ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JULIANE KOKOTT
της 13ης Ιουλίου 2006 1(1)
Υπόθεση C-278/05
Carol Marilyn Robins κ.λπ.
κατά
Secretary of State for Work and Pensions
[αίτηση του High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division, Ηνωμένο Βασίλειο, για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προστασία των μισθωτών εργαζομένων σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη – Προστασία των κεκτημένων δικαιωμάτων ή των δικαιωμάτων προσδοκίας για παροχές γήρατος – Έκταση των υποχρεώσεων – Άρθρο 8 της οδηγίας 80/987/ΕΟΚ – Ευθύνη των κρατών μελών για παραβιάσεις του κοινοτικού δικαίου – Κατάφωρη παραβίαση»
I – Εισαγωγή
1. Στην υπό κρίση υπόθεση, το High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division (Ηνωμένο Βασίλειο), ζητεί από το Δικαστήριο να αποφανθεί επί της ερμηνείας του άρθρου 8 της οδηγίας 80/987/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 20ής Οκτωβρίου 1980, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την προστασία των μισθωτών σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη (2). Το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987 αφορά την προστασία των συμφερόντων των μισθωτών σε σχέση με τα δικαιώματά τους για επικουρικές παροχές γήρατος σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη.
2. Οι ενάγοντες της κύριας δίκης είναι πρώην μισθωτοί εταιρίας που κατέστη αφερέγγυα. Η εν λόγω εταιρία χρηματοδοτούσε δύο συστήματα επικουρικής συντάξεως. Λόγω της αφερεγγυότητας της εταιρίας, τα συνταξιοδοτικά συστήματα έπαψαν να λειτουργούν, το δε ενεργητικό τους δεν επαρκούσε για να καλύψει όλες τις αξιώσεις των ασφαλισμένων. Ως εκ τούτου, μειώθηκαν σημαντικά για τους ενάγοντες οι βάσει συμβάσεων υπεσχημένες επικουρικές παροχές γήρατος. Στο πλαίσιο της αγωγής που άσκησαν κατά του αρμόδιου στον τομέα αυτό υπουργείου του Ηνωμένου Βασιλείου, οι ενάγοντες επικαλούνται το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987 για να ζητήσουν αποζημίωση για την αποκατάσταση αυτής της απώλειας παροχών γήρατος.
3. Κατόπιν τούτων, το αιτούν δικαστήριο υπέβαλε στο Δικαστήριο ερωτήματα σχετικά με το περιεχόμενο των διατάξεων του άρθρου 8 της οδηγίας 80/987. Το δικαστήριο αυτό ζήτησε, επιπλέον, διευκρινίσεις ως προς τις προϋποθέσεις θεμελιώσεως της ευθύνης ενός κράτους λόγω εσφαλμένης μεταφοράς οδηγίας στην εθνική έννομη τάξη.
II – Νομικό πλαίσιο
Α – Κοινοτικό δίκαιο
1. Η οδηγία 80/987
4. Η πρώτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 80/987 έχει ως εξής:
«Εκτιμώντας ότι είναι αναγκαία η θέσπιση διατάξεων για την προστασία των μισθωτών σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη, ιδίως για τη διασφάλιση της πληρωμής των ανεξόφλητων απαιτήσεών τους, λαμβανομένης υπόψη της αναγκαιότητας μιας ισόρροπης οικονομικής και κοινωνικής αναπτύξεως στην Κοινότητα.»
5. Στο τμήμα II της οδηγίας, υπό τον τίτλο «Διατάξεις σχετικές με τους οργανισμούς εγγυήσεως», περιέχονται κανόνες σχετικοί με την εξασφάλιση των συνταξιοδοτικών δικαιωμάτων των μισθωτών.
6. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, προβλέπει ότι τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια να περιορίζουν την απορρέουσα από το άρθρο 3 υποχρέωση προς πληρωμή των οργανισμών εγγυήσεως. Δυνάμει του άρθρου 4, παράγραφος 3, τα κράτη μέλη «δύνανται να καθορίσουν ένα ανώτατο όριο στη διασφάλιση πληρωμής ανεξοφλήτων απαιτήσεων των μισθωτών, για να αποφευχθεί η καταβολή ποσών πέρα από τα πλαίσια της κοινωνικής σκοπιμότητας της παρούσης οδηγίας».
7. Το τμήμα III της οδηγίας περιέχει, υπό τον τίτλο «Διατάξεις σχετικές με την κοινωνική ασφάλιση», διατάξεις σχετικές με την προστασία των δικαιωμάτων προνοίας.
8. Το άρθρο 6 επιτρέπει στα κράτη μέλη να προβλέπουν ότι «τα άρθρα 3, 4 και 5 δεν εφαρμόζονται για τις εισφορές των εργαζομένων που οφείλονται σύμφωνα με τα εθνικά συστήματα υποχρεωτικής κοινωνικής ασφαλίσεως ή σύμφωνα με υφιστάμενα συστήματα επαγγελματικής ή διεπαγγελματικής επικουρικής προνοίας, εκτός των εθνικών συστημάτων υποχρεωτικής κοινωνικής ασφαλίσεως.»
9. Δυνάμει του άρθρου 7, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα «ώστε, στα πλαίσια των εθνικών συστημάτων υποχρεωτικής κοινωνικής ασφαλίσεως, η μη καταβολή στους αντίστοιχους ασφαλιστικούς φορείς υποχρεωτικών εισφορών οφειλόμενων από τον εργοδότη, πριν από την επέλευση της αφερεγγυότητάς του, να μη θίγει το δικαίωμα του μισθωτού για παροχές εκ μέρους αυτών των ασφαλιστικών φορέων […]».
10. Το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987 ορίζει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν τη θέσπιση των αναγκαίων μέτρων για την προστασία των συμφερόντων των μισθωτών και των προσώπων που έχουν ήδη αποχωρήσει από την επιχείρηση ή από την εγκατάσταση του εργοδότη την ημέρα επελεύσεως της αφερεγγυότητάς του, σε ό,τι αφορά τα κεκτημένα δικαιώματά τους ή τα δικαιώματα προσδοκίας για παροχές γήρατος συμπεριλαμβανόμενων και των παροχών επιζώντων, στα πλαίσια των υφισταμένων συστημάτων επαγγελματικής ή διεπαγγελματικής επικουρικής προνοίας, εκτός των εθνικών συστημάτων υποχρεωτικής κοινωνικής ασφαλίσεως.»
2. Η οδηγία 2002/74/ΕΚ για την τροποποίηση της οδηγίας 80/987 (3) (στο εξής: τροποποιητική οδηγία 2002/74)
11. Η τροποποιητική οδηγία 2002/74 δεν τροποποίησε το άρθρο 8.
12. Η δεύτερη αιτιολογική σκέψη της ως άνω οδηγίας έχει ως εξής:
«Η οδηγία 80/987/ΕΟΚ αποσκοπεί να εξασφαλίσει στους μισθωτούς μια ελάχιστη προστασία σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη τους. Προς τούτο, υποχρεώνει τα κράτη μέλη να συστήσουν έναν οργανισμό που θα εγγυάται στους εργαζόμενους την πληρωμή των ανεξόφλητων απαιτήσεών τους.»
3. Η οδηγία 2003/41/ΕΚ για τις δραστηριότητες και την εποπτεία των ιδρυμάτων που προσφέρουν υπηρεσίες επαγγελματικών συνταξιοδοτικών παροχών (4)
13. Η δέκατη όγδοη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας αυτής έχει ως εξής: «Σε περίπτωση πτώχευσης χρηματοδοτούσας επιχείρησης, το μέλος κινδυνεύει να στερηθεί τόσο την εργασία του όσο και τα συνταξιοδοτικά δικαιώματα που έχει συγκεντρώσει. Προέχει συνεπώς να ληφθεί μέριμνα ώστε να υπάρχει σαφής διαχωρισμός μεταξύ αυτής της επιχείρησης και του ιδρύματος καθώς και να προβλέπονται ελάχιστοι εποπτικοί κανόνες για την προστασία των μελών».
14. Το ζήτημα της αφερεγγυότητας της χρηματοδοτούσας επιχειρήσεως θίγεται μόνο στο άρθρο 8 της οδηγίας αυτής, το οποίο απαιτεί τον νομικό διαχωρισμό μεταξύ των χρηματοδοτουσών επιχειρήσεων και των ιδρυμάτων επαγγελματικών συνταξιοδοτικών παροχών.
15. Το άρθρο 16, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής δέχεται ότι, προσωρινά, το ίδρυμα επαγγελματικών συνταξιοδοτικών παροχών ενδέχεται να μη χρηματοδοτείται πλήρως και προβλέπει κανόνες για τη ρύθμιση της καταστάσεως αυτής.
Εθνικό δίκαιο
16. Οι κανόνες του Ηνωμένου Βασιλείου για την προστασία των συνταξιοδοτικών δικαιωμάτων των εργαζομένων σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη προβλέπουν, σε γενικές γραμμές, ότι οι απαιτήσεις των πιστωτών δεν μπορούν να ικανοποιηθούν από την περιουσία του ιδρύματος επαγγελματικών συνταξιοδοτικών παροχών και ότι, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, τα ποσά που δεν μπορεί να καταβάλει το ίδρυμα επαγγελματικών συνταξιοδοτικών παροχών, λόγω της αφερεγγυότητας του εργοδότη, καταβάλλονται από το National Insurance Fund.
17. Πάντως, παρά την εφαρμογή των κανόνων που ισχύουν στο Ηνωμένο Βασίλειο για την προστασία των εργαζομένων, τα συνταξιοδοτικά δικαιώματα καλύφθηκαν, κατόπιν της διαπιστώσεως της αφερεγγυότητας του εργοδότη, μόνο μέχρι το 20 % του συνόλου των δικαιωμάτων αυτών για την ενάγουσα, και μέχρι το 49 % για τον ενάγοντα.
III – Τα πραγματικά περιστατικά και η διαδικασία
18. Οι ενάγοντες της κύριας δίκης είναι πρώην μισθωτοί της εταιρίας ASW Limited (στο εξής: εταιρία ASW) κατά της οποίας κινήθηκε διαδικασία αφερεγγυότητας στις 10 Ιουλίου 2002, και η οποία τέθηκε στη συνέχεια σε αναγκαστική εκκαθάριση.
19. Η εταιρία ASW είχε δύο συνταξιοδοτικά συστήματα: το «ASW Pension Plan» και το «ASW Sheerness Steel Group Pension Fund» (στο εξής: συνταξιοδοτικά συστήματα). Τα δύο συνταξιοδοτικά συστήματα λειτουργούσαν ως ιδιωτικά επικουρικά συστήματα και είχαν τα ακόλουθα χαρακτηριστικά:
Το ποσό των παροχών υπολογιζόταν με αναγωγή σε αυξητικό συντελεστή καθώς και σύμφωνα με τον τελικό μισθό και τη διάρκεια υπηρεσίας κάθε μέλους στην εταιρία. Οι παροχές αυτές είναι γνωστές ως «παροχές τελικού μισθού». Τα συνταξιοδοτικά συστήματα χρηματοδοτούνταν, σύμφωνα με τις εφαρμοστέες διατάξεις, αφενός, από εισφορές που κατέβαλλαν οι μισθωτοί, αντίστοιχες προς ποσοστό του μισθού τους και, αφετέρου, από εισφορές που ο εργοδότης όφειλε να καταβάλει στο αναγκαίο ποσοστό, ώστε να στηριχθούν και να εξασφαλισθούν οι παροχές. Τα συστήματα αυτά χαρακτηρίζονται ως συστήματα «που βασίζονται στο ισοζύγιο δαπανών». Είχαν τη μορφή ανεξάρτητου trust του εργοδότη.
20. Κατόπιν της κινήσεως της διαδικασίας αφερεγγυότητας της εταιρίας ASW, τα επίδικα συνταξιοδοτικά συστήματα λύθηκαν τον Ιούλιο του 2002 και τέθηκαν υπό εκκαθάριση. Σύμφωνα με τους υπολογισμούς των αναλογιστών, τα συνταξιοδοτικά συστήματα παρουσίαζαν, στις 31 Ιουλίου 2002, έλλειμμα ύψους 99,7 εκατομμυρίων λιρών στερλινών (GBP) (ASW Pension Plan) και 41,2 GBP (ASW Sheerness Group Pension Fund). Δεν υπήρχε πλέον προοπτική να καταβληθούν περαιτέρω ποσά στα συνταξιοδοτικά συστήματα από την εταιρία ASW ή από άλλες επιχειρήσεις.
21. Επομένως, το ενεργητικό των συνταξιοδοτικών συστημάτων δεν επαρκούσε για να καλύψει όλα τα κεκτημένα δικαιώματα ή τα δικαιώματα προσδοκίας των ασφαλισμένων μισθωτών.
22. Οι νομικές διατάξεις που διέπουν τα εν λόγω συνταξιοδοτικά συστήματα προβλέπουν, σε μια τέτοια περίπτωση, ότι οι ασφαλισμένοι μισθωτοί ικανοποιούνται με την ακόλουθη ιεραρχία: οι διαχειριστές των συστημάτων πρέπει να χρησιμοποιούν το ενεργητικό των συνταξιοδοτικών συστημάτων για να ικανοποιήσουν κατά προτεραιότητα τις απαιτήσεις των μελών που, κατά την ημερομηνία εκκαθαρίσεως, ελάμβαναν σύνταξη· έπονται, στη δεύτερη σειρά, οι παροχές των μελών που, κατά την ημερομηνία της εκκαθαρίσεως, δεν ελάμβαναν ακόμη σύνταξη, υπό την προϋπόθεση ότι τα συνταξιοδοτικά συστήματα εξακολουθούν να διαθέτουν ενεργητικό.
23. Εφαρμοζόμενη επί των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης, η ρύθμιση αυτή είχε ως συνέπεια τον περιορισμό των δικαιωμάτων των μισθωτών της εταιρίας ASW που δεν ελάμβαναν ακόμη σύνταξη. Σύμφωνα με τους υπολογισμούς των αναλογιστών, η ενάγουσα θα λάβει μόνον το 20 % των συνταξιοδοτικών δικαιωμάτων που θα μπορούσε αρχικώς να διεκδικήσει βάσει των ιδιωτικών συνταξιοδοτικών συστημάτων, ενώ ο ενάγων θα ελάμβανε μόλις το 49 % των δικαιωμάτων αυτών.
24. Οι αριθμοί προκύπτουν από την εφαρμογή των μηχανισμών που προβλέπει το εσωτερικό δίκαιο του Ηνωμένου Βασιλείου για την προστασία των δικαιωμάτων επικουρικής συντάξεως των εργαζομένων, σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη.
25. Δεδομένου ότι, βάσει του εκ του νόμου συνταξιοδοτικού συστήματος του Ηνωμένου Βασιλείου, καταβάλλεται στους συνταξιούχους, κατά μέσο όρο, μόλις το 37 % του τελευταίου τους μισθού, οι ενάγοντες ισχυρίζονται ότι οι επικουρικές συντάξεις των ιδιωτικών συστημάτων προνοίας συνιστούν το κύριο μέρος της ασφαλίσεως γήρατος.
26. Ως εκ τούτου, οι ενάγοντες άσκησαν, ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, αγωγή αποζημιώσεως λόγω της ευθύνης του Ηνωμένου Βασιλείου, προκειμένου να τους καταβληθεί η διαφορά μεταξύ του βάσει της συμβάσεως υπεσχημένου ποσού της συντάξεως και του ποσού που δικαιούνται να προσδοκούν επί του παρόντος λόγω της αφερεγγυότητας του εργοδότη τους. Στηρίζουν τους ισχυρισμούς τους στο άρθρο 8 της οδηγίας 80/987.
IV – Τα προδικαστικά ερωτήματα και η ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία
27. Με διάταξη της 22ας Ιουνίου 2005, το εθνικό δικαστήριο αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Πρέπει να δοθεί στο άρθρο 8 της οδηγίας 80/987/ΕΟΚ η ερμηνεία ότι επιβάλλει στα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν, με οποιοδήποτε μέσον, ότι τα κεκτημένα δικαιώματα των εργαζομένων που είναι ασφαλισμένοι σε επικουρικά επαγγελματικά ή διεπαγγελματικά συνταξιοδοτικά συστήματα που βασίζονται στον τελικό μισθό θα χρηματοδοτούνται πλήρως από τα κράτη μέλη, στην περίπτωση που ο εργοδότης πτωχεύσει και το ενεργητικό των συνταξιοδοτικών τους συστημάτων δεν επαρκεί για την κάλυψη των συνταξιοδοτικών τους παροχών;
2) Αν η απάντηση στο πρώτο ερώτημα είναι αρνητική, έχουν μεταφερθεί ορθά στο εσωτερικό δίκαιο, όπως αυτό ισχύει στο Ηνωμένο Βασίλειο κατά τα ανωτέρω περιγραφόμενα, τα όσα επιτάσσει το άρθρο 8;
3) Αν οι νομοθετικές διατάξεις του Ηνωμένου Βασιλείου δεν συνάδουν με το άρθρο 8, σε ποια εξέταση πρέπει να προβεί το εθνικό δικαστήριο κατά την έρευνά του αν η επακόλουθη παραβίαση του κοινοτικού δικαίου είναι αρκούντως σοβαρή ώστε να γεννάται ευθύνη προς αποζημίωση; Ειδικότερα, είναι ικανή μια απλή παράβαση να θεμελιώσει την ύπαρξη επαρκώς σοβαρής παραβιάσεως ή πρέπει επίσης να υφίσταται πρόδηλη και σοβαρή υπέρβαση των ορίων κατά την άσκηση της νομοθετικής εξουσίας των κρατών μελών ή [πρέπει να εφαρμοστεί κάποιο άλλο κριτήριο και, αν ναι, ποιο είναι αυτό];
28. Για τα ως άνω προδικαστικά ερωτήματα υπέβαλαν γραπτές παρατηρήσεις οι ενάγοντες της κύριας δίκης, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, η Ιρλανδία καθώς και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 1ης Ιουνίου 2006 παρέστησαν οι ενάγοντες της κύριας δίκης, η Ιρλανδία, η Ολλανδική Κυβέρνηση και η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, καθώς και η Επιτροπή.
V – Σκεπτικό
Α – Επί του πρώτου και του δευτέρου ερωτήματος
29. Με το πρώτο ερώτημα του αιτούντος δικαστηρίου ζητείται να διευκρινιστεί αν το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987 υποχρεώνει τα κράτη μέλη να πληρώσουν τα ίδια για την αποκατάσταση των απωλειών που απορρέουν από το γεγονός ότι, λόγω της αφερεγγυότητας ενός εργοδότη, το ενεργητικό ενός συνταξιοδοτικού συστήματος δεν επαρκεί για την ικανοποίηση των αξιώσεων όλων των μισθωτών.
30. Με το δεύτερο ερώτημα, το Δικαστήριο καλείται να εξετάσει αν νομικές διατάξεις όπως οι ισχύουσες στο Ηνωμένο Βασίλειο αρκούν για τη μεταφορά του άρθρου 8 της οδηγίας 80/987 στην εσωτερική έννομη τάξη.
31. Όσον αφορά το δεύτερο αυτό ερώτημα, επιβάλλεται πρωτίστως να υπομνησθεί ότι, στα πλαίσια της κινουμένης δυνάμει του άρθρου 234 ΕΚ διαδικασίας, το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να αποφαίνεται επί του συμβιβαστού ενός εθνικού μέτρου προς το κοινοτικό δίκαιο. Πάντως, είναι αρμόδιο να παρέχει στα εθνικά δικαστήρια όλα τα ερμηνευτικά στοιχεία που άπτονται του κοινοτικού δικαίου και που επιτρέπουν σ’ αυτά να εκτιμούν το συμβιβαστό στα πλαίσια των υποθέσεων που επιλαμβάνονται (5).
32. Συναφώς, το πρώτο και το δεύτερο ερώτημα αφορούν αμφότερα, κατ’ ουσίαν, την ερμηνεία του άρθρου 8 της οδηγίας 80/987.
33. Επομένως, τα δύο αυτά ερωτήματα πρέπει να εξεταστούν από κοινού, προσδιορίζοντας κατ’ αρχάς την επιβαλλόμενη από το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987 προστασία: έναντι ποιων προσβολών και σε ποιο βαθμό προστατεύονται τα δικαιώματα των μισθωτών βάσει του άρθρου 8; Ακολούθως πρέπει να καθοριστεί αν από το άρθρο 8 μπορεί να συναχθεί υποχρέωση των κρατών μελών να εγγυώνται την προστασία αυτή, καταβάλλοντας τα ίδια χρηματικές παροχές, αντί του ιδρύματος που αδυνατεί να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις του.
34. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, για τον καθορισμό του περιεχομένου διατάξεως του κοινοτικού δικαίου, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη τόσο το γράμμα της διατάξεως όσο και το συγκείμενο και ο σκοπός της (6).
1. Η έκταση της προστασίας που παρέχει το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987
35. Δυνάμει του άρθρου 8 της οδηγίας 80/987, τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν «τη θέσπιση των αναγκαίων μέτρων για την προστασία των συμφερόντων των μισθωτών [...], σε ότι αφορά τα κεκτημένα δικαιώματά τους ή τα δικαιώματα προσδοκίας για παροχές γήρατος […]» (7).
36. Επομένως, η έκταση της προστασίας που παρέχει το άρθρο 8 υπολογίζεται σε συνάρτηση με την ερμηνεία της φράσεως «προστασία των συμφερόντων των μισθωτών σε ότι αφορά τα κεκτημένα δικαιώματά τους για παροχές γήρατος». Η έκταση της προστασίας που παρέχει το άρθρο 8 εξαρτάται, επιπλέον, από ένα άλλο στοιχείο: η προσβολή των δικαιωμάτων για παροχές γήρατος πρέπει να προκύπτει από την αφερεγγυότητα.
α) Τα συμφέροντα που προστατεύει το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987
37. Καθίσταται άμεσα εμφανές ότι το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987 αποβλέπει στην προστασία των συμφερόντων και όχι των δικαιωμάτων ή των αξιώσεων των εργαζομένων. Πάντως, η επιλεγείσα από τον νομοθέτη διατύπωση λαμβάνει απλώς υπόψη το γεγονός ότι από την αφερεγγυότητα του εργοδότη δεν θίγεται η νομική υπόσταση των δικαιωμάτων των εργαζομένων, αλλά η οικονομική αξία των δικαιωμάτων αυτών. Αν σκοπός του άρθρου 8 ήταν η προστασία των δικαιωμάτων των εργαζομένων, η προστασία αυτή θα ήταν άχρηστη, καθότι η αφερεγγυότητα του εργοδότη δεν θίγει αυτά καθαυτά τα δικαιώματα. Η αφερεγγυότητα του εργοδότη, ωστόσο, μπορεί να θίξει την εφαρμογή των δικαιωμάτων των εργαζομένων. Επομένως, η διατύπωση του άρθρου 8 αποδεικνύει ότι, πέραν των δικαιωμάτων που εξακολουθούν να υφίστανται χωρίς περιορισμό, πρέπει να προστατεύεται το οικονομικό συμφέρον των εργαζομένων για αποτελεσματική κάλυψη των δικαιωμάτων τους.
38. Συναφώς, αν σκοπός του άρθρου 8 είναι η προστασία των συμφερόντων των εργαζομένων όσον αφορά τα κεκτημένα τους δικαιώματα ή τα δικαιώματα προσδοκίας για παροχές γήρατος, τούτο σημαίνει ότι αποβλέπει στην προστασία του συμφέροντος των εργαζομένων στην καταβολή των συνταξιοδοτικών τους δικαιωμάτων.
39. Επί του παρόντος, προτού περάσουμε στο ακόλουθο στάδιο και εξετάσουμε αν το εν λόγω συμφέρον των εργαζομένων προστατεύεται εξ ολοκλήρου από το άρθρο 8, πρέπει κατ’ αρχάς να εξεταστεί έναντι ποιων προσβολών του συμφέροντος αυτού παρέχει προστασία το άρθρο 8.
β) Προσβολή απορρέουσα από την αφερεγγυότητα
40. Από το αντικείμενο της οδηγίας 80/987, σκοπός της οποίας είναι η προστασία των εργαζομένων κατά των προσβολών των δικαιωμάτων τους, οι οποίες ακριβώς απορρέουν από την αφερεγγυότητα του εργοδότη τους, προκύπτει ότι η προσβολή πρέπει να οφείλεται στην αφερεγγυότητα.
41. Η ανεπαρκής χρηματοδότηση ενός ιδιωτικού συνταξιοδοτικού συστήματος έχει ασφαλώς ως αποτέλεσμα την προσβολή των συμφερόντων των εργαζομένων όσον αφορά τα συνταξιοδοτικά τους δικαιώματα. Συγκεκριμένα, στην περίπτωση αυτή, το ενεργητικό του ιδρύματος προνοίας δεν επαρκεί για την κάλυψη όλων των δικαιωμάτων.
42. Ανακύπτει, ωστόσο, το ερώτημα αν το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987 επιβάλλει, επίσης, την προστασία των εργαζομένων κατ’ αυτής της μορφής προσβολής. Οι Κυβερνήσεις του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ολλανδίας, καθώς και της Ιρλανδίας, εκτιμούν ότι η προστασία έναντι της ανεπαρκούς χρηματοδοτήσεως ενός συνταξιοδοτικού συστήματος δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 8, καθότι η προσβολή αυτή δεν προκύπτει από την αφερεγγυότητα. Κατά συνέπεια, για την εξασφάλιση της προστασίας των συμφερόντων των εργαζομένων, θα αρκούσε ο διαχωρισμός της περιουσίας του εργοδότη από αυτή του ιδρύματος προνοίας, γεγονός που θα εμπόδιζε τους πιστωτές, σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη, να ικανοποιηθούν από την περιουσία του ιδρύματος προνοίας.
43. Εντούτοις, η ανεπαρκής χρηματοδότηση ενός συστήματος προνοίας μπορεί επίσης –ανάλογα με τη νομική μορφή του επίδικου ιδιωτικού συνταξιοδοτικού συστήματος– να συνιστά προσβολή των δικαιωμάτων των εργαζομένων απορρέουσα από την αφερεγγυότητα (8).
44. Η σταθερότητα των ιδιωτικών συνταξιοδοτικών συστημάτων μπορεί, ανάλογα με τη μορφή τους, να θιγεί από διάφορους παράγοντες εγγενείς του συστήματος. Συναφώς, λόγω απρόοπτων εξελίξεων των αγορών κεφαλαίων, λόγω της μη υλοποιήσεως των δημογραφικών προβλέψεων ή, για παράδειγμα, λόγω πλημμελούς διαχειρίσεως, το σύστημα ενδέχεται να μην παράσχει επαρκή κάλυψη, οι υπολογισμοί που χρησίμευσαν ως βάση για τις υπεσχημένες παροχές να αποδειχθούν εσφαλμένοι και, από απόψεως παροχών, οι παροχές γήρατος που αντλεί ο εργαζόμενος από το ιδιωτικό συνταξιοδοτικό σύστημα να μη μπορούν να καταβληθούν στα υπεσχημένα ποσοστά.
45. Εντούτοις, σκοπός της οδηγίας 80/987 –όπως προκύπτει τόσο από τον τίτλο της όσο και από την εξέταση του συνόλου των διατάξεών της– είναι αποκλειστικά η προστασία των συμφερόντων των εργαζομένων κατά των προσβολών που απορρέουν από την αφερεγγυότητα. Επομένως, η παρεχόμενη δυνάμει του άρθρου της 8 προστασία συνίσταται αποκλειστικά στην επιταγή λήψεως μέτρων που να εξασφαλίζουν ότι η αφερεγγυότητα του εργοδότη δεν θα θίξει τα δικαιώματα των εργαζομένων σε επικουρικές παροχές γήρατος.
46. Συνεπώς, εκ πρώτης όψεως, η ανεπαρκής χρηματοδότηση ενός ιδιωτικού συνταξιοδοτικού ιδρύματος δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 8. Συγκεκριμένα, η επέλευση των προαναφερθέντων γενικών κινδύνων που καλύπτονται από σύστημα πρόνοιας δεν έχει, κατ’ αρχήν, καμία σχέση με την ενδεχόμενη αφερεγγυότητα του εργοδότη, αλλά είναι ανεξάρτητη από αυτή.
47. Η ιδιαίτερη μορφή ενός ιδιωτικού συστήματος πρόνοιας μπορεί, ωστόσο, να έχει τελικά ως συνέπεια, κατ’ εξαίρεση από τη γενική αρχή, ότι, σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη, η επέλευση των εγγενών στο σύστημα κινδύνων να συνιστά επίσης προσβολή απορρέουσα από την αφερεγγυότητα κατά την έννοια του άρθρου 8.
48. Αυτό συμβαίνει, ιδίως, οσάκις ο εργοδότης υπόσχεται παροχές πρόνοιας ανεξάρτητες από την οικονομική εξέλιξη του ιδιωτικού συνταξιοδοτικού συστήματος. Έτσι λειτουργεί και το επίδικο σύστημα που βασίζεται στο ισοζύγιο δαπανών. Σ’ ένα τέτοιο σύστημα, στο πλαίσιο του οποίου παρέχεται στους εργαζόμενους η υπόσχεση συγκεκριμένου ποσοστού του τελευταίου τους μισθού ως συντάξεως γήρατος και στο πλαίσιο του οποίου ο εργοδότης οφείλει να καταβάλλει τη διαφορά μεταξύ του ποσού που καλύπτει το ιδιωτικό συνταξιοδοτικό σύστημα και του υπεσχημένου ποσού, το δικαίωμα του εργαζομένου είναι εκτεθειμένο στον κίνδυνο της αφερεγγυότητας του εργοδότη μέχρι του ποσού της διαφοράς αυτής. Κατά συνέπεια, στο μέτρο που η αφερεγγυότητα του εργοδότη εμποδίζει την εξόφληση της απαιτήσεως που συνίσταται στην εν λόγω διαφορά, συντρέχει, στην περίπτωση αυτή, προσβολή των συμφερόντων του εργαζομένου απορρέουσα από την αφερεγγυότητα.
49. Το γεγονός ότι το ποσό της διαφοράς που βαρύνει τον εργοδότη οφείλεται στην επέλευση ειδικών κινδύνων που δεν απορρέουν από την αφερεγγυότητα ουδόλως μεταβάλλει τις προεκτεθείσες εκτιμήσεις. Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο συστήματος που βασίζεται στο ισοζύγιο δαπανών βάσει του τελευταίο μισθού, η επέλευση των αντίστοιχων κινδύνων αντιπροσωπεύει αφ’ εαυτής τη μεταβολή των εσωτερικών υπολογισμών του εργοδότη, που καλείται να αντιμετωπίσει υποχρεώσεις πληρωμών πολύ σημαντικότερες από εκείνες που είχε αρχικώς υπολογίσει. Το ζήτημα εντοπισμού της προελεύσεως των πρόσθετων ποσών που πρέπει να καταβάλει ο εργοδότης δεν ασκεί, ωστόσο, επιρροή στη φύση της προσβολής των συμφερόντων του εργαζομένου που απορρέει από την αφερεγγυότητα, η οποία ενδέχεται να συνίσταται στη μη καταβολή των πρόσθετων αυτών ποσών. Συγκεκριμένα, αν δεν είχε επέλθει η αφερεγγυότητα, ο εργοδότης θα όφειλε να καταβάλει τέτοια πρόσθετα ποσά, ανεξάρτητα από τη γενεσιουργό αιτία του πρόσθετου ποσού που πρέπει να καταβληθεί.
50. Σε περίπτωση ανεπαρκούς χρηματοδοτήσεως του συστήματος προνοίας κατά την ημερομηνία επελεύσεως της αφερεγγυότητας, παγώνει –για να ειπωθεί παραστατικά– η κατάσταση της υπο-χρηματοδοτήσεως. Αν το ενεργητικό δεν επαρκεί για να καλυφθούν όλες οι υπεσχημένες παροχές και αν το έλλειμμα αυτό δεν μπορεί πλέον να καλυφθεί λόγω της αφερεγγυότητας, αυτή η ανεπαρκής χρηματοδότηση συνιστά, επομένως, συνέπεια της αφερεγγυότητας του εργοδότη. Με την αφερεγγυότητα πραγματοποιείται ο κίνδυνος που ελλοχεύει για τα συμφέροντα των εργαζομένων, λόγω της μεταβατικής ανεπάρκειας χρηματοδοτήσεως, καθότι καθίστανται αδύνατες ενδεχόμενες συμπληρωματικές πληρωμές. Ο κίνδυνος ισοδυναμεί με ανεπανόρθωτη προσβολή των συμφερόντων αυτών.
51. Επομένως, μπορεί να υποστηριχθεί, στην υπό κρίση υπόθεση, ότι δεν είναι αναγκαίο να προσδιοριστεί η διαδοχή των γεγονότων που οδήγησε στην ανεπάρκεια της χρηματοδοτήσεως. Συγκεκριμένα, αφότου λόγω αυτής κατέστη αδύνατη η καταβολή πλήρων παροχών από το ταμείο, ο εργοδότης υπέχει υποχρέωση αντίστοιχης εγγυήσεως, η οποία δεν μπορεί στο εξής να χρησιμοποιηθεί λόγω της επελεύσεως της αφερεγγυότητας.
52. Συνάγεται, ως εκ τούτου, ότι η ανεπαρκής χρηματοδότηση ενός συστήματος προνοίας δεν συνιστά κατ’ αρχήν προσβολή έναντι της οποίας το άρθρο 8 προστατεύει τους εργαζομένους, σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη. Η ιδιαίτερη οργάνωση και η μορφή ενός συστήματος προνοίας μπορούν, ωστόσο, να οδηγήσουν στον μετριασμό της αρχής αυτής, η δε ανεπάρκεια χρηματοδοτήσεως μπορεί επίσης να συνιστά προσβολή απορρέουσα από την αφερεγγυότητα, έναντι της οποίας παρέχει προστασία το άρθρο 8. Η επιλεγείσα στην υπό κρίση υπόθεση διατύπωση «σύστημα που βασίζεται σε ισοζύγιο δαπανών» αποτελεί παράδειγμα ιδιαίτερης δομής, στο πλαίσιο της οποίας η ανεπαρκής χρηματοδότηση του συστήματος προνοίας οδηγεί σε προσβολή των συμφερόντων των εργαζομένων απορρέουσα από την αφερεγγυότητα.
53. Ούτε η οδηγία 2003/41, για τις δραστηριότητες και την εποπτεία των ιδρυμάτων που προσφέρουν υπηρεσίες επαγγελματικών συνταξιοδοτικών παροχών, είναι εξάλλου αντίθετη προς το συμπέρασμα αυτό. Διευκρινίζεται, κατ’ αρχάς, ότι η οδηγία 2003/41 τέθηκε σε ισχύ μόλις μετά την κίνηση της διαδικασίας αφερεγγυότητας και μετά τη λύση του συστήματος προνοίας στην παρούσα υπόθεση. Επομένως, δεν έχει άμεσες έννομες συνέπειες εν προκειμένω· μπορεί μόνο να της δοθεί ενδεικτική αξία για την κατανόηση του άρθρου 8. Οι Κυβερνήσεις του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ολλανδίας, καθώς και η Ιρλανδία ορθώς παρατηρούν ότι με την οδηγία 2003/41 προβλέφθηκαν το πρώτον ρητές διατάξεις σχετικές με τη χρηματοδότηση των ιδιωτικών συνταξιοδοτικών ιδρυμάτων, και ότι το άρθρο 16, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής δέχεται ακόμη και την προσωρινή ανεπάρκεια χρηματοδοτήσεως. Εντούτοις, από το στοιχείο αυτό δεν μπορεί να συναχθεί τίποτε σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 8 της οδηγίας 80/987. Συγκεκριμένα, οι δύο οδηγίες έχουν διαφορετικούς σκοπούς. Σκοπός της οδηγίας 80/987 είναι η προστασία των συμφερόντων των εργαζομένων σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη, ενώ η οδηγία 2003/41 αφορά την επαγγελματική σύνταξη. Το γεγονός ότι η οδηγία 2003/41 δέχεται την προσωρινή ανεπάρκεια χρηματοδοτήσεως ουδόλως ρυθμίζει το ζήτημα της προστασίας των συμφερόντων των εργαζομένων, όταν ένα σύστημα πρόνοιας πλήττεται από την αφερεγγυότητα του εργοδότη και είναι αδύνατο να αντιμετωπισθεί η λόγω της αφερεγγυότητας ανεπαρκής χρηματοδότηση. Το ζήτημα της εν λόγω προστασίας, υπό την προαναφερθείσα έννοια, διέπεται από την οδηγία 80/987.
2. Ο βαθμός της προστασίας που παρέχει το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987
54. Οι Κυβερνήσεις του Ηνωμένου Βασιλείου και της Ιρλανδίας θεωρούν ότι το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987 δεν επιβάλλει πλήρη προστασία των κεκτημένων συνταξιοδοτικών δικαιωμάτων των εργαζομένων ή των δικαιωμάτων τους προσδοκίας, αλλά επιβάλλει απλώς μια ελάχιστη προστασία. Εντούτοις, επισημαίνουν το συγκεκριμένο περιεχόμενο αυτής της ελάχιστης προστασίας. Από την ερμηνεία, ωστόσο, του άρθρου 8 προκύπτει ότι τούτο επιβάλλει πλήρη προστασία.
α) Το κείμενο του άρθρου 8 της οδηγίας 80/987
55. Το κείμενο του άρθρου 8 αναφέρεται αόριστα στα σχετικά με τις παροχές γήρατος συμφέροντα των εργαζομένων που χρήζουν προστασίας. Η έκφραση «συμφέροντα […] σε ό,τι αφορά τα δικαιώματα» προσδιορίζει, όπως προαναφέρθηκε, το συνυπάρχον με το δικαίωμα οικονομικό συμφέρον της ασκήσεώς του.
56. Το συμφέρον που συνδέεται με δικαίωμα σε επαγγελματικές συνταξιοδοτικές παροχές είναι το οικονομικό συμφέρον για την είσπραξη των συμφωνηθεισών επαγγελματικών συνταξιοδοτικών παροχών. Αυτό το οικονομικό συμφέρον αποβλέπει στην πλήρη καταβολή των υπεσχημένων συντάξεων. Συγκεκριμένα, δεν είναι προς το συμφέρον του εργαζομένου να του καταβληθεί μέρος μόνον των συμφωνηθεισών συνταξιοδοτικών παροχών. Επομένως, σε αντίθεση προς την άποψη της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου, από τη χρήση του όρου «συμφέροντα» δεν μπορεί να συναχθεί ότι το άρθρο 8 δεν απαιτεί πλήρη προστασία. Αυτός ο όρος εξηγείται μάλλον από το γεγονός ότι τα δικαιώματα των εργαζομένων δεν θίγονται στην ουσία από την αφερεγγυότητα του εργοδότη (9). Η διατύπωση του άρθρου δεν περιέχει, εξάλλου, κανένα άλλο στοιχείο που να συνηγορεί υπέρ της περιορισμένης προστασίας.
57. Επομένως, πρέπει να εξεταστεί αν η συστηματική και τελολογική προσέγγιση επιβεβαιώνουν την κατά γράμμα ερμηνεία ή αν, αντιθέτως, συνάγεται περιορισμένο επίπεδο προστασίας.
β) Τα επιχειρήματα που αφορούν την οικονομία της οδηγίας 80/987
58. Πρέπει, κατ’ αρχάς, να σημειωθεί, όσον αφορά το γενικό πλαίσιο της οδηγίας 80/987, ότι αυτή δεν περιέχει καμία διάταξη που να προβλέπει ρητό περιορισμό της προστασίας που παρέχει το άρθρο 8, το οποίο περιλαμβάνεται στο τμήμα III της οδηγίας.
59. Αντιθέτως, στο τμήμα ΙΙ της εν λόγω οδηγίας, το οποίο αφορά την προστασία των δικαιωμάτων του εργαζομένου στην καταβολή των μισθών του, προβλέπονται ρητοί περιορισμοί της προστασίας. Συναφώς, οι παράγραφοι 1 και 3 του άρθρου 4 προβλέπουν τη δυνατότητα, «για να [αποφεύγεται] η καταβολή ποσών πέρα από τα πλαίσια της κοινωνικής σκοπιμότητας της παρούσας οδηγίας, [να καθορίζεται] ένα ανώτατο όριο στη διασφάλιση πληρωμής ανεξοφλήτων απαιτήσεων των μισθωτών».
60. Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου συνάγει από τα ανωτέρω ότι μια προστασία κατώτερη της πλήρους προστασίας είναι κατ’ αρχήν συμβατή με τους σκοπούς της οδηγίας, τούτο δε και στο πλαίσιο του άρθρου 8. Η Ιρλανδία επιχειρηματολογεί προς την ίδια κατεύθυνση και υπέρ της εφαρμογής του άρθρου 8 κατ’ αναλογία προς το άρθρο 4, παράγραφος 3. Ωστόσο, παρά αυτή τη συστηματική ερμηνεία, δεν μπορεί να αγνοηθεί ότι το άρθρο 4, παράγραφος 3, περιλαμβάνεται σε άλλο μέρος της οδηγίας, το οποίο υποδιαιρείται σε τμήματα που αντιστοιχούν σε αυστηρά διακριτούς μεταξύ τους τομείς. Το τμήμα II περιέχει διατάξεις σχετικές με τα ιδρύματα που εγγυώνται τα δικαιώματα αμοιβής των εργαζομένων, ενώ το τμήμα III αφορά τις διατάξεις περί κοινωνικής ασφαλίσεως.
61. Οι ενάγοντες της κύριας δίκης ορθώς τονίζουν, επιπλέον, ότι οι εν λόγω διαφορετικές τομεακές ρυθμίσεις διακρίνονται σαφώς από απόψεως περιεχομένου και δεν ανταποκρίνονται στο ίδιο είδος συμφερόντων. Οι μισθοί υπερημερίας αποτελούν σαφώς, και παραμένουν για το μεγαλύτερο διάστημα, βραχυπρόθεσμες απαιτήσεις των εργαζομένων. Εν πάση περιπτώσει, οι εργαζόμενοι έχουν τη δυνατότητα να τις διεκδικήσουν σε σχετικά σύντομο χρονικό διάστημα. Αντιθέτως, τα συνταξιοδοτικά συστήματα παρουσιάζουν, τις περισσότερες φορές, μια πολυπλοκότητα που τα καθιστά δυσπρόσιτα, οι δε συνέπειες από τη μη καταβολή των συνταξιοδοτικών δικαιωμάτων είναι σοβαρές, έχουν μακρά διάρκεια και μπορούν να διορθωθούν μόνον πολύ δύσκολα ή και καθόλου. Επομένως, η εφαρμογή του άρθρου 8, κατ’ αναλογία προς το άρθρο 4, παράγραφος 3, προσκρούει εκ προοιμίου στο γεγονός ότι δεν είναι συγκρίσιμες οι καταστάσεις που ρυθμίζονται από τους κανόνες αυτούς.
62. Το άρθρο 6, το οποίο επίσης περιλαμβάνεται στο τμήμα III της οδηγίας 80/987, αλλά, λόγω της παραπομπής του προς τα άρθρα 3 επ., δημιουργεί κάποιο δεσμό με το τμήμα II, ουδόλως μεταβάλλει τις προαναφερθείσες εκτιμήσεις. Συγκεκριμένα, εκτός από το ζήτημα της τύχης των λοιπών εισφορών που καταβάλλει ο εργαζόμενος στα συστήματα προνοίας, σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη, το εν λόγω άρθρο διέπει μόνο μια σαφώς καθορισμένη μερική πτυχή των διατάξεων περί κοινωνικής ασφαλίσεως και, εξάλλου, δεν αφορά τα κεκτημένα δικαιώματα του εργαζομένου.
63. Κατά συνέπεια, η συστηματική ερμηνεία οδηγεί, επίσης, στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 8 επιβάλλει την πλήρη προστασία των συμφερόντων των εργαζομένων.
γ) Η τελολογική ερμηνεία του άρθρου 8 της οδηγίας 80/987
64. Η ερμηνεία βάσει των επιδιωκόμενων από την εν λόγω οδηγία σκοπών επιβεβαιώνει, επίσης, την προτεινόμενη λύση. Συναφώς, η πρώτη αιτιολογική σκέψη ορίζει σαφώς ότι σκοπός της οδηγίας είναι η προστασία των εργαζομένων σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη.
65. Έχει τονιστεί ότι υπάρχει ιδιαίτερη ανάγκη προστασίας των συνταξιοδοτικών δικαιωμάτων των εργαζομένων σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη τους. Συγκεκριμένα, αφενός, ένας εργαζόμενος μπορεί βασίμως και δικαιολογημένα να προσδοκά ότι, όταν γεράσει, θα εισπράττει, εκτός από τη νόμιμη σύνταξή του, και τις υπεσχημένες ιδιωτικές παροχές γήρατος, και, αφετέρου, σε γενικές γραμμές, μόνον αμφότερες οι συνιστώσες της συντάξεώς του μπορούν να του εξασφαλίσουν ικανοποιητικό επίπεδο ζωής όταν αυτός γεράσει. Είναι επίσης ιδιαιτέρως αναγκαία η προστασία των κεκτημένων δικαιωμάτων του εργαζομένου για παροχή γήρατος, λόγω του ότι, –σε αντίθεση με τις αξιώσεις από μισθούς που, στο πλαίσιο της αφερεγγυότητας, παράγουν βραχυπρόθεσμα αποτελέσματα–, ο περιορισμός των δικαιωμάτων για παροχές γήρατος παράγει τις συνέπειές του καθόλη τη διάρκεια της συντάξεως, και δεν υπάρχει, γενικώς, δυνατότητα εκ των υστέρων καλύψεως των εν λόγω κενών πρόνοιας. Επιπλέον, οσάκις το νόμιμο συνταξιοδοτικό σύστημα προβλέπει μόνο μία βασική ασφάλιση, όπως συμβαίνει αναμφισβήτητα εν προκειμένω, είναι αυξημένη η ανάγκη προστασίας των εργαζομένων όσον αφορά την ιδιωτική σύνταξη.
66. Η νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με τη ratio της οδηγίας 80/987 ουδόλως μεταβάλλει το συμπέρασμα αυτό. Αληθεύει ότι το Δικαστήριο έκρινε επανειλημμένως ότι ο κοινωνικός σκοπός της οδηγίας αυτής είναι να εξασφαλιστεί για όλους τους μισθωτούς ελάχιστο κοινοτικό επίπεδο προστασίας σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη (10). Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, στηριζόμενη στη νομολογία αυτή, υποστηρίζει ότι το άρθρο 8 επιβάλλει ελάχιστη μόνον, και όχι πλήρη, προστασία των συμφερόντων των εργαζομένων. Εντούτοις, δεν αναφέρει σαφώς ποια είναι η ελάχιστη προστασία που πρέπει να συναχθεί συγκεκριμένα από το άρθρο 8.
67. Ωστόσο, η προαναφερθείσα νομολογία του Δικαστηρίου ουδόλως είχε ως αντικείμενο την ερμηνεία του άρθρου 8 της οδηγίας 80/987, αλλά αφορούσε κυρίως τις σχετικές με τα δικαιώματα αμοιβής των εργαζομένων διατάξεις της οδηγίας. Οι κανόνες αυτοί, όμως, προβλέπουν ρητώς δυνατότητες περιορισμού ή παρέχουν στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να ακολουθήσουν εναλλακτικές οδούς για να επιτύχουν διαφορετικό βαθμό προστασίας. Από τη διατύπωση των διατάξεων αυτών εύκολα συνάγεται ότι εξασφαλίζουν ελάχιστο μόνο βαθμό προστασίας. Αντιθέτως, δεν ισχύει το ίδιο για το άρθρο 8. Για τον λόγο αυτό, η γενική εκτίμηση του Δικαστηρίου, ήτοι ότι σκοπός της οδηγίας είναι να καθιερώσει ελάχιστο επίπεδο προστασίας, δεν συνεπάγεται κανέναν περιορισμό για την έκταση της προστασίας που παρέχει το άρθρο 8.
68. Για τους ίδιους λόγους, δεν είναι δυνατό να ακολουθηθεί η επιχειρηματολογία της Κυβερνήσεως του Ηνωμένου Βασιλείου, κατά την οποία μια αιτιολογική σκέψη της τροποποιητικής οδηγίας 2002/74 (11) δικαιολογεί το περιορισμένο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 8 της οδηγίας 80/987. Πρέπει κατ’ αρχάς να σημειωθεί ότι η τροποποιητική οδηγία τέθηκε σε ισχύ μόνο μετά την κίνηση της διαδικασίας αφερεγγυότητας της εταιρίας ASW και της λύσεως του συνταξιοδοτικού της συστήματος (12). Επομένως, δεν ασκεί άμεση επιρροή επί της νομικής εκτιμήσεως στην υπό κρίση υπόθεση. Μπορεί ενδεχομένως να έχει ενδεικτική αξία για την κατανόηση του άρθρου 8. Η οδηγία αυτή ουδόλως τροποποίησε το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987.
69. Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου επικαλείται τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη, κατά την οποία η οδηγία αποβλέπει «να εξασφαλίσει στους μισθωτούς μια ελάχιστη προστασία σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη τους» και τα κράτη μέλη έχουν, ως εκ τούτου, την υποχρέωση να συστήσουν οργανισμό που θα εγγυάται για τις ανεξόφλητες απαιτήσεις των εργαζομένων. Ισχυρίζεται ότι από τη χρησιμοποίηση της διατύπωσης «ελάχιστη προστασία» μπορεί να συναχθεί ότι το άρθρο 8, το οποίο αποτελεί ειδικότερη διάταξη σχετικά με τα συμφέροντα των εργαζομένων για τις συνταξιοδοτικές τους παροχές, εξασφαλίζει επίσης ελάχιστη και όχι πλήρη προστασία. Η συλλογιστική αυτή δεν λαμβάνει ωστόσο υπόψη το γεγονός ότι η έκφραση «ελάχιστη προστασία» χρησιμοποιείται στο πλαίσιο της συστάσεως εγγυήσεως για τις απαιτήσεις από μισθούς των εργαζομένων και όχι για το σύνολο των ζητημάτων που διέπει η οδηγία 80/987. Επομένως, από την εν λόγω έκφραση δεν μπορεί να συναχθεί ότι η ελάχιστη προστασία επιβάλλεται για το σύνολο των δικαιωμάτων των εργαζομένων που θίγονται από την αφερεγγυότητα του εργοδότη, εφόσον το κείμενο της οδηγίας 80/987 προβλέπει απεριόριστη προστασία. Επιπλέον, μια τροποποιητική οδηγία δεν μπορεί, με μία και μοναδική αιτιολογική σκέψη, να περιορίσει τον βαθμό προστασίας που παρέχει παλαιότερη οδηγία, όταν μάλιστα δεν τροποποιεί το σχετικό άρθρο (13).
70. Επομένως, συνάγεται προσωρινώς ότι το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987 επιτάσσει πλήρη προστασία των δικαιωμάτων των εργαζομένων, όσον αφορά τις αξιώσεις τους για ιδιωτική σύνταξη, σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη.
71. Το ζήτημα αν μπορεί ενδεχομένως να δικαιολογηθεί ο περιορισμός της πλήρους αυτής προστασίας σε εξαιρετικές περιπτώσεις δεν χρειάζεται να επιλυθεί στο πλαίσιο της παρούσας εξετάσεως. Από την πρώτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 80/987 μπορεί να συναχθεί η δυνατότητα εξαιρέσεων από αυτή την αρχή της πλήρους προστασίας. Στη σκέψη αυτή αναφέρεται ότι η προστασία των εργαζομένων πρέπει να εξασφαλίζεται λαμβανομένης υπόψη της ανάγκης ισόρροπης οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης εντός της Κοινότητας, αλλά όχι κατ’ απόλυτο τρόπο. Συναφώς, έχουν ειδικότερα σημασία οι οικονομικές επιπτώσεις που ενδέχεται να έχει η εξασφάλιση των απαιτήσεων των εργαζομένων. Συγκεκριμένα, είναι εμφανές ότι τα προστατευτικά μέτρα προκαλούν σημαντικά έξοδα που έχουν επιπτώσεις στη γενική οικονομία. Για να καθοριστεί ο απαιτούμενος από το άρθρο 8 βαθμός προστασίας, πρέπει ωστόσο να εξεταστεί κατ’ αρχάς η ανάγκη ιδιαίτερα αυξημένης προστασίας των εργαζομένων όσον αφορά τα συνταξιοδοτικά τους δικαιώματα, κατά τρόπο ώστε οι παρεκκλίσεις από τον κανόνα της πλήρους προστασίας των δικαιωμάτων των εργαζομένων να γίνονται δεκτές μονό σε εξαιρετικές περιπτώσεις. Αν ο εργαζόμενος δεν χρήζει τόσο μεγάλης προστασίας και αν, επιπλέον, η εξασφάλιση πλήρους εγγυήσεως προκαλεί δυσανάλογο κόστος, μπορεί να θεωρηθεί ότι συντρέχει εξαιρετική περίσταση στην οποία, κατόπιν πρόσφορης εκτιμήσεως των δύο πτυχών που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη, αποδεικνύεται καταλληλότερος ο μικρότερος βαθμός προστασίας. Μικροί περιορισμοί μπορούν, ενδεχομένως, να γίνουν δεκτοί για τα δικαιώματα των εργαζομένων που απέχουν ακόμη πολύ από τη συντάξιμη ηλικία, και για τα οποία υπάρχουν ακόμη δυνατότητες αντισταθμίσεως, ή για τα συνταξιοδοτικά δικαιώματα που τοποθετούνται σε επίπεδο πολύ ανώτερο του μέσου. Εντούτοις, εδώ δεν συντρέχουν τέτοιες εξαιρετικές περιστάσεις. Για λόγους ασφάλειας δικαίου, αυτού του είδους ο περιορισμός του βαθμού προστασίας πρέπει εξάλλου να προβλεφθεί βάσει νόμου.
72. Μια εθνική ρύθμιση, όπως η επίδικη στην υπό κρίση υπόθεση, που καταλήγει τελικά στο να λαμβάνουν οι εργαζόμενοι, λόγω της αφερεγγυότητας του εργοδότη, και ανεξαρτήτως του ποσού της συντάξεως, μόλις 49 % ή και 20 % των προσδοκώμενων παροχών –όπως συνέβη με τους δύο ενάγοντες της κύριας δίκης– δεν μπορεί να είναι σύμφωνη με τον βαθμό προστασίας που επιβάλλει το άρθρο 8 (ακόμη και αν ληφθεί υπόψη η προαναφερθείσα δυνατότητα παρεκκλίσεως από τον βαθμό πλήρους προστασίας του άρθρου 8).
3. Με τι είδους μέτρα οφείλουν τα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν την προστασία των συμφερόντων των εργαζομένων;
73. Πρέπει εν προκειμένω να εξεταστούν τα μέτρα που, κατά το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987, πρέπει να λαμβάνουν τα κράτη μέλη ώστε να εξασφαλίζεται ο απαιτούμενος βαθμός προστασίας. Επιβάλλεται, ειδικότερα, να διευκρινιστεί, σε σχέση με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, αν το άρθρο 8 επιβάλλει, επίσης, στα κράτη μέλη την υποχρέωση να καλύπτουν, με ίδιους οικονομικούς πόρους, τις απώλειες των συντάξεων που απορρέουν από την αφερεγγυότητα.
74. Δυνάμει του άρθρου 8 της εν λόγω οδηγίας, τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν τη λήψη των αναγκαίων μέτρων για την προστασία των συμφερόντων των εργαζομένων.
75. Οι ενάγοντες της κύριας δίκης υποστηρίζουν ότι, ναι μεν το άρθρο 8 δεν προβλέπει υποχρέωση εγγυήσεως εκ μέρους των κρατών μελών, πλην όμως δεν διευκρινίζει ποιος πρέπει να αντισταθμίσει τις απώλειες των παροχών γήρατος. Εκτιμούν, εντούτοις, ότι, όταν δεν υφίσταται επαρκής μηχανισμός εγγυήσεως, η υποχρέωση αυτή βαρύνει τα κράτη μέλη.
76. Είναι, ωστόσο, ορθή η άποψη που συμμερίζονται η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου, η Ιρλανδία και η Επιτροπή, κατά την οποία η οδηγία 80/987, σε περίπτωση μη καταβολής ανεπαρκώς διασφαλισμένων παροχών, δεν επιβάλλει ευθέως καμία ευθύνη στα κράτη μέλη.
77. Όπως ορθώς παρατηρούν οι διάδικοι, το κείμενο του άρθρου 8 της εν λόγω οδηγίας δεν προβλέπει ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να καλύπτουν τις μη καταβληθείσες παροχές γήρατος ούτε ότι οφείλουν να αναλαμβάνουν τον ρόλο του τελευταίου εγγυητή, οσάκις οι προβλεπόμενοι μηχανισμοί προστασίας δεν μπορούν να παράσχουν επαρκή κάλυψη. Αντιθέτως, το κείμενο του άρθρου 8 διευκρινίζει σαφώς, με τη χρήση του ρήματος «εξασφαλίζουν», ότι τα κράτη μέλη οφείλουν μόνο να φροντίζουν ώστε να εξασφαλίζεται στην πράξη η προστασία των εργαζομένων. Ο τρόπος με τον οποίο θα επιτευχθεί το αποτέλεσμα αυτό εναπόκειται στην ελεύθερη εκτίμησή τους. Λόγω της επιλεγείσας διατυπώσεως, μπορεί επίσης να ανατεθεί στους εργοδότες η μέριμνα λήψεως των αναγκαίων μέτρων, όπως για παράδειγμα να τους επιβληθεί νόμιμη υποχρέωση να συνάψουν ασφάλεια για την καταβολή των υπεσχημένων συντάξεων ή να προβλέψουν κοινά εγγυητικά κεφάλαια (14).
78. Η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται από την a contrario ερμηνεία του κειμένου του άρθρου 7, το οποίο αναφέρει ότι τα κράτη μέλη «λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσουν ότι […]». Το γεγονός ότι το άρθρο 8, το οποίο έπεται αμέσως του άρθρου 7, δεν επαναλαμβάνει τη διατύπωση του άρθρου 7, αλλά απαιτεί απλώς διαφορετική και μικρότερης έντασης δέσμευση από τα κράτη μέλη, αποδεικνύει ότι το άρθρο 8 δεν απαιτεί από τα κράτη μέλη να λάβουν τα ίδια τα αναγκαία μέτρα, αλλά τους επιτρέπει να τα αναθέσουν και σε τρίτους. Επομένως, τα κράτη μέλη δεν οφείλουν να λειτουργούν ως τελευταίοι εγγυητές και δεν οφείλουν να καταβάλλουν τα ίδια τις παροχές γήρατος.
79. Είναι, επίσης, σημαντικό να καθοριστεί, για την ερμηνεία του άρθρου 8 της οδηγίας 80/987, η έννοια των «αναγκαίων μέτρων» κατά τη διάταξη αυτή. Είναι αναγκαία τα μέτρα που εξασφαλίζουν την πλήρη προστασία των συμφερόντων των εργαζομένων. Δεν είναι δυνατό να προσδιοριστούν γενικώς τα μέτρα αυτά, καθότι αυτό εξαρτάται από τη φύση και τη δομή του επίμαχου επαγγελματικού συνταξιοδοτικού συστήματος. Επομένως, σε αντίθεση προς τους ισχυρισμούς του Ηνωμένου Βασιλείου, της Ιρλανδίας και του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, ο διαχωρισμός της περιουσίας του εργοδότη από αυτή του συνταξιοδοτικού συστήματος δεν επαρκεί πάντοτε (15). Σε περίπτωση συστήματος που βασίζεται στο ισοζύγιο δαπανών, όπως στην υπόθεση της κύριας δίκης, ο διαχωρισμός των περιουσιών δεν επαρκεί για την προστασία των συμφερόντων των εργαζομένων. Τούτο βεβαιώνεται, μεταξύ άλλων, από τις σημαντικές απώλειες συντάξεων τις οποίες αντιμετωπίζουν οι ενάγοντες της κύριας δίκης.
80. Σε αντίθεση προς τους ισχυρισμούς του Ηνωμένου Βασιλείου, ούτε από το ιστορικό της θεσπίσεως της οδηγίας 80/987 μπορεί να συναχθεί ότι το άρθρο 8 πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι απαιτείται απλώς ο διαχωρισμός μεταξύ της περιουσίας των ιδρυμάτων προνοίας και αυτής των εργοδοτών. Αληθεύει ότι τα πρακτικά που προσκόμισε η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου από τη συνάντηση της «ομάδας εργασίας Κοινωνικά ζητήματα» του Συμβουλίου περιέχουν δήλωση του εκπροσώπου της Επιτροπής κατά την οποία το άρθρο 8 (16) προβλέπει τον διαχωρισμό των περιουσιών (17). Ο ισχυρισμός αυτός, ωστόσο, δεν είναι τελείως σαφής. Το γεγονός ότι το άρθρο 8 περιλαμβάνει τον διαχωρισμό των περιουσιών δεν σημαίνει συγκεκριμένα ότι το άρθρο 8 δεν απαιτεί ενδεχομένως και τη λήψη άλλων μέτρων.
81. Επιπλέον, τα στοιχεία που αντλούνται από το ιστορικό έχουν μικρότερη σημασία για την ερμηνεία (18). Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, δεν μπορεί καν να γίνει επίκληση των δηλώσεων που γίνονται επ’ ευκαιρία της θεσπίσεως μιας πράξεως για την ερμηνεία, στην περίπτωση που το περιεχόμενο των δηλώσεων δεν περιέχεται στο επίδικο κείμενο (19). Η αντικειμενική σημασία μιας διατάξεως του κοινοτικού δικαίου μπορεί να προκύπτει μόνον από την ίδια τη διάταξη, λαμβανομένου υπόψη του κειμένου της (20). Αυτή η νομολογία του Δικαστηρίου ισχύει, κατά μείζονα λόγο, για δήλωση εκπροσώπου της Επιτροπής, η οποία γίνεται ενώπιον μιας ομάδας εργασίας του Συμβουλίου. Όπως κατέδειξα προηγουμένως, από το κείμενο του άρθρου 8 ουδόλως μπορεί να συναχθεί ότι ο διαχωρισμός των περιουσιών αρκεί για τη μεταφορά του εν λόγω άρθρου στην εσωτερική έννομη τάξη· ως εκ τούτου, τα ιστορικά στοιχεία ερμηνείας δεν μπορούν να οδηγήσουν σε κανένα άλλο συμπέρασμα.
82. Το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987 δεν απαιτεί υποχρεωτικά την πλήρη και ανά πάσα στιγμή χρηματοδότηση των συνταξιοδοτικών συστημάτων· η Ολλανδική Κυβέρνηση το απέδειξε επαρκώς κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση. Απαιτεί, ωστόσο, αν συντρέχει ανεπαρκής χρηματοδότηση θίγουσα τα συμφέροντα των εργαζομένων σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη, να λαμβάνονται οι αναγκαίες προφυλάξεις –ή εν πάση περιπτώσει άλλες προφυλάξεις– για να εξασφαλίζεται ότι οι εργαζόμενοι απολαύουν πλήρως των δικαιωμάτων τους.
4. Μερικό συμπέρασμα
83. Σ’ αυτό το στάδιο της αναλύσεως, συνάγεται ότι το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987 επιτάσσει, κατ’ αρχήν, την πλήρη προστασία των συμφερόντων των εργαζομένων όσον αφορά τα κεκτημένα τους δικαιώματα, καθώς και τα δικαιώματα προσδοκίας για παροχές επικουρικής ιδιωτικής συντάξεως. Στο πλαίσιο συνταξιοδοτικού συστήματος στηριζομένου στο ισοζύγιο των δαπανών, όπως στην υπό κρίση υπόθεση, η προστασία αυτή εκτείνεται και στις συνέπειες που έχει η ανεπαρκής χρηματοδότηση του συστήματος για τα συνταξιοδοτικά δικαιώματα. Εντούτοις, το άρθρο 8 δεν υποχρεώνει τα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν την προστασία αυτή με ίδιους πόρους, παρέχοντας εγγύηση για τη μη ικανοποίηση των απαιτήσεων εκ μέρους του οφειλέτη.
B – Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
84. Με το τρίτο του ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστούν τα στοιχεία βάσει των οποίων μπορεί να συναχθεί, στο πλαίσιο στοιχειοθετήσεως της ευθύνης του Δημοσίου στο κοινοτικό δίκαιο, αν συντρέχει κατάφωρη παραβίαση του δικαίου.
85. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, οι προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν για να οφείλει ένα κράτος μέλος να αποκαταστήσει τις ζημίες που προκλήθηκαν στους ιδιώτες από παραβιάσεις του κοινοτικού δικαίου είναι τρεις (21):
– κατ’ αρχάς, ο παραβιαζόμενος κανόνας δικαίου πρέπει να αποσκοπεί στην απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες, το περιεχόμενο των οποίων να μπορεί να προσδιοριστεί βάσει της οδηγίας·
– ακολούθως, η παραβίαση πρέπει να είναι κατάφωρη·
– και, τέλος, πρέπει να υφίσταται άμεση αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της παραβάσεως υποχρεώσεως που βαρύνει το Δημόσιο και της ζημίας που υπέστη ο ζημιωθείς.
86. Κατά τη νομολογία, εναπόκειται, κατ’ αρχήν, στα εθνικά δικαστήρια να καθορίζουν αν συντρέχουν οι προϋποθέσεις στοιχειοθετήσεως της ευθύνης του κράτους μέλους λόγω παραβιάσεως του κοινοτικού δικαίου (22). Πάντως, στις περιπτώσεις που διέθετε επαρκή στοιχεία, το Δικαστήριο διευκρίνισε ορισμένες περιστάσεις τις οποίες τα εθνικά δικαστήρια μπορούν να λαμβάνουν υπόψη κατά την εκτίμησή τους (23).
1. Δικαιώματα που απονέμονται στους ιδιώτες
87. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, ο παραβιαζόμενος κανόνας πρέπει να προβλέπει την απονομή δικαιωμάτων στους ιδιώτες και το περιεχόμενο των δικαιωμάτων αυτών να μπορεί να προσδιοριστεί με επαρκή ακρίβεια βάσει διατάξεων της οδηγίας (24).
88. Το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987 απαιτεί –όπως προαναφέρθηκε– να εξασφαλίζεται η πλήρης προστασία των κεκτημένων δικαιωμάτων των εργαζομένων όσον αφορά την καταβολή των παροχών γήρατος. Ο κύκλος των δικαιούχων των δικαιωμάτων που απονέμει το άρθρο 8 της οδηγίας προσδιορίζεται, συναφώς, με επαρκή ακρίβεια. Το Δικαστήριο το έχει διαπιστώσει, σε σχέση με το άρθρο 3 της οδηγίας, με την απόφαση Francovich κ.λπ. (25). Ο επίδικος εν προκειμένω κύκλος των προστατευομένων βάσει του άρθρου 8 της οδηγίας προσώπων, δεν διαφέρει από αυτόν των προσώπων που προστατεύονται από το άρθρο 3 της ίδιας οδηγίας.
89. Το περιεχόμενο των δικαιωμάτων των εργαζομένων προσδιορίζεται, επίσης, με επαρκή ακρίβεια. Όπως απέδειξα ανωτέρω, το άρθρο 8 επιβάλλει την πλήρη προστασία των συμφερόντων των εργαζομένων όσον αφορά τα συνταξιοδοτικά τους δικαιώματα σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη.
2. Η κατάφωρη παραβίαση
90. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, μια παραβίαση είναι κατάφωρη όταν ένα κοινοτικό όργανο ή ένα κράτος μέλος, κατά την άσκηση της κανονιστικής του εξουσίας, υπερέβη, κατά τρόπο κατάδηλο και σοβαρό, τα όρια που επιβάλλονται στην άσκηση των εξουσιών του (26).
91. Μόνη η παραβίαση του κοινοτικού δικαίου μπορεί να αρκεί προς διαπίστωση της υπάρξεως κατάφωρης παραβιάσεως, στην περίπτωση κατά την οποία το οικείο κράτος μέλος, κατά τον χρόνο που διέπραξε την παράβαση, δεν αντιμετώπιζε κανονιστικής φύσεως επιλογές και διέθετε αισθητά μειωμένο, αν όχι ανύπαρκτο, περιθώριο εκτιμήσεως (27).
92. Λαμβανομένης υπόψη της διατυπώσεως του άρθρου 8, το οποίο αφήνει στα κράτη μέλη την επιλογή των μέσων που θα χρησιμοποιήσουν, μπορεί να θεωρηθεί ότι το άρθρο 8 αφήνει στα κράτη μέλη αισθητά μειωμένο, αν όχι ανύπαρκτο, περιθώριο εκτιμήσεως. Δεν μπορεί επίσης να προσαφθεί στο Ηνωμένο Βασίλειο ότι δεν έλαβε οποιαδήποτε μέτρα για να εξασφαλίσει τη μεταφορά της οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη (28). Η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου εξήγησε ότι είχε προβλέψει τον διαχωρισμό των περιουσιών του εργοδότη και του ιδρύματος προνοίας, καθώς και την καταβολή πρόσθετων εισφορών σε ορισμένα ποσοστά, προκειμένου να μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 8, και ότι είχε κρίνει ότι αυτό αποτελούσε επαρκή μεταφορά των επιταγών του άρθρου αυτού.
93. Το αιτούν δικαστήριο πρέπει, επομένως, να εξακριβώσει, ενόψει και των λοιπών κριτηρίων που έθεσε το Δικαστήριο, αν το κράτος μέλος υπερέβη, κατά τρόπο κατάδηλο και σοβαρό, τα όρια που επιβάλλονται στην άσκηση των εξουσιών του. Προς τούτο, το αιτούν δικαστήριο πρέπει να λάβει υπόψη, μεταξύ άλλων, τον βαθμό σαφήνειας και ακρίβειας του παραβιασθέντος κανόνα, ενδεχομένως τον ηθελημένο ή ακούσιο χαρακτήρα της διαπραχθείσας παραβάσεως ή της προκληθείσας ζημίας, την έκταση του περιθωρίου εκτιμήσεως που αφήνει στις εθνικές αρχές ο παραβιαζόμενος κανόνας, το συγγνωστό ή ασύγγνωστο ενδεχόμενης νομικής πλάνης και το γεγονός ότι η στάση ενός κοινοτικού οργάνου μπορεί να συνέβαλε στην παράβαση (29). Κατά τη νομολογία, πρέπει επίσης να εξεταστεί αν η ερμηνεία των διατάξεων της οδηγίας, στην οποία στηρίχθηκε ο εθνικός νομοθέτης κατά τη μεταφορά της στην εσωτερική έννομη τάξη, ήταν λογική ή αν ήταν προδήλως αντίθετη προς το κείμενο και τον σκοπό της οδηγίας (30).
94. Λαμβανομένων υπόψη των κριτηρίων αυτών, δεν είναι βέβαιο ότι, εν προκειμένω, η παραβίαση είναι κατάφωρη.
95. Το ζήτημα είναι, ειδικότερα, να διαπιστωθεί αν το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987 περιγράφει, με όλη την αναγκαία σαφήνεια, την έκταση και τον βαθμό προστασίας των συμφερόντων των εργαζομένων που σκοπεύει να επιβάλει. Το στοιχείο που συνάγεται από την οικονομία της εν λόγω οδηγίας, ήτοι το κριτήριο περί προσβολής δικαιωμάτων απορρέουσας από την αφερεγγυότητα, δεν φαίνεται να έχει την επιθυμητή σαφήνεια. Εν πάση περιπτώσει, το αν η επέλευση γενικών κινδύνων μπορεί, σε περίπτωση αφερεγγυότητας, να χαρακτηριστεί ως προσβολή απορρέουσα από την αφερεγγυότητα, ανάλογα με τη μορφή που έχει το επίδικο επαγγελματικό συνταξιοδοτικό σύστημα, δεν είναι αυτονόητο. Δεν φαίνεται παράλογη η ερμηνεία που έδωσε το Ηνωμένο Βασίλειο στο κριτήριο αυτό, θεωρώντας ότι η ανεπαρκής χρηματοδότηση του συνταξιοδοτικού συστήματος δεν φαίνεται κατ’ αρχήν ως απορρέουσα από την αφερεγγυότητα. Ούτε η ερμηνεία που προέκρινε η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου σχετικά με τον απαιτούμενο από το άρθρο 8 βαθμό προστασίας είναι παράλογη. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η Επιτροπή, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ισχυρίστηκε ότι δεν ήταν εύκολο να καθοριστεί ο απαιτούμενος από το άρθρο 8 βαθμός προστασίας.
96. Η εκτίμηση αυτή δεν αντικρούεται ούτε από τις εκτιμήσεις που έχει αναπτύξει, με τις προτάσεις του, ο γενικός εισαγγελέας Lenz ήδη από το 1988, κατά τις οποίες, δεν αρκεί για τη μεταφορά του άρθρου 8 στην εσωτερική έννομη τάξη, προστασία «περιοριζόμενη στο ακατάσχετο των πράγματι συσταθέντων κεφαλαίων των ταμείων και μεριμνώσα ώστε τα ταμεία να τροφοδοτούνται επαρκώς» (31). Μολονότι το Δικαστήριο, με την απόφαση του, δεν ασχολήθηκε περαιτέρω με το ζήτημα αυτό, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι το Ηνωμένο Βασίλειο μπορούσε να θεωρήσει, βάσει της ερμηνείας που δόθηκε με τις ως άνω προτάσεις, ότι το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987 απαιτούσε μεγαλύτερης έκτασης μέτρα. Εντούτοις, θα ήταν υπερβολικό να συναχθεί κατάφωρη παραβίαση εκ μέρους του νομοθέτη για τον λόγο ότι δεν μελέτησε αρκετά προσεκτικά τις προτάσεις αυτές (32). Συγκεκριμένα, ο νομοθέτης δεν μπορεί, μέσω προδικαστικών ερωτημάτων, να ζητεί από το Δικαστήριο να αποφαίνεται επί ζητήματος που δεν έχει ακόμη επιλυθεί, αλλά που έχει απλώς εξεταστεί από κάποιον γενικό εισαγγελέα.
97. Μπορεί, εξάλλου, να θεωρηθεί ότι δεν συντρέχει κατάφωρη παραβίαση λόγω του συγγνωστού χαρακτήρα της νομικής πλάνης ή λόγω του ότι η συμπεριφορά ενός κοινοτικού οργάνου συνέβαλε στο να επιτραπεί η θέσπιση ή η διατήρηση εθνικών μέτρων αντίθετων προς το κοινοτικό δίκαιο (33).
98. Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να εξεταστεί προσεκτικά μια έκθεση της Επιτροπής του 1995, με την οποία η Επιτροπή δήλωσε, επ’ ευκαιρία της εξετάσεως των εθνικών μέτρων μεταφοράς της οδηγίας 80/987, ότι τα μέτρα που έλαβε το Ηνωμένο Βασίλειο «φαίνονταν» να ανταποκρίνονται στις επιταγές του άρθρου 8 (34). Οι ενάγοντες της κύριας δίκης δικαίως τονίζουν ότι η Επιτροπή επέλεξε μια συνετή διατύπωση για τη συγκεκριμένη περίπτωση (35), ενώ χρησιμοποίησε πιο κατηγορηματικές διατυπώσεις για τα συστήματα προστασίας που είχαν θεσπίσει άλλα κράτη μέλη (36). Σε κάθε περίπτωση, δεν μπορεί να προσαφθεί στο Ηνωμένο Βασίλειο, καθόσον η θέση του ενισχύθηκε με την έκθεση της Επιτροπής, ότι δεν ικανοποίησε τις επιταγές του άρθρου 8 της οδηγίας 80/987 με τα θεσπισθέντα μέτρα μεταφοράς.
99. Κατά συνέπεια, από τις περιστάσεις της παρούσας υποθέσεως τείνει να συναχθεί ότι η παραβίαση δεν είναι κατάφωρη.
VI – Πρόταση
100. Κατόπιν των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το High Court of Justice (England & Wales), Chancery Division, ως εξής:
«1) Το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 20ής Οκτωβρίου 1980, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την προστασία των μισθωτών σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη, προϋποθέτει κατ’ αρχήν την πλήρη προστασία των συμφερόντων των εργαζομένων όσον αφορά τα κεκτημένα τους δικαιώματα ή τα δικαιώματα προσδοκίας για επαγγελματικές ή ιδιωτικές επικουρικές συντάξεις. Η προστασία που παρέχει το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987 καλύπτει, επίσης, και τις προσβολές δικαιωμάτων που απορρέουν από την ανεπαρκή χρηματοδότηση του συνταξιοδοτικού συστήματος, εφόσον αυτές απορρέουν από την αφερεγγυότητα.
2) Το άρθρο 8 της οδηγίας 80/987 δεν υποχρεώνει τα κράτη μέλη να εγγυώνται την προστασία των συμφερόντων των εργαζομένων με ίδιους οικονομικούς πόρους.
3) Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, παραβίαση του κοινοτικού δικαίου είναι κατάφωρη όταν ένα κοινοτικό όργανο ή ένα κράτος μέλος, κατά την άσκηση της κανονιστικής του εξουσίας, υπερέβη, κατά τρόπο κατάδηλο και σοβαρό, τα όρια που επιβάλλονται στην εξουσία του εκτιμήσεως. Mόνη η παραβίαση του κοινοτικού δικαίου μπορεί να αρκεί προς διαπίστωση της υπάρξεως κατάφωρης παραβιάσεως, στην περίπτωση κατά την οποία το οικείο κράτος μέλος, κατά τον χρόνο που διέπραξε την παράβαση, δεν αντιμετώπιζε κανονιστικής φύσεως επιλογές και διέθετε αισθητά μειωμένο, αν όχι ανύπαρκτο, περιθώριο εκτιμήσεως.»
1 – Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γερμανική.
2 – ΕΕ L 283, σ. 23.
3 – Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Σεπτεμβρίου 2002 (ΕΕ L 270, σ. 10). Η οδηγία αυτή τέθηκε σε ισχύ στις 8 Οκτωβρίου 2002 και τα κράτη μέλη όφειλαν να τη μεταφέρουν στην εσωτερική τους έννομη τάξη πριν από τις 8 Οκτωβρίου 2005.
4 – Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 3ης Ιουνίου 2003 (ΕΕ L 235, σ. 10). Τέθηκε σε ισχύ στις 23 Σεπτεμβρίου 2003, τα δε κράτη μέλη έπρεπε να τη μεταφέρουν στην εσωτερική τους έννομη τάξη μέχρι τις 23 Σεπτεμβρίου 2005.
5 – Βλ., για παράδειγμα, αποφάσεις της 30ής Απριλίου 1998, C-37/96 και C-38/96, Sodiprem κ.λπ. (Συλλογή 1998, σ. I-2039, σκέψη 22), και της 3ης Μαΐου 2001, C-28/99, Verdonck κ.λπ. (Συλλογή 2001, σ. I-3399, σκέψη 28).
6 – Βλ. τις πιο πρόσφατες αποφάσεις της 8ης Δεκεμβρίου 2005, C-280/04, Jyske Finans (Συλλογή 2005, σ. I-10721, σκέψη 34), και της 9ης Μαρτίου 2006, C-323/03, Επιτροπή κατά Ισπανίας (Συλλογή 2006, σ. I-2161, σκέψη 32).
7 – Η υπογράμμιση δική μου.
8 – Υπ’ αυτή την έννοια, ο γενικός εισαγγελέας Lenz έκρινε, με τις από 15 Νοεμβρίου 1988 προτάσεις του στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ιταλίας (απόφαση της 2ας Φεβρουαρίου 1989, 22/87, Συλλογή 1989, σ. I-143, σημείο 49), ότι οι συντάκτες της οδηγίας 80/987 «θέλησαν οπωσδήποτε να συμπεριλάβουν και το πρόβλημα της τροφοδοτήσεως των ταμείων σε συνάρτηση επίσης με το άρθρο 8». Η απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση αυτή ουδέν σχόλιο περιέχει επ’ αυτού.
9 – Βλ. σημείο 37 των ανά χείρας προτάσεων.
10 – Βλ. αποφάσεις Επιτροπή κατά Ιταλίας (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 8, σκέψη 23), της 19ης Νοεμβρίου 1991, C-6/90 και C-9/90, Francovich κ.λπ. (Συλλογή 1991, σ. I-5357, σκέψεις 3 και 21), της 10ης Ιουλίου 1997, C-373/95, Maso κ.λπ. (Συλλογή 1997, σ. I-4051, σκέψη 56), της 14ης Ιουλίου 1998, C‑125/97, Regeling (Συλλογή 1998, σ. I-4493, σκέψη 20), της 18ης Οκτωβρίου 2001, C-441/99, Gharehveran (Συλλογή 2001, σ. I-7687, σκέψη 26), και της 11ης Σεπτεμβρίου 2003, C-201/01, Walcher (Συλλογή 2003, σ. I-8827, σκέψη 38).
11 – Η οποία τροποποίησε την οδηγία 80/987.
12 – Η οδηγία τέθηκε σε ισχύ στις 8 Οκτωβρίου 2002· τα συνταξιοδοτικά συστήματα λύθηκαν τον Ιούλιο του 2002, κατόπιν της κινήσεως διαδικασίας αφερεγγυότητας κατά της εταιρίας ASW.
13 – Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, οι αιτιολογικές σκέψεις που αποτελούν το προοίμιο μιας κοινοτικής πράξεως δεν είναι νομικώς δεσμευτικές και δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν ως βάση για την παρέκκλιση από τις καθαυτό διατάξεις της οικείας πράξεως ούτε για την ερμηνεία των διατάξεων αυτών κατά τρόπο προδήλως αντίθετο προς το γράμμα τους (αποφάσεις της 19ης Νοεμβρίου 1998, C-162/97, Nilsson κ.λπ., Συλλογή 1998, σ. I-7477, σκέψη 54, και της 24ης Νοεμβρίου 2005, C-136/04, Deutsches Milch-Kontor, Συλλογή 2005, σ. I-10095, σκέψη 32). Τούτο ισχύει, κατά μείζονα λόγο, για το προοίμιο τροποποιητικής οδηγίας που δεν μεταβάλλει το οικείο άρθρο.
14 – Βλ., επίσης, υπ’ αυτή την έννοια, τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Lenz στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ιταλίας (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 8, σημείο 50). Το Δικαστήριο δεν έλαβε θέση επ’ αυτού με την απόφαση που εξέδωσε στην υπόθεση αυτή.
15 – Βλ., υπ’ αυτή την έννοια, τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Lenz στην προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 8 υπόθεση (σημείο 48).
16 – Αποκαλούμενο ακόμη άρθρο 7 στη νομοθετική διαδικασία.
17 – Summary of proceedings of the Working Party on Social Questions, 14 και 15 Μαρτίου 1979, έγγραφο της 19ης Μαρτίου 1979, αριθ. 5581/79, σ. 13 bis.
18 – Απόφαση της 21ης Ιανουαρίου 1992, C‑310/90, Egle (Συλλογή 1992, σ. I‑177, σκέψη 12), στην οποία έγινε επίκληση του ιστορικού μόνο για να επιβεβαιωθεί η ερμηνεία που προκύπτει από άλλες μεθόδους.
19 – Αποφάσεις της 26ης Φεβρουαρίου 1991, C‑292/89, Antonissen (Συλλογή 1991, σ. I‑745, σκέψη 18), και της 10ης Ιανουαρίου 2006, C-402/03, Skov και Bilka (Συλλογή 2006, σ. I‑199, σκέψη 42), με την απόφασή του της 23ης Φεβρουαρίου 1988, 429/85, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1988, σ. 843, σκέψη 9), το Δικαστήριο έκρινε ότι ερμηνεία αντλούμενη από δήλωση του Συμβουλίου δεν μπορεί να οδηγήσει σε συμπέρασμα διαφορετικό από εκείνο που προκύπτει από αυτό καθαυτό το κείμενο της οδηγίας.
20 – Απόφαση της 15ης Απριλίου 1986, 237/84, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1986, σ. 1247, σκέψη 17).
21 – Βλ. αποφάσεις της 4ης Ιουλίου 2000, C-424/97, Haim (Συλλογή 2000, σ. 5123, σκέψη 36), της 5ης Μαρτίου 1996, C-46/93 και C-48/93, Brasserie du Pêcheur και Factortame (Συλλογή 1996, σ. I‑1029, σκέψη 51), και της 2ας Απριλίου 1998, C-127/95, Norbrook Laboratories (Συλλογή 1998, σ. I-1531, σκέψη 107).
22 – Αποφάσεις της 26ης Μαρτίου 1996, C-392/93, British Telecommunications (Συλλογή 1996, σ. I-1631, σκέψη 41), της 17ης Οκτωβρίου 1996, C-283/94, C-291/94 και C-292/94, Denkavit κ.λπ. (Συλλογή 1996, σ. I-5063, σκέψη 49), και της 24ης Σεπτεμβρίου 1998, C-319/96, Brinkmann (Συλλογή 1998, σ. I-5255, σκέψη 26).
23 – Για παράδειγμα, απόφαση της 18ης Ιανουαρίου 2001, C-150/99, Stockholm Lindöpark (Συλλογή 2001, σ. I-493, σκέψη 38).
24 – Αποφάσεις Francovich κ.λπ. (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 10, σκέψεις 40 και 44), και της 15ης Ιουνίου 1999, C-140/97, Rechberger κ.λπ. (Συλλογή 1999, σ. I-3499, σκέψεις 22 και 23).
25 – Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 10 απόφαση, σκέψεις 13 και 14.
26 – Αποφάσεις Brasserie du pêcheur και Factortame (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 21, σκέψη 55), Rechberger κ.λπ. (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 24, σκέψη 50), British Telecommunications (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 22, σκέψη 42), και της 8ης Οκτωβρίου 1996, C-174/94, C-179/94 και C-188/94 έως C-190/94, Dillenkofer κ.λπ. (Συλλογή 1996, σ. I-4845, σκέψη 25).
27 – Αποφάσεις της 23ης Μαΐου 1996, C-5/94, Hedley Lomas (Συλλογή 1996, σ. I-2553, σκέψη 28), και Dillenkofer κ.λπ. (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 26, σκέψη 25).
28 – Η ολοκληρωτική απουσία μέτρων μεταφοράς μπορεί να οδηγήσει αφ’ εαυτής στην εκτίμηση ότι το κράτος μέλος υπερέβη, κατά τρόπο κατάδηλο και σοβαρό, τα όρια των εξουσιών του (βλ. απόφαση Dillenkofer κ.λπ., προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 26, σκέψη 26).
29 – Βλ., για παράδειγμα, αποφάσεις Brasserie du pêcheur και Factortame (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 21, σκέψεις 55 και 56) και, πολύ πρόσφατα, απόφαση της 30ής Σεπτεμβρίου 2003, C-224/01, Köbler (Συλλογή 2003, σ. I-10239, σκέψη 55). Τα κριτήρια αυτά θα έπρεπε να ληφθούν υπόψη από το εθνικό δικαστήριο, αν αποδεικνυόταν εν προκειμένω ότι το περιθώριο εκτιμήσεως του νομοθέτη ήταν αισθητά μειωμένο ή και ανύπαρκτο. Αληθεύει ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, μόνη η παραβίαση του κοινοτικού δικαίου αρκεί, όπως προαναφέρθηκε, προς διαπίστωση κατάφωρης παραβιάσεως στην περίπτωση αυτή, τούτο όμως δεν ισχύει πάντα. Για να καθοριστεί αν η παραβίαση είναι κατάφωρη, το εθνικό δικαστήριο πρέπει επίσης, στην περίπτωση αυτή, να λάβει υπόψη του τα προαναφερθέντα κριτήρια –βλ., επ’ αυτού αποφάσεις Haim (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 21, σκέψεις 41 επ.) και της 28ης Ιουνίου 2001, C-118/00, Larsy (Συλλογή 2001, σ. I-5063, σκέψη 39).
30 – Απόφαση British Telecommunications (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 22, σκέψη 43).
31 – Βλ. τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Lenz στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ιταλίας (απόφαση της 2ας Φεβρουαρίου 1989, προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 8), σημείο 48.
32 – Ίσως να μην ισχύει το ίδιο σχετικά με το αν η παράλειψη ενός δικαστηρίου τελευταίου βαθμού να υποβάλει προδικαστικό ερώτημα στο Δικαστήριο ισοδυναμεί με κατάφωρη παραβίαση.
33 – Βλ. αποφάσεις Brasserie du pêcheur και Factortame (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 21, σκέψη 56) και Köbler (προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 29, σκέψη 55). Η ύπαρξη πράξεων ενός κοινοτικού οργάνου που συνέβαλαν στην παράβαση μπορεί να θεωρηθεί ως υποκατηγορία του κριτηρίου της συγγνωστής νομικής πλάνης.
34 – Έκθεση της Επιτροπής περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την προστασία των μισθωτών σε περίπτωση αφερεγγυότητας του εργοδότη [COM(95) 164 τελικό].
35 – Η έκθεση, στο τέλος της εξετάσεως των μέτρων μεταφοράς στην εσωτερική έννομη τάξη από το Ηνωμένο Βασίλειο, αναφέρει ότι «φαίνονται σύμφωνα με τις επιταγές του άρθρου 8».
36 – Βλ., για παράδειγμα, σ. 46 της εκθέσεως της Επιτροπής (παρατεθείσα στην υποσημείωση 34) σχετικά με τα ισπανικά μέτρα μεταφοράς: «η ισπανική νομοθεσία σέβεται τις διατάξεις του άρθρου 8 της οδηγίας».