience with the precautionary principle and its judicial review make it possible to get an ever-better handle on the precautionary principle. | Die Rechtsprechung |
| Case law | Der Gerichtshof und das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften hatten bereits Gelegenheit, die Anwendung des Vorsorgeprinzips in bei ihnen anhängigen Rechtssachen zu prüfen und so eine Rechtsprechung zu entwickeln. (vgl. Anhang I, Ref. 5, 6 und 7). |
| The Court of Justice of the European Communities and the Court of First Instance have already had occasion to review the application of the precautionary principle in cases they have adjudicated and hence to develop case law in this area. (see Annex I, Refs. 5, 6 and 7) | Die politischen Leitlinien |
| Policy orientations | Diese wurden von der Kommission in ihrem Grünbuch über die allgemeinen Grundsätze der Lebensmittelsicherheit und in ihrer Mitteilung vom 30. April 1997 "Gesundheit der Verbraucher und Lebensmittelsicherheit", vom Parlament in seiner Entschließung vom 10. März 1998 zum Grünbuch, vom Rat in seiner Entschließung vom 13. April 1999 und vom Gemeinsamen Parlamentarischen Ausschuß des EWR (Europäischer Wirtschaftsraum) in seiner Entschließung vom 16. März 1999 dargelegt (Anhang I, Ref. 8-12). |
| Policy orientations were set out by the Commission in the Green Paper on the General Principles of Food Safety and the Communication of 30 April 1997 on Consumer Health and Food Safety, by Parliament in its Resolution of 10 March 1998 concerning the Green Paper, by the Council in its Resolution of 13 April 1999 and by the Joint Parliamentary Committee of the EEA (European Economic Area) in its Resolution of 16 March 1999 (Annex I, Refs. 8-12). | Das Vorsorgeprinzip ist daher nach Auffassung der Kommission ein allgemeingültiger Grundsatz, dem insbesondere in den Bereichen Umweltschutz und Schutz der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen Rechnung zu tragen ist. |
| Hence the Commission considers that the precautionary principle is a general one which should in particular be taken into consideration in the fields of environmental protection and human, animal and plant health. | Obgleich das Vorsorgeprinzip im Vertrag nur im Zusammenhang mit dem Umweltbereich ausdrücklich erwähnt wird, ist sein Anwendungsbereich wesentlich weiter. So ist es in konkreten Fällen anwendbar, in denen die wissenschaftlichen Beweise nicht ausreichen, keine eindeutigen Schlüsse zulassen oder unklar sind, in denen jedoch aufgrund einer vorläufigen und objektiven wissenschaftlichen Risikobewertung begründeter Anlaß zu der Besorgnis besteht, daß die möglicherweise gefährlichen Folgen für die Umwelt und die Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen mit dem hohen Schutzniveau der Gemeinschaft unvereinbar sein könnten. |
| Although the precautionary principle is not explicitly mentioned in the Treaty except in the environmental field, its scope is far wider and covers those specific circumstances where scientific evidence is insufficient, inconclusive or uncertain and there are indications through preliminary objective scientific evaluation that there are reasonable grounds for concern that the potentially dangerous effects on the environment, human, animal or plant health may be inconsistent with the chosen level of protection . | 4. Das Vorsorgeprinzip im Völkerrecht |
| 4. The precautionary principle in international law | Auf internationaler Ebene wurde das Vorsorgeprinzip erstmals 1982 in der Weltnaturcharta der Generalversammlung der Vereinten Nationen anerkannt. Später fand es Eingang in verschiedene völkerrechtliche Übereinkommen zum Schutz der Umwelt (Anhang II). |
| At international level, the precautionary principle was first recognised in the World Charter for Nature, adopted by the UN General Assembly in 1982. It was subsequently incorporated into various international conventions on the protection of the environment. (cf. Annex II). | Anerkennung fand dieser Grundsatz auf der Konferenz von Rio über Umwelt und Entwicklung mit der Annahme der Erklärung von Rio, deren 15. Grundsatz lautet: "Zum Schutz der Umwelt wenden die Staaten den Vorsorgeansatz entsprechend ihren Möglichkeiten umfassend an. Angesichts der Gefahr erheblicher oder irreversibler Schäden soll fehlende vollständige wissenschaftliche Gewißheit nicht als Grund dafür dienen, kostenwirksame Maßnahmen zur Verhinderung von Umweltschäden hinauszuzögern." Im übrigen wird sowohl im Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaveränderungen und im Übereinkommen über die biologische Vielfalt, die beide auf der Konferenz von Rio angenommen wurden, auf das Vorsorgeprinzip verwiesen. Erst kürzlich (am 28. Januar 2000) wurde auf der Konferenz der Vertragsstaaten des Übereinkommens über die biologische Vielfalt das Protokoll über die biologische Sicherheit angenommen, das die sichere Weitergabe, Handhabung und Verwendung der durch moderne Verfahren der Biotechnologie entstandenen modifizierten Organismen zum Gegenstand hat (vgl. Anhang II). |
| This principle was enshrined at the 1992 Rio Conference on the Environment and Development, during which the Rio Declaration was adopted, whose principle 15 states that: "in order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capability. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation". Besides, the United Nations' Framework Convention on Climate Change and the Convention of Biological Diversity both refer to the precautionary principle. Recently, on 28 January 2000, at the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity, the Protocol on Biosafety concerning the safe transfer, handling and use of living modified organisms resulting from modern biotechnology confirmed the key function of the Precautionary Principle (see Annex II). | Dieses Prinzip hat sich also im internationalen Umweltrecht allmählich durchgesetzt und zu einem echten völkerrechtlichen Grundsatz von allgemeiner Geltung entwickelt. |
| Hence this principle has been progressively consolidated in international environmental law, and so it has since become a full-fledged and general principle of international law. | Die WTO-Übereinkommen bestätigen dies. Aus der Präambel des Übereinkommens zur Errichtung der WTO geht hervor, daß der Welthandel und der Umweltschutz immer enger miteinander verwoben sind [1]. Dementsprechend findet das Vorsorgeprinzip in den WTO-Übereinkommen die ihm gebührende Berücksichtigung, und zwar insbesondere im Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen (Agreement on the application of Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS-Übereinkommen) und im Übereinkommen über technische Handelshemmnisse (Agreement on technical barriers to trade, TBT-Übereinkommen). Dadurch ist gewährleistet, daß dieses allgemeingültige Prinzip auch im Rahmen dieser Rechtsordnung in angemessenem Umfang Anwendung findet. |
| The WTO agreements confirm this observation. The preamble to the WTO Agreement highlights the ever closer links between international trade and environmental protection [1]. A consistent approach means that the precautionary principle must be taken into account in these agreements, notably in the Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS) and in the Agreement on Technical Barriers to Trade (TBT), to ensure that this general principle is duly enforced in this legal order. | [1] "Die Vertragsparteien dieses Übereinkommmens ... in der Erkenntnis, daß ihre Handels- und Wirtschaftsbeziehungen auf die Erhöhung des Lebensstandards, auf die Sicherung der Vollbeschäftigung und eines hohen und ständig steigenden Umfangs des Realeinkommens und der wirksamen Nachfrage sowie auf die Ausweitung der Produktion und des Handels mit Waren und Dienstleistungen gerichtet sein, gleichzeitig aber die optimale Nutzung der Hilfsquellen der Welt im Einklang mit dem Ziel einer nachhaltigen Entwicklung gestatten sollen, in dem Bestreben, den Schutz und die Erhaltung der Umwelt und gleichzeitig die Steigerung der dafür erforderlichen Mittel zu erreichen, und zwar in einer Weise, die mit den ihrem jeweiligen wirtschaftlichen Entwicklungsstand entsprechenden Bedürfnissen und Anliegen vereinbar ist ..." |
| [1] "The parties to this agreement ... recognising that their relations in the field of trade and economic endeavour should be conducted with a view to raising standards of living, ensuring full employment and a large and steadily growing volume of real income and effective demand, and expanding the production of and trade in goods and services, while allowing for the optimal use of the world's resources in accordance with the objective of sustainable development, seeking both to protect and preserve the environment and to enhance the means for doing to in a manner consistent with their respective needs and concerns at different levels of economic development ..." | Somit kann jedes WTO-Mitglied frei darüber bestimmen, welches Umwelt- oder Gesundheitsschutzniveau es für angemessen hält. Jedes WTO-Mitglied kann daher Maßnahmen * auch auf dem Vorsorgeprinzip beruhende Maßnahmen * ergreifen, die ein höheres Schutzniveau als das sich aus den einschlägigen völkerrechtlichen Rechtsnormen oder Empfehlungen ergebende Niveau gewährleisten sollen. Diese Auffassung bestätigt die jüngste Entwicklung in einigen Rechtsstreitigkeiten, mit denen sich die WTO zu befassen hatte. |
| Hence, each Member of the WTO has the independent right to determine the level of environmental or health protection they consider appropriate. Consequently a member may apply measures, including measures based on the precautionary principle, which lead to a higher level of protection than that provided for in the relevant international standards or recommendations. | Im Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen (SPS-Übereinkommen) ist das Vorsorgeprinzip eindeutig verankert, obgleich der Begriff selbst nicht ausdrücklich genannt wird. Obgleich in der Regel gilt, daß jede gesundheitspolizeiliche oder pflanzenschutzrechtliche Maßnahme auf wissenschaftlichen Grundsätzen beruhen soll und daß keine Maßnahme ohne hinreichende wissenschaftliche Beweise aufrechterhalten werden darf, enthält Artikel 5 Absatz 7 eine Ausnahme von diesem Grundsatz. Darin heißt es: "In Fällen, in denen das einschlägige wissenschaftliche Beweismaterial nicht ausreicht, kann ein Mitglied gesundheitspolizeiliche oder pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen vorübergehend auf der Grundlage der verfügbaren einschlägigen Angaben einschließlich Angaben zuständiger internationaler Organisationen sowie auf der Grundlage der von anderen Mitgliedern angewendeten gesundheitspolizeilichen oder pflanzenschutzrechtlichen Maßnahmen einführen. In solchen Fällen bemühen sich die Mitglieder, die notwendigen zusätzlichen Informationen für eine objektivere Risikobewertung einzuholen und nehmen innerhalb einer vertretbaren Frist eine entsprechende Überprüfung der gesundheitspolizeilichen oder pflanzenschutzrechtlichen Maßnahme vor". |
| The Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS Agreement) clearly sanctions the use of the precautionary principle, although the term itself is not explicitly used. Although the general rule is that all sanitary and phytosanitary measures must be based on scientific principles and that they should not be maintained without adequate scientific evidence, a derogation from these principles is provided for in Article 5 (7) which stipulates that: "in cases where relevant scientific evidence is insufficient, a Member may provisionally adopt sanitary or phytosanitary measures on the basis of available pertinent information, including that from the relevant international organizations as well as from sanitary or phytosanitary measures applied by other Members. In such circumstances, Members shall seek to obtain the additional information necessary for a more objective assessment of risk and review the sanitary or phytosanitary measure accordingly within a reasonable period of time." | Werden also Maßnahmen aufgrund des Vorsorgeprinzips erlassen, weil nur unzureichende Daten vorliegen, so haben diese nach dem SPS-Übereinkommen nur vorläufigen Charakter und es sind Anstrengungen zu unternehmen, um die erforderlichen wissenschaftlichen Daten zu beschaffen. Wichtig ist, daß die Geltungsdauer dieser vorläufigen Maßnahmen nicht auf eine bestimmte Zeit begrenzt ist, sondern von der wissenschaftlichen Entwicklung abhängt. |
| Hence, according to the SPS Agreement, measures adopted in application of a precautionary principle when the scientific data are inadequate, are provisional and imply that efforts be undertaken to elicit or generate the necessary scientific data. It is important to stress that the provisional nature is not bound up with a time limit but with the development of scientific knowledge. | Die Verwendung des Begriffs "objektivere Risikobewertung" in Artikel 5 Absatz 7 deutet darauf hin, daß eine vorbeugende Maßnahme zwar auf eine weniger objektive Beurteilung gestützt werden kann, die aber dennoch eine Risikobewertung beinhalten muß. |
| The use of the term "more objective assessment of risk" in Article 5.7 infers that a precautionary measure may be based on a less objective appraisal but must nevertheless includes an evaluation of risk. | Der im SPS-Abkommen verwendete Begriff der Risikobewertung ist noch auslegungsfähig und stellt nicht eindeutig klar, auf welche Basis sich ein vorbeugender Ansatz stützen könnte. Im Rahmen der Risikobewertung, auf der eine Maßnahme beruht, dürfen daher nicht nur rein quantitative wissenschaftliche Daten berücksichtigt werden, sondern auch nicht meßbare Fakten oder Gegebenheiten. Das Berufungsgremium der WTO hat diese Auslegung im Fall der wachstumsfördernden Hormone bestätigt und die ursprüngliche Auslegung des Panels - die Risikobewertung müsse quantitativer Natur sein und eine Risikoschwelle festlegen - verworfen. |
| The concept of risk assessment in the SPS leaves leeway for interpretation of what could be used as a basis for a precautionary approach. The risk assessment on which a measure is based may include non-quantifiable data of a factual or qualitative nature and is not uniquely confined to purely quantitative scientific data. This interpretation has been confirmed by the WTO's Appellate body in the case of growth hormones, which rejected the panel's initial interpretation that the risk assessment had to be quantitative and had to establish a minimum degree of risk. | Die in Artikel 5 Absatz 7 des SPS-Übereinkommens enthaltenen Grundsätze sind bei gesundheitspolizeilichen oder pflanzenschutzrechtlichen Maßnahmen zu beachten. Angesichts der Besonderheiten anderer Bereiche (z. B. Umwelt) können für diese aber zum Teil andere Grundsätze gelten. |
| The principles enshrined in Article 5.7 of the SPS must be respected in the field of sanitary and phytosanitary measures; however, because of the specific nature of other areas, such as the environment, it may be that somewhat different principles will have to be applied. | Nach alledem ist die Kommission der Ansicht, daß die Gemeinschaft ebenso wie die anderen Mitglieder der WTO das Recht hat, insbesondere in den Bereichen Umwelt und Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen ein von ihr als angemessen erachtetes Schutzniveau festzulegen. Dabei hat die Gemeinschaft die Artikel 6, 95, 152 und 174 des Vertrages zu beachten. Insoweit ist der Rückgriff auf das Vorsorgeprinzip ein wesentliches Element ihrer Politik. Selbstverständlich werden die grundlegenden Entscheidungen, die sie heute trifft, auch den Standpunkt beeinflussen, den sie in Zukunft auf internationaler und insbesondere auf multilateraler Ebene bezüglich des Rückgriffs auf das Vorsorgeprinzip vertreten wird. |
| International guidelines are being considered in relation to the application of the Precautionary Principle in Codex Alimentarius. Such guidance in this, and other sectors, could pave the way to a harmonised approach by the WTO Members, to drawing up health or environment protection measures, while avoiding the misuse of the precautionary principle which could otherwise lead to unjustifiable barriers to trade. | Angesichts der Entwicklungsgeschichte des Vorsorgeprinzips und seiner zunehmenden völkerrechtlichen Bedeutung * man denke nur an die Übereinkommen der Welthandelsorganisation * muß auf internationaler Ebene über die verschiedenen Bereiche nachgedacht werden, in denen es zum Tragen kommen kann. |
| In the light of these observations, the Commission considers that, following the example set by other Members of the WTO, the Community is entitled to prescribe the level of protection, notably as regards the environment and human, animal and plant health, which it considers appropriate. In this context, the Community must respect Articles 6, 95, 152 and 174 of the Treaty. To this end, reliance on the precautionary principle constitutes an essential plank of its policy. It is clear that the choices made will affect its positions at international and notably multilateral level, as regards recourse to the precautionary principle. | Die Kommission ist der Auffassung, daß die Gemeinschaft ebenso wie die anderen Mitglieder der WTO das Recht hat, insbesondere zum Schutz der Umwelt und der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen ein Schutzniveau festzulegen, das sie für angemessen hält. Der Rückgriff auf das Vorsorgeprinzip stellt ein wesentliches Element ihrer Politik dar. Die grundlegenden Entscheidungen, die die Gemeinschaft insoweit trifft, beeinflussen den Standpunkt, den sie auf internationaler und insbesondere auf multilateraler Ebene bezüglich des Rückgriffs auf das Vorsorgeprinzip vertritt und in Zukunft vertreten wird. |
| Bearing in mind the very origins of the precautionary principle and its growing role in international law, and notably in the agreements of the World Trade Organisation, this principle must be duly addressed at international level in the various areas in which it is likely to be of relevance. | 5. Die Kennzeichnenden Merkmale des Vorsorgeprinzips |
| Following the example set by the other members of the WTO, the Commission considers that the Community is entitled to prescribe the level of protection, notably as regards environmental protection and human, animal and plant health, that it considers appropriate. Recourse to the precautionary principle is a central plank of Community policy. The choices made to this end will continue to influence its positions at international level, and notably at multinational level, as regards the precautionary principle. | Das Vorsorgeprinzip läßt sich unter zwei grundlegend verschiedenen Aspekten betrachten: erstens unter dem Gesichtspunkt der politischen Entscheidung, ob man überhaupt tätig werden soll (in diesem Zusammenhang ist zu prüfen, aus welchem Anlaß auf das Vorsorgeprinzip zurückgegriffen wird) und zweitens unter dem Gesichtspunkt, wie man gegebenenfalls tätig wird, d. h. welche Maßnahmen im Falle eines Rückgriffs auf das Vorsorgeprinzip getroffen werden. |
| 5. The constituent parts of the precautionary principle | Es gibt widerstreitende Auffassungen darüber, ob eine wissenschaftliche Unsicherheit in Rahmen der Risikoanalyse Berücksichtigung finden soll, insbesondere aber darüber, ob sie im Rahmen der Risikobewertung oder im Rahmen des Risikomanagements zu berücksichtigen ist. Diese Kontroverse ist darauf zurückzuführen, daß nicht zwischen dem Grundsatz der Vorsicht und der Anwendung des Vorsorgeprinzips unterschieden wird. Diese beiden Aspekte ergänzen sich zwar, dürfen aber nicht verwechselt werden. |
| An analysis of the precautionary principle reveals two quite distinct aspects: (i) the political decision to act or not to act as such, which is linked to the factors triggering recourse to the precautionary principle; (ii) in the affirmative, how to act, i.e. the measures resulting from application of the precautionary principle. | Der Grundsatz der Vorsicht gehört zum politischen Risikobewertungskonzept, das noch vor der eigentlichen Risikobewertung festgelegt wird und sich an den unter Punkt 5.1.3 beschriebenen Elementen orientiert. Dieser Grundsatz liegt also uneingeschränkt der wissenschaftlichen Stellungnahme zugrunde, die die Risikobewerter abgeben. |
| There is a controversy as to the role of scientific uncertainty in risk analysis, and notably as to whether it belongs under risk assessment or risk management. This controversy springs from a confusion between a prudential approach and application of the precautionary principle. These two aspects are complementary but should not be confounded. | Die Anwendung des Vorsorgeprinzips gehört dagegen zum Risikomanagement, erfolgt also dann, wenn wegen der wissenschaftlichen Unisicherheit keine umfassende Risikobewertung möglich ist, die Entscheidungsträger aber der Meinung sind, daß das festgelegte Schutzniveau für die Umwelt und die Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen bedroht sein könnte. |
| The prudential approach is part of risk assessment policy which is determined before any risk assessment takes place and which is based on the elements described in 5.1.3; it is therefore an integral part of the scientific opinion delivered by the risk evaluators. | Die Kommission ist der Auffassung, daß Maßnahmen, mit denen das Vorsorgeprinzip angewandt wird, in den allgemeinen Rahmen der Risikoanalyse, insbesondere aber des Risikomanagements, fallen. |
| On the other hand, application of the precautionary principle is part of risk management, when scientific uncertainty precludes a full assessment of the risk and when decision-makers consider that the chosen level of environmental protection or of human, animal and plant health may be in jeopardy. | 5.1 Anlässe für einen Rückgriff auf das Vorsorgeprinzip |
| The Commission considers that measures applying the precautionary principle belong in the general framework of risk analysis, and in particular risk management. | Ein Rückgriff auf das Vorsorgeprinzip ist nur im Fall eines potentiellen Risikos möglich; ein potentielles Risiko kann aber auch dann vorliegen, wenn dieses Risiko nicht voll nachweisbar ist, wenn nicht meßbar ist, in welchem Umfang ein Risiko besteht oder wenn wegen unzureichender oder nicht eindeutiger wissenschaftlicher Daten nicht feststellbar ist, wie sich das Risiko auswirken kann. |
| 5.1. Factors triggering recourse to the precautionary principle | Zu beachten ist jedoch, daß das Vorsorgeprinzip keine willkürlichen Entscheidungen rechtfertigen kann. |
| The precautionary principle is relevant only in the event of a potential risk, even if this risk cannot be fully demonstrated or quantified or its effects determined because of the insufficiency or inclusive nature of the scientific data. | 5.1.1 Ermittlung der möglichen negativen Folgen |
| It should however be noted that the precautionary principle can under no circumstances be used to justify the adoption of arbitrary decisions. | Bevor auf das Vorsorgeprinzip zurückgegriffen wird, muß eine Auswertung der risikobezogenen wissenschaftlichen Daten stattfinden. Die Entscheidung, tätig zu werden, stellt allerdings logisch und chronologisch einen zweiten Schritt dar, dem zunächst die Ermittlung der möglichen negativen Folgen eines Phänomens vorangeht. Will man diese Folgen besser absehen können, so muß man eine wissenschaftliche Untersuchung durchführen. Entscheidet man sich für die Durchführung einer solchen Untersuchung, ohne neue Informationen abzuwarten, so dürfte das Risiko nicht als theoretisches, sondern eher als konkretes Risiko empfunden werden. |
| 5.1.1. Identification of potentially negative effects | 5.1.2 Wissenschaftliche Bewertung |
| Before the precautionary principle is invoked, the scientific data relevant to the risks must first be evaluated. However, one factor logically and chronologically precedes the decision to act, namely identification of the potentially negative effects of a phenomenon. To understand these effects more thoroughly it is necessary to conduct a scientific examination. The decision to conduct this examination without awaiting additional information is bound up with a less theoretical and more concrete perception of the risk. | Werden Maßnahmen zum Schutz der Umwelt oder der Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen erwogen, so sollte eine auf den verfügbaren Daten beruhende wissenschaftliche Bewertung der möglichen negativen Folgen vorgenommen werden. Eine Risikobewertung sollte * sofern dies machbar ist * dann erwogen werden, wenn die Entscheidung zu treffen ist, ob auf das Vorsorgeprinzip zurückgegriffen werden soll oder nicht. Diese muß auf zuverlässigen wissenschaftlichen Daten und auf einer logischen Argumentation beruhen, die Schlüsse auf die Möglichkeit des Eintritts einer Gefahr und die Schwere ihrer Auswirkungen auf die Umwelt oder die Gesundheit einer bestimmten Bevölkerungsgruppe * und zwar auch auf den Umfang möglicher Schäden sowie auf die Dauer des Schadensereignisses, die Möglichkeit einer Schadensbeseitigung und von Spätfolgen * zuläßt. Zwar ist eine umfassende Risikobewertung nicht in allen Fällen möglich, doch sollte alles versucht werden, um die zur Verfügung stehenden wissenschaftlichen Informationen auszuwerten. |
| 5.1.2. Scientific evaluation | Sofern dies möglich ist, sollte ein Bericht verfaßt werden, aus dem hervorgeht, daß eine Bewertung des aktuellen Wissensstandes und der verfügbaren Informationen stattgefunden hat, und der eine Darstellung der wissenschaftlichen Auffassungen über die Zuverlässigkeit der Risikobewertung und über die noch verbleibenden Zweifel enthält. Darin wären gegebenenfalls auch die Themen anzugeben, die noch weiter erforscht werden müssen. |
| A scientific evaluation of the potential adverse effects should be undertaken based on the available data when considering whether measures are necessary to protect the environment, the human, animal or plant health. An assessment of risk should be considered where feasible when deciding whether or not to invoke the precautionary principle. This requires reliable scientific data and logical reasoning, leading to a conclusion which expresses the possibility of occurrence and the severity of a hazard's impact on the environment, or health of a given population including the extent of possible damage, persistency, reversibility and delayed effect. However it is not possible in all cases to complete a comprehensive assessment of risk, but all effort should be made to evaluate the available scientific information. | Die Risikobewertung umfaßt vier Schritte * Ermittlung der Gefahren, Beschreibung der Gefahren, Abschätzung des Risikos und Beschreibung des Risikos (Anhang III). Der begrenzte Umfang der wissenschaftlichen Kenntnisse kann sich auf jeden dieser Schritte auswirken, das Gesamtniveau der sich daraus ergebenden Ungewißheit beeinflussen und letztlich die Grundlage von Schutz- oder Präventionsmaßnahmen erschüttern. Bevor man sich also zum Tätigwerden entschließt, sollte ein Versuch unternommen werden, diese vier Phasen vollständig zu durchlaufen. |
| Where possible, a report should be made which indicates the assessment of the existing knowledge and the available information, providing the views of the scientists on the reliability of the assessment as well as on the remaining uncertainties. If necessary, it should also contain the identification of topics for further scientific research. | 5.1.3 Wissenschaftliche Unsicherheit |
| Risk assessment consists of four components - namely hazard identification, hazard characterisation, appraisal of exposure and risk characterisation (Annex III). The limits of scientific knowledge may affect each of these components, influencing the overall level of attendant uncertainty and ultimately affecting the foundation for protective or preventive action. An attempt to complete these four steps should be performed before decision to act is taken. | Eine wissenschaftliche Unsicherheit ergibt sich in der Regel aus folgenden fünf Merkmalen der wissenschaftlichen Methode: aus der gewählten Variablen, den vorgenommenen Messungen, den gezogenen Stichproben, den verwendeten Modellen oder dem zugrunde gelegten Kausalzusammenhang. Eine wissenschaftliche Unsicherheit kann sich auch daraus ergeben, daß Uneinigkeit darüber besteht, wie die vorliegenden Daten zu deuten sind, oder daß einige wichtige Daten fehlen. Die Unsicherheit kann sowohl mit qualitativen als auch mit quantitativen Elementen der Analyse zusammenhängen. |
| 5.1.3. Scientific uncertainty | Manche Wissenschaftler ziehen einen abstrakteren, allgemeineren Ansatz vor und unterteilen alle Unsicherheiten in drei Kategorien * verzerrende systematische Fehler, Zufälligkeit und echte Variabilität. Andere Experten bilden Kategorien der Unsicherheit aufgrund einer Abschätzung des Konfidenzintervalls der Eintrittswahrscheinlichkeit oder nach der Schwere der Auswirkungen einer Gefahr. |
| Scientific uncertainty results usually from five characteristics of the scientific method : the variable chosen, the measurements made, the samples drawn, the models used and the causal relationship employed. Scientific uncertainty may also arise from a controversy on existing data or lack of some relevant data . Uncertainty may relate to qualitative or quantitative elements of the analysis. | Da dieses Problem sehr komplex ist, hat die Kommission das Projekt "Technische Risiken und Management von Unsicherheitsfaktoren" ins Leben gerufen, das unter der Schirmherrschaft des Europäischen Wissenschaftlich-technischen Observatoriums (ESTO) durchgeführt wird. Die vier ESTO-Berichte werden demnächst veröffentlicht und geben einen umfassenden Überblick über das Thema wissenschaftliche Unsicherheit. |
| A more abstract and generalised approach preferred by some scientists is to separate all uncertainties into three categories of - Bias, Randomness and True Variability. Some other experts categorise uncertainty in terms of estimation of confidence interval of the probability of occurrence and of the severity of the hazard's impact. | Wer Risikobewertungen vornimmt, berücksichtigt diese Unsicherheitsfaktoren in der Regel in der Weise, daß man Vorsichtsregeln wie z. B. folgende anwendet: |
| This issue is very complex and the Commission launched a project "Technological Risk and the Management of Uncertainty" conducted under the auspices of the European Scientific Technology Observatory. The four ESTO reports will be published shortly and will give a comprehensive description of scientific uncertainty. | _ Sollen die möglichen Folgen für Menschen ermittelt werden, so kann man sich auf Tiermodelle stützen. |
| Risk evaluators accommodate these uncertainty factors by incorporating prudential aspects such as : | _ Beim Vergleich verschiedener Arten sind Verhältnisskalen für das Körpergewicht zu verwenden. |
| _ relying on animal models to establish potential effects in man; | _ Bei der Bestimmung einer zulässigen Tagesdosis ist ein Sicherheitsfaktor zu berücksichtigen, um Unterschieden innerhalb der und zwischen den Arten Rechnung tragen zu können; wie hoch dieser Faktor anzusetzen ist, hängt vom Grad der Unzuverlässigkeit der vorliegenden Daten ab. |
| _ using body weight ranges to make inter-species comparisons; | _ Bei anerkanntermaßen genotoxischen und krebserregenden Stoffen darf keine zulässige Tagesdosis festgelegt werden. |
| _ adopting a safety factor in evaluating an acceptable daily intake to account for intra- and inter-species variability; the magnitude of this factor depends on the degree of uncertainty of the available data; | _ Bei bestimmten toxischen Schadstoffen ist der "ALARA"-Grenzwert (as low as reasonably achievable, so niedrig wie vernünftigerweise zu erreichen) zugrunde zu legen. |
| _ not adopting an acceptable daily intake for substances recognised as genotoxic or carcinogenic; | Die Entscheidungsträger, denen das Risikomanagement obliegt, sollten sich über diese Unsicherheitsfaktoren voll im klaren sein, wenn sie auf der Grundlage der wissenschaftlichen Stellungnahme der Personen, die die Risikobewertung vorgenommen haben, Maßnahmen ergreifen. |
| _ adopting the "ALARA" (as low as reasonably achievable) level as a basis for certain toxic contaminants. | Es gibt jedoch auch Fälle, in denen so wenige wissenschaftliche Daten zur Verfügung stehen, daß diese Vorsichtsregeln konkret nicht angewandt werden können, in denen die Parameter nicht in ein Modell passen und daher keine Ergebnisse extrapoliert werden können, oder in denen ein kausaler Zusammenhang zwar vermutet wird, jedoch nicht nachweisbar ist. In solchen Fällen stehen die politischen Entscheidungsträger vor der schwierigen Frage, ob sie tätig werden sollen oder nicht. |
| Risk managers should be fully aware of these uncertainty factors when they adopt measures based on the scientific opinion delivered by the evaluators. | Ein Rückgriff auf das Vorsorgeprinzip setzt voraus, |
| However, in some situations the scientific data are not sufficient to allow one to apply these prudential aspects in practice, i.e. in cases in which extrapolations cannot be made because of the absence of parameter modelling and where cause-effect relationships are suspected but have not been demonstrated. It is in situations like these that decision-makers face the dilemma of having to act or not to act. | _ daß die möglichen negativen Folgen eines Phänomens, eines Produkts oder eines Verfahrens ermittelt worden sind; |
| Recourse to the precautionary principle presupposes: | _ daß eine wissenschaftliche Risikobewertung wegen unzureichender, nicht eindeutiger oder ungenauer Daten keine hinreichend genaue Bestimmung des betreffenden Risikos zuläßt. |
| _ identification of potentially negative effects resulting from a phenomenon, product or procedure; | 5.2. Die Maßnahmen, die aufgrund des Vorsorgeprinzips getroffen werden können |
| _ a scientific evaluation of the risk which because of the insufficiency of the data, their inconclusive or imprecise nature, makes it impossible to determine with sufficient certainty the risk in question. | 5.2.1. Die Entscheidung für oder gegen ein Tätigwerden |
| 5.2. Measures resulting from reliance on the precautionary principle | Im soeben beschriebenen Fall müssen die politischen Entscheidungsträger * oft auf das mehr oder weniger starke Drängen der beunruhigten Öffentlichkeit * reagieren. Reagieren heißt aber nicht, daß immer Maßnahmen ergriffen werden müßten. Die Entscheidung, nichts zu unternehmen, kann ebenfalls eine Reaktion darstellen. |
| 5.2.1. The decision whether or not to act | Die Wahl der Antwort auf eine gegebene Situation stützt sich auf eine zutiefst politische Entscheidung, die abhängig ist von dem Risikoniveau, das die Gesellschaft als "akzeptabel" ansieht. |
| In the kind of situation described above - sometimes under varying degrees of pressure from public opinion - decision-makers have to respond. However, responding does not necessarily mean that measures always have to be adopted. The decision to do nothing may be a response in its own right. | 5.2.2. Welche Maßnahmen beschlossen werden können |
| The appropriate response in a given situation is thus the result of an eminently political decision, a function of the risk level that is "acceptable" to the society on which the risk is imposed. | Wie die gegebenenfalls beschlossenen Maßnahmen überprüft werden können, hängt davon ab, um welche Art von Maßnahmen es sich handelt. Beim Rückgriff auf das Vorsorgeprinzip muß nämlich nicht notwendig letztendlich ein Rechtsakt erlassen werden, der gerichtlich nachprüfbare Rechtswirkungen entfaltet. Den politischen Entscheidungsträgern, die das Vorsorgeprinzip anwenden, steht eine ganze Palette von Maßnahmen zur Verfügung. Der Entschluß, ein Forschungsprogramm zu finanzieren, oder der Entschluß, die Öffentlichkeit über die möglichen negativen Folgen eines Produkts oder eines Verfahrens zu informieren, können ebenfalls Entscheidungen sein, die auf dem Vorsorgeprinzip beruhen. |
| 5.2.2. Nature of the action ultimately taken | Jede Handlung der Gemeinschaftsorgane kann vom Gerichtshof auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Verfügt die Kommission oder ein anderes Organ der Gemeinschaft über ein weites Ermessen, das sich insbesondere auf die Art und den Umfang der zu ergreifenden Maßnahme erstreckt, so muß sich die Kontrolle des Gemeinschaftsrichters nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes auf die Prüfung beschränken, ob ein offensichtlicher Ermessensfehler, ein Ermessensmißbrauch oder eine offensichtliche Überschreitung der Ermessensgrenzen vorliegt. |
| The nature of the decision influences the type of control that can be carried out. Recourse to the precautionary principle does not necessarily mean adopting final instruments designed to produce legal effects that are open to judicial review. There is a whole range of actions available to decision-makers under the head of the precautionary principle. The decision to fund a research programme or even the decision to inform the public about the possible adverse effects of a product or procedure may themselves be inspired by the precautionary principle. | Es darf sich somit nicht um willkürliche Maßnahmen handeln. |
| It is for the Court of Justice to pronounce on the legality of any measures taken by the Community institutions. The Court has consistently held that when the Commission or any other Community institution has broad discretionary powers, notably as regards the nature and scope of the measures it adopts, review by the Court must be limited to examining whether the institution committed a manifest error or misuse of power or manifestly exceed the limits of its powers of appraisal. | Beim Rückgriff auf das Vorsorgeprinzip muß nicht unbedingt letztendlich ein Rechtsakt erlassen werden, der gerichtlich nachprüfbare Rechtswirkungen entfaltet. |
| Hence the measures may not be of an arbitrary nature. | 6. Leitlinien für die Anwendung des Vorsorgeprinzips |
| Recourse to the precautionary principle does not necessarily mean adopting final instruments designed to produce legal effects, which are subject to judicial review. | 6.1. Umsetzung |
| 6. Guidelines for applying the precautionary principle. | Wird den Entscheidungsträgern bewußt, daß eine Gefahr für die Umwelt oder die Gesundheit von Menschen, Tieren oder Pflanzen besteht, aus der sich im Falle eines Nichttätigwerdens schwerwiegende Folgen ergeben könnten, so stellt sich die Frage, welche geeigneten Schutzmaßnahmen getroffen werden können. Um sich für das richtige Vorgehen entscheiden zu können, müssen sich die Entscheidungsträger in einem abgestuften Verfahren ein möglichst umfassendes Bild davon verschaffen, wie das Umwelt- oder Gesundheitsrisiko wissenschaftlich zu bewerten ist. |
| 6.1. Implementation | Ist darüber zu entscheiden, welche Vorgehensweise die richtige ist und ob auf das Vorsorgeprinzip gestützte Maßnahmen in Frage kommen, so sollte zunächst eine wissenschaftliche Bewertung vorgenommen und gegebenenfalls Wissenschaftlern der Auftrag erteilt werden, eine möglichst objektive und umfassende wissenschaftliche Bewertung vorzunehmen. Diese wird dann Rückschlüsse darauf zulassen, welche objektiven Beweise bereits vorliegen bzw. welche Wissenslücken und wissenschaftliche Unklarheiten es noch gibt. |
| When decision-makers become aware of a risk to the environment or human, animal or plant health that in the event of non-action may have serious consequences, the question of appropriate protective measures arise. Decision-makers have to obtain, through a structured approach, a scientific evaluation, as complete as possible, of the risk to the environment, or health, in order to select the most appropriate course of action | Die Umsetzung eines auf dem Vorsorgeprinzip beruhenden Ansatzes sollte mit einer möglichst umfassenden wissenschaftlichen Risikobewertung beginnen; wenn möglich, sollte in jedem Stadium dieser Bewertung das Ausmaß der wissenschaftlichen Unsicherheit ermittelt werden. |
| The determination of appropriate action including measures based on the precautionary principle should start with a scientific evaluation and, if necessary, the decision to commission scientists to perform an as objective and complete as possible scientific evaluation. It will cast light on the existing objective evidence, the gaps in knowledge and the scientific uncertainties. | 6.2. Der auslösende Faktor |
| The implementation of an approach based on the precautionary principle should start with a scientific evaluation, as complete as possible, and where possible, identifying at each stage the degree of scientific uncertainty. | Liegt eine möglichst umfassende wissenschaftliche Bewertung vor, so kann diese den Auslöser für den Entschluß bilden, das Vorsorgeprinzip anzuwenden. Die Ergebnisse dieser Bewertung sollten zeigen, daß das für die Umwelt oder eine Bevölkerungsgruppe angestrebte Schutzniveau gefährdet sein könnte. Aus den Schlußfolgerungen sollte auch hervorgehen, in welchem Umfang wissenschaftliche Unklarheiten bestehen und welche Hypothesen zugrunde gelegt wurden, um das Fehlen wissenschaftlicher oder statistischer Daten zu kompensieren. Die Entscheidungsträger sollten die möglichen Folgen eines Nichttätigwerdens bedenken und gegebenenfalls dementsprechend entscheiden. Die Entscheidung, zunächst neue wissenschaftliche Daten abzuwarten, bevor mögliche Maßnahmen erwogen werden, sollte mit einem Hoechstmaß an Transparenz getroffen werden. Ein Nichttätigwerden sollte nicht mit dem Fehlen wissenschaftlicher Beweise für einen Kausalzusammenhang bzw. dem Nichtvorhandensein einer quantifizierbaren Dosis-/Wirkungs-Relation oder einer quantitativen Bewertung der Wahrscheinlichkeit des Eintritts nachteiliger Wirkungen nach einer Exposition begründet werden. Selbst wenn nur eine Minderheit der Wissenschaftler zu Maßnahmen rät, muß dieser Mindermeinung in angemessener Weise Rechnung getragen werden, sofern es sich um eine Minderheit handelt, deren Glaubwürdigkeit und guter Ruf anerkannt ist [2]. |
| 6.2. The triggering factor | [2] Vgl. den Bericht des WTO-Berufungsgremiums im Hormonfall, Nr. 194: "In manchen Fällen kann gerade die Tatsache, daß qualifizierte Wissenschaftler, die sich mit dem betreffenden Problem auseinandergesetzt haben, unterschiedliche Auffassungen vertreten, auf das Bestehen einer wissenschaftlichen Unklarheit hindeuten." |
| Once the scientific evaluation has been performed as best as possible, it may provide a basis for triggering a decision to invoke the precautionary principle. The conclusions of this evaluation should show that the desired level of protection for the environment or a population group could be jeopardised. The conclusions should also include an assessment of the scientific uncertainties and a description of the hypotheses used to compensate for the lack of the scientific or statistical data. An assessment of the potential consequences of inaction should be considered and may be used as a trigger by the decision-makers. The decision to wait or not to wait for new scientific data before considering possible measures should be taken by the decision-makers with a maximum of transparency. The absence of scientific proof of the existence of a cause-effect relationship, a quantifiable dose/response relationship or a quantitative evaluation of the probability of the emergence of adverse effects following exposure should not be used to justify inaction. Even if scientific advice is supported only by a minority fraction of the scientific community, due account should be taken of their views, provided the credibility and reputation of this fraction are recognised. [2] | Die Kommission bekräftigt ihre Bereitschaft, sich an möglichst transparente Verfahren zu halten und alle Betroffenen in einem möglichst frühen Stadium einzubeziehen [3] (Anhang I, Ref. 8,9). Den Entscheidungsträgern dürfte es dann leichter fallen, legitime Maßnahmen zu treffen, mit denen das für die Gesellschaft angestrebte Gesundheits- oder Umweltschutzniveau wahrscheinlich erreicht werden kann. |
| [2] cf The WTO Appellate Body report on hormones, paragraph 124 : « In some cases, the very existence of divergent views presented by qualified scientists who have investigated the particular issue at hand, may indicate a state of scientific uncertainty » | [3] Insbesondere in den Bereichen öfffentliche Gesundheit und Umwelt wurden bereits erhebliche Anstrengungen unternommen. Bezüglich der Umwelt haben die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten durch die Unterzeichnung des Übereinkommens von Aarhus vom Juni 1998 bewiesen, daß sie dem Zugang zu Informationen und zu den Gerichten wesentliche Bedeutung beimessen. |
| The Commission has confirmed its wish to rely on procedures as transparent as possible and to involve all interested parties at the earliest possible stage [3]. This will assist decision makers in taking legitimate measures which are likely to achieve the society's chosen level of health or environmental protection | Bei der Entscheidung darüber, ob Maßnahmen aufgrund des Vorsorgeprinzips zu treffen sind, sollten die Entscheidungsträger die möglichen Folgen eines Nichttätigwerdens und der Unklarheiten der wissenschaftlichen Bewertung berücksichtigen. |
| [3] A considerable effort has already been made notably as regards public health and the environment. As regards the latter, the Community and the Member States have demonstrated the importance they attach to access to information and justice by signing the Aarhus Convention of June 1998. | Alle Betroffenen sollten so umfassend wie möglich in die Untersuchung der verschiedenen Risikomanagement-Optionen einbezogen werden, die nach Vorlage der Ergebnisse der wissenschaftlichen Bewertung und/oder Risikobewertung in Betracht gezogen werden können. Das Verfahren ist so transparent wie möglich zu gestalten. |
| An assessment of the potential consequences of inaction and of the uncertainties of the scientific evaluation should be considered by decision-makers when determining whether to trigger action based on the precautionary principle. | 6.3. Die anwendbaren allgemeinen Grundsätze |
| All interested parties should be involved to the fullest extent possible in the study of various risk management options that may be envisaged once the results of the scientific evaluation and/or risk assessment are available and the procedure be as transparent as possible. | Diese Grundsätze gelten nicht nur für die Anwendung des Vorsorgeprinzips. Sie sind auf jede Risikomanagement-Maßnahme anwendbar. Hervorzuheben ist, daß auch bei einem auf dem Vorsorgeprinzip beruhenden Ansatz im Rahmen des Möglichen dieselben Kriterien anzuwenden sind, auf die im allgemeinen zurückgegriffen wird, wenn eine umfassende Risikobewertung vorliegt. |
| 6.3. The general principles of application | Die Berufung auf das Vorsorgeprinzip rechtfertigt somit kein Abgehen von den allgemeinen Grundsätzen eines ordnungsgemäßen Risikomanagements. |
| The general principles are not limited to application of the precautionary principle. They apply to all risk management measures. An approach inspired by the precautionary principle does not exempt one from applying wherever possible these criteria, which are generally used when a complete risk assessment is at hand. | Zu diesen allgemeinen Grundsätzen gehören |
| Thus reliance on the precautionary principle is no excuse for derogating from the general principles of risk management. | - der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, |
| These general principles include: | - das Diskriminierungsverbot, |
| - proportionality, | - das Kohärenzgebot, |
| - non-discrimination, | - der Grundsatz der Abwägung der mit einem Tätigwerden bzw. Nichttätigwerden verbundenen Vor- und Nachteile, |
| - consistency, | - der Grundsatz der Verfolgung der wissenschaftlichen Entwicklung. |
| - examination of the benefits and costs of action or lack of action | 6.3.1. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz |
| - examination of scientific developments. | Die in Betracht gezogenen Maßnahmen müssen die Gewährleistung eines angemessenen Schutzniveaus ermöglichen. Die auf das Vorsorgeprinzip gestützten Maßnahmen sollten nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Schutzniveau stehen und nicht auf ein Nullrisiko abzielen, das sich nur selten verwirklichen läßt. In bestimmten Fällen kann eine unvollständige Risikoabschätzung dazu führen, daß den für das Risikomanagement zuständigen Entscheidungsträgern erheblich weniger Optionen zur Verfügung stehen. |
| 6.3.1. Proportionality | In manchen Fällen kann ein völliges Verbot eine unverhältnismäßige Reaktion auf ein potentielles Risiko sein, in anderen Fällen hingegen die einzig mögliche. |
| The measures envisaged must make it possible to achieve the appropriate level of protection. Measures based on the precautionary principle must not be disproportionate to the desired level of protection and must not aim at zero risk, something which rarely exists. However, in certain cases, an incomplete assessment of the risk may considerably limit the number of options available to the risk managers. | Als Maßnahmen zur Verringerung des Risikos sind oft Alternativen denkbar, die den Handel weniger einschränken, jedoch ebenfalls das angestrebte Schutzniveau gewährleisten können. Dabei wäre z. B. an Hitzebehandlung, Verringerung der Gefährdung, Verstärkung der Kontrollen, einstweilige Beschränkungen, Empfehlungen für Risikogruppen usw. zu denken. In Betracht gezogen werden sollte auch die Möglichkeit, Produkte oder Verfahren durch andere, weniger risikoreiche Produkte oder Verfahren zu ersetzen. |
| In some cases a total ban may not be a proportional response to a potential risk. In other cases, it may be the sole possible response to a potential risk. | Eine Maßnahme zur Verringerung des Risikos darf sich nicht nur auf unmittelbare Risiken beschränken, bei denen die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit viel einfacher ist. Zeigen sich die negativen Wirkungen erst lange nach der Gefährdung, so ist der Kausalzusammenhang wissenschaftlich am schwierigsten zu beweisen. Daher muß gerade in dieser Situation das Vorsorgeprinzip häufig angewendet werden. In diesem Fall sind die möglichen langfristigen Folgen bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen zu berücksichtigen, mit denen unverzüglich Vorkehrungen zur Verringerung oder Beseitigung eines Risikos getroffen werden sollen, dessen Wirkungen sich erst nach 10 oder 20 Jahren zeigen oder künftige Generationen betreffen werden. Dies gilt ganz besonders für Auswirkungen auf die Ökosysteme. Ein auf lange Sicht bestehendes Risiko kann nur zum Zeitpunkt der Exposition, d. h. unverzüglich, beseitigt oder verringert werden. |
| Risk reduction measures should include less restrictive alternatives which make it possible to achieve an equivalent level of protection, such as appropriate treatment, reduction of exposure, tightening of controls, adoption of provisional limits, recommendations for populations at risk, etc. One should also consider replacing the products or procedures concerned by safer products or procedures. | Die Maßnahmen sollten im Verhältnis zum angestrebten Schutzniveau stehen. |
| The risk reduction measure should not be limited to immediate risks where the proportionality of the action is easier to assess. It is in situations in which the adverse effects do not emerge until long after exposure that the cause-effect relationships are more difficult to prove scientifically and that - for this reason - the precautionary principle often has to be invoked. In this case the potential long-term effects must be taken into account in evaluating the proportionality of measures in the form of rapid action to limit or eliminate a risk whose effects will not surface until ten or twenty years later or will affect future generations. This applies in particular to effects on the eco-system. Risks that are carried forward into the future cannot be eliminated or reduced except at the time of exposure, that is to say immediately. | 6.3.2. Das Diskriminierungsverbot |
| Measures should be proportional to the desired level of protection. | Das Diskriminierungsverbot besagt, daß gleiche Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich behandelt werden dürfen, es sei denn, eine solche Behandlung wäre objektiv gerechtfertigt. |
| 6.3.2. Non-discrimination | Aufgrund des Vorsorgeprinzips getroffene Maßnahmen müssen so angewendet werden können, daß ein einheitliches Schutzniveau erreicht wird und sich eine willkürliche unterschiedliche Behandlung nicht mit der geographischen Herkunft oder der Eigenart einer Produktion rechtfertigen läßt. |
| The principle of non-discrimination means that comparable situations should not be treated differently and that different situations should not be treated in the same way, unless there are objective grounds for doing so. | Die Maßnahmen müssen diskriminierungsfrei anwendbar sein. |
| Measures taken under the precautionary principle should be designed to achieve an equivalent level of protection without invoking the geographical origin or the nature of the production process to apply different treatments in an arbitrary manner. | 6.3.3. Das Kohärenzgebot |
| Measures should not be discriminatory in their application. | Die Maßnahmen sollten auf in ähnlichen Fällen getroffene Maßnahmen abgestimmt sein oder auf ähnlichen Ansätzen beruhen. Im Interesse einer möglichst vollständigen Risikobewertung sind eine ganze Reihe von Gesichtspunkten zu berücksichtigen. Damit lassen sich die Gefahren (insbesondere durch Bestimmung einer Dosis-/Wirkungs-Relation) ermitteln und beschreiben und die Gefährdung einer bestimmten Bevölkerung oder der Umwelt beurteilen. Läßt sich das Risiko wegen fehlender wissenschaftlicher Daten und in Anbetracht bewertungsinhärenter Unklarheiten nicht beschreiben, so müssen die getroffenen Vorsorgemaßnahmen anderen Maßnahmen, die in ähnlichen Bereichen getroffen wurden, in denen alle erforderlichen wissenschaftlichen Daten vorliegen, inhaltlich entsprechen und von gleicher Tragweite sein. |
| 6.3.3. Consistency | Die Maßnahmen sollten auf andere Maßnahmen abgestimmt sein, die in der Vergangenheit unter ähnlichen Umständen oder unter Zugrundelegung ähnlicher Ansätze getroffen worden sind. |
| Measures should be consistent with the measures already adopted in similar circumstances or using similar approaches. Risk evaluations include a series of factors to be taken into account to ensure that they are as thorough as possible. The goal here is to identify and characterise the hazards, notably by establishing a relationship between the dose and the effect and assessing the exposure of the target population or the environment. If the absence of certain scientific data makes it impossible to characterise the risk, taking into account the uncertainties inherent to the evaluation, the measures taken under the precautionary principle should be comparable in nature and scope with measures already taken in equivalent areas in which all the scientific data are available. | 6.3.4. Abwägung der mit einem Tätigwerden oder Nichttätigwerden verbundenen Vor- und Nachteile |
| Measures should be consistent with the measures already adopted in similar circumstances or using similar approaches. | Die wahrscheinlichsten positiven und negativen Folgen, die mit der in Betracht gezogenen Maßnahme oder mit einem Nichttätigwerden verbunden sind, sind gegeneinander abzuwägen; ferner ist zu prüfen, welche Gesamtkosten sich daraus kurz- oder langfristig für die Gemeinschaft ergeben. Die geplanten Vorsorgemaßnahmen sollten insgesamt gesehen dazu beitragen können, das Risiko auf ein zumutbares Niveau zu senken. |
| 6.3.4. Examination of the benefits and costs of action and lack of action | Die Abwägung der Vor- und Nachteile darf sich nicht auf eine wirtschaftliche Kosten-Nutzen-Analyse beschränken. Sie muß weiter angelegt sein und auch andere als wirtschaftliche Erwägungen einbeziehen. |
| A comparison must be made between the most likely positive or negative consequences of the envisaged action and those of inaction in terms of the overall cost to the Community, both in the long- and short-term. The measures envisaged must produce an overall advantage as regards reducing risks to an acceptable level. | Die Prüfung der Vor- und Nachteile sollte eine wirtschaftliche Kosten-Nutzen-Analyse umfassen, sofern diese zweckmäßig und duchführbar ist. |
| Examination of the pros and cons cannot be reduced to an economic cost-benefit analysis. It is wider in scope and includes non-economic considerations. | Es können aber auch andere Analysemethoden herangezogen werden, z. B. Methoden zur Feststellung der Wirksamkeit möglicher Optionen oder der Akzeptanz in der Bevölkerung. Die Gesellschaft ist nämlich unter Umständen bereit, zum Schutz eines von ihr als wesentlich anerkannten Interesses * z. B. der Umwelt oder der Gesundheit * größere Opfer zu bringen. |
| However, examination of the pros and cons should include an economic cost-benefit analysis where this is appropriate and possible. | In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ist die Kommission der Auffassung, daß den Erfordernissen des Schutzes der öffentlichen Gesundheit unzweifelhaft größeres Gewicht beizumessen ist als wirtschaftlichen Erwägungen. |
| Besides, other analysis methods, such as those concerning the efficacy of possible options and their acceptability to the public may also have to be taken into account. A society may be willing to pay a higher cost to protect an interest, such as the environment or health, to which it attaches priority. | Bevor Maßnahmen getroffen werden, sind die mit einem Tätigwerden oder Nichttätigwerden verbundenen Vor- und Nachteile gegeneinander abzuwägen. Diese Abwägung sollte eine wirtschaftliche Kosten-Nutzen-Analyse umfassen, sofern dies zweckmäßig und durchführbar ist. Auch andere Analysemethoden * z. B. zur Ermittlung der Wirksamkeit und der sozioökonomischen Auswirkungen der möglichen Optionen * kommen in Frage. Im übrigen kann sich der Entscheidungsträger auch von anderen als wirtschaftlichen Erwägungen leiten lassen, z. B. vom Anliegen des Gesundheitsschutzes. |
| The Commission affirms, in accordance with the case law of the Court that requirements linked to the protection of public health should undoubtedly be given greater weight that economic considerations. | 6.3.5. Die Verfolgung der wissenschaftlichen Entwicklung |
| The measures adopted presuppose examination of the benefits and costs of action and lack of action. This examination should include an economic cost/benefit analysis when this is appropriate and feasible. However, other analysis methods, such as those concerning efficacy and the socio-economic impact of the various options, may also be relevant. Besides the decision-maker may, in certain circumstances, by guided by non-economic considerations such as the protection of health. | Solange die wissenschaftlichen Daten nicht ausreichen, ungenau sind oder keine eindeutigen Schlüsse zulassen, das Risiko aber so hoch eingestuft wird, daß es der Gesellschaft nicht zugemutet werden kann, müssen die Maßnahmen aufrechterhalten werden. Liegen neue wissenschaftliche Daten vor, so sind die Maßnahmen unter Umständen innerhalb einer bestimmten Frist abzuändern oder gar aufzuheben. Dabei kommt es allerdings nicht entscheidend auf den Zeitfaktor an, sondern auf die Entwicklung der wissenschaftlichen Erkenntnisse. |
| 6.3.5. Examination of scientific developments | Im übrigen müssen die Forschungsarbeiten fortgesetzt werden, damit später eine bessere oder vollständigere wissenschaftliche Bewertung vorgenommen werden kann. In diesem Zusammenhang ist es auch wichtig, daß die Maßnahmen einer regelmäßigen wissenschaftlichen Überwachung (Monitoring) unterliegen, die es ermöglicht, sie anhand von neuen wissenschaftlichen Informationen zu überprüfen. |
| The measures should be maintained as long as the scientific data are inadequate, imprecise or inconclusive and as long as the risk is considered too high to be imposed on society. The measures may have to be modified or abolished by a particular deadline, in the light of new scientific findings. However, this is not always linked to the time factor, but to the development of scientific knowledge. | Das Übereinkommen über gesundheitspolizeiliche und pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen (SPS-Übereinkommen) sieht vor, daß Maßnahmen, die in einer durch unzureichende wissenschaftliche Beweise gekennzeichneten Situation getroffen werden, bestimmte Voraussetzungen erfuellen müssen. Diese Voraussetzungen gelten somit nur im Anwendungsbereich des SPS-Übereinkommens, aber es könnte sein, daß in Bereichen wie z. B. der Umwelt teilweise andere, den Besonderheiten des jeweiligen Sektors entsprechende Grundsätze gelten. |
| Besides, scientific research should be carried out with a view to obtaining a more advanced or more complete scientific assessment. In this context, the measures should be subjected to regular scientific monitoring, so that they can be reevaluated in the light of new scientific information. | Artikel 5 Absatz 7 des SPS-Übereinkommens enthält einige spezielle Regelungen: |
| The Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS) provides that measures adopted in the context of inadequate scientific evidence must respect certain conditions. Hence these conditions concern only the scope of the SPS Agreement, but the specific nature of certain sectors, such as the environment, may mean that somewhat different principles have to be applied. | - Maßnahmen dürfen nur vorläufig getroffen werden, solange keine detaillierteren wissenschaftlichen Daten vorliegen. Wie lange diese vorläufigen Maßnahmen beibehalten werden dürfen, hängt jedoch von der Entwicklung des wissenschaftlichen Kenntnisstandes, also nicht nur vom Zeitablauf ab. |
| Article 5(7) of the SPS agreement includes certain specific rules: | - Es müssen Untersuchungen durchgeführt werden, um die für eine objektivere Risikobewertung erforderlichen zusätzlichen wissenschaftlichen Daten zu erhalten. |
| - The measures must be of a provisional nature pending the availability of more reliable scientific data. However this provisional nature is linked to the development of scientific knowledge rather than to a time factor. | - Die Maßnahmen müssen in regelmäßigen Abständen überprüft werden, um mittlerweile verfügbaren neuen wissenschaftlichen Daten Rechnung tragen zu können. Die Ergebnisse der wissenschaftlichen Forschung sollten die Vervollständigung der Risikobewertung und * falls erforderlich * eine diesen Ergebnissen entsprechende Überarbeitung der Maßnahmen ermöglichen. |
| - Research must be carried out to elicit the additional scientific data required for a more objective assessment of the risk. | - Die im SPS-Übereinkommen genannte vertretbare Frist umfaßt somit die Zeit, die zum einen bis zum Abschluß der einschlägigen wissenschaftlichen Arbeiten und zum anderen für eine die Ergebnisse dieser Arbeiten berücksichtigende Risikobewertung benötigt wird. Dauert es zu lange, bis Ergebnisse erzielt werden, das Risiko neu bewertet wird oder vorläufige Maßnahmen abgeändert werden, so sollte dies nicht mit Haushaltszwängen oder politischen Prioritäten begründet werden können. |
| - The measures must be periodically reviewed to take account of new scientific data. The results of scientific research should make it possible to complete the risk evaluation and if necessary to review the measures on the basis of the conclusions. | Die Forschung kann sich auch darauf konzentrieren, die Methoden und Instrumente für die Risikobewertung zu verbessern, und zwar auch durch Einbeziehung aller einschlägigen Faktoren (z. B. sozioökonomischer Informationen oder technologischer Perspektiven). |
| - Hence the reasonable period envisaged in the SPS Agreement includes the time needed for completion of the necessary scientific work and, besides, the time needed for performance of a risk evaluation based on the conclusions of this scientific work. It should not be possible to invoke budgetary constraints or political priorities to justify excessive delays in obtaining results, re-evaluating the risk or amending the provisional measures. | Solange die wissenschaftlichen Daten nicht ausreichen, ungenau sind oder keine eindeutigen Schlüsse zulassen, das Risiko aber als so hoch eingestuft wird, daß es der Gesellschaft nicht zugemutet werden kann, sollten die Maßnahmen trotz ihres vorläufigen Charakters aufrechterhalten werden. |
| Research could also be conducted for the improvement of the methodologies and instruments for assessing risk, including greater integration of all pertinent factors (e.g. socio-economic information, technological perspectives). | Wie lange sie aufrechtzuerhalten sind, hängt vom wissenschaftlichen Kenntnisstand ab, der auch für die Überprüfung der Maßnahmen maßgeblich ist. Das bedeutet, daß die wissenschaftlichen Forschungsarbeiten fortgesetzt werden müssen, damit man zu vollständigeren Daten gelangt. |
| The measures, although provisional, shall be maintained as long as the scientific data remain incomplete, imprecise or inconclusive and as long as the risk is considered too high to be imposed on society. | Auf dem Vorsorgeprinzip beruhende Maßnahmen sollten nach Maßgabe der wissenschaftlichen Forschungsergebnisse und der beobachteten Auswirkungen dieser Maßnahmen überprüft und gegebenenfalls abgeändert werden. |
| Maintenance of the measures depends on the development of scientific knowledge, in the light of which they should be reevaluated. This means that scientific research shall be continued with a view to obtaining more complete data. | 6.4. Die Beweislast |
| Measures based on the precautionary principle shall be reexamined and if necessary modified depending on the results of the scientific research and the follow up of their impact. | - Die bereits in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft und vieler Drittländer gegebenen Bestimmungen sehen den Grundsatz vor, daß bestimmte Produkte wie Arzneimittel, Schädlingsbekämpfungsmittel oder Lebensmittelzusätze vor der Vermarktung einer vorherigen Zulassung bedürfen (Positivliste). Damit wird bereits das Vorsorgeprinzip angewandt und die wissenschaftliche Beweislast anders verteilt. Dies ist besonders bei Stoffen der Fall, die "a priori" als gefährlich oder bei einer bestimmten Aufnahmemenge als potentiell gefährlich gelten. In diesem Fall kehrt der Gesetzgeber vorsichtshalber die Beweislast um und geht von der Gefährlichkeit dieser Stoffe aus, solange nicht das Gegenteil nachgewiesen wird. Somit müssen die Unternehmen die für die Risikobewertung erforderliche wissenschaftliche Arbeit leisten. Solange das Risiko für die Gesundheit oder die Umwelt nicht mit hinreichender Sicherheit ermittelt werden kann, darf der Gesetzgeber die Verwendung eines Stoffes nur ausnahmsweise zur Durchführung von Versuchen zulassen. |
| 6.4. The burden of proof | - In anderen Ländern, in denen es kein solches Zulassungsverfahren gibt, kann es Sache des Benutzers, einer Privatperson, eines Verbraucherverbands, eines Zusammenschlusses von Bürgern oder des Staates sein, das Bestehen einer Gefahr und das Ausmaß des mit einem Produkt oder Verfahren verbundenen Risikos nachzuweisen. Eine aufgrund des Vorsorgeprinzips getroffene Maßnahme kann gelegentlich eine Regelung enthalten, nach der die Beweislast umgekehrt und auf den Erzeuger, Hersteller oder Importeur übertragen wird. Eine solche Beweislastumkehr kann aber nicht grundsätzlich in Frage kommen. Ob diese Möglichkeit besteht, ist in jedem Einzelfall zu prüfen, in dem eine Maßnahme als Vorsorgemaßnahme getroffen wird, um zunächst einmal zusätzliche wissenschaftliche Daten abzuwarten und denjenigen, die ein wirtschaftliches Interesse an der Herstellung und/oder Vermarktung des betreffenden Verfahrens oder Produkts haben, Gelegenheit zu geben, die erforderliche wissenschaftliche Forschung auf freiwilliger Basis selbst zu finanzieren. |
| - Community rules and those of many third countries enshrine the principle of prior approval (positive list) before the placing on the market of certain products, such as drugs, pesticides or food additives. This is one way of applying the precautionary principle, by shifting responsibility for producing scientific evidence. This applies in particular to substances deemed "a priori" hazardous or which are potentially hazardous at a certain level of absorption. In this case the legislator, by way of precaution, has clearly reversed the burden of proof by requiring that the substances be deemed hazardous until proven otherwise. Hence it is up to the business community to carry out the scientific work needed to evaluate the risk. As long as the human health risk cannot be evaluated with sufficient certainty, the legislator is not legally entitled to authorise use of the substance, unless exceptionally for test purposes. | Auf das Vorsorgeprinzip gestützte Maßnahmen können eine Regelung enthalten, aus der sich ergibt, wer die für eine umfassende Risikobewertung erforderlichen wissenschaftlichen Beweise zu erbringen hat. |
| - In other cases, where such a prior approval procedure does not exist, it may be for the user, a private individual, a consumer association, citizens or the public authorities to demonstrate the nature of a danger and the level of risk posed by a product or process. Action taken under the head of the precautionary principle must in certain cases include a clause reversing the burden of proof and placing it on the producer, manufacturer or importer, but such an obligation cannot be systematically entertained as a general principle. This possibility should be examined on a case-by-case basis when a measure is adopted under the precautionary principle, pending supplementary scientific data, so as to give professionals who have an economic interest in the production and/or marketing of the procedure or product in question the opportunity to finance the necessary research on a voluntary basis. | 7. ERGEBNIS |
| Measures based on the precautionary principle may assign responsibility for producing the scientific evidence necessary for a comprehensive risk evaluation. | Mit dieser Mitteilung möchte die Kommission nicht nur ihren Standpunkt bezüglich des Rückgriffs auf das Vorsorgeprinzip umfassend erläutern, sondern auch ihrem Streben nach Transparenz und ihrer Bereitschaft zum Dialog mit allen interessierten Parteien Ausdruck verleihen. Gleichzeitig ist die Mitteilung als konkrete Orientierungshilfe für die Anwendung des Vorsorgeprinzips gedacht. |
| 7. CONCLUSION | Die Kommission möchte nochmals betonen, wie wichtig es ist, zwischen der hochpolitischen Entscheidung, ob gehandelt werden soll oder nicht, und den sich aus dem Rückgriff auf das Vorsorgeprinzip ergebenden Maßnahmen selbst zu unterscheiden. Letztere müssen mit den allgemeinen, für jede Maßnahme des Risikomanagements geltenden Grundsätzen vereinbar sein. Die Kommission ist auch der Auffassung, daß vor jeder Entscheidung eine Prüfung aller verfügbaren wissenschaftlichen Daten und * wenn möglich * eine möglichst objektive und umfassende Risikobewertung vorzunehmen ist. Die Entscheidung für einen Rückgriff auf das Vorsorgeprinzip darf nicht dazu führen, daß willkürliche oder diskriminierende Maßnahmen ergriffen werden. |
| This Communication of a general scope sets out the Commission's position as regards recourse to the precautionary principle. The Communication reflects the Commission's desire for transparency and dialogue with all stakeholders. At the same it is provides concrete guidance for applying the precautionary principle. | Diese Mitteilung könnte auch dazu beitragen, dem Standpunkt der Gemeinschaft auf internationaler Ebene * auf der immer öfter auf das Vorsorgeprinzip verwiesen wird * mehr Nachdruck zu verleihen. Die Kommission möchte aber unterstreichen, daß sie mit dieser Mitteilung kein Fazit aus den bislang angestellten Überlegungen ziehen will, sondern daß die Mitteilung ganz im Gegenteil als Diskussionsgrundlage für eine umfassendere Erörterung der Rahmenbedingungen für die Bewertung und Einschätzung von Risiken sowie für das Risikomanagement und die Information der Öffentlichkeit über diese Risiken dienen soll. |
| The Commission wishes to reaffirm the crucial importance it attaches to the distinction between the decision to act or not to act, which is of an eminently political nature, and the measures resulting from recourse to the precautionary principle, which must comply with the general principles applicable to all risk management measures. The Commission also considers that every decision must be preceded by an examination of all the available scientific data and, if possible, a risk evaluation that is as objective and comprehensive as possible. A decision to invoke the precautionary principle does not mean that the measures will be adopted on an arbitrary or discriminatory basis. | ANHANG I |
| This Communication should also contribute to reaffirming the Community's position at international level, where the precautionary principle is receiving increasing attention. However the Commission wishes to stress that this Communication is not meant to be the last word; rather, it should be seen as the point of departure for a broader study of the conditions in which risks should be assessed, appraised, managed and communicated. | Rechts- und sonstige Grundlagen für Entscheidungen der EG über Vorsorgemassnahmen |
| ANNEX I | - Rechtstexte |
| Legal and other bases for EC decisions on precautionary measures | Ref. 1 |
| The legislative texts | Im Vertrag von Amsterdam, in den die einschlägigen Bestimmungen des Vertrages von Maastricht von 1992 übernommen wurden, heißt es (Artikel 174): |
| Ref. 1 | "(2) Die Umweltpolitik der Gemeinschaft zielt unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Gegebenheiten in den einzelnen Regionen der Gemeinschaft auf ein hohes Schutzniveau ab. Sie beruht auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen, sowie auf dem Verursacherprinzip ... |
| The EC Treaty, incorporating provisions already introduced by the Maastricht Treaty of 1992, and more specifically Article 174 thereof, states: | (3) Bei der Erarbeitung ihrer Umweltpoltik berücksichtigt die Gemeinschaft |
| _ "2. Community policy on the environment shall aim at a high level of protection taking into account the diversity of situations in the various regions of the Community. It shall be based on the precautionary principle and on the principles that preventive action should be taken, that environmental damage should as a priority be rectified at source and that the polluter should pay ... | * die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten ... |
| 3. In preparing its policy on the environment, the Community shall take account of: | * die Vorteile und die Belastung aufgrund des Tätigwerdens bzw. Nichttätigwerdens ..." |
| _ available scientific and technical data, ... | Ref. 2 |
| _ the potential benefits and costs of action or lack of action ..." | Artikel 6 EG-Vertrag lautet: "Die Erfordernisse des Umweltschutzes müssen bei der Festlegung und Durchführung der in Artikel 3 genannten Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden." |
| Ref. 2 | Ref. 3 |
| Article 6 of the EC Treaty provides that "environmental protection requirements must be integrated into the definition and implementation of the Community policies and activities referred to in Article 3, in particular with a view to promoting sustainable development". | Dementsprechend sieht Artikel 95 Absatz 3 EG-Vertrag vor: "Die Kommission geht in ihren Vorschlägen nach Absatz 1 in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz von einem hohen Schutzniveau aus und berücksichtigt dabei insbesondere alle auf wissenschaftliche Ergebnisse gestützten neuen Entwicklungen. Im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse streben das Europäische Parlament und der Rat dieses Ziel ebenfalls an." |
| Ref. 3 | Ref. 4 |
| Hence, Article 95(3) of the EC Treaty provides that: "The Commission, in its proposals envisaged in paragraph 1 concerning health, safety, environmental protection and consumer protection, will take as a base a high level of protection, taking account in particular of any new development based on scientific facts. Within their respective powers, the European Parliament and the Council will also seek to achieve this objective". | Artikel 152 Absatz 1 EG-Vertrag lautet: "Bei der Festlegung und Durchführung aller Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen wird ein hohes Gesundheitsschutzniveau sichergestellt." |
| Ref. 4 | - Die Rechtsprechung |
| The first paragraph of Article 152 of the EC Treaty provides that: "A high level of human health protection shall be ensured in the definition and implementation of all Community policies and activities". | Ref. 5 |
| Case law | In einem der beiden Urteile (vom 5. Mai 1998 in den Rechtssachen C-157/96 und C-180/96), in denen es um die Gültigkeit der Entscheidung der Kommission ging, mit der diese die Ausfuhr von Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich verboten hatte, um das Risiko einer Übertragung von BSE zu beschränken, hat der Gerichtshof ausgeführt: |
| Ref. 5 | "Wenn das Vorliegen und der Umfang von Gefahren für die menschliche Gesundheit ungewiß ist, können die Organe Schutzmaßnahmen treffen, ohne abwarten zu müssen, daß das Vorliegen und die Größe dieser Gefahren klar dargelegt sind" (Randnummer 99). In der folgenden Randnummer begründet der Gerichtshof diese Auffassung näher: "Das bestätigt auch Artikel 130r Absatz 1 EG-Vertrag, wonach der Schutz der menschlichen Gesundheit zu den umweltschutzpolitischen Zielen der Gemeinschaft gehört. Nach Artikel 130r Absatz 2 zielt die Umweltpolitik der Gemeinschaft auf ein hohes Schutzniveau ab; sie beruht auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung; die Erfordernisse des Umweltschutzes müssen bei der Festlegung und Durchführung anderer Gemeinschaftspolitiken einbezogen werden" (Randnummer 100). |
| In its judgement on the validity of the Commission's decision banning the exportation of beef from the United Kingdom to reduce the risk of BSE transmission (Judgements of 5 May 1998, cases C-157/96 and C-180/96), the Court held: | Ref. 6 |
| "Where there is uncertainty as to the existence or extent of risks to human health, the institutions may take protective measures without having to wait until the reality and seriousness of those risks become fully apparent." (Grounds 63). The next section fleshes out the Court's reasoning: "That approach is borne out by Article 130r(1) of the EC Treaty, according to which Community policy on the environment is to pursue the objective inter alia of protecting human health. Article 130r(2) provides that that policy is to aim at a high level of protection and is to be based in particular on the principles that preventive action should be taken and that environmental protection requirements must be integrated into the definition and implementation of other Community policies."(Grounds 64). | In einem anderen Urteil, in dem es um den Schutz der Gesundheit der Verbraucher ging (Urteil vom 16. Juli 1998 in der Rechtssache T-199/96), übernahm das Gericht erster Instanz diese Passage aus dem BSE-Urteil (vgl. Randnummern 66 und 67). |
| Ref. 6 | Ref. 7 |
| In another judgement concerning protection of consumer health (Judgement of 16 July 1998, case T-199/96), the Court of First Instance cites the above passage from the BSE judgement (see Grounds 66 and 67). | Vor kurzem hat sich der Präsident des Gerichts erster Instanz im Beschluß vom 20. Juni 1999 (Rechtssache T-70/99) der in den vorgenannten Urteilen vertretenen Auffassung angeschlossen. Hervorzuheben ist jedoch, daß in dieser Entscheidung ausdrücklich auf das Vorsorgeprinzip verwiesen wird. Außerdem wird darin bekräftigt, daß die Erfordernisse der öffentlichen Gesundheit wirtschaftlichen Erwägungen zweifelsohne vorgehen müssen. |
| Ref. 7 | - Die politischen Leitlinien |
| Recently, in the Order of 30 June 1999 (Case T-70/99), the President of the Court of First Instance confirmed the positions expressed in the abovementioned judgements. Note that this judgement contains an explicit reference to the precautionary principle and affirms that "requirements linked to the protection of public health should undoubtedly be given greater weight that economic considerations." | Ref. 8 |
| Policy orientations | In ihrer Mitteilung vom 30. April 1997 (Gesundheit der Verbraucher und Lebensmittelsicherheit, KOM(97) 183 endg.) führt die Kommission aus: |
| Ref. 8 | "In Fällen, in denen die wissenschaftlichen Grundlagen unzureichend sind oder Ungewißheiten bestehen, wird sich die Kommission bei ihrer Risikoanalyse vom Prinzip der Vorsicht leiten lassen." |
| In its Communication of 30 April 1997 on consumer health and food safety (COM(97) 183 final), the Commission states: "the Commission will be guided in its risk analysis by the precautionary principle, in cases where the scientific basis is insufficient or some uncertainty exists". | Ref. 9 |
| Ref. 9 | In ihrem Grünbuch "Allgemeine Grundsätze des Lebensmittelrechts in der Europäischen Union" vom 30. April 1997 (KOM(97) 176 endg.) bestätigt die Kommission diese Ansicht: |
| In its Green Paper on the General Principles of Food Law in the European Union of 30 April 1997 (COM(97) 176 final), the Commission reiterates this point: | "Im Vertrag ist festgelegt, daß die Gemeinschaft einen Beitrag zur Sicherung eines wirksamen Schutzes der allgemeinen Gesundheit, der Umwelt und der Verbraucherinteressen leistet. Um dieses hohe Schutzniveau und zugleich auch ein hohes Maß an Kohärenz zu gewährleisten, sollten die Schutzmaßnahmen auf einer Risikobewertung beruhen, die alle relevanten Risikofaktoren einbezieht - insbesondere technologische Aspekte, die neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse und die verfügbaren Inspektions-, Probenahme- und Testmethoden. Wenn eine umfassende Risikobewertung nicht möglich ist, sollten die Maßnahmen dem Prinzip der Vorbeugung folgen." |
| "The Treaty requires the Community to contribute to the maintenance of a high level of protection of public health, the environment and consumers. In order to ensure a high level of protection and coherence, protective measures should be based on risk assessment, taking into account all relevant risk factors, including technological aspects, the best available scientific evidence and the availability of inspection sampling and testing methods. Where a full risk assessment is not possible, measures should be based on the precautionary principle." | Ref. 10 |
| Ref. 10 | In der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 10. März 1998 zum Grünbuch heißt es: |
| In its Resolution of 10 March 1998 on the Green Paper, the European Parliament states: | "[Das Europäische Parlament] stellt fest, daß das Lebensmittelrecht der Gemeinschaft auf dem Grundsatz eines vorbeugenden Gesundheits- und Verbraucherschutzes beruht; betont, daß die Politik in diesem Bereich auf einer wissenschaftlich fundierten Risikoanalyse basieren muß, die, falls erforderlich, durch ein verläßliches Risikomanagement ergänzt wird, das auf dem Vorsorgeprinzip basiert ... |
| "European food law is based on the principle of preventive protection of consumer health; | fordert die Kommission auf, im Vorgriff auf eine mögliche Anfechtung des Lebensmittelrechts der Gemeinschaft durch die WTO-Gremien ihre wissenschaftlichen Ausschüsse zu beauftragen, eine vollständige Argumentation auf der Basis des Vorsorgeprinzips vorzulegen". |
| stresses that policy in this area must be founded on a scientifically-based risk analysis supplemented, where necessary, by appropriate risk management based on the precautionary principle; | Ref. 11 |
| invites the Commission to anticipate possible challenges to Community food law by WTO bodies by requesting the scientific committees to present a full set of arguments based on the precautionary principle." | Der Gemeinsame Parlamentarische Ausschuß des EWR (Europäischer Wirtschaftsraum) hat am 16. März 1999 eine Entschließung zur "Lebensmittelsicherheit im EWR" angenommen. Darin betont er zunächst "die Bedeutung der Anwendung des Vorsorgeprinzips" (Punkt 5) und bekräftigt zum anderen, "daß eine dringende Notwendigkeit besteht, bei der Bescheidung und Beurteilung von Anträgen auf Zulassung von GVO, die dafür gedacht sind, in die Nahrungskette zu gelangen, das Vorsorgeprinzip zugrunde zu legen ..." (Punkt 13). |
| Ref. 11 | Ref. 12 |
| The Joint Parliamentary Committee of the EEA (European Economic Area), adopted a Resolution on Food Safety in the EEA on 16 March 1999. In this connection, on the one hand, it "emphasises the importance of application of the precautionary principle" (point 5) and, on the other, "reaffirms the over-riding need for a precautionary approach within the EEA to the assessment and evaluation of applications for the marketing of GMOs intended to enter the food chain..." (point 13). | Der Rat hat am 13. April 1999 eine Entschließung angenommen. Darin ersucht er die Kommission u. a., "sich künftig bei der Ausarbeitung von Vorschlägen für Rechtsakte und bei ihren anderen verbraucherbezogenen Tätigkeiten noch entschiedener vom Vorsorgeprinzip leiten zu lassen und vorrangig klare und effiziente Leitlinien für die Anwendung dieses Prinzips zu entwickeln". |
| Ref. 12 | ANHANG II |
| On 13 April 1999, the Council adopted a Resolution urging the Commission, inter alia, "to be in the future even more determined to be guided by the precautionary principle in preparing proposals for legislation and in its other consumer-related activities and develop as a priority clear and effective guidelines for the application of this principle". | DAS VORSORGEPRINZIP IM VÖLKERRECHT |
| ANNEX II | Umwelt |
| THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE IN INTERNATIONAL LAW | Das Vorsorgeprinzip ist zwar nicht nur im Umweltbereich anwendbar, hat sich jedoch vorwiegend in diesem Bereich entwickelt. |
| The environment | So heißt es in der Ministererklärung der zweiten internationalen Konferenz zum Schutz der Nordsee (1987): "Um die Nordsee vor den möglichen schädlichen Wirkungen äußerst gefährlicher Stoffe zu schützen, ist nach dem Vorsorgeansatz vorzugehen. Deshalb können Maßnahmen zur Überwachung der Emissionen derartiger Stoffe geboten sein, und zwar auch dann, wenn der Kausalzusammenhang wissenschaftlich noch nicht nachgewiesen ist." Auf der dritten internationalen Konferenz zum Schutz der Nordsee (1990) gaben die Minister erneut eine Erklärung ab. Diese Erklärung, die präziser gefaßt ist als die vorherige, lautet: "Die unterzeichnenden Regierungen haben das Vorsorgeprinzip anzuwenden, d. h. sie müssen Maßnahmen treffen, um die Auswirkungen potentiell schädlicher (toxischer) Stoffe zu verhindern, und zwar auch dann, wenn es keine wissenschaftlichen Beweise für einen Kausalzusammenhang zwischen den Emissionen und diesen Wirkungen gibt." |
| Although applied more broadly, the Precautionary Principle has been developed primarily in the context of environmental policy. | Ausdrückliche Anerkennung fand das Vorsorgeprinzip 1992 auf der Konferenz von Rio de Janeiro über Umwelt und Entwicklung (UNCED. Dort fand es Eingang in die sogenannte Erklärung von Rio. Seitdem wurde das Vorsorgeprinzip in mehrere umweltrechtliche Vereinbarungen aufgenommen, insbesondere in die Vereinbarungen über Klimaänderungen, über Stoffe, die zum Abbau der Ozonschicht führen, sowie über die Erhaltung der biologischen Vielfalt. |
| Hence, the Ministerial Declaration of the Second International Conference on the Protection of the North Sea (1987) states that "in order to protect the North Sea from possibly damaging effects of the most dangerous substances, a precautionary approach is necessary which may require action to control inputs of such substances even before a causal link has been established by absolutely clear scientific evidence". A new Ministerial Declaration was delivered at the Third International Conference on the Protection of the North Sea (1990). It fleshes out the earlier declaration, stating that "the participants ... will continue to apply the precautionary principle, that is to take action to avoid potentially damaging impacts of substances that are persistent, toxic and liable to bioaccumulate even where there is no scientific evidence to prove a causal link between emissions and effects" | Das Vorsorgeprinzip ist im 15. Grundsatz der Erklärung von Rio als einer der Grundsätze verankert, in denen die allgemeinen Rechte und Pflichte der nationalen Behörden festgelegt werden: |
| The Precautionary Principle was explicitly recognised during the UN Conference on Environment and Development (UNCED) in Rio de Janeiro 1992 and included in the so-called Rio Declaration. Since then the Precautionary Principle has been implemented in various environmental instruments, and in particular in global climate change, ozone depleting substances and biodiversity conservation. | "Zum Schutz der Umwelt wenden die Staaten den Vorsorgeansatz entsprechend ihren Möglichkeiten umfassend an. Angesichts der Gefahr erheblicher oder irreversibler Schäden soll fehlende vollständige Gewißheit nicht als Grund dafür dienen, kostenwirksame Maßnahmen zur Verhinderung von Umweltschäden hinauszuzögern." |
| The precautionary Principle is listed as Principle 15 of the Rio Declaration among the principles of general rights and obligations of national authorities: | Diesem 15. Grundsatz nachempfunden sind |
| "In order to protect the environment, the precautionary approach should be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation". | 1. die Präambel des Übereinkommens über die biologische Vielfalt (1992): |
| Principle 15 is reproduced in similar wording in: | "... in Anbetracht dessen, daß in den Fällen, in denen eine erhebliche Verringerung der biologischen Vielfalt oder ein erheblicher Verlust an biologischer Vielfalt droht, das Fehlen einer völligen wissenschaftlichen Gewißheit nicht als Grund für das Aufschieben von Maßnahmen zur Vermeidung oder weitestgehenden Verringerung einer solchen Bedrohung dienen sollte ..." |
| 1. The preamble of the Convention of Biological Diversity (1992): | 2. Artikel 3 (Grundsätze) des Übereinkommens über Klimaänderungen (1992): |
| (...) Noting also that where there is a threat of significant reduction or loss of biological diversity, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing measures to avoid or minimise such a threat (...) | "Die Vertragsparteien sollen Vorsorgemaßnahmen treffen, um den Ursachen der Klimaänderungen vorzubeugen, sie zu verhindern oder so gering wie möglich zu halten und die nachteiligen Auswirkungen der Klimaänderungen abzuschwächen. In Fällen, in denen ernsthafte oder nicht wiedergutzumachende Schäden drohen, soll das Fehlen einer völligen wissenschaftlichen Gewißheit nicht als Grund für das Aufschieben solcher Maßnahmen dienen, wobei zu berücksichtigen ist, daß Politiken und Maßnahmen zur Bewältigung der Klimaänderungen kostengünstig sein sollten, um weltweite Vorteile zu möglichst geringen Kosten zu gewährleisten. Zur Erreichung dieses Zweckes sollen die Politiken und Maßnahmen die unterschiedlichen sozio-ökonomischen Zusammenhänge berücksichtigen, umfassend sein, alle wichtigen Quellen, Senken und Speicher von Treibhausgasen und die Anpassungsmaßnahmen erfassen sowie alle Wirtschaftsbereiche einschließen. Bemühungen zur Bewältigung der Klimaänderungen können von interessierten Vertragsparteien gemeinsam unternommen werden." |
| 2. In article 3 (Principles) of the Convention of Climate Change (1992): | Im Pariser Übereinkommen zum Schutz der Meeresumwelt des Nordostatlantiks (September 1992) wird das Vorsorgeprinzip wie folgt definiert: "[Nach dem] Vorsorgeprinzip [werden] Verhütungsmaßnahmen getroffen ..., wenn triftige Gründe zur Besorgnis vorliegen, daß unmittelbar oder mittelbar der Meeresumwelt zugeführte Stoffe oder Energie zu einer Gefährdung der menschlichen Gesundheit, einer Schädigung der lebenden Ressourcen und der Meeresökosysteme, einer Beeinträchtigung der Annehmlichkeiten der Umwelt oder einer Behinderung der sonstigen rechtmäßigen Nutzungen des Meeres führen können, selbst wenn es keinen schlüssigen Beweis für einen ursächlichen Zusammenhang zwischen den Einträgen und ihren Auswirkungen gibt." |
| (..)The Parties should take precautionary measures to anticipate, prevent or minimise the causes of climate change and mitigate its adverse effects. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing such measures, taking into account that policies and measures to deal with climate change should be cost-effective so as to ensure global benefits at the lowest possible cost. To achieve this, such policies and measures should take into account different socio-economic contexts, be comprehensive, cover all relevant sources, sinks and reservoirs of greenhouse gases and adaptation, and comprise all economic sectors. Efforts to address climate change may be carried out cooperatively by interested Parties. | Erst kürzlich (am 28. Januar 2000) wurde auf der Konferenz der Vertragsstaaten des Übereinkommens über die biologische Vielfalt das Protokoll über die biologische Sicherheit angenommen, das die sichere Weitergabe, Handhabung und Verwendung der durch moderne Verfahren der Biotechnologie entstandenen modifizierten Organismen zum Gegenstand hat. Dieses bestätigt die grundlegende Bedeutung des Vorsorgeprinzips: "Selbst wenn wegen unzureichender einschlägiger wissenschaftlicher Daten und Kenntnisse der Umfang potentieller negativer Auswirkungen eines lebenden modifizierten Organismus auf die Erhaltung und die nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt im einführenden Vertragsstaat nicht mit wissenschaftlicher Sicherheit nachweisbar ist, ist dieser Vertragsstaat * auch unter Berücksichtigung der Risiken für die menschliche Gesundheit * berechtigt, hinsichtlich der Einfuhr des betreffenden lebenden modifizierten Organismus im Sinne von Absatz 3 eine den Umständen entsprechende Entscheidung zu treffen, um derartige potentielle negative Auswirkungen zu verhindern oder auf ein Minimum zu reduzieren." |
| In the Paris Convention for the protection of the marine environment of the north-east Atlantic (September 1992), the precautionary principle is defined as the principle "by virtue of which preventive measures are to be taken when there are reasonable grounds for concern that substances or energy introduced, directly or indirectly, into the marine environment may bring about hazards to human health, harm living resources and marine ecosystems, damage amenities or interfere with other legitimate uses of the sea, even when there is no conclusive evidence of a causal relationship between the inputs and the effects." | Auch aus der Präambel des Übereinkommens zur Errichtung der WTO geht hervor, daß der Welthandel und der Umweltschutz immer enger miteinander verwoben sind. |
| Recently, on 28 January 2000, at the Conference of the Parties to the Convention on Biological diversity, the Protocol on Biosafety concerning the safe transfer, handling and use of living modified organisms resulting from modern biotechnology confirmed the key function of the Precautionary Principle. In fact, article 10, paragraph 6 states: "Lack of scientific certainty due to insufficient relevant scientific information and knowledge regarding the extent of the potential adverse effects of a living modified organism on the conservation and sustainable use of biological diversity in the Party of import, taking also into account risks to human health, shall not prevent that Party from taking a decision, as appropriate, with regard to the import of living modified organism in question as referred to in paragraph 3 above, in order to avoid or minimize such potential adverse effects". | Das SPS-Übereinkommen der WTO |
| Besides, the preamble to the WTO Agreement highlights the ever closer links between international trade and environmental protection. | Obgleich der Begriff "Vorsorgeprinzip" im WTO-Übereinkommen über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher Maßnahmen (Agreement on the application of Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS-Übereinkommen) nicht ausdrücklich genannt wird, hat das Berufungsgremium für die EG-Maßnahmen in bezug auf Fleisch und Fleischerzeugnisse (Hormone) (AB-1997-4, Punkt 124) festgestellt, daß sich dieses Prinzip in Artikel 5 Absatz 7 des Übereinkommens niedergeschlagen hat. Artikel 5 Absatz 7 lautet: "In Fällen, in denen das einschlägige wissenschaftliche Beweismaterial nicht ausreicht, kann ein Mitglied gesundheitspolizeiliche oder pflanzenschutzrechtliche Maßnahmen vorübergehend auf der Grundlage der verfügbaren einschlägigen Angaben einschließlich Angaben zuständiger internationaler Organisationen sowie auf der Grundlage der von anderen Mitgliedern angewendeten gesundheitspolizeilichen oder pflanzenschutzrechtlichen Maßnahmen einführen. In solchen Fällen bemühen sich die Mitglieder, die notwendigen zusätzlichen Informationen für eine objektivere Risikobewertung einzuholen und nehmen innerhalb einer vertretbaren Frist eine entsprechende Überprüfung der gesundheitspolizeilichen oder pflanzenschutzrechtlichen Maßnahme vor." |
| The WTO SPS Agreement | Das Berufungsgremium für Hormone (Punkt 124) erkennt an, daß "man nicht grundsätzlich davon ausgehen kann, daß Artikel 5 Absatz 7 bezüglich der Erheblichkeit des Vorsorgeprinzips eine abschließende Regelung enthalte". Im übrigen haben die Mitglieder das "Recht, selbst festzulegen, welches Gesundheitsschutzniveau sie anstreben wollen. Sie können daher im Gesundheitsschutz ein höheres Niveau (also auch eine umfassendere Vorsorge) anstreben als das Niveau, das sich aus internationalen Standards, Leitlinien und Empfehlungen ergibt". Im übrigen räumt das Berufungsgericht ein, daß "verantwortungsbewußte repräsentative Regierungen in der Regel unter dem Gesichtspunkt der Vorsicht und Vorsorge handeln, wenn das Risiko irreversibler, u. U. gar lebensbedrohender, Beeinträchtigungen der menschlichen Gesundheit besteht." Das Berufungsgremium über Maßnahmen Japans für landwirtschaftliche Erzeugnisse (AB-1998-8, Punkt 89) hat klargestellt, daß vier Voraussetzungen erfuellt sein müssen, wenn vorläufige SPS-Maßnahmen getroffen oder aufrechterhalten werden sollen. Ein Mitglied kann vorläufig eine SPS-Maßnahme ergreifen, wenn sie |
| Although the term -Precautionary Principle" is not explicitly used in the WTO Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures (SPS), the Appellate Body on EC measures concerning meat and meat products (Hormones) (AB-1997-4, paragraph 124) states that it finds reflection in Article 5.7 of this Agreement. Art 5.7 reads:-In cases where relevant scientific evidence is insufficient, a Member may provisionally adopt sanitary or phytosanitary measures on the basis of available scientific information, including that from the relevant international organizations as well as from sanitary and phytosanitary measures applied by other Members. In such circumstances, Members shall seek to obtain the additional information necessary for a more objective assessment of risk and review the sanitary or phytosanitary measure accordingly within a reasonable period of time." | 1.) in einer Situation ergeht, in der "die einschlägigen wissenschaftlichen Angaben nicht ausreichen"; |
| The Appellate Body on Hormones (Paragraph 124) recognises...." that there is no need to assume that Article 5.7 exhausts the relevance of a precautionary principle". Moreover, Members have the "right to establish their own level of sanitary protection, which level may be higher (i.e. more cautious) than that implied in existing international standards, guidelines and recommendations". Furthermore, it accepts that "responsible, representative governments commonly act from perspectives of prudence and precaution where risks of irreversible, e.g. life-terminating, damage to human health are concerned." The Appellate Body on Japan-Measures affecting agricultural products (AB-1998-8, paragraph 89) clarifies the four requirements which must be met in order to adopt and maintain provisional SPS measures. A Member may provisionally adopt an SPS measure if this measure is: | 2.) "auf der Grundlage der verfügbaren einschlägigen Angaben" getroffen wird. |
| 1) imposed in respect of a situation where -relevant scientific information is insufficient"; and | Eine solche vorläufige Maßnahme darf nur beibehalten werden, wenn das Mitglied, das sie eingeführt hat, |
| 2) adopted "on the basis of available pertinent information". | 1.) "sich bemüht, die notwendigen zusätzlichen Informationen für eine objektivere Risikobewertung zu erhalten"; |
| Such a provisional measure may not be maintained unless the Member which adopted the measure: | 2.) "innerhalb einer vertretbaren Frist eine entsprechende Überprüfung der ... Maßnahme vornimmt". |
| 1) -seek(s) to obtain the additional information necessary for a more objective risk assessment"; and | Bei diesen vier Voraussetzungen handelt es sich eindeutig um kumulative Voraussetzungen; jede ist für die Feststellung der Vereinbarkeit einer Maßnahme mit Artikel 5 Absatz 7 von gleicher Bedeutung. Ist eine dieser vier Voraussetzungen nicht erfuellt, so ist die fragliche Maßnahme mit Artikel 5 Absatz 7 unvereinbar. Was die "vertretbare Frist" für die Überprüfung der Maßnahme angeht, so stellt das Berufungsgremium (Punkt 93) fest, daß diese für jeden Einzelfall gesondert zu bestimmen ist und von den besonderen Umständen des jeweiligen Einzelfalls abhängt. Dabei ist auch zu berücksichtigen, wie schwierig die Beschaffung der für die Überprüfung der Maßnahme erforderlichen Informationen ist und um welche Art von vorläufiger SPS-Maßnahme es sich handelt. |
| 2) -review(s) the ... measure accordingly within a reasonable period of time" | ANHANG III |
| These four requirements are clearly cumulative and are equally important for the purpose of determining consistency with the provision of Art 5.7. Whenever one of these four requirements is not met, the measure at issue is inconsistent with Art 5.7. As to what constitutes a -reasonable period of time" to review the measure, the Appellate Body points out (Paragraph 93), that this has to be established on a case-by-case basis and depends on the specific circumstances of each case, including the difficulty of obtaining the additional information necessary for the review and the characteristics of the provisional SPS measure. | DIE VIER STUFEN DER RISIKOBEWERTUNG |
| ANNEX III | Maßnahmen sollten möglichst in dem folgenden vierstufigen Verfahren beschlossen werden; |
| THE FOUR COMPONENTS OF RISK ASSESSMENT | - Gefahrenermittlung bedeutet, die biologischen und chemischen Agenzien oder physikalischen Einwirkungen, die negative Auswirkungen haben können, zu identifizieren. Die Gefährlichkeit neuartiger Stoffe oder biologischer Agenzien kann durch ihre Auswirkungen auf die Bevölkerung (Erkrankungen und Mortalität) oder auf die Umwelt zutagetreten, und dann ist es unter Umständen möglich, die aktuellen oder potentiellen Auswirkungen auf die Bevölkerung oder die Umwelt zu beschreiben, bevor deren Ursache unzweifelhaft feststeht. |
| An attempt to complete as far as possible these four components should be performed before action is taken. | - Bei der Gefahrenbeschreibung werden Eigenart und Schweregrad der mit den ursächlichen Agenzien oder Tätigkeiten verbundenen negativen Auswirkungen quantitativ und/oder qualitativ bestimmt. Auf dieser Stufe ist zu ermitteln, in welchem Verhältnis die Menge des gefährlichen Stoffes zu seinen Wirkungen steht. Bisweilen ist dies aber schwierig oder ganz unmöglich, z. B. weil ein ursächlicher Zusammenhang nicht unzweifelhaft nachweisbar ist. |
| Hazard identification means identifying the biological, chemical or physical agents that may have adverse effects. A new substance or biological agent may reveal itself through its effects on the population (illness or death), or on the environment and it may be possible to describe the actual or potential effects on the population or environment before the cause is identified beyond doubt. | - Die Abschätzung des Risikos besteht aus einer quantitativen oder qualitativen Bestimmung der Wahrscheinlichkeit, mit dem untersuchten Agens in Berührung zu kommen. Abgesehen von Informationen über die Agenzien selbst (Herkunft, Verbreitung, Konzentration, Eigenschaften usw.) werden Daten zur Wahrscheinlichkeit einer Kontaminierung oder Exposition der Bevölkerung oder der Umwelt benötigt. |
| Hazard characterisation consists of determining, in quantitative and/or qualitative terms, the nature and severity of the adverse effects associated with the causal agents or activity. It is at this stage that a relationship between the amount of the hazardous substance and the effect has to be established. However, the relationship is sometimes difficult or impossible to prove, for instance because the causal link has not been established beyond doubt. | - Die Risikobeschreibung entspricht der qualitativen und/oder quantitativen Schätzung (unter Berücksichtigung inhärenter Ungewißheiten) der Wahrscheinlichkeit und Häufigkeit sowie des Schweregrads bekannter oder möglicher umwelt- oder gesundheitsschädigender Wirkungen. Sie wird auf der Grundlage der drei vorgenannten Stufen erstellt und hängt stark von den in jedem einzelnen Stadium des Verfahrens berücksichtigten Unsicherheiten, Schwankungen, Arbeitshypothesen und Annahmen ab. Wenn die verfügbaren Daten nicht ausreichen oder keine eindeutigen Schlüsse zulassen, könnte ein vorsichtiger Ansatz zum Schutz der Umwelt, der Gesundheit und der Sicherheit darin bestehen, immer vom ungünstigsten Fall auszugehen. Häufen sich solche Annahmen, kann dies zu einer Überbewertung des tatsächlichen Risikos führen. Ein solches Vorgehen bietet aber auch eine gewisse Gewähr dafür, daß das Risiko nicht unterschätzt wird. |
| Appraisal of exposure consists of quantitatively or qualitatively evaluating the probability of exposure to the agent under study. Apart from information on the agents themselves (source, distribution, concentrations, characteristics, etc.), there is a need for data on the probability of contamination or exposure of the population or environment to the hazard. | |
| Risk characterisation corresponds to the qualitative and/or quantitative estimation, taking account of inherent uncertainties, of the probability, of the frequency and severity of the known or potential adverse environmental or health effects liable to occur. It is established on the basis of the three preceding and closely depends on the uncertainties, variations, working hypotheses and conjectures made at each stage of the process. When the available data are inadequate or non-conclusive, a prudent and cautious approach to environmental protection, health or safety could be to opt for the worst-case hypothesis. When such hypotheses are accumulated, this will lead to an exaggeration of the real risk but gives a certain assurance that it will not be underestimated. | |
